EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
Article 1er et annexe Fixation de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
Le présent article énonce l'objet de la proposition de loi en précisant que les dispositions des titres I er à IV constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il renvoie en annexe la liste des vingt entités qualifiées comme telles.
Cette disposition reprend la proposition formulée par le doyen Gélard dans son rapport de 2014 consistant à dresser dans la loi une liste des autorités administratives et publiques indépendantes, à l'instar de celle qui figure dans la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution 6 ( * ) .
Elle poursuit un double objectif.
D'une part, alors que les dispositions transversales communes à l'ensemble des autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes se multiplient, cette liste permettrait au législateur et au pouvoir réglementaire de connaître précisément le champ d'application des mesures qu'ils adoptent lorsqu'ils renvoient à ces catégories.
D'autre part, conformément à la proposition n° 2 de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, la limitation au nombre de vingt de ces autorités marquerait une première étape dans la réalisation de l'objectif de rationalisation de ces entités 7 ( * ) . Cela représenterait une réduction de moitié par rapport à la liste figurant sur le site Internet Légifrance . La liste annexée à la proposition de loi reprend celle arrêtée par la commission d'enquête.
Liste des autorités administratives (AAI) et publiques (API) indépendantes recensées par Légifrance (en gras, les vingt autorités figurant dans l'annexe à la proposition de loi)
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Dénomination |
Source |
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AUTORITÉS QUALIFIÉES D'AAI OU D'API PAR LE LÉGISLATEUR |
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Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) |
Qualifiée d'API par l'art. L. 232-5 du code du sport, issu de l'art. 2 de la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 |
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Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 6361-1 du code des transports, issu de l'art. 1 er de la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 |
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Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 612-1 du code monétaire et financier, issu de l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 |
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Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) |
Qualifiée d'AAI par l'art. 17 de la loi n° 47-585 du 2 avril 1947, issu de l'art. 3 de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 |
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Autorité de la concurrence |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 461-1 du code de commerce, issu de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 |
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Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) |
Qualifiée d'API par l'art. L. 2131-1 du code des transports, issu de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 |
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Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) |
Qualifiée d'AAI par l'art. 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 |
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Autorité de sûreté nucléaire (ASN) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 592-1 du code de l'environnement, issu de l'art. 4 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 |
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Autorité des marchés financiers (AMF) |
Qualifiée d'API par l'art. L. 621-1 du code monétaire et financier, issu de l'art. 2 de la loi n° 2003-706 du 1 er août 2003 |
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Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) |
Qualifié d'AAI par l'article 4 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010, issu de l'art. 53 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 |
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Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) |
Qualifiée d'AAI par l'article L. 2312-1 du code de la défense, issu de l'art. 1 er de la loi n°98-567 du 8 juillet 1998 |
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Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) |
Qualifiée d'AAI par l'art. 20 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, issu de l'art. 10 de l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 |
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Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 831-1 du code de la sécurité intérieure, issu de l'art. 2 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 |
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Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) |
Qualifiée d'AAI par l'art. 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 |
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Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 52-14 du code électoral, issu de l'art. 7 de l'ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 |
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Commission nationale du débat public (CNDP) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 121-1 du code de l'environnement, issu de l'art. 134 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 |
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Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) |
Qualifié d'API par l'art. 3-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, issu de la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 |
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Défenseur des droits (DDD) |
Qualifié d'« autorité constitutionnelle indépendante » par l'art. 2 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 |
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Haute Autorité de santé (HAS) |
Qualifiée d'API par l'art. L. 161-37 du code de la sécurité sociale, issu de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 |
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Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) |
Qualifiée d'API par l'art. L. 331-12 du code de la propriété intellectuelle, issu de la loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 |
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Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) |
Qualifiée d'AAI par l'art. 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 |
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Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) |
Qualifiée d'AAI par l'art. L. 114-3-1 du code de la recherche, issu de l'art. 9 de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 |
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Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C) |
Qualifié d'API par l'art. L. 821-1 du code de commerce, issu de l'art. 8 de l'ordonnance n° 2005-1126 du 8 septembre 2005 |
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AUTORITÉS QUALIFIÉES D'INDÉPENDANTES PAR LE LÉGISLATEUR |
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Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) |
Qualifié d'« autorité indépendante » par l'art. L. 1412-2 du code de la santé publique, issu de la loi n° 2004-800 du 6 août 2004 |
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Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) |
Considéré par l'art. 1 er de la loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 comme exerçant « sa mission en toute indépendance » |
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Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) |
Qualifié d'« autorité indépendante » par l'art. 1 er de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 |
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AUTORITÉS QUALIFIÉES D'AAI PAR LE JUGE |
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
Art. L. 130 du code des postes et communications électroniques, issu de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005. L'Autorité de régulation des télécommunications (ART) avait été qualifiée d'AAI par la décision du Conseil constitutionnel n° 96-378 DC du 23 juillet 1996. |
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Commission de régulation de l'énergie (CRE) |
Art. L. 131-1 du code de l'énergie - qualifiée explicitement d'AAI par la décision du Conseil d'État du 3 mai 2011, SA Voltalis , n° 331858 |
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AUTORITÉS CONSIDÉRÉES COMME DES
AAI PAR L'ÉTUDE
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Bureau central de tarification (BCT) |
Art. L. 243-4 du code des assurances - qualifié d'AAI par Jacques Arrighi de Casanova dans ses conclusions sur CE, 19/01/98, SNC Grand Littoral , n° 182447 |
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Commission centrale permanente compétente en matière de bénéfices agricoles |
Art. 1652 du code général des impôts |
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Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) |
Art. L. 534-4 du code de la consommation |
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Commission des infractions fiscales (CIF) |
Art. L. 228 du livre des procédures fiscales |
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Commission des participations et des transferts (CPT) |
Art. 3 de la loi n° 86-912 du 6 août 1986 |
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Commission des sondages |
Art. 5 de la loi n° 77-808 du 19 juillet
1977
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Commission nationale d'aménagement cinématographique |
Art. L. 212-6-5 du code du cinéma et de l'image animée |
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Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) |
Art. L. 751-5 du code de commerce |
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Commission nationale de contrôle de la campagne électorale relative à l'élection du Président de la République |
Art. 13 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 |
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Commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) |
Art. 1 er de l'ordonnance n° 45-2646 du 2 novembre 1945 |
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Conseil supérieur de l'Agence France-Presse |
Art. 3 de la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 |
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Médiateur du cinéma |
Art. L. 213-1 du code du cinéma et de l'image animée - qualifiée d'AAI par G. Bachelier dans ses conclusions sur CE, 23/02/01, COB , n° 204425 |
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Médiateur national de l'énergie |
Art. L. 122-1 du code de l'énergie |
Conformément à la définition traditionnelle de la notion d'autorité administrative indépendante, la liste annexée à la proposition de loi retient comme critère nécessaire mais pas suffisant la détention par l'entité concernée de pouvoirs normatifs, de contrainte, de régulation ou de sanction .
• La qualification législative de trois entités comme autorités administratives indépendantes
L'application de ce critère conduit les auteurs de la proposition de loi à inscrire sur la liste des autorités administratives indépendantes les trois autorités suivantes :
- l' Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ;
- la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ;
- le Contrôleur général des lieux de privation de liberté .
Pour les deux premières autorités, il s'agirait simplement d'inscrire dans la loi une qualification d'ores et déjà retenue par le juge ( cf . le tableau supra ). Leur qualité de régulateurs des secteurs dans lesquels l'ARCEP et la CRE interviennent respectivement ne soulève, en outre, aucune difficulté au regard de la qualification d'autorité administrative indépendante.
S'agissant du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, cette modification de la qualification juridique serait conforme aux pouvoirs qui lui sont dévolus, tout particulièrement depuis l'adoption de la loi n° 2014-528 du 26 mai 2014 modifiant la loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté. S'il n'a qu'un pouvoir de recommandations et d'avis, il dispose en revanche de prérogatives fortes lors de ses visites des lieux de privation de liberté, qu'il peut également effectuer de manière inopinée, et à l'occasion desquelles il peut obtenir communication des documents nécessaires à son contrôle. La loi lui a ainsi reconnu un pouvoir de mise en demeure lorsqu'une demande de communication de pièces n'a pas été suivie d'effet, obligation dont la méconnaissance est sanctionnée comme délit d'entrave passible d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Les articles 30, 35 et 40 de la proposition de loi tirent les conséquences de l'inscription de ces autorités sur cette liste en les qualifiant expressément d'autorités administratives indépendantes dans les différents textes régissant leurs statuts.
• La perte de la qualité d'autorité administrative indépendante de six entités
En revanche, perdraient leur qualité d'autorités administratives indépendantes parmi les autorités qualifiées comme telles par la loi :
- l' Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) , selon la suggestion de son président de l'époque, M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, à laquelle est adossée l'ACPR ; selon lui, l'essentiel réside dans la séparation dans les fonctions entre des collèges spécialisés, la distinction entre deux organismes au statut différent - une entité sui generis d'une part, une autorité administrative indépendante d'autre part - n'étant que source de complexité 8 ( * ) ;
- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) , comité consultatif placé auprès du ministre de la défense dont la transformation en autorité administrative indépendante a été justifiée par la volonté de « lever tout soupçon de partialité que certains détracteurs de [la] loi formulent concernant le rôle décisionnel du ministre de la défense en matière d'indemnisation des victimes des essais nucléaires français » ; le doyen Gélard, dans son rapport de 2014, s'interrogeait toutefois sur l'opportunité de cette transformation constatant que celle-ci n'avait quasiment pas eu de conséquence sur la composition du comité ; il rappelait surtout qu'il s'agissait d'une commission d'indemnisation, à l'instar de l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM), établissement public administratif de l'État placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé 9 ( * ) ;
- la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) , qui dispose essentiellement d'une compétence consultative ;
- la Commission nationale du débat public (CNDP) , chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration de certains projets d'aménagement ou d'équipement ainsi qu'au respect de bonnes conditions d'information du public, la CNDP se borne à déterminer les modalités de participation du public au processus de décision ; en aucun cas, elle ne se prononce sur le fond des projets, y compris lorsqu'elle organise elle-même un débat public par le biais d'une commission particulière qu'elle a constituée ;
- la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) , dont la commission d'enquête a proposé la suppression, « considérant que cette autorité n'a pas apporté la preuve de son efficacité en tant que gendarme de l'internet et que les moyens de lutte contre le piratage à travers le mécanisme de la réponse graduée [étaient] inopérants » ; la commission d'enquête a suggéré son maintien sous forme de commission spécialisée voire d'établissement public 10 ( * ) ;
- l' Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) , conformément aux préconisations du rapport de la commission d'enquête.
De même, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) et le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) , dont la loi proclame la seule indépendance, ne figureraient pas sur la liste dans la mesure où il ne s'agit que d'organes consultatifs sans aucun pouvoir décisionnel. À ce titre, ils ne peuvent à proprement parler, être qualifiés d'« autorités ».
Enfin, les auteurs de la proposition de loi refusent de qualifier d'autorités administratives indépendantes les organismes considérés comme tels sur le seul fondement de l'étude du Conseil d'État de 2001 ou de certains rapports parlementaires.
L'article 25 de la proposition de loi tire les conséquences de la non-inscription de ces différents organismes sur la liste annexée.
Estimant préférable de porter en séance publique le débat sur l'opportunité de la déqualification des organismes disposant actuellement du statut d'autorité administrative ou publique indépendante en vertu de la loi, votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .
Article 2 Personnalité morale des autorités publiques indépendantes
L'article 2 précise que les autorités publiques indépendantes disposent de la personnalité morale .
Cette spécificité des autorités publiques indépendantes par rapport aux autres autorités administratives indépendantes leur assure :
- la capacité d'ester en justice ;
- l' autonomie financière , dans la mesure où, conformément au 1° du I de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, une ressource établie au profit de l'État peut faire l'objet d'une affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale ;
- la responsabilité , susceptible d'être mise en cause lors de contentieux indemnitaire.
Le présent article reprend ainsi une mention qui figure actuellement dans les textes régissant les statuts particuliers des différentes autorités publiques indépendantes :
- l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;
- l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) ;
- l'Autorité des marchés financiers (AMF) ;
- le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ;
- la Haute Autorité de santé (HAS) ;
- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) ;
- le Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).
Par cohérence, les articles 25 (X), 26 (a du 1°), 29 (1°), 33 (1°), 39 (1°A nouveau ), 42 (1°) et 43 (a du 1°) suppriment donc cette mention dans les statuts respectifs de ces autorités.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 Champ d'application du statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes
Au sein des autorités dont la liste est fixée par l'article 1 er de la proposition de loi, l'article 3 définit les membres auxquels le statut général, fixés par les titres I er à IV, s'appliquerait.
Le champ d'application concernerait les membres du collège ainsi que les membres des commissions chargées de prononcer des sanctions , constituées au sein de quatre autorités : Autorité de régulation des activités ferroviaire et routières (ARAFER), Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), Autorité des marchés financiers (AMF) et Commission de régulation de l'énergie (CRE). Sur ce point, la proposition de loi ne modifie pas les intitulés de ces instances puisqu'elle fait référence aux « commissions des sanctions », formule traditionnelle, mais s'applique également à la « commission de règlement des différends et des sanctions », qui est l'intitulé pour la commission des sanctions placée au sein de la CRE.
Enfin, rappelant la vocation générale de ce statut , le présent article précise qu'il s'applique « sauf disposition contraire », le législateur restant libre de déroger à une règle législative générale. Cette mention correspond parfaitement à l'intention de la commission d'enquête pour qui, « de même que le statut général de la fonction publique n'empêche pas des dérogations ponctuelles à la règle de droit commun, un « statut général » des autorités administratives indépendantes ne signifie pas uniformisation ».
Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .
Article 4 Mesures particulières au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté
L'article 4 prévoit les mesures d'adaptation rendues nécessaires par la spécificité de deux autorités administratives indépendantes mentionnées dans l'annexe à l'article 1 er : le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
En effet, ces deux autorités ne sont constituées que d'une personne . En effet, si le Défenseur des droits peut être assisté par des collèges comme le prévoit le troisième alinéa de l'article 71-1 de la Constitution, il forme l'autorité administrative indépendante. Aussi le premier alinéa de l'article 4 prévoit-il une disposition interprétative indiquant que les dispositions mentionnant le président d'une autorité administrative indépendante au sein du statut général s'appliquent, le cas échéant, à la personne du Défenseur des droits et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Le deuxième alinéa exclut l'application des articles 5 à 13 et l'article 22 de la présente proposition de loi au Défenseur des droits, dans la mesure où ces mesures relèvent, en application de l'article 71-1 de la Constitution, du domaine de la loi organique. Les dispositions qui lui sont applicables demeurent donc contenues au sein de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. Une mesure d'adaptation prévoit également que les règles déontologiques prévues dans le règlement intérieur de l'institution en application de l'article 16 de la présente proposition de loi s'appliqueraient également aux adjoints du Défenseur des droits, aux membres du collège et à ses délégués. Cette règle reprend celle contenue à l'article 39 de la loi organique du 29 mars 2011 dont le Conseil constitutionnel a reconnu qu'elle relevait de la loi ordinaire 11 ( * ) .
Le troisième alinéa exclut ou adapte l'application au Contrôleur général des lieux de privation de liberté des dispositions qui sont inapplicables en l'absence d'un collège (suspension ou interruption du mandat décidée par le collège, mise à disposition des membres du collège les déclarations d'intérêts des autres membres) ainsi que l'incompatibilité avec des fonctions juridictionnelles qui, compte-tenu de sa mission, ne paraît pas utile.
Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .
* 6 Cf . Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport d'information n° 616 (2013-2014) de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de la commission des lois, p. 38.
* 7 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, p. 71.
* 8 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport précité, pp. 70 et 71.
* 9 Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport précité, p. 17.
* 10 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport précité, p. 70.
* 11 Conseil constitutionnel, 29 mars 2011, n° 2011-626 DC.