B. UNE INFLATION QUI SE FAIT ENCORE ATTENDRE
En cette fin d'année 2015, l'inflation continue de montrer des signes d'atonie dans les États de la zone euro , dont la France. En effet, après avoir engagé un repli à compter de l'été 2012, celle-ci peine à rebondir et affiche depuis quelques mois des valeurs proches de zéro, rendant plus difficile le redressement des comptes publics .
1. L'atonie persistante des prix à la consommation
a) Une inflation annuelle en baisse de 0,1 % dans la zone euro...
Selon les données publiées le 30 septembre dernier par Eurostat 83 ( * ) , le taux d'inflation annuel de la zone euro a marqué un recul de 0,1 % en septembre 2015 - en baisse par rapport au mois d'août, où il était de + 0,1 %. À titre de rappel, l'indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH) avait progressé de 0,4 % en 2014, contre 1,4 % en 2013.
b) ... et qui stagne en France...
De même, s'agissant de la France, l'inflation sur douze mois a stagné en septembre , comme au cours du mois précédent. La variation mensuelle de l'indice des prix à la consommation (IPC) a, quant à elle, été négative (- 0,4 %, contre + 0,3 % en août) 84 ( * ) . En 2014, les prix avaient progressé de 0,5 %, après 0,9 % en 2013.
c) ... notamment en raison du recul des prix de l'énergie
La faiblesse de l'inflation aussi bien en France que dans les autres pays de la zone euro semble avant tout s'expliquer par le recul des prix de l'énergie . En effet, pour ce qui est de l'économie française, les prix de l'énergie avaient baissé, en septembre, de 5,9 % sur un an, essentiellement en raison de la nouvelle contraction des prix des produits pétroliers (- 14,3 %). Dans l'ensemble de la zone euro, les prix de l'énergie ont reculé de 8,9 % sur un an - la différence observée quant à l'ampleur de la diminution des prix de l'énergie en France s'expliquant par la moindre dépendance pétrolière de notre pays comparativement à ses partenaires européens.
Aussi l'inflation sous-jacente, soit hors énergie et autres composantes volatiles, s'est-elle élevée à 0,6 % sur un an en septembre en France et à 0,9 % dans la zone euro . Toutefois, le niveau relativement bas de l'inflation sous-jacente semble indiquer que certaines spécificités de la zone euro exercent également des pressions désinflationnistes , au-delà de la seule baisse des prix de l'énergie.
En effet, d'autres phénomènes semblent contribuer à l'écrasement des prix, dont notamment la réappréciation du taux de change de l'euro , qui a atteint son point le plus bas en mars de cette année, au cours des derniers mois. À cet égard, les économistes de la société financière Oddo ont estimé que « sur les six derniers mois, l'euro s'[était] renchéri d'environ 7,5 % face à un panier large comprenant 38 devises » 85 ( * ) . Par ailleurs, le faible dynamisme de l'activité - en particulier de la demande - dans la zone euro contribue aussi à l'apathie des prix (cf. supra ), à l'instar de la progression limitée des coûts unitaires salariaux , qui correspondent aux coûts unitaires de la main d'oeuvre rapportés à la productivité horaire du travail, dans un contexte de chômage élevé.
Par conséquent, certains économistes estiment qu'une amélioration durable de la situation de l'emploi devrait avoir pour effet de produire des tensions sur le marché du travail, permettant à l'indice des prix de repartir. Cependant, le lien entre baisse du chômage et hausse des salaires paraît plus ténu que par le passé ; ceci est mis en évidence aux États-Unis, qui se trouvent dans une situation proche du plein-emploi - le chômage étant de 5 % environ à ce jour -, mais connaissent également un épisode de faible inflation 86 ( * ) , celle-ci devant s'élever à + 0,2 % cette année, selon le Consensus Forecasts d'octobre.
d) Les perspectives d'inflation à court et moyen termes
En dépit des espoirs suscités par le programme étendu de rachats d'actifs engagé par la Banque centrale européenne (BCE) au début de cette année, la persistance de l'atonie des prix vient accroître les incertitudes entourant les perspectives d'inflation à court et moyen termes , et ce d'autant plus dans un contexte marqué par le ralentissement des économies émergentes.
En dépit de cela, les anticipations d'évolution des prix à la consommation pour 2016 dans la zone euro demeurent positives . Ainsi, pour l'année 2016, la Commission européenne, le consensus de la Banque centrale européenne (BCE) 87 ( * ) et le Fonds monétaire international (FMI) prévoient une hausse de l'inflation de 1 %, comme le Consensus Forecasts d'octobre (cf. tableau ci-après). Il convient également de relever que le consensus de la BCE anticipe même un retour de l'inflation aux alentours de 2 % en 2020 .
Concernant la France, aussi bien la Commission européenne, que le FMI et le Consensus Forecasts retiennent une hypothèse de progression de l'indice des prix à la consommation proche de 1 % en 2016 .
Tableau n°
9
:
Prévisions d'évolution des prix à la consommation
pour
la zone euro
(évolution en %)
|
2015 |
2016 |
2017 |
2020 |
|
|
Commission européenne (1) |
0,1 |
1,0 |
1,6 |
|
|
Consensus de la Banque centrale européenne (BCE) (2) |
0,1 |
1,0 |
1,5 |
1,9 |
|
FMI (3) |
0,2 |
1,0 |
1,7 |
|
|
Consensus Forecasts (octobre 2015) |
0,1 |
1,0 |
(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Autumn 2015 », European Economy 11/2015 , nov. 2015.
(2) Banque centrale européenne, enquête trimestrielle auprès des prévisionnistes, quatrième trimestre 2015.
(3) Fonds monétaire international, World Economic Outlook. Adjusting to Lower Commodity Prices , octobre 2015.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)
Pour le moment, le risque déflationniste 88 ( * ) semble pouvoir être écarté , ce que confirme une récente étude de Patrick Artus 89 ( * ) , directeur de la recherche et des études de Natixis. En effet, celui-ci estime, d'une part, que la faible inflation dans la zone euro provient essentiellement d'un choc d'offre favorable - soit de la baisse des prix des matières premières et de la modération de la progression des coûts salariaux - et non pas d'une contraction de la demande et, d'autre part, que l'atonie actuelle des prix à la consommation n'entraîne pas l'amorçage de mécanismes déflationnistes - comme le recul de la profitabilité des entreprises, une hausse anormale des taux d'intérêt réels, ou encore une baisse de l'inflation anticipée.
En tout état de cause, des facteurs tant favorables que défavorables pourraient influer sur l'évolution de l'inflation au cours des mois à venir. D'un côté, un rebond des prix à la consommation pourrait être encouragé par la reprise économique et par un recul du chômage . De même, en France, l'accélération de l'activité pourrait conduire à une hausse de l'utilisation des capacités de production , dont la faiblesse actuelle limite les pressions inflationnistes.
Par ailleurs, le manque de dynamisme de l'inflation pourrait conduire la Banque centrale européenne (BCE) à assouplir encore sa politique monétaire dans les prochains mois , en allongeant et en augmentant l'ampleur de son programme étendu d'achats d'actifs (cf. supra ). À cet égard, à l'issue de la réunion du Conseil des gouverneurs du 22 octobre, le président de la BCE, Mario Draghi, a déclaré que « la force et la persistance des facteurs qui ralentissent actuellement le retour de l'inflation à des niveaux inférieurs, mais proches de 2 % à moyen terme, nécessitent une analyse approfondie. Dans ce contexte, le degré d'accommodation de la politique monétaire devra être réexaminé lors de [la] réunion de politique monétaire de décembre , quand les projections macroéconomiques des équipes de l'Eurosystème seront disponibles » 90 ( * ) ; parmi les facteurs désinflationnistes identifiés par la banque centrale figurent, notamment, le ralentissement de la croissance dans les pays émergents et l'évolution du prix des matières premières. Une telle mesure d'assouplissement serait certes susceptible d'avoir une incidence directe sur le financement de l'économie - en particulier sur le niveau de la demande -, mais aurait aussi pour conséquence de réduire le taux de change de l'euro, augmentant ainsi l'inflation importée ; un effet similaire découlerait de la hausse des taux d'intérêt de la Réserve fédérale américaine , dont tout indique qu'elle interviendra dans les mois à venir, qui devrait contribuer à une appréciation du dollar, en particulier face à l'euro.
D'un autre côté, il semble peu probable que survienne, au cours de l'année 2016, un rebond significatif des prix de l'énergie . En effet, dans son rapport mensuel publié en octobre 91 ( * ) , l'Agence internationale de l'énergie (AIE) prévoit une croissance de la demande mondiale de pétrole de 1,21 million de barils par jour (bpj) en 2016, soit 150 000 bpj de moins que sa prévision du mois de septembre. Dans le même temps, l'offre resterait abondante malgré un recul de la production des pays hors-Opep - lié à la chute des prix -, en raison du relèvement récent de l'offre des membres de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep), mais aussi de l'arrivée prévisible des barils iraniens à la suite de la levée des sanctions internationales contre l'Iran. Dans ces conditions, l'AIE estime que le marché du pétrole resterait saturé tout au long de 2016. Dès lors, la perspective d'une hausse substantielle des prix du pétrole au cours de l'année à venir paraît s'éloigner progressivement - même si une aggravation du conflit au Yémen ou un regain de tension en Ukraine pourrait pousser les cours du baril à la hausse. Le Fonds monétaire international (FMI) anticipe une hausse du prix du baril de pétrole d'un peu plus de 50 dollars en moyenne en 2015 à un niveau proche de 60 dollars en 2016, contre 110 dollars en 2014 92 ( * ) .
De même, le ralentissement des pays émergents, et notamment de la Chine, aurait des conséquences désinflationnistes du fait de ses incidences sur l'activité économique et sur le prix des matières premières.
e) Une hypothèse d'inflation de 1 % en 2016
Si l'hypothèse d'inflation pour 2016 retenue dans le cadre du scénario gouvernemental, de 1 %, est en ligne avec les prévisions des organisations internationales et des instituts de conjoncture , elle n'en demeure pas moins entourée de nombreuses incertitudes.
À ce titre, dans son dernier avis 93 ( * ) , le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a considéré que « même si une accélération paraît vraisemblable, certains facteurs désinflationnistes comme les effets retardés de la baisse du prix du pétrole et l'incidence des allègements d'impôts et de cotisations en faveur des entreprises sont peut-être sous-estimés, et la hausse des salaires pourrait être moins rapide que prévu en 2016 » ; par conséquent, il estime qu'en 2016, « la hausse des prix pourrait être inférieure à l'hypothèse de 1,0 % retenue par le Gouvernement ».
Or, si une faible inflation peut comporter certains avantages 94 ( * ) , contribuant notamment à accroître provisoirement le pouvoir d'achat des ménages, elle présente néanmoins l'inconvénient de compliquer le redressement des comptes publics .
2. Les conséquences budgétaires d'une faible inflation
Au cours des dernières années, le ralentissement plus fort que prévu des prix à la consommation a contribué, dans une certaine mesure, à l'apparition d'écarts entre l'exécution et les orientations pluriannuelles des finances publiques. Un tel phénomène est en passe de se reproduire en 2015 et en 2016, impliquant un relèvement des efforts budgétaires à consentir pour ces deux années .
À cet égard, le rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2016, communiqué en juin dernier par le Gouvernement, indique qu'« en raison du recul très net de l'inflation en 2015 et 2016 par rapport à ce que prévoyait la LPFP [qui anticipait une inflation de 0,9 % puis de 1,4 %], et de la réduction mécanique du plan d'économies à 50 Md€, le programme de stabilité 95 ( * ) a intégré à la trajectoire des finances publiques des mesures de redressement complémentaires de 4 Md€ en 2015 et de 6 Md€ en 2016 » - ces mesures sont explicitées infra dans le présent rapport.
Néanmoins, l'atonie des prix à la consommation n'a pas seulement des incidences sur les dépenses publiques, mais également sur les recettes des administrations. Aussi les développements qui suivent s'attachent-ils à analyser les mécanismes par lesquels une faible inflation influe sur la situation des finances publiques 96 ( * ) .
Tout d'abord, une inflation basse se traduit par une progression moins forte des recettes publiques du fait du ralentissement de l'évolution des bases taxables . Par exemple, le faible dynamisme des prix vient modérer l'augmentation en valeur de la consommation des ménages et, par conséquent, du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Ensuite, si une faible inflation peut être à l'origine d'une modération de la progression des dépenses publiques en valeur, la relation existant entre ces dépenses et l'inflation n'est toutefois pas aussi « mécanique » que pour les recettes fiscales . En effet, les dépenses qui évoluent avec l'inflation, à l'instar des achats courants ou de certaines dépenses d'intervention et de prestations, ne représentent qu'une partie des dépenses publiques. En outre, parmi les dépenses corrélées à l'évolution des prix, figurent des dépenses indexées à la prévision d'inflation retenue au moment de la revalorisation - qui n'évoluent donc pas immédiatement avec l'inflation - comme, par exemple, les pensions de retraite. Par suite, dans ce cas, les erreurs d'anticipation ne sont corrigées que l'année suivante ; dans l'hypothèse d'une inflation réalisée plus faible que la prévision, le ralentissement des dépenses indexées n'intervient donc qu'avec retard 97 ( * ) .
Cette relation complexe des dépenses publiques avec l'évolution des prix à la consommation a, souvent, pour conséquence une minoration des efforts en dépenses réalisés en cas de faible inflation . Il convient, en effet, de rappeler qu'un effort structurel en dépenses correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle ; dès lors, plus l'écart entre la progression de la dépense en volume 98 ( * ) et la croissance potentielle est réduit, moins l'effort structurel en dépenses est important. Or, il apparaît qu' un ralentissement non anticipé de l'inflation peut contribuer à ce que la progression des dépenses publiques en volume soit plus élevée que prévu , et ce pour plusieurs raisons.
Premièrement, les effets budgétaires du « gel » de l'indexation de certaines dépenses sont fortement réduits par une inflation basse . Un « gel » de l'indexation de certaines dépenses doit permettre, en principe, de freiner la progression de ces dépenses qui évoluent normalement avec l'inflation ; par conséquent, une inflation faible diminue fortement les incidences du « gel » sur la progression effective de la dépense . À titre d'exemple, le Gouvernement retient, pour la période 2015-2017, une hypothèse de progression de la masse salariale de l'État en raison de l'inflation de 0,6 milliard d'euros par an - soit de 0,8 % en moyenne ; dans ces conditions, l'absence de revalorisation du point d'indice de la fonction publique permettrait de réduire l'évolution de la masse salariale de l'État, par rapport à sa progression tendancielle, de 0,6 milliard d'euros chaque année. Cependant, en l'absence d'inflation ou en présence d'une très faible inflation, la masse salariale évoluerait peu ou prou selon son « tendanciel » naturel puisque le point d'indice de la fonction publique n'aurait pas ou peu été majoré. Ainsi, dans un contexte d'atonie des prix à la consommation, le « gel » des dépenses publiques est sans incidence notable sur la dynamique de ces dernières.
Ensuite, pour les dépenses qui demeurent indexées à l'inflation, si l'inflation constatée est plus faible que l'inflation initialement anticipée, alors les dépenses concernées progressent plus rapidement que l'inflation - la correction n'intervenant, comme cela a été indiqué, qu'avec retard. Il en va de même pour les achats déconnectés de l'indice des prix ou encore des opérations programmées de manière pluriannuelle . Par conséquent, là encore, la décélération non anticipée de l'inflation participe au relèvement de la croissance de la dépense publique en volume.
Enfin, une inflation faible non anticipée minore également les effets des normes de dépenses définies en valeur , comme la norme « zéro valeur » pour le budget de l'État et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) dans le champ des administrations de sécurité sociale (ASSO). Dès lors qu'elles sont exprimées en valeur, le respect de ces règles d'évolution des dépenses n'est pas influencé par les variations de l'inflation ; en bref, dans un contexte de ralentissement des prix, les objectifs de dépenses définis en valeur demeurent inchangés et ne sont pas rendus plus « sévères » en cours d'exécution. Par suite, le respect des objectifs de dépenses arrêtés en conséquence, lorsqu'ils concernent des postes corrélés aux variations des prix à la consommation, est rendu plus aisé par la faible inflation et nécessite un effort en dépenses plus limité. La contribution des normes au ralentissement des dépenses en volume s'en trouve alors réduite.
Au total, en atténuant les effets des mesures prises afin de modérer la progression des dépenses publiques en volume, une inflation plus faible qu'anticipé diminue les efforts structurels en dépenses effectivement réalisés et donc l'ampleur de l'ajustement structurel . De par ses effets sur les recettes et sur les dépenses publiques, une inflation basse rend donc plus difficile l'amélioration du solde public, y compris dans sa composante structurelle.
* 83 Communiqué de presse 168/2015 d'Eurostat du 30 septembre 2015.
* 84 Insee, « Les prix à la consommation baissent de 0,4 % en septembre 2015 ; ils sont stables sur un an », Informations Rapides , n° 248, 14 octobre 2015
* 85 S. Poullennec, « Les économistes écartent une amplification du QE dès octobre », L'AGEFI Quotidien - Édition de 7 H , 20 octobre 2015.
* 86 Il convient, toutefois, de relever que le recul du taux de chômage aux États-Unis au cours des derniers mois s'explique, en grande partie, par le recul du taux de participation, soit de la proportion d'Américains ayant un emploi ou en recherchant effectivement un. En effet, le taux de participation a reculé de 0,2 point en septembre dernier pour atteindre 62,4 %, ce qui correspond à son niveau le plus bas depuis 1977. Une récente étude de la banque Morgan Stanley a estimé que la chute du taux de participation expliquait intégralement la baisse du taux de chômage entre mai et septembre 2015, de 5,5 % à 5,1 %. Aussi ce phénomène des « disparus » du marché du travail américain pourrait-il contribuer à expliquer l'étiolement du lien entre taux de chômage et hausse des salaires aux États-Unis - les tensions sur les salaires n'étant pas aussi élevées que pourraient le laisser croire les statistiques du chômage.
* 87 Il convient, malgré tout, de relever que le consensus de la Banque centrale européenne (BCE) a, entre les troisième et quatrième trimestres de cette année, abaissé ses anticipations d'inflation pour 2016 et 2017 de 1,3 % et 1,6 % à 1 % et 1,5 %.
* 88 Les mécanismes et les risques de la déflation ont fait l'objet d'une analyse approfondie dans le cadre du rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2015 (cf. rapport n° 108 (2014-2015), op. cit. , p. 11-12).
* 89 P. Artus, « Inflation très basse de la zone euro : est-ce un danger ? », Flash Économie , n° 779, octobre 2015.
* 90 Conférence de presse du 22 octobre 2015 de Mario Draghi, président de la Banque centrale européenne (BCE) [traduction de la commission des finances du Sénat].
* 91 Agence internationale de l'énergie, Oil Market Report , octobre 2015.
* 92 Fonds monétaire international, op. cit. , octobre 2015.
* 93 Avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2015-03 du 25 septembre 2015, op. cit.
* 94 Les avantages liés à la désinflation ont été explicités dans le cadre du rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2015 (cf. rapport n° 108 (2014-2015), op. cit. , p. 10-11).
* 95 Cf. rapport n° 417 (2014-2015) sur le projet de programme de stabilité de la France 2015-2018 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat.
* 96 Les développements qui suivent reprennent les analyses relatives aux incidences d'une faible inflation sur les finances publiques figurant dans le rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2015 (cf. rapport n° 108 (2014-2015), op. cit. , p. 20-22).
* 97 Il convient de préciser que les articles 33 du présent projet de loi de finances et 57 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 modifient la méthode appliquée pour la revalorisation de certaines prestations sociales - comme le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation de solidarité spécifique (ASS), ou encore les pensions de retraite. La méthode la plus communément appliquée à ce jour consiste à revaloriser les prestations sur la base d'une évolution prévisionnelle de l'inflation pour l'année en cours et s'accompagne, dans certains cas, de l'application d'un correctif l'année suivante au titre de l'écart à la prévision de l'année précédente. Aussi, le dispositif proposé vise à ce que les revalorisations soient désormais fondées sur un coefficient calculé sur la base des indices des prix à la consommation (IPC) hors tabac des douze mois antérieurs à l'avant-dernier mois qui précède la date de revalorisation ; par voie de conséquence, il prévoit également la suppression des mécanismes de correction. Malgré tout, la nouvelle méthode de revalorisation dont il est proposé la mise en place laisse subsister la possibilité d'une décorrélation entre la progression des prestations et l'inflation ; en effet, si un ralentissement des prix à la consommation intervenait peu de temps après la date de revalorisation, l'augmentation des prestations serait, une année durant, plus dynamique que l'inflation.
* 98 La croissance des dépenses publiques en volume correspond à la croissance des dépenses en valeur corrigée de l'inflation.