PREMIÈRE PARTIE : LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES TRANSVERSES DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » EN 2016
I. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2016
A. UNE MISSION BUDGÉTAIRE COMPLEXE : NEUF PROGRAMMES, SIX MINISTÈRES, DES DÉPENSES HÉTÉROGÈNES
La mission « Recherche et enseignement supérieur » (25,9 milliards d'euros de crédits de paiement prévus en 2016), rattachée à six ministères, comporte neuf programmes d'ampleur et de nature très diverses : subventions aux universités, à certaines écoles d'enseignement supérieur et aux organismes de recherche, bourses étudiantes, soutien aux entreprises innovantes...
La maquette budgétaire n'a pas connu d'évolution pour la présentation du projet de loi de finances pour 2016 et reste identique à la nomenclature utilisée en projet de loi de finances pour 2015.
Le programme 150 « Formation supérieure et recherche universitaire » , qui finance les universités, porte près de la moitié des crédits de la mission (12,8 milliards d'euros). Il forme, avec le programme 231 « Vie étudiante » qui retrace les aides directes et indirectes accordées aux étudiants (10 % des crédits de la mission), l'ensemble des programmes dits « Enseignement supérieur », par opposition aux sept programmes dits « Recherche » qui correspondent à environ 40 % des crédits de la mission. À l'intérieur des programmes dits « Recherche », le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est le plus important en termes de crédits avec 6,3 milliards d'euros (AE=CP) demandés pour 2016 (soit près de 20 % des crédits de la mission). Les six programmes restants totalisent environ 20 % des crédits de la mission et sont rattachés chacun à un ministère différent.
Cependant, il faut noter que la partition entre programmes « Enseignement supérieur » et programmes « Recherche » qui ne correspond pas complètement à la réalité , dans la mesure où le programme 150 contient une action de recherche (action 17) et les programmes 192 et 142 financent aussi des écoles d'enseignement supérieure (enseignement supérieur agricole, écoles vétérinaires et écoles d'ingénieur). Si l'analyse est affinée au niveau de l'action, c'est un peu plus de la moitié des crédits de la mission qui sont consacrés à la recherche . En effet, d'après l'annexe dite « Jaune » au projet de loi de finances pour 2016, portant sur les politiques nationales de recherche et de formation supérieure, la recherche devrait bénéficier en 2016 de 13,800 milliards d'euros en CP contre 12,083 milliards d'euros (en CP également) pour l'enseignement supérieur.
La répartition des crédits exécutés en 2014 entre les programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
(en %)
N.B. : en 2014, subsistait le programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », qui a depuis été regroupé avec le programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durable » - ce qui explique que le graphique présente dix programmes au lieu de neuf.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Outre le nombre de programmes et de ministères de rattachement, le suivi de la mission est davantage complexifié par l'importance et le nombre des opérateurs. Ainsi, la mission « Recherche et enseignement supérieur » est la plus forte contributrice au financement des opérateurs de l'État : 95 % des crédits de la mission leur sont destinés, soit environ 21,7 milliards d'euros (CP) en 2016 3 ( * ) . Les opérateurs comprennent les universités, les écoles d'enseignement supérieur inclues dans le périmètre de la mission et les organismes de recherche. Ils sont, eux aussi, marqués par une grande hétérogénéité puisqu'ils rassemblent des établissements dont le statut juridique, la taille et les missions diffèrent. Le pilotage des opérateurs de recherche et d'enseignement supérieur par l'État passe principalement par la conclusion de contrats (de site ou d'objectifs et de performance) formalisant les orientations retenues par la ou les tutelles.
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Le pilotage des opérateurs de recherche et d'enseignement supérieur « Le pilotage des organismes de recherche repose sur différents outils complémentaires que sont notamment la préparation des conseils d'administration, la lettre de mission des dirigeants d'organisme, la lettre annuelle d'objectifs, associée à la part variable de la rémunération des dirigeants, ainsi que le contrat pluriannuel d'objectifs et de performance. Il s'inscrit pleinement dans le cadre des orientations définies par la circulaire du 23 juin 2015 relative au pilotage des opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l'État. Au-delà du suivi régulier des organismes, notamment par l'intermédiaire de l'instruction des points inscrits à l'ordre du jour de leurs conseils d'administration, et du cadrage annuel du financement de leurs activités via leurs budgets, le pilotage ministériel doit pouvoir s'appuyer sur un instrument de moyen terme. Ainsi, les grands objectifs que les ministères de tutelle assignent à un organisme sont inscrits dans un contrat pluriannuel, conclu, sur le fondement de l'article L 311-2 du code de la recherche, entre l'État et l'établissement pour une durée de cinq ans, appelé contrat d'objectifs et de performance (COP). Concernant les établissements d'enseignement supérieur , l'article 17 de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU) a confirmé le rôle central et obligatoire des contrats pluriannuels dans le dispositif de pilotage. Cette reconnaissance législative s'est inscrite dans un contexte d'accès aux responsabilités et compétences élargies (RCE) des universités. Dès lors, le contrat a eu pour objectif de favoriser un dialogue stratégique entre l'État et les établissements d'enseignement supérieur, tenant compte de leur nouvelle autonomie de gestion. De quadriennal, le contrat est devenu quinquennal, la contractualisation s'opérant désormais en cinq vagues composées en moyenne de 30 établissements. Un cycle complet du nouveau dialogue contractuel entre les établissements d'enseignement supérieur et le MESR, mis en place en juillet 2009, s'est achevé avec la signature en mars 2012 des contrats de la vague B (2012-2016). » Source : rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures annexé au projet de loi de finances pour 2016 |
* 3 Annexe dite « Jaune Opérateurs » au projet de loi de finances pour 2016, pp. 16-17.