TITRE III COORDINATION ET APPLICATION
Article 5 (art. 2 et 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) Coordinations relatives au Défenseur des droits
L'article 5 assure, pour le Défenseur des droits, les coordinations rendues nécessaires par la proposition de loi.
Il est ainsi prévu qu'à l'article 2 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits que ce dernier ne serait plus qualifié d'autorité constitutionnelle indépendante mais, dans un souci d'harmonisation, d'autorité administrative indépendante. Cette modification formelle correspond, en tout état de cause, à l'observation du Conseil constitutionnel qui, lors de l'examen de la loi organique en 2011, avait souligné « qu'en érigeant le Défenseur des droits en « autorité constitutionnelle indépendante », le premier alinéa de l'article 2 rappelle qu'il constitue une autorité administrative dont l'indépendance trouve son fondement dans la Constitution ».
En outre, par symétrie avec l'article 10 de la proposition de loi, est inséré la mention selon le Défenseur des droits ne sollicite aucune instruction d'une autre autorité.
Enfin, par coordination, l'article 36 de la loi organique du 29 mars 2011 était modifié pour que, selon une formule identique à l'article 22 de la proposition de loi, le rapport d'activité puisse donner lieu à un débat en séance publique devant l'une des assemblées parlementaires. Jugeant cette mention superfétatoire au regard du pouvoir de fixation reconnu à chaque assemblée parlementaire pour son ordre du jour par le premier alinéa de l'article 48 de la Constitution pour chaque assemblée parlementaire, votre commission a adopté un amendement COM-1 proposé par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 Modalités d'entrée en vigueur
Sur le modèle de l'article 49 de la proposition de loi, l'article 6 accorde un délai spécial de trente jours aux membres des autorités administratives et publiques indépendantes frappés par les incompatibilités introduites aux articles 2 et 3 de la présente proposition de loi organique. En effet, ce délai doit permettre aux membres désormais concernés d'opter pour les fonctions ou le mandat de leur choix.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
EXAMEN EN COMMISSION
Mercredi 27 janvier 2016
M. Philippe Bas , président . - Nous saluons notre collègue Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Ce texte découle des travaux de la commission d'enquête, dont le rapport a été adopté à l'unanimité. Ce travail s'inscrit dans la suite de celui de notre ancien collègue, le doyen Gélard, qui avait déposé deux propositions de loi, dont nous nous sommes largement inspirés.
Notre but n'est pas de détruire les autorités administratives indépendantes (AAI). Nous avons entendu la quasi-totalité de présidents d'autorités, compétents et intelligents. Mais il y a manifestement une dérive. Depuis 1978, on crée une AAI par an en moyenne, sans critères, avec des règles de fonctionnement très différentes, des chevauchements... Cette prolifération fait peser un risque d'éclatement de l'action de l'État et d'illisibilité des institutions, et freine le contrôle parlementaire. Plusieurs AAI tiennent leur qualité non de la loi mais de la doctrine administrative. Tel M. Jourdain, le Parlement découvre qu'il a créé, sans le savoir, des AAI !
Le périmètre a varié. Ainsi, le champ des règles établies en 2013 sur les déclarations d'intérêt et de situation patrimoniale reste incertain : plus de 15 % des membres de collèges ont d'ailleurs refusé de s'y plier, sans conséquences particulières. Qu'aurions-nous entendu si des parlementaires avaient réagi ainsi !
Les interprétations différentes font varier la liste des AAI, en fonction de la volonté supposée du législateur... Il nous est donc apparu souhaitable de dresser la liste dans la loi - comme M. Gélard le proposait dès 2006 - en fixant un socle de règles transversales garantissant leur indépendance et leur impartialité, comme nous y a incités M. Sauvé, vice-président du Conseil d'État.
Cette proposition de loi a pour vocation de fixer le statut général des AAI et autorités publiques indépendantes (API). Nous l'avons accompagnée d'une proposition de loi organique, notamment sur les incompatibilités. La compétence exclusive du législateur doit être affirmée pour la création de ces AAI. Il est temps de rationaliser le paysage des AAI en limitant à 20 leur nombre.
Ce texte ne modifie pas les attributions des AAI et ne propose pas de fusion. Les deux textes harmonisent simplement le statut de ces autorités, en prévoyant une consolidation des règles communes et des dérogations motivées.
Sur l'organisation des AAI et API, nous limitons les mandats à six ans, non révocables et non renouvelables ; pour assurer la continuité, les membres seraient renouvelés de façon échelonnée dans le temps. Un membre ne pourrait exercer qu'un seul mandat au sein d'une seule AAI. En outre, il ne pourrait parallèlement siéger au sein du collège et de la commission des sanctions, conformément à une exigence constitutionnelle.
Certains ont vécu l'absence de leur autorité de la liste comme un désaveu, une déchéance - c'est révélateur !
En matière de déontologie, les membres doivent s'abstenir de siéger quand il y a situation de conflit d'intérêts, notion désormais définie par la loi. Leurs déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale seraient consultables par les autres membres, mais non publiées. Dans le socle commun figurent le devoir de réserve, la disponibilité à temps plein des présidents - ce qui ne va pas de soi, apparemment - ainsi que l'incompatibilité avec certains mandats et fonctions juridictionnelles, nécessaire à la diversification des recrutements, pour mettre fin à une certaine consanguinité.
Il est prévu un contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) car on relève certains problèmes déontologiques, quand par exemple un mandat dans une AAI se cumule avec une activité rémunérée par une entreprise du secteur concurrentiel. Certains cumuls posent des problèmes déontologiques. Un cadre déontologique s'appliquerait à leurs personnels. Les directeurs généraux et les secrétaires généraux seraient tenus aux mêmes obligations déclaratives que les membres.
Des règles particulières doivent s'appliquer à la HATVP : les déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale de ses membres seraient, par exception, rendues publiques.
La loi fixerait des principes de fonctionnement des AAI : liberté de recrutement, le personnel étant placé sous la seule autorité du président ; liberté d'engagement des dépenses, sous le contrôle de la Cour des comptes, que certaines AAI contestent !
Quant au contrôle parlementaire, il doit s'appliquer aussi aux AAI, qui rendront un rapport annuel d'activité. Leurs présidents devront être nommés dans le cadre de la procédure fixée par l'article 13 de la Constitution.
Bref, nous proposons un régime cohérent applicable aux AAI et aux API, qui ne devront plus être créées autrement que par le législateur. Leur définition doit être précisée, aussi. Comme l'avait relevé le doyen Gélard, certaines ne sont actuellement ni indépendantes... ni des autorités !
Le Secrétariat général du Gouvernement nous a dit que la situation actuelle est satisfaisante, mais nous ne botterons pas en touche, quel que soit le lobbying de certains organismes.
Je voudrais rappeler que certains disposent de garanties d'indépendance sans être des AAI : Haut Conseil des finances publiques, Caisse des dépôts et consignations, AFP... Ils n'ont pas la qualité d'AAI sans qu'on leur dénie leur indépendance.
M. Philippe Bas , président . - Merci. Vous créez un statut commun pour certains des organismes aujourd'hui appelés AAI. Pour les autres, le mode de fonctionnement ne sera pas modifié. Ce qui importe ce n'est pas le « standing », réel ou supposé, que confère l'appellation d'AAI. Quels organismes doivent figurer dans cette liste ? Nous le verrons en séance.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis de la commission de la culture . - La commission de la culture, de l'éducation et de la communication a approuvé l'esprit et les principes de ce texte. Les six amendements que nous vous soumettons expriment cette approbation, apportent des points de détail et formulent deux réserves.
Nous vous suivons sur le retrait de l'appellation d'AAI à la Commission nationale d'aménagement cinématographique, ainsi qu'aux médiateurs (du livre, du cinéma, bientôt de la musique) qui sont des personnes individuelles. Nous proposons quelques améliorations, notamment sur les règles de confidentialité des débats du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).
S'agissant de la liste des AAI, qui figure en annexe de l'article 1 er , nous ne vous suivons pas sur l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) et la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). La toute récente loi du 17 avril 2015, adoptée à l'unanimité au Sénat, a confirmé le statut d'AAI de l'ARDP. À l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité transmise par la Cour de cassation, le Conseil constitutionnel a reconnu le 7 janvier le statut d'AAI à l'ARDP. Cette autorité comporte quatre magistrats qui veillent à l'application de la loi de 1947, selon laquelle la presse d'information générale doit être disponible partout dans le pays. Les dizaines de procédures qu'elle suscite sont régulées par l'ARDP dans des conditions satisfaisantes. Ne portons pas atteinte à un système qui fonctionne bien.
Nous avons adopté il y a quelques mois un rapport de M. Loïc Hervé et Mme Corinne Bouchoux favorable au travail de la Hadopi. Son rôle est, d'après le Conseil d'État, « pré-pénal » en quelque sorte, puisqu'elle peut saisir le parquet et appliquer des « mesures techniques de protection » à caractère semi-pénal. Dès lors, il n'est sans doute pas souhaitable de lui ôter le statut d'AAI.
M. Philippe Bas , président . - Merci pour cet exposé précis. Ce texte ne retire de pouvoir à aucune institution.
M. Alain Richard . - Ce statut général aurait des avantages, et reflète l'évolution annoncée par les dernières créations d'AAI qui ont montré des convergences. Cela dit, les petites AAI peuvent s'en trouver gênées : lorsqu'elles se réunissent tout au plus dix fois par an, leur président peut-il être à temps plein ? Cela signifiera qu'on choisira une personne à la retraite. Heureusement, l'article 3 de la proposition de loi prévoit la possibilité d'adaptations. La liste des AAI retenues est sujette à débat. Quelques-unes y manquent, je crois. D'où mon amendement COM-13, qui inclut notamment la Commission nationale du débat public, la Commission des participations et des transferts, la Commission des sondages... De même, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) a beau n'être que consultative, son avis a toujours été suivi. Elle est à la charnière du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Aussi doit-elle rester une AAI, comme la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).
M. Jean-Yves Leconte . - Je suis entièrement d'accord avec mon collègue Alain Richard, notamment en raison du rôle de son président lors des perquisitions. L'article 15 de la proposition de loi doit être plus précis. Permet-il des mises à disposition ? Celles-ci limitent la capacité de choix lors des recrutements.
M. Alain Vasselle . - Pour poursuivre nos débats d'hier en séance sur le projet de loi relatif à la déontologie des fonctionnaires, pourquoi n'avoir pas prévu les délais dans lesquels la HATVP doit se prononcer ?
M. Yves Détraigne . - Les AAI se sont multipliées. Ce texte est donc bienvenu : le législateur reste souverain !
Mme Cécile Cukierman . - Ce texte répond à une exigence démocratique en identifiant les AAI, en les alignant sur les mêmes règles de fonctionnement et en restreignant leur nombre. Que les membres ne siègent pas dans plusieurs AAI, ce qui créerait une sorte de cursus honorum entre elles, est un gage de leur indépendance.
M. Alain Marc . - La Haute Autorité de santé (HAS) a pris des décisions qui ont fait débat. L'avez-vous auditionnée ? L'Agence nationale de sécurité du médicament lui est-elle liée ? Cette proposition de loi évitera-t-elle les conflits d'intérêts qui ont récemment défrayé la chronique, au préjudice de la sécurité sociale et même parfois de la santé de nos concitoyens ?
Mme Catherine Tasca . - Je salue ce travail, dont j'approuve les orientations. Il faut lutter contre la prolifération des AAI, qui révèle une défiance croissante envers le fonctionnement de l'État et une déresponsabilisation dangereuse de celui-ci dans certains domaines. Toutefois, quelles que soient les limites de l'action de la Hadopi, il ne serait pas judicieux de la retirer de la liste des AAI car ce label confère de l'autorité - dont elle a grand besoin !
M. Alain Anziani . - Quid pour les AAI non retenues dans la liste ? Qui créera les futures AAI ?
M. Alain Richard . - Le législateur !
M. Alain Anziani . - Le texte n'interdit pas à un parlementaire de présider une AAI. Les indemnités afférentes sont-elles cumulables ?
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Aucun d'entre vous ne remet en cause l'interdiction pour l'avenir de créer une AAI autrement que par une loi. Notre commission d'enquête a auditionné chacun des 42 présidents. Celui de la HAS a démissionné quelques jours après son audition sans que cette démission soit liée à l'audition...
M. Alain Richard . - Les autres sont restés !
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Bien sûr, nous n'avons pas prétendu évaluer l'activité de chaque AAI. Oui, la prolifération est dangereuse. Et encore, nous nous sommes cantonnés aux AAI et API - alors que les hauts conseils et autres commissions pullulent... Sur les délais obligatoires de la HATVP, nous y réfléchirons.
Seul le législateur pourra créer des AAI et les parlementaires qui y siègent ne touchent pas d'indemnité, comme l'a voulu le législateur organique en 2013. Depuis cette date, la présidence d'une AAI ou d'une API est également incompatible avec le mandat parlementaire. À titre personnel, je pense même qu'un parlementaire n'a pas à siéger dans une AAI.
Le projet de loi de finances fixe un plafond d'emplois. Les mises à disposition restent des décisions administratives.
M. Jean-Yves Leconte . - Il faut éviter que les recrutements soient imposés, via un plafond d'emploi réduit et la faculté de mises à disposition.
M. René Vandierendonck . - C'est important.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Le « jaune » budgétaire informera le Parlement sur ce point.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Les amendements COM-13, COM-1 et COM-2 modifient la liste. À ce stade, je préconise le retrait : nous devons avoir ce débat en séance publique, ne serait-ce que pour recueillir toutes les contributions écrites sollicitées auprès des AAI concernées.
Les amendements COM-13, COM-1 et COM-2 sont retirés.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-16 prévoit le remplacement d'un membre huit jours au moins avant l'expiration de son mandat. C'est un amendement de bonne administration !
L'amendement COM-16 est adopté.
M. Alain Richard . - L'amendement COM-7 traite les cas de manquement aux obligations des membres d'une AAI en simplifiant la procédure.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - L'idée est pertinente mais je demande le retrait afin de trouver une rédaction appropriée d'ici la séance, puisque celle-ci ne prend pas en compte la situation particulière du président.
L'amendement COM-7 est retiré.
Article additionnel après l'article 9
M. Alain Richard . - Cet amendement fixe un cadre pour les rémunérations et indemnités des membres des AAI.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable
L'amendement COM-11 est adopté et devient un article additionnel.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-8.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-18 tire la conséquence du fait que les parlementaires sont déjà soumis à des règles particulières d'incompatibilité pour les mandats électifs locaux.
L'amendement COM-18 est adopté.
Article 13
L'amendement de précision COM-28 est adopté.
Article 15
L'amendement de précision COM-19 est adopté.
Article 17
L'amendement COM-15 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-12.
L'amendement COM-12 est adopté.
M. Alain Richard . - Il est paradoxal que le Parlement se fasse une obligation à lui-même.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Nous écrivons que le rapport « peut » donner lieu à un débat en séance... Il n'y a pas d'obligation.
M. Alain Richard . - Cela renforce mon argument !
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Sagesse.
L'amendement COM-9 est adopté.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis . - Par cohérence, je suis d'accord pour retirer l'amendement COM-3, nous en reparlerons en séance publique.
L'amendement COM-3 est retiré.
Article 27
L'amendement de précision COM-22 est adopté.
Article 30
L'amendement COM-27 de correction d'une erreur matérielle est adopté.
Article 33
L'amendement de correction d'une erreur matérielle COM-23 est adopté.
Article 36
L'amendement de correction d'une erreur matérielle COM-24 est adopté.
Article 37
L'amendement de précision COM-29 est adopté.
Article 38
L'amendement de coordination COM-25 est adopté.
Article 39
Les amendements de coordination COM-26 et COM-14 sont adoptés. L'amendement COM-4, satisfait, n'est pas adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-5.
L'amendement COM-5 est adopté.
Article 44
L'amendement de précision COM-20 est adopté.
Article 46
L'amendement de coordination COM-21 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - L'amendement COM-6 maintient plusieurs médiateurs à des obligations déclaratives en faveur de la transparence, même si elles ne sont plus des AAI. Avis favorable.
M. Philippe Bonnecarrère , rapporteur pour avis . - Il va dans votre sens...
L'amendement COM-6 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Mon amendement COM-17 maintient la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs à la procédure de l'article 13 de la Constitution.
L'amendement COM-17 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Avis favorable à l'amendement COM-10, mais je propose de rédiger le début de cet amendement ainsi : « À défaut d'option dans le délai prévu au présent alinéa ou à l'article 6 de la loi organique relative aux AAI et aux API... »
M. Alain Richard . - J'accepte de rectifier en ce sens.
L'amendement COM-10 rectifié est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
M. Philippe Bas , président. - Nous en venons aux amendements sur la proposition de loi organique.
Article 3
L'amendement de précision COM-3 est adopté.
M. Philippe Bas , président . - L'amendement COM-2 maintient la procédure de l'article 13 pour la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs.
L'amendement COM-2 est adopté.
Article 5
L'amendement de coordination COM-4 est adopté.
M. Jacques Mézard , rapporteur . - Par cohérence, avis favorable à l'amendement COM-1.
L'amendement COM-1 est adopté.
Article 6
L'amendement de précision COM-5 est adopté.
La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission sont retracés dans les tableaux suivant :
AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1
er
- Annexe
|
|||
|
M. RICHARD |
13 |
Inscription de l'ACPR, de la CCSDN, de la CNDP, de la commission des participations et des transferts et de la commission des sondages sur la liste des AAI-API |
Retiré |
|
M. BONNECARRÈRE |
1 |
Inscription de l'ARDP sur la liste des AAI-API |
Retiré |
|
M. BONNECARRÈRE |
2 |
Inscription de l'HADOPI sur la liste des AAI-API |
Retiré |
|
Article 5
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
16 |
Délai de nomination d'un nouveau membre avant le terme du mandat |
Adopté |
|
Article 7
|
|||
|
M. RICHARD |
7 |
Pouvoirs du président en cas de situation d'incompatibilité d'un membre |
Retiré |
|
Article 8
|
|||
|
Article additionnel après l'article 9 |
|||
|
M. RICHARD |
11 |
Fixation d'une échelle des rémunérations et des indemnités des membres |
Adopté |
|
Article 10
|
|||
|
M. RICHARD |
8 |
Devoir de réserve des anciens membres
|
Adopté |
|
Article 11
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
18 |
Exception pour les membres parlementaires à l'incompatibilité avec le mandat électif local |
Adopté |
|
Article 13
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
28 |
Précision |
Adopté |
|
Article 15
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
19 |
Précision |
Adopté |
|
Article 17
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
15 |
Précision |
Adopté |
|
M. RICHARD |
12 |
Fixation d'une échelle des rémunérations des personnels |
Adopté |
|
Article 22
|
|||
|
M. RICHARD |
9 |
Suppression de la mention de la faculté d'organiser un débat en séance publique |
Adopté |
|
Article 25
|
|||
|
M. BONNECARRÈRE |
3 |
Coordination |
Retiré |
|
Article 27
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
22 |
Suppression d'une règle particulière |
Adopté |
|
Article 30
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
27 |
Correction d'une erreur matérielle |
Adopté |
|
Article 33
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
23 |
Correction d'une erreur matérielle et coordination |
Adopté |
|
Article 36
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
24 |
Maintien d'une incompatibilité spécifique |
Adopté |
|
Article 37
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
29 |
Précision |
Adopté |
|
Article 38
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
25 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 39
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
26 |
Coordination |
Adopté |
|
M. BONNECARRÈRE |
4 |
Maintien d'une règle particulière |
Satisfait ou sans objet |
|
M. MÉZARD, rapporteur |
14 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 41
|
|||
|
M. BONNECARRÈRE |
5 |
Assouplissement de la règle de renouvellement |
Adopté |
|
Article 44
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
20 |
Avis du président de la Haute Autorité sur la désignation des rapporteurs |
Adopté |
|
Article 46
|
|||
|
M. BONNECARRÈRE |
6 |
Assujettissement de médiateurs à des obligations déclaratives |
Adopté |
|
M. MÉZARD, rapporteur |
21 |
Coordination |
Adopté |
|
Article 47
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
17 |
Maintien de la procédure du cinquième
alinéa
|
Adopté |
|
Article 49
|
|||
|
M. RICHARD |
10 |
Précision |
Adopté avec modification |
AMENDEMENTS SUR LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 3
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
3 |
Précision |
Adopté |
|
Article 4
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
2 |
Maintien de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour la nomination du président de la Commission de la sécurité des consommateurs |
Adopté |
|
Article 5
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
4 |
Coordination |
Adopté |
|
M. RICHARD |
1 |
Suppression de la mention de la faculté d'organiser un débat en séance publique |
Adopté |
|
Article 6
|
|||
|
M. MÉZARD, rapporteur |
5 |
Précision |
Adopté |