C. UN REGAIN DU DÉBAT SUR LA LAÏCITÉ DEPUIS TRENTE ANS, À LA FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DE L'ISLAM EN FRANCE
Alors que la loi du 9 décembre 1905 visait principalement à séparer l'Église catholique de l'État, la place de l'islam dans la société française actuelle et son expression dans l'espace public nourrissent de nouveaux débats sur la laïcité depuis une trentaine d'années, souvent focalisés sur la question du port du voile islamique, en particulier dans l'enceinte scolaire.
Votre rapporteur observe que deux conceptions de la laïcité s'opposent parfois dans les débats actuels : d'une part, une laïcité pouvant être qualifiée d'exigeante ou d'intransigeante par ses détracteurs, voire d'intolérante, voulant parfois cantonner la religion à l'espace privé en laïcisant tout l'espace public, et, d'autre part, une laïcité plus libérale et ouverte, jugée trop accommodante par ses opposants, voire laxiste, à l'égard de certaines revendications religieuses, laissant monter le phénomène du communautarisme. Cette querelle se nourrit aussi du débat épisodique sur l'opportunité de réviser la loi de 1905, entre les partisans de son adaptation à la société française d'aujourd'hui, ou tout au moins de son actualisation, et les tenants de son intangibilité.
Les querelles autour de la laïcité apparaissent, selon votre rapporteur, comme un symptôme des difficultés de notre société, traversée par des crises et de nombreuses mutations, à recréer une « communauté d'affections » entre ses membres, alors que les valeurs communes s'affaiblissent. La laïcité semble avoir perdu, en quelque sorte, de sa force d'intégration républicaine. L'école, creuset par excellence de notre intégration, devient par conséquent le théâtre des crispations nouvelles autour de la question de la laïcité, comme en témoigne, depuis une trentaine d'années, la question du port du voile par des jeunes filles musulmanes dans les établissements scolaires ou, plus largement, par le port de signes religieux, pouvant conduire à des perturbations de l'ordre public au sein de l'école publique.
La résurgence de ce débat contemporain sur la laïcité remonte à 1989, avec l'exclusion de trois jeunes filles voilées du collège Gabriel Havez de Creil. Depuis, les tensions se sont cristallisées autour de ces affaires dites du foulard islamique, dont les cas, certes peu nombreux, sont lourds de signification symbolique : l'affichage de ses opinions religieuses est vécu comme une contestation du modèle républicain, avec la revendication de droits spécifiques, au sein même de l'enceinte scolaire, faisant le lit du communautarisme. Votre rapporteur s'interroge sur les différentes affaires de ce type qu'a connues l'école de la République : ne témoignent-elles pas du recul de la capacité de l'école à assurer et à maîtriser son rôle de brassage social, et ne reflètent-t-elles pas la perte de confiance à l'égard de l'école comme ascenseur social, justifiant le repli communautaire et, in fine , l'affaiblissement des valeurs de la République ?
1. La loi du 15 mars 2004 sur le port de signes religieux ostentatoires dans les établissements scolaires
a) Les suites de l'avis du Conseil d'État du 27 novembre 1989
La place de l'islam au sein de la société française, quasi inexistant en 1905 et qui représente aujourd'hui la deuxième religion pratiquée en France, accompagnée par la montée de pressions communautaires, a perturbé le cadre juridique défini par la loi de 1905. En effet, au cours des années 1980, différentes affaires sur le port du voile dans des établissements scolaires ont ravivé le débat sur la laïcité, dans des termes nouveaux par rapport au contexte de 1905.
C'est dans ce contexte que le ministre de l'éducation nationale d'alors sollicita l'avis du Conseil d'État, sur l'application du principe de laïcité dans les établissements scolaires, en particulier sa compatibilité avec le port de signes d'appartenance à une communauté religieuse et les conditions susceptibles de justifier une décision d'exclusion définitive. Dans son avis du 27 novembre 1989 56 ( * ) , le Conseil d'État voulut concilier principe de laïcité de l'enseignement public, principe de valeur constitutionnelle, et la liberté de conscience des élèves, résultant du principe du respect égal de toutes les croyances, garanti par l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et reconnu par l'article 10 de la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'éducation.
Comme l'avait relevé notre ancien collègue Jacques Valade, rapporteur pour le Sénat de la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics 57 ( * ) , il résulte de cette synthèse du Conseil d'État une distinction entre, d'une part, une stricte obligation de neutralité s'imposant aux programmes scolaires et aux enseignants et, d'autre part, le respect de la liberté de conscience des élèves, dans la limite toutefois des obligations scolaires leur incombant et du bon fonctionnement du service public de l'enseignement.
En d'autres termes, un refus d'admission ou une exclusion dans un établissement scolaire « ne serait justifié que par le risque d'une menace pour l'ordre dans l'établissement ou pour le fonctionnement normal du service de l'enseignement », selon les termes de l'avis précité du Conseil d'État.
b) La commission de réflexion sur l'application du principe de laïcité dans la République en 2003
Malgré l'avis du Conseil d'État de 1989, qui rappelait les conditions de l'application du principe de laïcité dans les établissements scolaires ainsi que sa compatibilité avec la liberté de croyance des élèves, on recensa plusieurs dizaines d'exclusion de jeunes filles de collèges ou de lycées publics en raison du port du voile islamique. Dans plus de la moitié des cas, les exclusions furent annulées par la juridiction administrative.
Pour remédier à cette situation, préjudiciable à l'autorité des chefs d'établissement, le Président de la République, M. Jacques Chirac, mit en place une commission de réflexion sur l'application du principe de laïcité dans la République, en juillet 2003, dont la présidence fut confiée à M. Bernard Stasi, alors Médiateur de la République. Cette commission remit son rapport le 11 décembre 2003 58 ( * ) .
Selon la commission, la laïcité « repose sur un équilibre de droits et d'exigences ». « La liberté de conscience, l'égalité de droit, et la neutralité du pouvoir politique doivent bénéficier à tous, quelles que soient leurs options spirituelles. Mais il s'agit aussi pour l'État de réaffirmer des règles strictes, afin que ce vivre en commun dans une société plurielle puisse être assuré. La laïcité française implique aujourd'hui de donner force aux principes qui la fondent, de conforter les services publics et d'assurer le respect de la diversité spirituelle. Pour cela, l'État se doit de rappeler les obligations qui s'imposent aux administrations, de supprimer les pratiques publiques discriminantes, et d'adopter des règles fortes et claires dans le cadre d'une loi sur la laïcité . » La commission concluait ainsi à la nécessité de concilier la neutralité de l'État, qui impose à la République d'assurer l'égalité de tous les citoyens devant la loi, sans distinction d'origine, de race ou de religion, avec la liberté de conscience et la liberté de culte. Certains lieux peuvent être le terrain d'une tension entre la compatibilité de ces deux principes : l'armée, les établissements pénitentiaires, les établissements hospitaliers et les établissements scolaires.
S'agissant plus spécifiquement des établissements scolaires, la sérénité qui leur est nécessaire exige un environnement neutre, afin de favoriser l'élévation des consciences par le savoir et l'éducation, dans le respect de tous les élèves, quels que soient leurs convictions, leur origine ou leur sexe.
Pour concilier ces principes, la commission proposa notamment des « accommodements raisonnables » à la loi de 1905, afin de prévoir des réponses aux situations qui ne sont pas couvertes par les dispositions de cette loi, comme, par exemple, l'octroi de permis pour l'édification de nouveaux lieux de culte, l'aménagement des menus de restauration collective, le respect des exigences qu'imposent les principales fêtes religieuses, ou encore l'enseignement du fait religieux dans les établissements scolaires.
Pour mémoire, le Conseil d'État consacra également son rapport public en 2004 au thème de la laïcité, illustrant la vivacité de la réflexion sur ce sujet lors de cette période 59 ( * ) . Le Conseil d'État dressait ce constat, partagé par votre rapporteur, selon lequel « la loi de séparation, son application, son interprétation libérale, ont permis le passage d'une laïcité que l'on a qualifiée de "combat" à une laïcité apaisée, même si, de façon récurrente, des soubresauts se manifestent », insistant également sur son « oeuvre jurisprudentielle dense » y ayant contribué.
c) La loi du 15 mars 2004 encadrant le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics
Sur la base de certaines recommandations de la commission présidée par M. Bernard Stasi, un projet de loi fut présenté sur le port ostensible de signes religieux. Le Président de la République souhaita une adoption rapide de ce texte pour une entrée en vigueur dès la rentrée scolaire de 2004.
Notre ancien collègue Jacques Valade, rapporteur du projet de loi pour le Sénat, indiquait que, « si, en 1989, le Gouvernement s'est retranché derrière le juge, aujourd'hui, le législateur doit intervenir. Le temps des circulaires, qui ont montré leurs insuffisances et leur peu de force juridique, est désormais révolu. Le Parlement doit réaffirmer un principe fondateur, qui engage l'avenir de la Nation. » Même s'il reconnaissait que la loi n'était pas suffisante pour « régler tous les problèmes d'intégration qui se posent à l'école et à la société, elle n'en est pas moins un signal et un symbole nécessaires, la marque indispensable de notre attachement au principe de laïcité à l'école publique. Elle doit constituer en cela une première étape sur la voie d'une cohésion nationale renforcée et d'une solidarité partagée. » 60 ( * )
Si la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics, adoptée à une large majorité par l'Assemblée nationale le 10 février 2004 puis par le Sénat le 3 mars 2004, ne prétendit pas refonder la laïcité, elle visait à renouveler les moyens de la faire vivre et respecter, en réaffirmant la proscription des signes et tenues des élèves dans les établissements scolaires par lesquels ces derniers manifestent ostensiblement une appartenance religieuse. Cette règle devait permettre de renverser « le rapport de force en faveur des chefs d'établissement et des équipes éducatives, en leur donnant, en renfort du dialogue, l'assise de la loi. Elle permet de sortir de l'appréciation au cas par cas, qui a conduit au développement d'une sorte de droit local, en refondant, au niveau national, le pacte laïque sur des principes clairs et intangibles », ainsi que l'avait relevé notre ancien collègue Jacques Valade.
En revanche, la loi ne remet pas en cause le droit des élèves de porter des signes religieux discrets.
2. Les initiatives postérieures à la loi du 15 mars 2004
À la suite de l'adoption de cette loi, une nouvelle commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics fut mise en place par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'intérieur, et sa présidence confiée à M. Jean-Pierre Machelon, professeur d'université.
Cette commission devait apprécier les modalités des relations entre les communes et les cultes, en particulier les règles relatives à la construction et à l'aménagement des lieux de cultes, à la police spéciale des cimetières ainsi qu'au régime fiscal des cultes. Ayant remis son rapport en septembre 2006 61 ( * ) , la commission proposa de renforcer les possibilités d'intervention des collectivités territoriales, d'assouplir le statut des associations cultuelles, afin de faciliter l'exercice du culte pour ceux qui y avaient déjà recours et d'inciter à l'utiliser pour les autres, d'accroître la transparence et la sécurité juridique afin d'éviter les montages juridico-financiers contestables conçus pour la construction de nouveaux lieux de culte et, enfin, de réaffirmer les principes républicains afin de protéger le respect des croyances de chacun.
Par la suite, par une circulaire du Premier ministre du 13 avril 2007 62 ( * ) , une charte de la laïcité dans les services publics a été publiée, sur la base d'un texte proposé par le Haut conseil à l'intégration, afin de rappeler aux agents publics comme aux usagers des services publics leurs droits et leurs devoirs au titre du principe de laïcité, pour le bon fonctionnement des services publics. Elle doit être affichée de manière visible et accessible dans les lieux accueillant du public.
Enfin, votre rapporteur relève une dernière étape législative notable : l'adoption de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public. Bien qu'elle fût motivée par des raisons de sécurité dans l'espace public, cette loi est parfois considérée comme un outil supplémentaire de défense de la laïcité à l'égard de certaines expressions vestimentaires musulmanes.
Par ailleurs, votre rapporteur relève que la Cour européenne des droits de l'homme vient récemment d'accepter, dans une affaire concernant la France 63 ( * ) , que l'exigence de neutralité religieuse de l'État peut légitimement conduire à interdire le port du voile à un agent public, quand bien même cette interdiction constitue une ingérence dans sa liberté religieuse. La Cour a refusé de remettre en cause le modèle français de la laïcité et a admis l'exigence qui en découle en matière de neutralité des agents publics dans l'exercice de leurs fonctions, permettant notamment le respect des croyances des usagers. Elle a estimé que la France n'avait pas « outrepassé [sa] marge d'appréciation en constatant l'absence de conciliation possible entre les convictions religieuses de la requérante et l'obligation de ne pas les manifester puis en décidant de faire primer l'exigence de neutralité et d'impartialité de l'État ». Elle ajouté que « l'ingérence litigieuse peut passer pour proportionnée au but poursuivi » et que « l'ingérence dans l'exercice de sa liberté de manifester sa religion était nécessaire dans une société démocratique ».
3. La question de la laïcité dans les structures privées
Une des dimensions actuelles du débat sur la laïcité porte sur sa valeur ou son respect dans le monde du travail et dans l'entreprise. La question s'est posée avec une acuité particulière dans les structures privées accueillant des enfants, comme l'illustre l'affaire dite « Baby Loup ».
Une employée de la crèche « Baby Loup », association de Chanteloup-les-Vignes, avait été informée par la directrice de la crèche, lors de son congé parental, de l'adoption par l'association d'un nouveau règlement, le 15 juillet 2003, imposant le respect des principes de laïcité et de neutralité au personnel. Avant son congé parental, cette employée portait habituellement le voile sur son lieu de travail. À l'issue de son congé parental, elle se présenta donc dans les locaux de l'association vêtue du voile. Refusant de l'ôter, elle fut suspendue de ses fonctions à titre conservatoire, puis licenciée.
S'estimant victime d'une discrimination fondée sur son appartenance religieuse, elle saisit le conseil des prud'hommes et, en parallèle, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).
Un long parcours juridique débuta dès lors pour trancher plusieurs questions : d'une part, un employeur de droit privé peut-il se prévaloir du principe de laïcité mentionné dans un règlement intérieur pour licencier une salariée portant le voile islamique et, d'autre part, dans quelle mesure une clause du règlement intérieur d'une structure privée peut-elle interdire aux salariés d'exprimer leurs convictions religieuses ?
La HALDE estima, une première fois en mars 2010, puis une seconde fois en novembre 2010, que la discrimination de la part de l'employeur était caractérisée.
Le jugement du conseil de prud'hommes de Mantes-la-Jolie du 13 décembre 2010 débouta la salariée, qui avait fait preuve d'« insubordination caractérisée et répétée » à l'égard de son employeur. La cour d'appel de Versailles rendit un arrêt confirmatif le 27 octobre 2011, mais la chambre sociale de la Cour de cassation cassa cet arrêt, en évoquant le caractère discriminatoire du licenciement, et renvoya les parties devant la cour d'appel de Paris, qui confirma le jugement de première instance le 27 novembre 2013. La salariée forma un pourvoi en cassation contre cet arrêt, mais l'assemblée plénière de la Cour de cassation rejeta ce pourvoi le 25 juin 2014.
Il ressort de ces différentes décisions que les employeurs de droit privé ne sont pas soumis à un principe de laïcité. Toutefois, l'interdiction d'exprimer ses convictions religieuses peut être justifiée par le fait pour les salariés d'« être en relation directe avec les enfants et leurs parents », et proportionnée au but recherché eu égard aux « conditions [concrètes] de fonctionnement d'une association de dimension réduite ».
Le licenciement de la salariée pour port du voile apparaissait donc, en l'espèce, régulier. L'ancienne employée a renoncé à saisir la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), mais a saisi le Comité des droits de l'homme des Nations Unies, à l'encontre de la France, pour violation de certaines dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
Afin de clarifier l'application des obligations découlant du principe de laïcité dans les structures privées en charge de la petite enfance, notre collègue Françoise Laborde déposa une proposition de loi, dont le contenu et l'examen sont rappelés dans l'encadré ci-après.
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La proposition de loi visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité Le Sénat a adopté, le 17 janvier 2012, une proposition de loi de notre collègue Françoise Laborde et des membres du groupe Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), qui visait à étendre l'obligation de neutralité religieuse au personnel des structures privées d'accueil d'enfants de moins de six ans (crèches, centres de vacances et de loisirs...) et aux assistants maternels. Notre collègue Alain Richard, rapporteur de votre commission des lois 64 ( * ) , avait relevé que la jurisprudence « Baby Loup » se démarquait de la jurisprudence traditionnelle relative à l'expression religieuse dans les structures de droit privé. « Cette jurisprudence admet qu'une entreprise ou association puisse apporter certaines restrictions à la liberté d'expression confessionnelle si et seulement si elles sont fondées sur des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. » On rappellera à cet égard que la jurisprudence prévoit, au regard de l'article L. 1121-1 du code du travail, qu'un organisme privé peut apporter des restrictions à la liberté d'expression religieuse si elles sont justifiées par des impératifs tenant à la sécurité et à la salubrité de l'organisme, à son bon fonctionnement et aux contacts avec le public. L'Assemblée nationale a adopté ce texte avec plusieurs modifications, notamment en précisant la nature de l'aide financière publique susceptible d'entraîner l'assujettissement des crèches et des haltes-garderies au principe de neutralité et en excluant les crèches familiales de l'obligation de neutralité. Adoptée par l'Assemblée nationale le 13 mai 2015, la proposition de loi est en attente d'une inscription, pour une deuxième lecture, à l'ordre du jour du Sénat. |
* 56 Affaire n° 346893.
* 57 Rapport n° 219 (2003-2004), fait au nom de la commission des affaires culturelles.
* 58 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/034000725.pdf
* 59 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
* 60 Rapport n° 219 (2003-2004) précité.
* 61 « Les relations des cultes avec les pouvoirs publics », commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, présidée par M. Jean-Pierre Machelon, septembre 2006. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/064000727.pdf
* 62 Cette circulaire est consultable à l'adresse suivante :
http://www.fonction-publique.gouv.fr/archives/home20111012/IMG/Circulaire_PM_5209_20070413.pdf
* 63 Arrêt du 26 novembre 2015, Ebrahimian c/ France, n° 64846/11. En l'espèce, la Cour a estimé que le non-renouvellement du contrat d'une assistante sociale par un établissement public en raison du port du voile par cette dernière n'a pas violé l'article 9 de la Convention.
* 64 Rapport n° 144 (2011-2012), fait au nom de la commission des lois.