Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 : Accidents du travail et maladies professionnelles

B. LA CONTRIBUTION DE LA BRANCHE AT-MP AUX FONDS AMIANTE

Au-delà de l'intervention des régimes de sécurité sociale, l'indemnisation des victimes de l'amiante repose sur deux dispositifs principaux : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva). Bien que les sommes versées par ces fonds n'entrent pas dans le champ des prestations du régime général, la branche AT-MP en est le principal financeur.

Les dépenses de la branche AT-MP du régime général permettant la prise en charge et l'indemnisation des victimes de l'amiante représentent près de 18,8 % de ses charges en 2014, après 17 % en 2013 et 12,8 % en 2001.

Cette évolution s'explique par la gravité des pathologies en cause, engendrant une hausse des prestations liées à l'amiante, et par la croissance des dotations au Fcaata (multipliées par trois entre 2001 et 2014). En effet, les affections et les cancers liés à l'amiante comptent pour 7 % de l'ensemble des maladies professionnelles mais représentent un montant total de prestations et d'indemnisations versées (936 millions d'euros) supérieur à celui imputable aux affections péri-articulaires (808 millions d'euros) qui représentent pourtant 79 % des maladies professionnelles.

Les fonds amiante

• Le Fcaata

Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le dispositif d'allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) est ouvert aux salariés du régime général à partir de l'âge de 50 ans. Pour y être éligibles, ces derniers doivent être atteints de maladies professionnelles liées à l'amiante ou avoir travaillé dans des établissements de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, du flocage et de calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales. La liste de ces établissements est fixée par arrêté. Le dispositif a été étendu aux dockers professionnels en 2000, aux personnels portuaires de manutention en 2002 et aux salariés agricoles atteints de maladies professionnelles liées à l'amiante en 2003.

Le Fcaata prend en charge :

- les allocations de cessation anticipée d'activité ;

- les cotisations au régime de l'assurance volontaire vieillesse au titre des régimes de retraite de base et complémentaire ;

- et depuis 2011, la dépense induite pour les régimes de retraite de base par le maintien à 60 ans de l'âge de départ en retraite des travailleurs de l'amiante. Cette charge prend la forme d'un transfert de compensation aux caisses de retraite des régimes de base, au premier rang desquels la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

Le financement du fonds est assuré par une contribution de la branche AT-MP du régime général fixée chaque année par la LFSS et qui représentait 96 % des produits du fonds en 2013, une fraction du produit des droits de consommation sur le tabac et une contribution de la branche AT-MP du régime des salariés agricoles dont le montant est fixé annuellement par arrêté.

La gestion du fonds est partagée entre la Cnam et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Depuis 2012, le Fcaata est consolidé dans les comptes de la branche AT-MP. Un peu moins de 1 700 établissements sont aujourd'hui inscrits sur les listes ouvrant un droit d'accès au dispositif Acaata. Fin juin 2014, 85 156 personnes au total avaient pu bénéficier de l'allocation.

• Le Fiva

Etablissement public administratif créé par la LFSS pour 2001, le Fiva assure quant à lui la prise en charge de la réparation intégrale des préjudices des personnes atteintes de maladies liées à l'amiante et de leurs ayants droit, que ces maladies soient ou non d'origine professionnelle. Le barème d'indemnisation prend en compte à la fois l'incapacité fonctionnelle (préjudice patrimonial ou économique) et les préjudices extrapatrimoniaux ou personnels. Les dépenses du fonds dépendent du nombre d'offres et de la mise en oeuvre du barème voté par le conseil d'administration de l'établissement ainsi que de l'issue des contentieux relatifs aux offres du Fiva qui peuvent aboutir à une majoration des offres.

Outre les dotations versées par la branche AT-MP et, selon les années, par l'État, le Fiva dispose d'autres ressources financières constituées notamment de reprises sur provisions et des produits des actions engagées par le fonds à l'encontre des employeurs au titre de la faute inexcusable.

A son article 37, le PLFSS pour 2016 prévoit une contribution totale de la branche AT-MP du régime général au Fiva et au Fcaata de 1,030 milliard, après 1,076 milliard en 2015.

1. Le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata)

a) La poursuite de la baisse des dépenses en lien avec la décroissance du nombre d'allocataires

Après une croissance régulière du nombre d'allocataires entre 2000 et 2006 pendant la période de montée en charge du dispositif, le nombre de bénéficiaires du Fcaata s'est stabilisé avant de décroître progressivement à partir de 2008. Les flux de sortie du dispositif ont été multipliés par deux entre 2009 et 2013 tandis que le nombre de nouveaux allocataires n'a augmenté que d'un tiers. Depuis 2013, le nombre d'entrées dans le dispositif est inférieur au nombre de sorties. Dans la quasi-totalité des cas, les sorties du dispositif résultent du départ à la retraite des bénéficiaires. Le nombre d'allocataires est ainsi passé de 3 800 en 2000 à 23 000 en 2013 avant d'être ramené à 21 500 en 2014.

Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier, les effectifs d'allocataires diminueraient de 12 % en 2015 et de 9% en 2016. Dans un contexte de très faible revalorisation, les allocations de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Acaata) poursuivraient leur baisse tendancielle (- 18,5 % en 2016 après - 11,1 % en 2015 et - 8,7 % en 2014).

En revanche, le transfert compensatoire à la Cnav continuerait sa montée en charge. Après 81 millions d'euros en 2013, son niveau est estimé à 97 millions d'euros en 2015 et 111 millions d'euros en 2016.

Le fonds a été excédentaire de 109 millions d'euros en 2013 puis de 81 millions d'euros en 2014. En 2015, l'excédent serait ramené à 12 millions d'euros, ce qui entraînerait un excédent du solde cumulé de 42 millions d'euros fin 2015.

Pour 2016, la contribution de la branche AT-MP au Fcaata est fixée à 600 millions d'euros , en baisse de 13,4 % par rapport à 2015. Compte tenu d'un solde net prévisionnel déficitaire à - 42 millions d'euros, cette dotation permettrait de maintenir à l'équilibre le solde net cumulé .

Figure n° 11 : Charges et produits du Fcaata de 2012 à 2016

(en millions d'euros)

Année	2012	2013	2014	2015 (p)	2016 (p)
Charges	858	819	779	717	678
taux d'évolution	- 1,8%	- 4,5%	- 4,9%	- 8,0%	- 5,4%
Acaata	573	533	486	432	395
Prise en charge de cotisations d'assurance volontaire vieillesse	129	119	109	97	89
Transfert à la Cnav	35	55	81	92	111
Prise en charge de cotisations retraite complémentaire	107	101	93	82	75
Autres*	13,1	11,1	10	14	8
Produits	922	928	860	729	636
taux d'évolution	- 0,2%	+ 0,6%	- 7,3%	- 15,3%	- 12,7 %
Dotation Cnam-AT-MP	890	890	821	693	600
Droits sur les tabacs	33	35	37	35	36
Autres produits**	- 0,5	2,8	2	1	0
Résultat net	64	109	81	12	- 42
Résultat net cumulé	- 160	- 51	30	42	0

* Les autres charges sont essentiellement constituées des charges de gestion des Cram et de la MSA. Il s'agit en outre des charges de gestion de la CDC et de dotations aux provisions.

**Les autres produits sont essentiellement constitués de contribution du régime AT-MP des salariés agricoles. Il s'agit en outre de produits financiers de la CDC.

Source : Annexe 8 du PLFSS pour 2016

b) La question de l'ouverture d'une nouvelle voie d'accès individuelle

La question de l'ouverture d'une nouvelle voie d'accès individuelle au dispositif de l'Acaata a fait l'objet d'un récent rapport du Gouvernement transmis au Parlement le 7 août 2015 en application de l'article 90 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. L'accès à ce dispositif ne serait plus seulement fondé sur les pathologies reconnues ou sur le fait d'avoir été employé dans l'un des établissements définis par arrêté mais également sur les expositions subies, quel que soit le régime de protection sociale.

Le rapport identifie deux obstacles principaux auxquels se heurterait un tel dispositif. Le premier concerne les difficultés liées à l'évaluation de l'exposition individuelle à l'amiante tout au long du parcours professionnel et les modalités de preuve. Le second est relatif à la rupture d'égalité que risque de générer la mise en place de conditions d'accès différentes par rapport au dispositif collectif actuel.

Si des conditions minimales d'exposition ou un relèvement de l'âge d'entrée dans le dispositif étaient prévues, elles devraient obligatoirement être étendues au dispositif collectif actuel. Votre rapporteur estime donc peu probable que le Gouvernement s'engage dans cette réforme. En tout état de cause, il apparaît particulièrement difficile, et peu opportun, de remettre en cause le dispositif collectif qui, bien que largement imparfait, continue de faire la preuve de son utilité puisque 4 000 nouvelles personnes en bénéficient encore chaque année.

Votre rapporteur ne peut en revanche qu'approuver l'élargissement du dispositif de l'Acaata à l'ensemble des fonctionnaires et agents contractuels de droit public tel qu'il est prévu à l'article 57 du projet de loi de finances pour 2016. Cette mesure était très attendue.

2. Le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva)

L'exercice 2014 a été marqué par une nouvelle hausse des demandes d'indemnisation adressées au Fiva (+ 3%), ce dynamisme reposant principalement sur les demandes émanant des ayants droit. Comme l'année dernière, votre rapporteur se félicite des efforts engagés par le fonds dans le cadre du deuxième contrat d'objectifs et de performance (2014-2016) pour améliorer le traitement des dossiers.

Depuis 2013, l'activité du Fiva connaît en effet un rythme soutenu qui lui a permis de raccourcir les délais de réponse et d'augmenter le nombre d'offres d'indemnisation. En 2014, le nombre d'offres (20 170) dépasse ainsi celui des demandes (19 110) pour la troisième année consécutive, permettant de poursuivre la résorption du stock de dossiers en attente de traitement.

Les délais de présentation et de paiement des offres ont poursuivi leur baisse entre 2013 et 2014. En moyenne, les délais de décision ont diminué d'un tiers en 2014 pour atteindre 7 mois. Pour les victimes de pathologies graves, le délai moyen de décision constaté a été ramené à 5 mois et 2 semaines en 2014 au lieu de 7 mois et 2 semaines en 2013, ce qui permet une présentation de l'offre dans le délai légal de six mois. Pour l'ensemble des catégories de victimes, les offres ont été payées dans le délai réglementaire de deux mois.

Figure n° 12 : Evolution de l'activité du Fiva entre 2009 et 2014

Année	2009	2010	2011	2012	2013	2014
nombre de dossiers déposés	6 645	6010	5508	4414	5 202	4404
taux d'évolution	+ 1,2 %	- 9,6 %	- 8,4 %	- 19,9 %	+ 17,9 %	- 15,3 %
nombre de dossiers traités	6180	6844	7125	7567	7944	8205
taux d'évolution	- 17 %	+ 11 %	+ 4,1 %	+ 6,2 %	+ 5 %	+ 3,3 %

NB : Un dossier contient nécessairement une demande de victime et potentiellement une demande d'ayants droit. Il peut donner lieu à plusieurs offres. Pour le nombre de dossiers traités, les chiffres correspondent au nombre de dossiers pour lesquels au moins une offre a été faite à la victime.

Source : Réponse au questionnaire de la commission des affaires sociales du Sénat

Si la part des pathologies bénignes (plaques pleurales et épaississements pleuraux) demeure prépondérante dans le nombre total des demandes d'indemnisation adressées au Fiva, la part des pathologies graves augmente . En particulier, la proportion de mésothéliomes a plus que doublé entre 2007 et 2013, passant de 7,1 % à 16,3 %. Celle des cancers broncho-pulmonaires est passée de 19,0 % à 22,4 % entre 2011 et 2014. Les sommes versées au titre des pathologies lourdes représentent 82 % du montant total des indemnisations versées toutes pathologies confondues en 2014.

Selon la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre dernier, le montant total des dépenses du Fiva pour 2015 est estimé à 525 millions d'euros, en diminution de 1 % par rapport à 2014, sous l'hypothèse de la hausse de nouvelles demandes et du renchérissement du coût moyen des dossiers. Les produits diminueraient en raison du contrecoup de la forte hausse de la dotation de la branche AT-MP entre 2013 et 2014. Compte tenu du niveau élevé des réserves du fonds fin 2012, la LFSS pour 2013 avait en effet ramené la dotation de la branche AT-MP de 315 à 115 millions d'euros entre 2012 et 2013. En 2014, le versement de la branche AT-MP a ensuite été porté à 435 millions d'euros.

Pour 2016, le total des dépenses du fonds est estimé à 525 millions d'euros comme en 2015. Sur la base d'un résultat cumulé estimé à -24 millions fin 2015, d'une dotation de l'État de 10 millions et des autres produits du fonds, la dotation de la branche AT-MP est fixée à 430 millions d'euros en 2016.

Figure n° 13 : Charges et produits du Fiva de 2010 à 2016

(en millions d'euros)

Année	2010	2011	2012	2013	2014	2015 (p)	2016 (p)
Charges	465	400	481	556	520,5	525	525
taux d'évolution	+ 10 %	- 14 %	+ 20 %	+ 15,5 %	- 6,3 %	+ 0,8 %	-
Produits	429,5	484,5	433	240,5	547	492	543
taux d'évolution	+ 3 %	+ 13 %	- 10 %	- 45 %	+ 128,5 %	- 10,1 %	+ 10,4
Dotation Cnam-AT-MP	315	340	315	115	435	380	430
Dotation Etat	47,5	47,5	47	0	0	10	13,4
Reprises sur provisions	41	70	39	80	79,1	72	70
Autres produits	26	27	32	45,5	33	30	30
Résultat net	- 36	84	- 48	- 316	27	- 33	15
Résultat net cumulé	261	346	298	- 18	8,7	- 24	- 9

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2015

Fin 2016, le résultat net serait égal à 15 millions d'euros et le résultat cumulé s'établirait à -9 millions d'euros. Le fonds de roulement du Fiva (70 millions d'euros) lui permettrait d'assurer ses dépenses d'indemnisation et garantirait une réserve prudentielle d'environ deux mois d'activité.

Comme l'année dernière, votre rapporteur regrette le désengagement dont continue de faire preuve l'État dans le financement du Fiva depuis plusieurs années. Bien que le projet de loi de finances pour 2016 prévoie une dotation complémentaire de l'Etat de 10 millions d'euros comme en 2015, après deux exercices successifs où sa participation était nulle, cette contribution reste notoirement insuffisante. Elle ne correspond qu'à environ un cinquième du montant des participations assurées par l'Etat avant 2013. La mission sénatoriale sur l'amiante avait jugé légitime de prévoir un engagement de l'Etat à hauteur d'un tiers du budget du Fiva, au regard tant de ses missions régaliennes que de son rôle assumé en tant qu'employeur.