CHAPITRE III Patrimoine des autorités administratives indépendantes
Article 21 Régime des biens immobiliers des autorités publiques indépendantes
L'article 21 définit le régime juridique applicable aux seules autorités publiques indépendantes .
Les autorités administratives indépendantes ne bénéficiant pas de la personnalité juridique, leurs biens sont considérés comme appartenant à l'État et le code général de la propriété des personnes publiques s'applique par nature en vertu de son article préliminaire L.1 46 ( * ) , ce qui ne soulève aucune difficulté.
En raison de leur personnalité juridique, les autorités publiques indépendantes ne se voient pas appliquer cet article L. 1 mais l' article L. 2 selon lequel le code général de la propriété des personnes publiques « s'applique également aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes qui les régissent » .
Une disposition législative expresse est donc nécessaire en vue d'appliquer le code général de la propriété des personnes publiques à chaque autorité publique indépendante. Tel est par exemple l'objet des actuels articles L. 621-5-2 du code monétaire et financier pour l'Autorité des marchés financiers et L. 821-5 du code du commerce pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes.
Le présent article propose d'insérer cette disposition spécifique aux autorités publiques indépendantes dans le statut général qui serait créé par la présente proposition de loi 47 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.
TITRE IV CONTRÔLE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
Article 22 Présentation d'un rapport annuel et débat parlementaire
L'article 22 introduit l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante d'adresser au Gouvernement et au Parlement, avant le 1 er juin de chaque année, un rapport d'activité rendant compte de l'exercice de ses missions et de ses moyens. Ce rapport pourrait faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.
« Support du contrôle démocratique des autorités administratives indépendantes » selon le doyen Gélard, le rapport annuel de ces autorités fait d'ores et déjà l'objet d'une transmission au Parlement pour la plupart d'entre elles, comme l'indique le tableau ci-dessous.
Liste des rapports prévus par la loi
(pour
les seules autorités énumérées dans l'annexe
à la proposition de loi)
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Autorité |
Référence légale |
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Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) |
Rapport d'activité annuel remis au Gouvernement et au Parlement et rendu public (art. L. 232-5 du code du sport) |
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Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) |
Rapport annuel faisant la synthèse de ses recommandations (art. L. 6361-5 du code des transports) |
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Autorité de la concurrence |
Rapport public annuel d'activité établi avant le 30 juin et adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 461-5 du code de commerce) |
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Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) |
Rapport annuel d'activité adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 2131-2 du code des transports) |
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Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) |
Rapport public annuel d'activité établi avant le 30 juin et adressé au Gouvernement et au Parlement (art. L. 135 du code des postes et communications électroniques) |
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Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) |
Rapport public annuel remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement (art. 34 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010) |
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Autorité de sûreté nucléaire (ASN) |
Rapport annuel d'activité adressé au Parlement, qui en saisit l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, au Gouvernement et au Président de la République, puis rendu public (art. L. 592-31 du code de l'environnement) |
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Autorité des marchés financiers (AMF) |
Rapport annuel remis au Président de la République et au Parlement et publié au Journal officiel (art. L. 621-19 du code monétaire et financier) |
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Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) |
Rapport public annuel d'activité (art. L. 833-9 du code de la sécurité intérieure) |
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Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) |
Rapport public annuel remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement (art. 11 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) |
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Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) |
Rapport annuel d'activité adressé au Gouvernement et aux bureaux des assemblées parlementaires et rendu public (art. 26 bis de la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990) |
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Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) |
Rapport public annuel d'activité adressé au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement avant la fin du premier trimestre (art. 18 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) |
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Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) |
Rapport annuel d'activité remis au Président de la République et au Parlement et rendu public (art. 11 de la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007) |
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Défenseur des droits (DDD) |
Rapport annuel d'activité remis au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat (art. 36 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011) |
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Haute Autorité de santé (HAS) |
Rapport annuel d'activité adressé au Parlement et au Gouvernement avant le 1 er juillet (art. L. 161-37 du code de la sécurité sociale) |
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Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) |
Rapport annuel remis au président de la République, au Premier ministre et au Parlement publié au Journal officiel (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013) |
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Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) |
Rapport annuel remis au Gouvernement et transmis au Parlement (art. L. 114-3-7 du code de la recherche) |
En revanche, aucune disposition législative ne prévoit la transmission au Parlement du rapport annuel d'activité de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et du Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).
Conformément à la proposition n° 11 du rapport de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes, le présent article tend donc à systématiser la transmission au Gouvernement et au Parlement, à une date donnée, du rapport annuel d'activité de chaque autorité 48 ( * ) .
Bien que cela ne soit pas explicité, ce rapport devrait comporter des rubriques obligatoires afin de faciliter le contrôle par le Parlement du respect de leurs obligations par les autorités. Citant le doyen Gélard, le rapport de la commission d'enquête proposait :
- un bilan de l'utilisation par l'autorité de ses crédits et de la mise en oeuvre de ses prérogatives ;
- une présentation des règles déontologiques appliquées par les membres du collège et des cadres des services ;
- une présentation des règles et la doctrine suivies par l'autorité dans l'exercice de ses missions.
Le présent article prévoyait initialement la faculté pour chacune des chambres du Parlement d'organiser un débat en séance publique sur la base de ce rapport . Il s'agissait là encore de traduire la volonté de la commission d'enquête de voir organiser un « rendez-vous annuel, sous la forme de questions adressées au président de l'autorité conviée », venant « couronner le travail au long cours des commissions permanentes » par un débouché en séance publique. Convenant que cette mention n'était pas indispensable dès lors que le Parlement, maître de son ordre du jour en vertu du premier alinéa de l'article 48 de la Constitution, pouvait décider d'organiser un tel débat sans que cela figure dans la loi, votre commission a adopté l' amendement COM-9 de M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et républicain la supprimant.
Par cohérence, les articles 26 (b du 1°), 28 (4°), 29 (2°), 30 (a du 5°), 31 (b du 1°), 32 (11°), 33, 36 (6°), 37 (1°), 38 (2°), 39 (a du 4°), 40 (3°), 41 (3°), 43 (b du 1°), 44 (a du 2°) suppriment ou modifient les dispositions relatives au rapport figurant dans les statuts respectifs de ces autorités.
Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .
Article 23 Pouvoir des commissions parlementaires
L'article 23 réaffirme l'obligation pour toute autorité administrative ou publique indépendante de rendre compte de son activité devant les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il prévoit également la publicité des avis de ces autorités sur les projets de loi, à la demande des présidents de commission.
Cet article ne vient ainsi que rappeler la compétence des commissions parlementaires de contrôle de l'action du pouvoir exécutif et d'évaluation des politiques publiques.
Cette disposition est sans préjudice de l'article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui prévoit qu'une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire et sanctionne le fait de ne pas répondre à la convocation d'une peine de 7 500 euros d'amende.
Votre commission a adopté l'article 23 sans modification .
Article 24 Annexe budgétaire relative aux des autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes
L'article 24 prévoit la présentation par le Gouvernement, en annexe au projet de loi de finances, d'un rapport sur la gestion des autorités administratives et publiques indépendantes, dont il détaille le contenu.
Cet article reprend ainsi une disposition figurant à l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 en élargissant toutefois le périmètre de cette annexe à l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes, et non plus aux seules autorités publiques indépendantes et autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État.
Cette annexe ou « jaune budgétaire » ne comprend en effet, à l'heure actuelle, que les sept autorités publiques indépendantes 49 ( * ) ainsi que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et le Médiateur national de l'énergie. Les informations relatives aux autres autorités administratives indépendantes sont réparties dans les « bleus budgétaires » dédiés aux missions budgétaires auxquelles les autorités sont rattachées pour leur budget. Les crédits consacrés par la loi de finances au Défenseur des droits figurent ainsi, par exemple, dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », à l'instar de ceux de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ou de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), tandis que ceux dédiés à l'Autorité de la concurrence se trouvent dans la mission « Économie ».
L'objectif poursuivi par cet article est donc de permettre au législateur de disposer d'une vision globale des crédits consacrés à ces autorités lors de l'examen de la loi de finances, conformément à la proposition n° 10 de la commission d'enquête sur les autorités administratives indépendantes 50 ( * ) . C'est pourquoi le présent article prévoit que l'annexe présente désormais, de façon consolidée pour l'ensemble des autorités administratives et publiques indépendantes, l'ensemble des crédits et des impositions affectées qui leur sont destinés et le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.
Le présent article complète, par ailleurs, la liste des informations contenues dans cette annexe en y ajoutant en particulier des informations sur le parc immobilier et le loyer des autorités.
Par cohérence, l'article 48 de la proposition de loi abroge l'article 106 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Votre commission a adopté l'article 24 sans modification .
* 46 « Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ».
* 47 Il serait procédé aux coordinations qui en découlent au titre V de la proposition de loi.
* 48 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 87-88.
* 49 Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), Autorité des marchés financiers (AMF), Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), Haute Autorité de santé (HAS), Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI) et Haut Conseil du commissariat aux comptes (H3C).
* 50 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler , rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 85-86.