EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. L. 230-5-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Présence obligatoire, dans la restauration collective des personnes publiques, de produits relevant de l'alimentation durable et de l'agriculture biologique
Objet : Cet article modifie le code rural et de la pêche maritime afin d'imposer l'introduction au plus tard le 1 er janvier 2020, dans les repas servis dans les restaurants collectifs des personnes publiques, de 40 % de produits relevant de l'alimentation durable et de 20 % des produits issus de l'agriculture biologique.
I. Le droit en vigueur
La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a entendu insister sur l'exemplarité de l'Etat dans la prise en compte dans les décisions qu'il prend au quotidien, dans tous les domaines de son activité, de leur incidence sur l'environnement. Dans ce contexte, l'article 48 de cette loi lui donne en particulier comme objectif de « recourir, pour l'approvisionnement de ses services de restauration collective, à des produits biologiques pour une part représentant 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012 ainsi que, pour une part identique, à des produits saisonniers, des produits à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou des produits issus d'exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale ».
Il s'agit donc, à ce jour, d'un simple objectif qui ne concerne que l'État et ses services de restauration collective. Il ne concerne pas les services de restauration collective d'autres personnes publiques. Cet objectif, même en 2015, n'a pas été atteint.
II. Le texte de la proposition de loi initiale
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait un objectif d'introduction de produits relevant de l'alimentation durable, cette dernière étant constituée des « produits de saison ou sous signes d'identification de la qualité et de l'origine, en veillant à la proximité géographique entre les producteurs agricoles, les transformateurs et les consommateurs ».
Une montée en charge en deux temps était prévue :
- dans les six mois de la promulgation de la loi et jusqu'au 1 er janvier 2020, à hauteur de 20 % des produits servis ;
- à compter du 1 er janvier 2020, à hauteur de 40 % des produits servis, dont 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.
Cette obligation s'adressait aux restaurants collectifs dont l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements assurent la charge. Même s'il se limitait à la restauration collective « publique », son champ d'application était donc particulièrement élargi par rapport à celui retenu dans le cadre du Grenelle de l'environnement.
L'alimentation durable était définie à partir de deux critères cumulatifs concernant les produits en relevant :
- d'une part, des produits de saison ou sous signes d'identification de la qualité et de l'origine ;
- d'autre part, des produits issus d'une proximité géographique entre les producteurs agricoles, les transformateurs et les consommateurs.
Il s'agit d'une obligation juridique pour les personnes publiques concernées, qui s'analyse comme une obligation de résultat .
En conséquence, dans leurs processus d'approvisionnement, et en particulier dans le cadre de la réglementation relative aux marchés publics, les personnes publiques concernées devront recourir à des critères d'approvisionnement de nature à atteindre ces résultats. La réglementation actuelle sur les marchés publics le permet déjà.
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En application du code des marchés publics dans sa rédaction actuelle, les acheteurs publics peuvent ainsi inclure des caractéristiques environnementales dans la définition des prestations qui font l'objet d'un marché public (article 6). Ces caractéristiques peuvent notamment être définies par référence à un écolabel à condition : - que cet écolabel soit approprié pour définir les caractéristiques des fournitures ou des prestations faisant l'objet du marché ; - que les mentions figurant dans l'écolabel aient été établies sur la base d'une information scientifique ; - que l'écolabel ait fait l'objet d'une procédure d'adoption à laquelle ont participé des représentants des organismes gouvernementaux, des consommateurs, des fabricants, des distributeurs et des organisations de protection de l'environnement ; - que l'écolabel soit accessible à toutes les parties intéressées. Pour l'attribution du marché , le recours à des critères d'attribution spécifiques peut favoriser l'approvisionnement de produits de l'agriculture durable. Il en va ainsi, notamment, de la qualité, des performances en matière de protection de l'environnement ou des performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture (article 53). Dans le cadre de l'exécution du marché public , des conditions comportant des éléments à caractère environnemental qui prennent en compte les objectifs de développement durable en conciliant développement économique, protection et mise en valeur de l'environnement et progrès social peuvent être intégrées. Toutefois, ces conditions ne peuvent pas avoir d'effet discriminatoire à l'égard des candidats potentiels et doivent être indiquées dans l'avis d'appel public à la concurrence ou dans les documents de la consultation (article 14). En outre, l'allotissement du marché public (article 10) est de nature à favoriser des réponses locales lorsqu'il porte sur des produits ou des secteurs ayant des caractéristiques spécifiques par rapport à d'autres éléments du marché. |
De fait, le ministère de l'agriculture a publié en 2014, à destination des acheteurs publics, un guide pratique pour la définition de leurs marchés de restauration collective afin de favoriser un approvisionnement local et de qualité. 5 ( * )
Les nouvelles règles issues de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics renforcent les possibilités de recourir à des leviers favorables aux produits de l'alimentation durable.
Ainsi, l'article 30 de cette ordonnance prévoit expressément que « la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avec précision avant le lancement de la consultation en prenant en compte des objectifs de développement durable dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale ». L'allotissement, qui est de principe, est encore davantage favorisé, puisque l'acheteur doit motiver sa décision de ne pas allotir le marché (article 32). Par ailleurs, les conditions d'exécution d'un marché public peuvent prendre en compte des considérations relatives à l'environnement, à condition qu'elles soient liées à l'objet du marché public (article 38).
Le projet de décret d'application de cette ordonnance, en cours d'examen au Conseil d'Etat, et qui a fait l'objet d'une consultation publique, comporte des spécifications particulières, et plus précises, en matière de labels. En outre, il prévoit, pour la définition des critères d'attribution du marché, la possibilité de recourir au critère de la « qualité », incluant notamment les conditions de production et de commercialisation , les performances en matière de protection de l'environnement , de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture , la biodiversité , et le bien-être animal .
Pour autant, si l'objectif est juridiquement contraignant, il ne fera l'objet d'aucune sanction juridique au cas où il adviendrait qu'il ne soit pas atteint par telle ou telle personne publique concernée.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En commission, à l'initiative du rapporteur de sa commission des affaires économiques, Mme Brigitte Allain, l'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications de forme ou de clarification à ces dispositions.
En séance, cet article a fait l'objet de plusieurs amendements.
En premier lieu, à l'initiative de M. Hervé Pellois et plusieurs de ses collègues, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, il a été expressément précisé que ces dispositions devaient s'intégrer dans les objectifs de la politique de l'alimentation. En effet, si la promotion d'une alimentation durable doit être recherchée, elle doit se concilier avec les autres finalités qui sont énoncées à l'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime.
En deuxième lieu, à l'initiative des mêmes auteurs et avec les mêmes avis, seule la date du 1 er janvier 2020 a été conservée pour la mise en oeuvre de l'objectif d'introduction de 40 % de produits issus de l'alimentation durable. L'objectif intermédiaire de 20 % a été supprimé afin de faciliter la montée en charge du dispositif .
À l'initiative de la rapporteure, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'application de l'obligation à tout établissement public, qu'il relève de l'Etat ou d'une collectivité territoriale, a été prévue . Il en résulte que la quasi-totalité des personnes publiques devra respecter cette obligation, à l'exception des personnes publiques sui generis , telles que, par exemple, la Banque de France.
Compte tenu du vote d'un amendement de M. Pellois, sous-amendé par la rapporteure, et de Mme Danielle Auroi et plusieurs de ses collègues, la définition d'alimentation durable et la quotité imposée en matière de produits issus de l'agriculture biologique ont été modifiées.
D'abord, la notion d'alimentation durable a été modifiée. Selon le texte adopté, relèvent ainsi de l'alimentation durable les « produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou sous mentions valorisantes, définis à l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime, issus d'approvisionnements en circuits courts ou répondant à des critères de développement durable, notamment la saisonnalité des produits . »
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Il s'agit : - pour les signes d'identification de la qualité et de l'origine : - du « label rouge », attestant la qualité supérieure ; - de « l'appellation d'origine », « l'indication géographique » et la « spécialité traditionnelle garantie », attestant la qualité liée à l'origine ou à la tradition ; - de la mention « agriculture biologique », attestant la qualité environnementale et le respect du bien-être animal ; - pour les mentions valorisantes : - de la mention « montagne » ; - du qualificatif « fermier » ou de la mention « produit de la ferme » ou « produit à la ferme » ; - de la mention « produit de montagne » ; - ses termes « produits pays » en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Wallis-et-Futuna ;
- de la mention « issus d'une exploitation de
haute valeur environnementale ».
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Contrairement à ce que certaines personnes entendues par votre rapporteur ont pu soutenir, l'utilisation, dans les cahiers des charges des marchés publics, de caractéristiques liées à une appellation d'origine est autorisée, car celle-ci est délivrée au regard d'une qualité particulière directement liée aux conditions de production existant dans un territoire déterminé. Ainsi, lorsque l'objet du marché le permet , l'exigence de produits portant mention d'une « appellation d'origine », d'une « indication géographique » ou d'une « spécialité traditionnelle garantie » est possible . C'est le cas, par exemple, pour des marchés tels que la fourniture et la livraison de viande de volaille en critère qualité certifié ou équivalent et Label rouge de 1 ère , 3 ème et 5 ème gamme pour les cuisines d'une caisse des écoles ou la fourniture de denrées alimentaires pour une restauration citoyenne contenant des produits biologiques et durables.
Néanmoins, comme il l'a été souligné lors des auditions, le recours au critère de la mention valorisante ou d'origine reste insatisfaisant pour ce qui concerne les produits de la pêche, pour lesquels de telles mentions sont rares.
En outre, 20 % des produits servis doivent être issus de l'agriculture biologique.
IV. La position de votre commission
La mise en place d'une obligation juridique d'introduire des produits de l'alimentation durable dans la restauration collective dont les personnes publiques ont la charge est la seule mesure qui permettra une véritable réorganisation des filières d'offre et de demande aboutissant à renforcer l'ancrage territorial de notre alimentation .
Elle s'appliquera que la restauration soit exercée en régie (directement par la personne publique) ou qu'elle soit concédée à un prestataire. Dans ce dernier cas, il conviendra donc que l'acte de délégation ou de concession impose bien au délégataire ou concessionnaire le respect des prescriptions prévues au présent article. En effet, au final, le débiteur de l'obligation restera la personne publique.
Cette obligation, par son caractère général, viendra par ailleurs se superposer à celle déjà prévue à l'article L. 230-4 du code rural et de la pêche maritime, qui impose aux gestionnaires de services de restauration collective dans les services publics (restauration scolaire et universitaire, restauration des établissements de santé, des établissements sociaux et médico-sociaux, et des établissements pénitentiaires) de respecter des règles en matière de qualité nutritionnelle des repas et de privilégier les produits de saison lors de la composition des repas qu'ils offrent.
Votre commission considère que cette obligation peut être réalisée par l'adoption , dès la promulgation de la loi, d'actions concrètes destinées à conforter ou développer des filières et des mécanismes d'approvisionnement déjà mis en place.
Néanmoins, elle a jugé nécessaire d'apporter divers aménagements aux dispositifs afin de leur donner une effectivité réelle et de lever certaines ambiguïtés. Ainsi, sans remettre en cause l'existence d'une obligation juridique, votre commission, à l'initiative de notre collègue Henri Tandonnet, a en conséquence adopté deux amendements tendant :
- à préciser que la notion de produits de l'alimentation durable , au sens de cette disposition, devait s'entendre de trois catégories distinctes de produits .
L'obligation sera donc remplie par les personnes publiques concernées en recourant alternativement soit à des produits sous signe d'identification de la qualité et de l'origine ou sous mention valorisante, définis à l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime, soit à des produits issus d'approvisionnements en circuits courts, soit à des produits répondant à des critères de développement durable, notamment la saisonnalité des produits. Parmi ces catégories, les acheteurs publics seront libres de privilégier une catégorie plus qu'une autre (amendement n° COM-4) ;
- à substituer à une référence précise à une quotité de produits biologiques une référence à une proportion de ces produits correspondant aux capacités de production locale.
Dès lors, plus aucune quotité obligatoire n'est prévue pour les produits relevant de l'agriculture biologique. La quantité de produits bio à introduire dépendra uniquement de la situation locale (amendement n° COM-2) .
Votre rapporteur estime que d'autres adaptations pourraient être utilement apportées en séance publique afin de renforcer le caractère pleinement opérationnel de ce dispositif, en particulier pour donner les moyens de mieux ancrer localement et valoriser encore davantage la qualité des produits utilisés dans la restauration collective publique.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 1er bis - Rapport au Gouvernement sur la mise en oeuvre de l'obligation prévue à l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime
Objet : cet article prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les moyens permettant la mise en oeuvre de l'obligation d'introduire des produits provenant de l'alimentation durable et de l'alimentation biologique.
I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
À l'initiative de M. André Chassaigne et plusieurs de ses collègues, avec l'avis défavorable de la commission mais l'avis favorable du Gouvernement, la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement a été prévue, visant à préciser les moyens permettant la mise en oeuvre de l'obligation prévue à l'article 1 er de la proposition de loi.
Ce rapport doit notamment procéder à une évaluation des moyens supplémentaires nécessaires aux gestionnaires de la restauration collective de l'État, ainsi qu'aux collectivités territoriales et aux établissements publics, pour respecter leurs obligations en matière d'incorporation de produits relevant de l'alimentation durable.
Ce rapport doit être déposé avant le 1 er janvier 2017.
II. La position de votre commission
Ainsi qu'il a été déjà souligné, la mise en oeuvre de l'obligation prévue à l'article 1 er impliquera, dans le délai imparti, une réelle modification des approches actuelles des gestionnaires de restaurants collectifs, des modalités d'approvisionnement et des modalités de production de produits alimentaires d'origine locale et qui s'intègrent mieux dans notre environnement.
Dans son objet, le rapport prévu par le présent article semblerait davantage constituer une sorte de « vademecum » destiné à donner aux acteurs de la restauration collective (de la personne publique responsable jusqu'aux producteurs) les outils pratiques nécessaires - notamment en termes de passation de marchés publics - afin d'assurer la réalisation de l'obligation mise à leur charge.
Il se distingue donc des rapports plus classiques au Parlement qui sont d'abord et avant tout des rapports d'évaluation.
Pour autant, ce type d'instrument est indispensable pour assurer l'accompagnement des acteurs afin qu'ils soient en mesure de satisfaire effectivement à l'obligation qui est mise à leur charge. Il présente un intérêt réel pour préparer au mieux l'échéance du 1 er janvier 2020. Votre commission l'a donc maintenu, mais elle a :
- à la suite d'un amendement de notre collègue Henri Tandonnet, précisé que le rapport du Gouvernement au Parlement devra procéder à une évaluation des besoins nécessaires pour, plus simplement, accroître la part des produits de l'alimentation durable dans l'approvisionnement des restaurants collectifs (amendement n° COM-3) ;
- à l'initiative de notre collègue Félix Desplan, indiqué que ce rapport devrait également prendre en considération la situation particulière des outre-mer ( amendement n° COM-5 ). Les contraintes et les caractéristiques (l'éloignement, l'insularité ou la superficie souvent limitée du territoire) propres aux collectivités ultramarines soumises à l'obligation prévue à l'article 1 er (départements d'outre-mer, autres collectivités de l'article 73 de la Constitution, collectivités de l'article 74 de la Constitution dont le statut prévoit une application de plein droit des dispositions du code rural et de la pêche maritime) appellent en effet des mesures d'organisation particulières pour assurer sa mise en oeuvre.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
Article 2 (art. L. 230-3 du code du code rural et de la pêche maritime) - Observatoire de l'alimentation et des circuits courts et de proximité
Objet : cet article élargit les compétences de l'observatoire de l'alimentation en les étendant à la mise en oeuvre de l'obligation d'introduire des produits provenant de l'alimentation durable et de l'alimentation biologique.
I. Le droit en vigueur
Créé par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture de la pêche, l'observatoire de l'alimentation, défini à l'article L. 230-3 du code rural et de la pêche maritime, a pour mission d'éclairer les acteurs économiques et les pouvoirs publics sur les évolutions de l'offre et de la consommation alimentaires.
À cette fin, il analyse les données nécessaires à l'exercice de ses missions dans les domaines nutritionnel, sanitaire, économique et social. Il assiste le Gouvernement dans la définition des objectifs de la politique publique de l'alimentation et l'évaluation de ses effets. Il fournit également aux secteurs professionnels des outils d'aide à la décision utiles à la mise en oeuvre des accords collectifs conclus entre les opérateurs du secteur agroalimentaire dans le cadre en matière de qualité gustative et nutritionnelle ainsi que de consommation des produits agricoles et alimentaires.
Cet observatoire est constitué d'une section nutritionnelle chargée des questions relatives à l'offre et aux caractéristiques des aliments, d'une section sanitaire et d'une section sur l'économie et la sociologie de l'alimentation. Afin de remplir les missions qui lui sont dévolues par l'article L. 230-3, il :
- recueille auprès des services et établissements publics compétents les données et études disponibles nécessaires à l'exercice de ses missions ;
- demande à ces services et établissements de collecter, en tant que de besoin, des données supplémentaires ou de réaliser des analyses complémentaires ;
- réalise des études ;
- construit les indicateurs permettant d'agréger et de suivre dans le temps l'évolution des données qu'il recueille ;
- produit des rapports de synthèse sur les données qu'il a analysées ou fait analyser ;
- met à la disposition des secteurs professionnels (agricole, agroalimentaire et de la distribution) et des pouvoirs publics les données agrégées dont il dispose et l'analyse qu'il en a réalisée ;
- peut passer des conventions.
II. Le texte de la proposition de loi initiale
Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait de modifier l'article L. 230-3 du code rural et de la pêche maritime pour confier à l'observatoire une compétence nouvelle : éclairer les acteurs économiques et les pouvoirs publics sur le développement des circuits court et de proximité .
Dans ce cadre, il prévoyait que cet observatoire veillerait au respect de l'obligation prévue à l'article 1 er de la proposition de loi, en liaison avec les observatoires régionaux et inter-régionaux des circuits courts et de proximité existants. Ce faisant, l'existence d'initiatives présentes sur le territoire de plusieurs régions 6 ( * ) est consacrée au niveau législatif. Le texte leur donne donc expressément, au niveau local, un rôle de contrôle des pratiques des restaurants collectifs publics.
À cette fin, une obligation était mise à la charge des gestionnaires, publics et privés, d'activités de restauration collective, de recueillir et de communiquer à l'observatoire les données quantitatives et qualitatives utiles à l'accomplissement de sa mission de suivi des circuits courts et de proximité.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Cet article a fait l'objet de modifications en séance publique, à l'initiative de M. Pellois et plusieurs de ses collègues, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, tendant notamment à mettre en cohérence le dispositif proposé.
Ces modifications confient en outre expressément une mission supplémentaire d'accompagnement méthodologique à l'observatoire : celui-ci devra en outre déterminer des outils méthodologiques à destination des organismes publics et privés du secteur de la restauration collective, en particulier dans le cadre de la mise en oeuvre de l'obligation prévue à l'article 1 er .
En effet, l'obligation mise en place par l'article 1 er étant une obligation quantitative, il est essentiel de disposer d'une méthodologie fiable, appliquée par l'ensemble des acteurs de la restauration collective, permettant de déterminer si les quotités imposées de produits provenant de l'alimentation durable ou biologique sont bien respectées.
IV. La position de votre commission
Votre commission est favorable à ce que l'observatoire de l'alimentation soit une instance qui permette, au niveau national, de définir des outils d'accompagnement des gestionnaires de services de restauration collective.
On peut cependant estimer que le rôle d'un observatoire n'est pas, stricto sensu, de « veiller au respect » d'une obligation : il ne saurait en effet être doté d'un pouvoir de sanction envers les personnes publiques tenues de se conformer à l'obligation prévue par l'article 1 er de la présente proposition de loi. En revanche, cet observatoire a indéniablement une mission d'évaluation à jouer dans la mise en oeuvre de cette obligation . Et cette évaluation ne peut se faire qu'en lien avec les collectivités concernées.
On peut également s'interroger sur la pertinence de consacrer au niveau législatif les observatoires régionaux, qui sont des structures aux statuts juridiques et des missions variables et ne sont pas présentes dans chaque région.
Votre commission n'a toutefois pas adopté, à ce stade, de modification du texte adopté par l'Assemblée nationale.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 3 (art. L. 1, L. 111-2-1, L. 111-2-2, L. 180-1, L. 180-2, L. 312-1, L. 315-2, L. 425-1, L. 515-3, L. 511-14 du code rural et de la pêche maritime) - Plans régionaux de l'agriculture et de l'alimentation durables
Objet : cet article étend l'objet des plans régionaux de l'agriculture durable à l'alimentation durable.
I. Le droit en vigueur
Créés par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, les plans régionaux de l'agriculture durable (PRAD), définis à l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime, ont pour objet de fixer les grandes orientations de la politique agricole, agroalimentaire et agro-industrielle dans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Comme le soulignaient nos collègues Gérard César et Charles Revet, rapporteurs de cette loi, ces plans n'ont pas de caractère normatif : il s'agit de documents d'orientation destinés à fixer des objectifs de politique régionale non juridiquement contraignants. 7 ( * )
Chaque plan précise les actions qui feront l'objet prioritairement des interventions de l'Etat et de la région. Il ne concerne pas la Corse.
Le représentant de l'Etat dans la région et le président du conseil régional conduisent conjointement la préparation du plan en y associant les collectivités territoriales et les chambres d'agriculture concernées ainsi que l'ensemble des organisations syndicales agricoles représentatives. Dans ce cadre, ils doivent prendre en compte les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (article L. 212-1 du code de l'environnement) et des schémas régionaux de cohérence écologique (article L. 371-3 du même code) ainsi que les orientations découlant des directives territoriales d'aménagement et de développement durables (article L. 102-4 du code de l'urbanisme).
Le projet de plan doit faire l'objet d'une mise à disposition du public pendant une durée minimale d'un mois sous des formes, notamment électroniques, de nature à permettre sa participation. Puis il est soumis à l'approbation du conseil régional, le cas échéant après avis du comité de massif compétent. Le plan est ensuite arrêté par le représentant de l'Etat dans la région.
II. Le texte de la proposition de loi initiale
Le I de cet article, modifiant l'article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche, confie aux PRAD, en son 1°, un objet complémentaire : définir les grandes orientations de la politique alimentaire dans la région . En conséquence, il transforme les PRAD en PRAAD, c'est-à-dire en plans régionaux de l'agriculture et de l'alimentation durables.
En outre, le 2° supprime la référence à la politique agro-industrielle dans les orientations que doit fixer le plan . La référence à la politique alimentaire a en effet été jugée suffisante par les auteurs de la proposition de loi, dès lors que la politique agro-industrielle comporte en réalité un volet « agro-alimentaire », déjà mentionné par l'article L. 111-2-1, et un volet relatif aux entreprises industrielles qui fournissent des biens et équipements nécessaires à l'activité agricole (engrais, pesticides, outillage agricole) et sont déjà implantées à proximité des lieux de production agricole.
Le 3° consacre au niveau législatif les comités régionaux pour l'alimentation (CRALIM). Ces comités, qui se réunissent chaque année dans chaque région sous la présidence du préfet de région, constituent des lieus d'échanges et de réflexion sur les priorités régionales en matière d'alimentation. Ils regroupent, outre les représentants des directions régionales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt, ceux d'autres services déconcentrés de l'Etat, ainsi que les représentants des collectivités territoriales, des associations, des professionnels, des établissements d'enseignement, etc...). Le texte proposé les associe , au même titre que les collectivités territoriales, les chambres d'agriculture et les organisations syndicales agricoles représentatives, à la préparation des PRAAD .
Ce rôle confortera juridiquement la pratique préexistante dans certaines régions, qui associe d'ores-et-déjà le CRALIM à l'élaboration d'éléments de diagnostic dans le cadre de la préparation du PRAD.
Les II et III assurent les coordinations nécessaires au sein d'autres dispositions du code, des modifications apportées au PRAD.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Outre un amendement de coordination de sa rapporteure, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant :
- pour l'un, à l'initiative de M. Jean-Charles Taugourdeau, à prévoir que le PRAAD définira également les circuits de proximité dans la région ( 2° bis du I ). Le dispositif, qui prévoyait une définition de circuits pour chaque filière de production, a été modifié à l'initiative de la rapporteure afin de préciser que ces circuits seront adaptés aux spécificités territoriales et aux besoins de la région ;
- pour l'autre, à l'initiative de M. Hervé Pellois, afin de n'imposer la révision des PRAD déjà adoptés ou adoptés dans les six moins de la promulgation de la présente loi qu'au plus tard le 1 er janvier 2020 ( IV ). Il en découle, par a contrario , que la transformation des PRAD en PRAAD n'interviendra dans les faits qu'à l'issue d'une période de six mois après la promulgation de la loi, ce qui laisse donc un temps suffisant pour suivre la procédure d'élaboration prévue par l'actuel article L. 111-2-1 du code rural et de la pêche maritime.
En séance publique, d'autres dispositions de coordination ont été introduites à l'initiative de la commission ( II bis ).
IV. La position de votre commission
Votre commission est très favorable à l'extension à l'alimentation durable des actuels plans régionaux de l'agriculture durable. Il en résultera une meilleure prise en compte de l'ensemble des besoins et des synergies entre l'offre et la demande alimentaires dans chaque région.
On peut néanmoins s'interroger sur le rôle de « définition » de circuits de proximité adaptés aux spécificités territoriales et aux contraintes de la région. Il semble en effet peu réaliste de définir dans le cadre du PRAAD des circuits. En revanche, il serait tout à fait souhaitable que le plan promeuve le développement de circuits de proximité en matière d'approvisionnement . Il est par ailleurs sans doute superfétatoire de préciser que ces circuits seront adaptés aux spécificités territoriales et aux besoins de la région, puisque c'est bien l'objectif du PRAD aujourd'hui et, demain du PRAAD, que de prévoir des objectifs adaptés à chaque région.
Votre commission n'a toutefois pas adopté, à ce stade, de modification du texte adopté par l'Assemblée nationale.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 3 bis (art. L. 512-2 du code rural et de la pêche maritime) - Compétences de la chambre régionale d'agriculture
Objet : cet article donne aux chambres régionales d'agriculture compétence pour accompagner des projets et développer des outils favorisant l'ancrage territorial de l'alimentation et des filières alimentaires.
I. Le droit en vigueur
Les chambres régionales d'agriculture, établissements publics administratifs dont les représentants sont élus, ont pour mission, aux termes de l'article L. 512-2 du code rural et de la pêche maritime, de contribuer, au plan régional, à l'animation et au développement des territoires ruraux.
A ce titre, chaque chambre régionale :
- élabore et met en oeuvre, seule ou conjointement avec d'autres établissements du réseau des chambres d'agriculture (autres chambres régionales, chambres départementales de leur ressort), des programmes d'intérêt général dont le champ excède le cadre d'un département ; ces programmes regroupent les actions et les financements concourant à un même objectif et retracent les services aux entreprises agricoles qui participent à ces actions ;
- peut remplir, par délégation de l'Etat et dans des conditions fixées par décret, des tâches de collecte, de traitement et de conservation des données individuelles relatives aux exploitations agricoles aux fins de simplifier les procédures administratives qui leur sont applicables.
II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale
À l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a adopté le présent article. Celui-ci, complétant l'article L. 512-2 du code rural et de la pêche maritime, confie aux chambres régionales d'agriculture une mission complémentaire consistant :
- d'une part, à concourir , conjointement avec les autres acteurs du territoire régional, en particulier les représentants des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, à l'appui et à l'accompagnement de projets et au développement d'outils ayant pour objectif de favoriser l'ancrage territorial de l'alimentation et des filières alimentaires , notamment des projets alimentaires territoriaux prévus à l'article L. 111-2-2 ;
- d'autre part, à contribuer à la réalisation de l'obligation prévue à l'article 1 er de la présente proposition de loi.
Selon le Gouvernement, cette mission d'appui et d'accompagnement pourra s'opérer à moyens constants, dans la mesure où les moyens des chambres régionales ont été consolidés dans la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
III. La position de votre commission
Votre commission considère que les chambres régionales d'agriculture sont légitimes à mener une action d'accompagnement des démarches visant à mieux ancrer l'alimentation dans les territoires locaux. Du reste, ainsi que l'ont montré les auditions conduites par votre rapporteur, le réseau des chambres d'agriculture participe d'ores-et-déjà, dans plusieurs départements ou régions, à des initiatives en ce sens. Ce rôle doit donc être conforté.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 4 (art. L. 225-102-1 du code de commerce) - Intégration au rapport sur la responsabilité sociale et environnementale de l'entreprise de considérations relatives à la consommation alimentaire durable
Objet : cet article prévoit que le rapport sur le bilan social et environnemental des grandes entreprises devra contenir des éléments concernant la consommation alimentaire durable.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 225-102-1 du code de commerce impose aux sociétés par actions (sociétés anonymes, sociétés en commandite par actions, sociétés par actions simplifiées) de présenter, dans leur rapport annuel à l'assemblée générale des actionnaires, des éléments relatifs à leur responsabilité sociale et environnementale. Seules les sociétés les plus importantes sont astreintes à cette obligation, puisque celle-ci ne concerne que deux types de sociétés :
- celles dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;
- celles dont le total de bilan ou le chiffre d'affaires et le nombre de salariés excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat. Ces seuils sont fixés à 100 millions d'euros pour le total du bilan, à 100 millions d'euros pour le montant net du chiffre d'affaires et à 500 pour le nombre moyen de salariés permanents employés au cours de l'exercice, en application de l'article R. 225-104 du code de commerce. 8 ( * )
Le rapport doit comporter des informations sur « la manière dont la société prend en compte les conséquences sociales et environnementales de son activité », incluant les conséquences sur le changement climatique de son activité et de l'usage des biens et services qu'elle produit, ainsi que sur ses engagements sociétaux en faveur du développement durable, de l'économie circulaire et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités. L'article 4 de la récente loi n° 2016-138 du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a inclus parmi ces informations obligatoires celles relatives à la lutte contre le gaspillage alimentaire.
Ces informations font l'objet d'une vérification par un organisme tiers indépendant. Cette vérification donne lieu à un avis qui est transmis à l'assemblée des actionnaires ou des associés en même temps que le rapport du conseil d'administration ou du directoire.
II. Le texte de la proposition de loi initiale
Cet article prévoit d'inclure, parmi les informations que doivent fournir les sociétés par actions à leurs actionnaires, et plus largement au public - puisque ces informations sont publiées - des éléments relatifs à l'alimentation durable.
Ce dispositif découle du constat que l'alimentation durable ne doit pas être l'affaire des seules entreprises agro-alimentaires, mais doit également concerner l'ensemble des grandes entreprises, qui pour la quasi-totalité d'entre elles assurent une restauration collective au profit de leurs salariés. Il en découle que le rapport devra apporter certains éléments concernant la politique d'approvisionnement en produits issus de l'alimentation durable.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Cet article n'a fait l'objet d'aucune modification par l'Assemblée nationale.
IV. La position de votre commission
La mesure proposée ne constitue qu'une mesure d'accompagnement de l'obligation mise à la charge des services de restauration collective publique par l'article 1 er de la présente proposition de loi.
S'il n'est pas question d'imposer par la loi aux entreprises privées qui assurent la restauration collective de leurs personnels des choix d'alimentation, celles-ci doivent y être incitées . Il s'agit bien d'une mesure qui s'inscrit dans leur responsabilité sociale et environnementale, dont il semble naturel qu'elles rendent compte pour la valoriser auprès de leurs actionnaires comme auprès du grand public.
Certaines grandes entreprises se sont déjà engagées dans une démarche volontaire d'approvisionnement avec des produits présentant des critères de développement durable. C'est du reste parfois dans un cadre régional qu'une telle approche a été retenue.
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Initié en 2011, le projet Manger bio et local en entreprise (MBLE) en région Rhône Alpes permet à 20 000 salariés de bénéficier quotidiennement de produits bio locaux au déjeuner au restaurant d'entreprise. 17 restaurants d'entreprise, 13 entreprises donneurs d'ordre (CEA Grenoble, IFP En, La Poste, Orange, Casino, Centre Léon Bérard, ST Micro, Schneider, Salomon, Somfy, INTEFP, Thalès et l'ESRF) et 8 sociétés de restauration collective (Api Restauration, Elior, Compass Group, Mille et un Repas, R2C, SHCB, Sodexo, Sogeres) sont accompagnés par Corabio (association loi 1901 créée en 1994, représentant les intérêts collectifs des agriculteurs biologiques rhônalpins) sur une durée de 3 ans avec un objectif croissant de 20 % de produits locaux. La plupart d'entre eux oscillent entre 10 et 15 %, quelques-uns ayant atteint les 20 %. Certains opérateurs ont choisi d'initier la démarche par les légumes, d'autres par la viande, en fonction des disponibilités et des surcoûts. Les convives sont demandeurs : 40 % d'entre eux prennent quotidiennement un produit bio dans les restaurants engagés dans la démarche depuis 3 ans. Pour 2014, ce projet représente plus de 800 000 € de produits bio consommés dont 650 000 € de produits bio issus du territoire de l'ancienne région Rhône-Alpes. La consommation quotidienne de 20 % de produits bio dans les 17 restaurants concernés génèrerait un chiffre d'affaires de 1,5 millions € HT pour les fournisseurs agricoles de la région. |
Les représentants du MEDEF entendus par votre rapporteur ont fait valoir que le dispositif proposé rajouterait une nouvelle obligation pour les entreprises, déjà tenues à des descriptifs très détaillés en matière de responsabilité sociale et environnementale, encore alourdis par la récente obligation, issue de la loi du 11 février 2016 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire. En outre, ils ont souligné que les obligations en matière de responsabilité environnementale seraient très prochainement refondues dans le cadre de la transposition de la directive 2014/95/UE du 22 octobre 2014 modifiant la directive 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d'informations non financières et d'informations relatives à la diversité par certaines grandes entreprises et certains groupes.
Votre commission souligne que cette exigence pour les grandes entreprises, même celles qui n'exercent pas leur activité dans le domaine alimentaire ou agroalimentaire, se limitera à faire état de leur action en matière de promotion des produits de l'alimentation durable dans les services de restauration qu'ils offrent à leurs employés. Elle sera le moyen, pour certaines d'entre elles, de se distinguer par rapport à d'autres et de montrer à leurs actionnaires comme au public leur engagement en la matière . Cette mesure n'est, par ailleurs, pas incompatible avec les dispositions de la directive du 22 octobre 2014.
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Votre commission a adopté cet article sans modification. |
Article 5 (art. L. 121-82-1 du code de la consommation) - Application de la mention « fait maison » à la restauration collective
Objet : cet article étend à la restauration collective le bénéfice de la mention « fait maison ».
I. Le droit en vigueur
La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation a créé un article L. 181-82-1 au sein du code de la consommation, autorisant les personnes ou entreprises qui transforment ou distribuent des produits alimentaires dans le cadre d'une activité de restauration commerciale ou de vente à emporter de plats préparés, permanente ou occasionnelle, principale ou accessoire, à préciser sur leurs cartes ou sur tout autre support qu'un plat proposé est « fait maison ».
Un plat « fait maison » est élaboré sur place à partir de produits bruts. Cependant, des produits, déterminés par voie réglementaire, peuvent entrer dans la composition des plats « faits maison » après avoir subi une transformation de leur état brut nécessaire à leur utilisation.
Les modalités de mise en oeuvre de la mention « fait maison », les conditions d'élaboration des plats « faits maison », notamment les cas dans lesquels le lieu d'élaboration peut être différent du lieu de consommation ou de vente, et celles permettant au consommateur d'identifier les plats « faits maison » et ceux qui ne le sont pas sont précisées par décret.
Sur ce fondement a été adopté le décret n° 2014-797 du 11 juillet 2014 relatif à la mention « fait maison » dans les établissements de restauration commerciale ou de vente à emporter de plats préparés, récemment modifié, qui précise les produits qui peuvent entrer dans la confection des plats pouvant comporter la mention « fait maison ». Il dispose également, à l'article D. 121-13-2 du code de la consommation, qu'un plat est élaboré sur place « lorsqu'il est élaboré dans les locaux de l'établissement dans lequel il est proposé à la vente ou à la consommation », à moins que l'on se situe dans le cadre d'une activité de « traiteur organisateur de réception » ou d'une « activité de commerce non sédentaire, notamment sur les foires, les marchés et lors de manifestations de plein air et de vente ambulante ».
II. Le texte de la proposition de loi initiale
Cet article prévoit la possibilité de faire état de la mention « fait maison » dans la restauration collective - publique ou privée.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Ces dispositions n'ont fait l'objet d'aucune modification à l'Assemblée nationale.
IV. La position de votre commission
Votre commission s'est interrogée sur la pertinence de l'extension de la mention « fait maison » à la restauration collective - qu'elle soit à la charge d'une personne publique ou d'une personne privée. Cette mention est en effet conçue comme un instrument de promotion concurrentielle dans le secteur de la restauration commerciale. Or, la situation des restaurants collectifs, notamment publics, est très différente, dans la mesure où les convives n'ont pas le choix de l'établissement.
À la suite d'un amendement de notre collègue Henri Tandonnet, la commission a décidé de supprimer cette disposition (amendement n° COM-1).
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Votre commission a supprimé cet article. |
* 5 Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, « Favoriser l'approvisionnement local et de qualité », guide pratique, 2014.
* 6 A titre d'exemple, l'observatoire régional des circuits-courts créé en juillet 2013 à l'initiative du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur.
* 7 Rapport n° 436 (Sénat, 2009-2010) de MM. Gérard César et Charles Revet, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 6 mai 2010.
* 8 Lorsque la société établit des comptes consolidés, les informations fournies sont consolidées et portent sur la société elle-même ainsi que sur l'ensemble de ses filiales ou les sociétés qu'elle contrôle. Les filiales ou sociétés contrôlées qui dépassent les seuils susvisés ne sont pas tenues de publier les informations dès lors que ces informations sont publiées par la société qui les contrôle, de manière détaillée par filiale ou par société contrôlée et que ces filiales ou sociétés contrôlées indiquent comment y accéder dans leur propre rapport de gestion.