B. LA LEVÉE DE L'HYPOTHÈQUE LIÉE AUX EXPORTATIONS
Dès la LPM initiale, il était prévu que les exportations permettraient de réduire progressivement la cadence de livraison de Rafale, tout en maintenant le minimum de 11 avions produits par an nécessaire pour conserver la viabilité industrielle du programme.
Livraisons de Rafale : prévisions LPM 2014-2019
Source : ministère de la défense
Cette hypothèse a pu apparaître comme un aléa majeur pour l'équilibre financier de la programmation. En effet, comme l'expliquait le ministère de la défense : « Un retard dans la conclusion des contrats à l'exportation du Rafale nécessiterait d'avancer la livraison à la France d'avions aujourd'hui prévus au-delà de la période de programmation, afin de maintenir l'activité de production Rafale. Les conséquences financières de ces mesures seront à négocier avec l'industrie en fonction des conditions négociées avec le ou les pays clients et de l'évolution des perspectives d'exportation ultérieures ».
Si la France avait dû finalement acquérir les 40 Rafale qu'il était prévu d'exporter, on estime qu'environ 4 milliards d'euros de ressources supplémentaires auraient dû être trouvées. Pour la seule année 2016, c'est un aléa de 700 millions d'euros qui pesait sur la mission « Défense ».
Les contrats d'exportation récemment conclus avec l'Égypte (24 appareils) et le Qatar (24 appareils) et l'annonce d'une commande par l'Inde de 36 appareils permettent de maintenir la charge de la chaîne industrielle Rafale et sécurisent la trajectoire financière de la LPM.
C. LE RENFORCEMENT DES MOYENS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
1. L'augmentation des ressources
Compte tenu du poids des recettes exceptionnelles dans le budget du ministère de la défense ces dernières années, l'évolution des crédits strictement budgétaires est en soi assez peu significative. Ainsi, entre la loi de finances initiale pour 2014 et la loi de finances pour 2015, les crédits de paiement de la mission « Défense », y compris le programme d'investissements d'avenir, étaient passées, hors pensions, de 31 milliards d'euros à 29 milliards d'euros, soit un recul de 2 milliards d'euros (- 6,4 %).
En prenant en compte les recettes exceptionnelles, les ressources de du ministère de la défense étaient en réalité stables à 31,4 milliards d'euros.
Le présent projet de loi de finances prévoit 31,7 milliards d'euros de crédits de paiement pour la mission « Défense », soit une hausse de 9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.
Mission « Défense » (hors
pensions, ressources exceptionnelles, fonds de concours et attributions de
produits) par programme,
à structure constante (LFI 2015) et
courante
(en millions d'euros)
Notes : La présentation des programmes budgétaires en « structure 2015 » ou « structure constante » correspond au périmètre utilisé lors de la présentation du PLF 2015.
La présentation des programmes budgétaires en « structure 2016 » ou « structure courante » intègre les modifications de périmètre de la maquette budgétaire.
Les variations entre les structures courante et constante intègrent, notamment, les transferts de compétence entre programmes budgétaires, les éventuelles compensations financières résultantes de modification d'accords internationaux (OTAN), ainsi que les éventuelles récupérations de paiements par le ministère de la défense de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le cadre des externalisations.
Cette hausse reflète, en réalité, d'une part la substitution de crédits budgétaires à la majeure partie des recettes exceptionnelles prévues par la loi de programmation militaire initiale et d'autre part l'augmentation des ressources de la mission « Défense » prévue par la loi de programmation actualisée.
Hors pensions mais en comptant les recettes exceptionnelles, les crédits de paiement de la mission « Défense » s'établiront à 31,98 milliards d'euros contre 31,4 milliards d'euros en 2015 sur le même périmètre, soit une hausse de 1,8 %.
Évolution des crédits de paiement par
agrégats
(hors CAS « Pensions », y compris
REX)
(en milliards d'euros)
|
2014 (LFI)
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
|
Masse salariale hors OPEX, hors Cas pension |
11,02 |
11,44 |
10,76 |
11,10 |
|
Fonctionnement |
3,47 |
3,83 |
3,52 |
3,52 |
|
Équipements |
16,42 |
15,82 |
16,66 |
16,90 |
|
OPEX (3) |
0,45 |
1,12 |
0,45 |
0,45 |
|
TOTAL |
31,37 |
32,21 |
31,40 |
31,98 |
Source : ministère de la défense
(1) LFI 2014 à périmètre équivalent à la LFI 2015, ie y compris le titre 2 de la mission « Anciens combattants », les dépenses de personnel étant regroupées à compter de la LFI 2015 au sein du programme 212 de la mission « Défense ».
(2) Ces montants prennent en compte, au-delà des ressources inscrites en LFI, la consommation de ressources complémentaires issues de mouvements réglementaires (reports de crédits, fonds de concours et attributions de produits, décrets de transfert ou de virement, etc.), ainsi que les mouvements de fin de gestion (LFR et décret d'avance visant à annuler des crédits et à en ouvrir pour couvrir les insuffisances OPEX et T2).
(3) Les paiements OPEX 2014 s'établissent à 1,12 milliard d'euros dont 0,82 milliard d'euros (T2+HT2) imputés sur le budget opérationnel de programme (BOP) OPEX (agrégat OPEX) et 0,29 milliard d'euros de dépenses dites « ex-post », imputées sur les BOP d'armée et intégrées dans les agrégats équipement (EPM, EPP, munitions) ou fonctionnement (carburant opérationnel non terrestre).
Cette hausse de près 600 millions d'euros est la première traduction du relèvement des ressources de la mission « Défense » prévu par la loi actualisant la programmation militaire.
Au total, sur la période 2016-2019, la programmation militaire actualisée prévoit 3,8 milliards d'euros de ressources supplémentaires pour le ministère de la défense par rapport à la programmation initiale.
Il convient de relever que les deux tiers de cette augmentation, soit 2,5 milliards d'euros, sont concentrés sur les deux dernières années de la programmation (2018 et 2019).
Trajectoire actualisée des ressources de la
mission « Défense »,
hors charges de
pensions
(en milliards d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Total |
|
|
2015-2019 |
||||||
|
Majoration des crédits initiaux |
0 |
0,6 |
0,7 |
1 |
1,5 |
3,8 |
|
Ressources totales actualisées |
31,38 |
31,98 |
32,26 |
32,77 |
34,02 |
162,41 |
|
dont crédits budgétaires |
31,15 |
31,73 |
32,11 |
32,62 |
33,87 |
161,48 |
|
dont ressources issues de cessions |
0,23 |
0,25 |
0,15 |
0,15 |
0,15 |
0,93 |
Source : commission des finances du Sénat
Ceci induit un besoin de financement pour l'État dont le Gouvernement ne précise pas comment il sera couvert, même s'il faut noter que le renoncement à financer le ministère de la défense grâce aux recettes de cession de la bande de fréquences des 700 Mhz ne signifie pas que cette cession n'aura pas lieu. Comme indiqué précédemment, le produit de celle-ci sera, le moment venu, affecté au budget général. Une partie de la substitution de crédits budgétaires aux REX consistera donc en une opération de trésorerie.
Chronique de la charge budgétaire liée
à l'actualisation de la LPM
(crédits de substitution au REX
et crédits supplémentaires)
(en milliards d'euros)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
Total |
|
|
Crédits budgétaires se substituant au REX (après LPFP) |
2,14 |
1,63 |
1,4 |
0,13 |
0 |
5,30 |
|
Majoration des crédits initiaux |
0 |
0,6 |
0,7 |
1 |
1,5 |
3,8 |
|
Charge budgétaire totale |
2,14 |
2,23 |
2,1 |
1,13 |
1,5 |
9,10 |
Source : commission des finances du Sénat
2. La traduction pour 2016 de la réduction de la cible de déflation des effectifs : un plafond d'emploi en hausse
a) La révision à la hausse du format des forces mais la poursuite du redéploiement des effectifs
À la suite des attentats de janvier dernier qui, en réponse, ont donné lieu au déploiement de l'opération Sentinelle afin de renforcer la sécurité sur le territoire national, le Conseil de défense du 29 avril 2015 a décidé une redéfinition du contrat opérationnel des forces terrestres. Celles-ci devront être capables de déployer 7 000 hommes durant une année sur le territoire national, avec la possibilité de monter jusqu'à 10 000 hommes pendant un mois. En conséquence, la loi actualisant la programmation militaire prévoit de porter le format de la force opérationnelle terrestre (FOT) de 66 000 hommes à 77 000 hommes.
Des créations de postes sont prévues pour assurer le soutien humain et logistique de l'opération Sentinelle ainsi que le renforcement de la protection des sites du ministère.
Les effectifs contribuant au renseignement et à la cyberdéfense sont également significativement renforcés dans le cadre de la loi de programmation militaire actualisée.
Sur la période 2014-2019, les effectifs du renseignement relevant du ministère de la défense augmenteront de l'ordre de 1 200 postes, soit 900 postes de plus que ce que prévoyait la programmation initiale. Cette priorité se traduira également sur le plan des équipements, notamment en matière de drones et de satellites d'observation (cf. infra ).
Les effectifs consacrés à la cyberdéfense seront quant à eux renforcés par le recrutement d'au moins 1 000 civils et militaires sur la période.
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, près de 190 créations d'emplois sont ainsi prévues au titre du renseignement et de la cyberdéfense.
Compte tenu de ces éléments, 18 750 équivalents temps plein 3 ( * ) (ETP) seront maintenus sur les 33 675 suppressions nettes de postes initialement prévues dans la LPM, soit une réduction nette des effectifs du ministère de la défense de 14 925 ETP sur la période 2014 et 2019.
8 007 suppressions nettes ayant déjà été réalisées en 2014, contre 7 881 prévues par la LPM, une réduction des effectifs de 6 918 ETP est programmée sur la période 2015-2019.
Pour 2016, le ministère de la défense présente un schéma d'emplois positif à hauteur de 2 300 ETP. Le schéma d'emploi du projet de loi de finances pour 2016 respecte ainsi la cible fixée par la programmation actualisée, y compris par catégories.
Évolution des effectifs
du ministère
de la défense en 2016
(en équivalent temps plein)
|
PLF 2016 |
|
|
Officiers |
-50 |
|
Sous-officiers |
1 079 |
|
Militaires du rang |
2 072 |
|
Volontaires |
-20 |
|
Total militaires |
3 081 |
|
CAT A |
410 |
|
CAT B |
116 |
|
CAT C |
-135 |
|
CAT OE |
-1 172 |
|
Total civils |
-781 |
|
Total Mindef |
2 300 |
Source : ministère de la défense
Le ministère de la défense souligne toutefois que « l'allégement de déflation ne modifie in fine pas fondamentalement les cibles de suppressions de postes initialement fixées sur la durée de la LPM (de l'ordre de 30 000 postes) ». De fait, cette forte réduction de la cible de déflation ne se traduira que par une baisse de 10,5 % des suppressions de postes brutes. C'est donc une part importante des emplois du ministère de la défense qui sera redéployée au profit des fonctions prioritaires.
Il faut également relever que la structure des emplois militaires connaît une forte évolution, s'agissant notamment de la marine nationale. L'amiral Bernard Rogel 4 ( * ) , chef d'état-major de la marine, a ainsi indiqué à votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées 5 ( * ) qu'était en cours une « révolution [...] qui touche tous les volets, les ressources humaines, le soutien et l'organisation », imposée « par la structure des nouveaux bâtiments fortement automatisés, armés par des équipages optimisés. [...] La masse salariale des bâtiments de premier rang a ainsi été divisée par trois. Mais le taux d'encadrement en officiers, lui, n'a pas cessé d'augmenter - au point de ne plus signifier grand-chose du fait de la diminution de la base non qualifiée -, passant de 4,4 % à 14,9 %. C'est un peu la même chose que sur les standards téléphoniques : d'un très grand nombre d'opératrices connectant manuellement des fiches sur des meubles techniquement assez simples, on est passé à des meubles complexes, dépourvus d'opérateurs, mais requérant quelques maintenanciers hautement qualifiés. »
b) Une masse salariale en augmentation
En raison de la hausse des effectifs prévus en 2016, la masse salariale du ministère de la défense inverse la tendance à la baisse engagée depuis 2013.
Alors que la loi de finances pour 2015 prévoyait 18,7 milliards d'euros de crédits de titre 2, le budget 2016 en inscrit 19,4 milliards d'euros, soit une hausse de 3,7 %. Hors OPEX et hors CAS « Pensions », la masse salariale 2016 est attendue à 11,1 milliards d'euros, en hausse de 3,2 % par rapport à 2015.
Évolution de la masse salariale hors OPEX, hors CAS « Pensions »
(en milliards d'euros)
|
2014 (LFI)
|
2014
|
2015
|
2016
|
|
|
Masse salariale hors OPEX, hors Cas pension |
11,02 |
11,44 |
10,76 |
11,10 |
Source : ministère de la défense
Il faut signaler que, compte tenu du surcoût OPEX et de la réduction de la cible de déflation des effectifs, l'exécution 2015 devrait être supérieure à la prévision et s'établir à 19,7 milliards d'euros, soit un dépassement de 3,5 % (cf. infra ).
Par rapport à l'exécution 2015, les dépenses de personnel n'augmenteraient donc que de 0,3 %. Toutefois, la prévision 2016 ne prend pas en compte le dépassement probable du surcoût OPEX (cf. infra ), l'exécution sera donc sans doute supérieure.
|
Suivi de l'exécution du titre 2 (y compris CAS
« Pensions ») depuis 2008,
(en millions d'euros) |
|||||||||
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015* |
2016* |
|
|
P144 |
507 |
533 |
543 |
577 |
607 |
615 |
619 |
0 |
0 |
|
P146 |
889 |
1 853 |
1 835 |
1 862 |
1 904 |
2 015 |
1 918 |
0 |
0 |
|
P178 |
15 570 |
15 835 |
15 935 |
16 054 |
16 307 |
16 173 |
15 757 |
0 |
0 |
|
P212 |
1 719 |
838 |
970 |
1 035 |
1 193 |
1 188 |
1 198 |
19 368 |
19 423 |
|
TOTAL |
18 685 |
19 059 |
19 283 |
19 528 |
20 011 |
19 991 |
19 492 |
19 368 |
19 423 |
*À compter du 1 er janvier 2015, l'ensemble des crédits de titre 2 est regroupé sur le programme 212
Source : ministère de la défense
3. La hausse des dépenses d'équipement
a) L'effort sur les programmes d'armement
La loi actualisant la programmation militaire prévoit un effort supplémentaire sur certaines capacités critiques notamment la composante « hélicoptères » (7 Tigres et 6 NH90 supplémentaires), la capacité de projection aérienne tactique (par l'achat de C-130 notamment) ou encore le renseignement (acquisition d'un troisième satellite MUSIS). En outre, la commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM sera anticipée en 2018, leur livraison devant intervenir en 2024 et 2025.
Le coût total de cet effort supplémentaire s'élève à 1,5 milliard d'euros sur la période 2016-2019, couvert pour 500 millions d'euros par des ouvertures de crédits et pour un milliard d'euros par le redéploiement d'économies liées à des prévisions plus favorables quant à l'évolution des indices économiques (prix du pétrole, prix de certains marchés de fourniture, taux de change).
Selon les indications communiquées par le ministère de la défense à votre rapporteur spécial, le coût d'acquisition des matériels sur la période 2016-2019 et leur calendrier de commande et de livraison, donné par paquet de programmes, serait le suivant :
|
- L'objectif est de disposer à terme de 15 frégates de 1 er rang. La commande des premières Frégates de Taille Intermédiaire (FTI) est anticipée sur la période, avec une livraison de la 1 ère FTI prévue en 2023. Les premiers travaux d'études seront lancés dès fin 2015.
- 7 hélicoptères HAD supplémentaires seront livrés sur 2017-2019. - Par ailleurs des roquettes de précision métrique seront commandées en 2019. Elles seront livrées et intégrées au-delà de 2019. Les travaux liés au développement, à la production et à l'intégration sur hélicoptère TIGRE d'un premier lot de roquettes débuteront dès 2016. - 6 NH90 TTH supplémentaires seront commandés à court terme pour une livraison se déroulant de 2017 à 2019.
- La mise à disposition, d'ici la fin de la période, d'une capacité de quatre C130, dont deux à capacité de ravitaillement d'hélicoptères, sera étudiée d'ici fin 2015. - La commande de missiles destinés à équiper certains C130, ainsi que leur intégration sur avion sont prévues en début de période, pour une livraison avant fin 2019. - La commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM sera anticipée en 2018. De même, leur livraison est anticipée en 2024 et 2025.
- La commande et la livraison d'une capacité charge utile ROEM sur drone REAPER sont prévues sur la période. - La commande du 3 ème satellite MUSIS est prévue en 2015 ; la livraison interviendra postérieurement à la LPM 2014-2019.
- 25 PDL NG supplémentaires seront commandés sur 2017-2018 et livrés après 2019. - Une première capacité de simulation et d'entraînement CERBERE sera commandée en début de période ; sa livraison interviendra à compter de 2019. - Une première réponse pour faire face à la menace mini-drones sera mise en place avant la fin de l'année 2015. - La commande et la livraison du 4 ème lot OPEX Rafale, prévues post LPM, sont anticipées sur la LPM. - La LPM 2014-2019 prévoit l'acquisition ou l'affrètement de 8 BSAH, dont 2 militaires acquis en patrimonial au titre du programme d'armement. La commande de ces derniers est prévue en 2015. Dans le cadre de l'actualisation de la LPM, il est proposé l'acquisition patrimoniale de 4 BSAH militaires d'ici 2019. Le complément de la cible fera l'objet d'un affrètement. - Un 4 ème B2M sera commandé en début de période avec une livraison prévue avant la fin de la période. - La composante VBL fera l'objet d'un effort de régénération dont le flux commencera dès le début de la période. Source : ministère de la défense |
Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit ainsi de consacrer 17 milliards d'euros de crédits à l'équipement des forces et à la recherche et technologie (R&T), contre 16,7 milliards d'euros prévus en loi de finances pour 2015.
Toutefois, au-delà des coûts d'acquisition, ces investissement entraîneront des coûts de possession, qui n'ont pas été clairement identifiés et évalués dans le cadre de la programmation actualisée.
b) Le renforcement des crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels
La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 avait fait de la remontée de l'activité un de ses objectifs majeurs, ce qui impliquait un effort sensible sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements.
Cet effort, dimensionné au plus juste, s'est révélé très insuffisant face à un niveau des engagements opérationnels plus élevé que prévu, dont les conséquences sur le matériel sont aggravées par l'âpreté et l'étendue des théâtres d'opérations.
La loi actualisant la programmation militaire a prévu que 500 millions d'euros de crédits supplémentaires seraient consacrés à l'entretien des équipements sur la période 2016-2019. Sur ce montant, 250 millions d'euros d'autorisations d'engagements sont ouverts dès 2016, qui permettront notamment le démarrage des projets relatifs au maintien en condition opérationnelle des patrouilleurs, des sous-marins nucléaires d'attaque et des frégates, au soutien des avions de transport C-130 ou encore aux pièces de rechange pour hélicoptères.
Les crédits de paiement consacrés à l'entretien programmé des matériels progressent quant à eux de plus de 200 millions d'euro en 2016 pour s'établir à 3,4 milliards d'euros, soit une hausse de 7 % par rapport à la loi de finances pour 2015 à périmètre constant.
|
Objectifs de l'effort supplémentaire en faveur de l'entretien des équipements Milieu terrestre : - régénération permettant la remontée du parc en exploitation (ligne) dont + 7 % sur les VAB ; - disponibilité des matériels engagés en OPEX maintenue au niveau de 2014 ; - activité maintenue de la FOT à 77 000 hommes. Milieu aéronautique au profit des trois armées : - activité maintenue sur la trajectoire de remontée prévue en LPM, présentée lors des travaux d'actualisation du référentiel 2014 et 2015 (hors effets SOUTEX) ; - remontée du parc en exploitation (ligne) pour les aéronefs concernés de 5 % à 10 % sur la période 2016-2019 permettant de tenir le niveau d'engagement opérationnel actuel (intensité et sévérité) sans augmentation de l'érosion organique. Milieu naval : - diminution du risque d'indisponibilité pour avarie sur segment SNA - PHM - CMT et patrouilleurs. Source : ministère de la défense |
En tout état de cause, l'effort consenti est nécessaire, mais sans doute pas suffisant compte tenu des besoins de régénération résultant des OPEX.
* 3 Soit 18 500 au titre de l'actualisation de la LPM qui s'ajoutent aux 250 au titre des renforcements de la fonction « Renseignement » déjà annoncés par le Premier ministre en janvier 2015.
* 4 Entendu par votre rapporteur spécial le 20 octobre 2015.
* 5 Lors de son audition du 21 octobre 2015 sur le projet de loi de finances pour 2016.