Proposition de loi visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales

Rapport n° 577 (2014-2015) de M. Pierre-Yves COLLOMBAT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 1er juillet 2015

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N° 577

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2014-2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE , visant à la réouverture exceptionnelle des délais d' inscription sur les listes électorales ,

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,

Sénateur

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 2619 , 2665 et T.A. 500

Première lecture : 375 , 440 , 441 et T.A. 103 (2014-2015)

Commission mixte paritaire : 496 et 497 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

À la suite de l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 10 juin 2015, notre assemblée est saisie en nouvelle lecture de la proposition de la loi visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales.

En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli, sur proposition de sa rapporteure, la version que l'Assemblée nationale avait adoptée lors de la première. S'appuyant sur l'argumentation qu'elle avait développée en commission mixte paritaire, notre collègue députée Élisabeth Pochon, rapporteure, a écarté la proposition formulée par le Sénat, arguant de « risques de doubles inscriptions », ce que le ministre de l'intérieur avait déjà mis en avant lors des débats de première lecture au Sénat. Votre rapporteur ne partage pas cette présentation de la version du texte retenue par le Sénat, d'autant qu'elle se contente de reprendre la recommandation n° 1 du propre rapport d'information de Mme Elisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann , rapport présenté devant la commission des lois de l'Assemblée nationale le 17 septembre 2014 ^{1 ( * )} .

Le libellé de cette recommandation est le suivant : « Tenir compte, dans les opérations de révision et d'établissement des listes électorales de l'année 2015, du report programmé de mars à décembre 2015 de la tenue des élections des conseillers régionaux, des conseillers de Corse et des membres de l'Assemblée de Martinique et de Guyane en procédant, à titre exceptionnel, à une seconde révision des listes électorales quelques semaines avant ou en ouvrant plus largement les possibilités de s'inscrire hors période de révision. » Le différend porte sur le choix entre les branches de l'alternative - l'Assemblée nationale souhaitant retenir la première et le Sénat la seconde - et non entre une solution conforme aux conclusions du rapport Pochon-Warsmann et une qui ne le serait pas. Il apparaît donc clairement que, pour ses auteurs, « ouvrir plus largement les possibilités de s'inscrire hors période de révision », ce qu'a proposé votre rapporteur, est une solution tout aussi pertinente et réaliste que l'ouverture exceptionnelle d'une révision des listes électorales « quelques semaines » avant le scrutin.

Plusieurs considérations ont justifié le choix de votre commission, choix entériné par le Sénat.

D'abord le refus de principe d'une pratique devenue fâcheusement habituelle : corriger par une nouvelle loi et des dispositions exceptionnelles les effets collatéraux aussi indésirables qu'inaperçus faute d'une réflexion approfondie, d'une loi antérieure, ici d'une succession de lois reportant par trois fois en cinq ans la date des élections locales ! Ensuite le constat que l'ouverture d'une révision exceptionnelle des listes électorales dans l'ensemble des communes provoquera des charges supplémentaires pour celles-ci quelques mois avant de faire face à la révision ordinaire ^{2 ( * )} . Sur ce point, le rapport de nouvelle lecture de la commission des lois de l'Assemblée nationale reste muet quant au coût réel de cette mesure pour les communes.

À l'inverse, votre commission a estimé que plutôt qu'une révision exceptionnelle, il était préférable d' élargir les possibilités pour un électeur de solliciter une inscription selon la procédure « hors période de révision » prévue à l'article L. 30 du code électoral. Aujourd'hui réservée à diverses catégories d'électeurs, notamment à ceux ayant changé de résidence après la clôture du dépôt des demandes d'inscription, soit le 31 décembre de l'année précédente, pour un motif professionnel, cette possibilité a été étendue par votre commission aux personnes ayant emménagé en cours d'année dans la commune, quel qu'en soit le motif.

À cette faculté, proposée par le rapport d'information précité, il est opposé un risque d'insincérité du scrutin résultant de la possibilité pour des électeurs d'exercer deux fois leur droit de vote grâce à une inscription sur deux listes électorales. Une demande d'inscription « hors période de révision » est, en effet, recevable jusqu'au dixième jour précédant le scrutin (article L. 31 du code électoral), la commission administrative devant se prononcer cinq jours avant ce même scrutin (article L. 32 du même code). La décision de la commission administrative est alors notifiée dans les deux jours par le maire de la commune d'inscription à son homologue de la commune de radiation, afin d'éviter une double inscription. L'Assemblée nationale, comme le Gouvernement, met en avant la difficulté à tenir ces délais, ce qui pourrait conduire à l'absence de radiation, en temps voulu, à la suite d'une nouvelle inscription auprès d'une autre commune.

La procédure d'inscription prévue à l'article L. 30 du code électoral existant déjà, faut-il en conclure qu'elle a faussé les scrutins passés ? Votre rapporteur a du mal à saisir en quoi un afflux d'inscriptions pourrait soulever une difficulté de principe quant à la procédure ayant jusqu'ici cours. Afflux d'autant plus hypothétique que les dernières élections départementales ont montré que la moitié des inscrits ne s'était pas déplacée. Dans un tel contexte de désengagement généralisé de l'électorat, les nouveaux inscrits, nouveaux convertis, s'arrangeraient pour voter dans deux communes dans la même journée ? On nous permettra d'en douter.

Comme votre rapporteur l'a exposé en séance publique, en première lecture, il existe plusieurs raisons de penser que ce risque est minime, pour ne pas dire négligeable. En effet, le risque allégué ne concerne que les électeurs qui solliciteraient leur inscription dix jours avant le scrutin et pour lesquels l'information à leur ancienne commune de rattachement ne serait pas parvenue dans les temps, ce qui est loin de constituer la majorité des cas. De surcroît, comme on l'a dit, si un électeur sollicite son changement d'inscription pour cause de déménagement, on le voit mal aller voter, le même jour, dans sa nouvelle commune de résidence et dans celle dont il a déménagé. Ajoutons que si des électeurs partageaient de telles intentions frauduleuses, ils encourraient un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, en application de l'article. L. 86 du code électoral qui réprime l'inscription d'un même électeur sur plusieurs listes électorales. Enfin, à admettre qu'une telle éventualité se produise, le nombre réduit des suffrages concernés et, plus encore, des bureaux de vote concernés ne devrait pas conduire le juge de l'élection à annuler l'ensemble des opérations électorales dont la sincérité pourrait difficilement être mise en cause.

Enfin, la solution avancée par le Sénat a l'avantage de ne pas exiger de mesures réglementaires d'application, facilitant ainsi son entrée en vigueur.

Le Gouvernement soutient pourtant pleinement la solution de l'Assemblée nationale puisqu'après avoir engagé la procédure accélérée sur ce texte d'origine parlementaire, le Premier ministre a décidé de convoquer une commission mixte paritaire dont l'échec permet au Gouvernement de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur ce texte.

Cependant, votre commission a souhaité, à l'occasion de cette nouvelle lecture, engager un rapprochement avec l'Assemblée nationale , espérant qu'en levant ses craintes, elle puisse la mettre en mesure d'adopter, lors de la lecture définitive, les amendements du Sénat.

Maintenant sa position de principe, votre commission a adopté trois amendements COM-1, COM-2 et COM-3 de son rapporteur rétablissant, pour l'essentiel, la solution retenue en première lecture par notre assemblée. L' article 1 ^er modifie ainsi le 2° bis de l'article L. 30 du code électoral afin de supprimer la condition tenant au motif professionnel du déménagement pour bénéficier de la procédure d'inscription « hors procédure de révision ». En outre, même si le risque d'atteinte à la sincérité du scrutin lors des prochaines élections du fait de cette modification législative paraît minime à votre commission, elle a souhaité allonger :

- de dix à vingt jours avant le scrutin la date butoir jusqu'à laquelle l'électeur peut déposer sa demande d'inscription en vertu de l'article L. 31 du code électoral ;

- de cinq à dix jours avant le scrutin le délai dont dispose la commission administrative pour statuer en application de l'article L. 32 du code électoral ainsi que la date de publication du tableau de rectification par le maire, comme l'exige l'article L. 33 du même code.

En conséquence, l'article L. 33 du code électoral prévoyant que le maire de la commune de la nouvelle inscription notifie à son homologue de la commune de radiation la décision de la commission administrative sous un délai de deux jours, le maire de la commune de la radiation devrait recevoir cette information environ une semaine avant le scrutin.

Par coordination, votre commission a supprimé l' article 2 dès lors qu'une mesure réglementaire n'est plus nécessaire et modifié en conséquence l' intitulé de la proposition de loi .

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 1 ^er juillet 2015)

M. Philippe Bas , président . - A la suite de l'échec, que je déplore, de la commission mixte paritaire, nous examinons en nouvelle lecture la proposition de loi visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales.

M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur . - Au cours des cinq dernières années, le calendrier électoral a été modifié à trois reprises. Le dernier en date visait, afin d'assurer, paraît-il, une meilleure participation, à découpler les élections départementales et régionales, repoussant celles-ci en décembre 2015 - une date qui n'est pas idéale étant donné la longueur du délai entre la clôture des listes et la tenue du scrutin.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a diligenté une mission visant à réfléchir aux modalités d'inscription sur les listes électorales. Compte tenu du dernier report des élections, le rapport d'information de nos collègues députés Elisabeth Pochon et Jean-Luc Warsmann qui en est issu propose une alternative : rouvrir exceptionnellement les listes ou élargir les conditions de mise en oeuvre de l'article L. 30 du code électoral relatif aux inscriptions hors « période de révision ». L'Assemblée nationale a privilégié la première solution ; je vous ai proposé la seconde, pour plusieurs raisons. La première de ces raisons, et la plus fondamentale, c'est qu'il faut en finir avec ces lois qui viennent corriger les dégâts collatéraux de lois antérieures. La deuxième, c'est que la solution que je propose est plus facile à mettre en oeuvre pour les communes. Dans la solution retenue par l'Assemblée nationale, à peine les listes auront-elles été révisées qu'il faudra recommencer, pour l'année suivante. Sans compter que les modalités de cette révision seront fixées par décret en Conseil d'Etat, ce qui alourdit la procédure et allonge les délais.

La commission mixte paritaire n'est pas parvenue à un accord. Les députés ont fait valoir que la solution que nous avons retenue, et qui consistait à modifier l'article L. 30 du code électoral pour permettre à toute personne qui déménage en cours d'année de s'inscrire dans sa nouvelle commune de résidence, favorise des risques de double inscription, donc de fraude. Je ne suis pas convaincu. Outre que je ne crois guère, au vu des taux de participation électorale, à un afflux d'inscriptions, j'ai du mal à croire, à supposer que des doublons demeurent, que les électeurs nouvellement inscrits dans une commune se rueront pour aller voter une deuxième fois le même jour dans leur ancienne commune de résidence, d'autant que des sanctions pénales répriment de tels comportements.

Je vous propose de nous en tenir à ce que nous avons voté, à ceci près que dans un souci de conciliation, nous pourrions sécuriser encore le dispositif en portant de dix à vingt jours avant le scrutin le délai limite dont dispose l'électeur pour déposer sa demande et de cinq à dix jours celui dont dispose la commission électorale pour statuer. La commune d'origine recevra ainsi huit jours environ avant le scrutin l'information en provenance de la commune d'accueil, afin de procéder aux radiations. Telle est la solution de bon sens que je vous propose et sur laquelle je ne comprends pas que nous n'ayons pu nous entendre avec l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas , président . - Nous avons été constants dans nos positions, tant en commission qu'en séance, puis lors de la réunion de la commission mixte paritaire. Il ne devrait pas être nécessaire de mener de longs débats pour la confirmer.

M. Philippe Kaltenbach . - De même que le rapporteur est constant dans sa position, le groupe socialiste le sera dans la sienne, et ne souscrira pas à sa proposition, pour soutenir la démarche du Gouvernement. Il est bon, alors que les élections auront lieu en décembre, que de nouveaux électeurs puissent s'inscrire sur les listes, sachant que de plus en plus de personnes sont amenées à déménager en cours d'année. La dernière fois que les électeurs ont été appelés à voter en décembre, c'était en 1965 - les circonstances étaient très particulières puisqu'il s'agissait de l'élection présidentielle.

Sur proposition de nos collègues de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a souhaité une réouverture exceptionnelle des listes électorales. Notre rapporteur préfère à cette solution une modification de l'article L. 30 du code électoral. Le débat a eu lieu, et je dois dire que j'ai été convaincu par les arguments du Gouvernement, pour des raisons non pas politiques mais techniques. L'article L. 30 prévoit un système dérogatoire permettant d'inscrire certaines catégories de personnes sur les listes électorales en cours d'année. Il concerne un nombre de cas très réduit, est peu utilisé et peu connu. Mais dès lors que l'on votera une loi, en vue d'élargir ce dispositif, il recevra publicité et il est probable que le nombre de demandes d'inscriptions soit largement supérieur à ce qu'ont coutume de gérer nos mairies chaque année. Les plus petites d'entre elles pourraient être débordées, et le risque ne peut être écarté, si l'on retient cette solution, que les listes électorales soient viciées, donc contestables et contestées. Le système de réouverture exceptionnelle que privilégie le Gouvernement est beaucoup plus fiable, il fait intervenir l'Insee et garantit la fiabilité des listes. Il est vrai qu'il est un peu plus lourd, mais il s'agit de répondre, par une disposition exceptionnelle, à une situation exceptionnelle, celle d'une élection en décembre. Au-delà, le Gouvernement réfléchit, en liaison avec des députés des deux bords, à une révision des modalités d'inscription sur les listes électorales. La proposition de loi qui nous est soumise vise à répondre à une exception ; c'est un fusil à un coup. Je comprends que le Gouvernement soit soucieux d'assurer la fiabilité des listes électorales pour les élections régionales. On peut toujours imaginer d'autres systèmes, meilleurs sur le papier, mais si, à l'automne, on constate des désordres sur le terrain, c'est au Gouvernement qu'on en imputera la responsabilité, en même temps qu'aux petites communes qui n'auront pas réussi à gérer les choses. La solution de M. Collombat est intellectuellement séduisante, mais le Gouvernement craint qu'elle ne soit pas gérable en cas d'inscriptions en nombre. Ne jouons pas avec le feu. Mettons en place un système éprouvé, qui permettra de gérer d'éventuelles inscriptions en nombre. Si nous légiférons, c'est d'ailleurs bien parce que nous souhaitons que ces inscriptions soient nombreuses, pour une meilleure participation électorale. Il nous faut une solution fiable, pour des listes électorales incontestables et incontestées, et c'est pourquoi le groupe socialiste soutiendra le texte issu de l'Assemblée nationale.

M. Yves Détraigne . - Une précision, pour la clarté des échanges. La solution proposée par notre rapporteur est-elle pérenne ou ne vaut-elle que pour cette élection ?

M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur . - Elle est pérenne. Mon objectif est d'éviter une nouvelle loi d'exception. Il est probable qu'à la suite du rapport de M. Warsmann et de Mme Pochon, une réflexion s'ouvre pour proposer, dans des délais raisonnables, de nouvelles modalités d'inscription sur les listes électorales, qui reprendrait l'idée de rendre l'inscription possible autrement qu'à dates fixes.

Faire une loi exceptionnelle chaque fois que se pose un problème ne me paraît pas de bonne méthode. Nous proposons ici une modification pérenne, charge au Gouvernement, s'il estime que l'on peut faire mieux, de proposer un texte. Nous verrons s'il se tiendra à ce qu'il envisage, et qui a fait l'objet d'une annonce par le Président de la République, ou s'il en viendra à reprendre tout ou partie de ce que nous proposons ici. Quant aux craintes relatives à la fiabilité du scrutin, que relaie notre collègue, n'ayant pas la même confiance que lui dans ce Gouvernement, je les reçois avec une certaine réserve.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1 ^er

M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur . - Mon amendement COM-1 revient sur le texte issu de l'Assemblée nationale. Revenant à ce que nous avions adopté, il modifie l'article L. 30 du code électoral, pour permettre à tout nouvel arrivant dans une commune, et non aux seules personnes déménageant pour un motif professionnel, de s'inscrire sur les listes.

Dans un souci d'ouverture, et pour tenir compte des objections de l'Assemblée nationale, il porte de dix à vingt jours avant le scrutin le délai dont dispose l'électeur pour déposer sa demande et de cinq à dix jours celui dont dispose la commission électorale pour statuer, ce qui permettra d'informer plus tôt la commune d'origine, afin qu'elle puisse procéder aux radiations.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

Article 2

M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur . - Mon amendement COM-2 supprime le renvoi à un décret en Conseil d'Etat.

L'amendement n° COM-2 est adopté, et l'article 2 est supprimé.

Intitulé de la proposition de loi

M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur . - Mon amendement COM-3 modifie, par cohérence, l'intitulé de la proposition de loi, qui devient « proposition de loi tendant à faciliter l'inscription sur les listes électorales ».

L'amendement n° COM-3 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

La réunion est levée à 10 h 25

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 1 ^ER

Amendement COM-1 présenté par
M. COLLOMBAT, rapporteur

Rédiger ainsi cet article :

La section 3 du chapitre II du titre I ^er du livre I ^er du code électoral est ainsi modifiée :

1° Au 2° bis de l'article L. 30, les mots : « pour un motif professionnel autre que ceux visés aux 1° et 2° » sont supprimés ;

2° À l'article L. 31, le mot : « dixième » est remplacé par le mot : « vingtième » ;

3° À l'article L. 32 et au second alinéa de l'article L. 33, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « dix ».

ARTICLE 2

Amendement COM-2 présenté par
M. COLLOMBAT, rapporteur

Supprimer cet article.

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

Amendement COM-3 présenté par
M. COLLOMBAT, rapporteur

Rédiger ainsi l'intitulé de la proposition de loi :

Proposition de loi tendant à faciliter l'inscription sur les listes électorales

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* ¹ Rapport d'information n° 2473 (session ordinaire 2014-2015) de Mme Elisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann au nom de la commission des lois.

* ² En effet, la révision exceptionnelle des listes électorales imposée par cette proposition de loi se déroulera à l'automne 2015 alors que celle ordinaire aura lieu de septembre 2015 à février 2016.