CHAPITRE III
OBSERVATOIRE DES FINANCES ET DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALES
L'intitulé de ce chapitre a été modifié, par coordination avec l'article 34, par l' amendement COM-666 des rapporteurs.
Article 34
(art. L. 1211-4 du code général des
collectivités territoriales)
Observatoire des finances et de la
gestion publique locale
Le présent article tend à transformer l'observatoire des finances locales en un observatoire des finances et de la gestion publique locale, chargé en particulier de collecter et d'analyser les données relatives à la gestion des collectivités territoriales et de diffuser les bonnes pratiques.
Votre commission avait salué, en première lecture, la mise en place de ce nouvel observatoire, en ce qu'il contribuerait à une meilleure rationalisation de l'action publique et des deniers publics. Il répond en outre à une attente forte des acteurs et services locaux.
À l'initiative de vos rapporteurs, votre commission avait alors adopté deux amendements, le premier de précision, le second prévoyant le concours de toute personnalité qualifiée par le futur observatoire dans le cadre de ses travaux. En séance publique, votre Haute Assemblée a adopté, avec l'avis favorable de votre commission et un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de M. Éric Doligé modifiant la dénomination de l'instance qui deviendrait l'observatoire des finances et de la gestion publique locales, afin de préserver ses compétences actuelles en matière de finances locales.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté un amendement précisant que les compétences de l'observatoire porteraient, non pas sur l'exercice d'une politique locale comme adopté par le Sénat, mais sur la gestion des collectivités territoriales, comme le prévoyait le projet de loi initial.
La modification adoptée par l'Assemblée nationale confortant les compétences du futur observatoire, votre commission a adopté l'article 34 sans modification .
TITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS
Article 35
Modalités
de mise à disposition ou de transfert des services
et garanties
offertes aux personnels
Cet article prévoit les modalités de transfert des services de l'État ou des départements correspondant aux compétences transférées par le présent projet de loi et précise les garanties offertes aux personnels concernés.
• Des principes approuvés par le
Sénat
En première lecture, votre commission des lois avait voté les modalités portées par l'article 35 qui reprend les principes élaborés au fil des lois successives de décentralisation.
À l'initiative de ses rapporteurs, elle l'a cependant modifié sur deux points :
- d'une part, pour supprimer les dispositions correspondant aux transferts de compétences départementales qu'elle avait précédemment écartés (voirie départementale et gestion des collèges) ;
- d'autre part, pour maintenir le droit commun de la cessation de fonction des emplois fonctionnels dans le cadre du regroupement des régions opéré par la loi du 16 janvier 2015.
En séance, le Sénat a tout d'abord adopté un amendement du Gouvernement poursuivant deux objectifs : étendre aux fonctionnaires concernés par un transfert de compétence, dont l'emploi serait supprimé, les obligations en matière de formation et d'évaluation pendant la période de prise en charge par le centre départemental de gestion (CDG) ou le CNFPT ; ouvrir un délai de neuf mois à compter de la date du transfert définitif des services à la collectivité bénéficiaire du transfert pour définir le régime indemnitaire qui s'appliquera aux nouveaux recrutés. Entretemps, ces derniers bénéficieraient du régime indemnitaire qui était applicable à l'emploi auquel ils sont affectés.
Le Sénat a ensuite adopté un amendement de notre collègue François Patriat, repris par votre commission des lois, destiné à allonger le délai prévu pour l'organisation des élections professionnelles de six mois à un an pour tenir compte de la complexité des opérations électorales et des autres chantiers que devront entreprendre les nouvelles régions mises en place au 1 er janvier prochain, notamment l'adoption du budget et l'organisation des services. Dans l'intervalle, les organismes consultatifs seraient constitués des instances correspondantes des régions fusionnées (CAP, comités techniques, comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail) siégeant en formation commune.
• Des garanties supplémentaires,
votées par l'Assemblée nationale, pour les emplois fonctionnels
des régions fusionnées
La commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord, sur la proposition du Gouvernement et de son rapporteur, complété l'article 35 par coordination avec les transferts de compétences aux régions qu'elle a retenus aux articles 5 (l'ensemble de la planification en matière de gestion des déchets), 8 bis (lignes ferroviaires d'intérêt local des départements) et 9 (voirie départementale). Les modalités spécifiques de mise à disposition des régions des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) ont été en conséquence rétablies, de même que les dispositions concernant les fonctionnaires de l'État appartenant à un corps classé en catégorie active affectés dans les parcs transférés aux départements par la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009.
En séance publique, les députés ont complété l'article 35 sur plusieurs points :
1. sur la proposition du Gouvernement, a été prévu le cas de transfert de compétences de l'État à des groupements de collectivités territoriales ;
2. le vote d'un amendement du député Michel Piron a fixé un délai de six mois à compter du transfert de la compétence pour la signature de la convention de transfert des services ;
3. enfin, par amendement du Gouvernement, a été introduit un ensemble de dispositions concernant les emplois fonctionnels concernés par les regroupements de régions :
- le sort des directeurs généraux des services (DGS) diffèrerait selon qu'ils occuperaient au 31 décembre 2015 ce poste au sein de la région regroupée nouveau chef-lieu ou de la région regroupée qui perdrait à la fusion cet attribut : dans le premier cas, le DGS serait maintenu dans ses fonctions pendant six mois au plus, jusqu'à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la nouvelle région et au plus tard jusqu'au 30 juin 2016 ; les autres DGS seraient, durant la même période, maintenus en qualité de DGS adjoint ;
- pour leur part, les DGS adjoints des régions regroupées conserveraient leurs fonctions au cours de ces six mois au plus ;
- dans tous les cas, par application de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, il serait mis fin au détachement des fonctionnaires occupant un de ces emplois, qui pourraient, comme le prévoit le droit commun, demander à être reclassés ou à bénéficier d'une indemnité de licenciement. Cependant, le Gouvernement prévoit à nouveau d'écarter le délai de six mois préalable à la fin des fonctions. Ce, toutefois, à la date de la délibération et non à celle du regroupement des régions, le 1 er janvier 2016, comme le prévoyait son projet initial. Le délai de six mois serait donc potentiellement couvert par la longueur du délai ouvert pour l'adoption de cet acte. Le Gouvernement justifie cette dérogation par les circonstances particulières de l'espèce : si le délai de six mois prévu par l'article 53 est destiné à permettre au fonctionnaire concerné par la perte de son emploi fonctionnel « de prendre ses dispositions pour l'avenir [...] les DGS et DGA des régions fusionnées sont informés de la prochaine fusion qui entraîne la fin de leur emploi » 117 ( * ) ;
- l'article 35 prévoit un aménagement par rapport au droit commun de la période du maintien en surnombre de fonctionnaires, fixée à un an 118 ( * ) , c'est-à-dire lorsque la collectivité ne peut leur offrir un emploi correspondant à leur grade dans leur cadre d'emplois ou, avec leur accord, dans un autre cadre d'emplois : dans ce cas, durant cette année, l'agent déchargé conserverait sa rémunération ; à son issue, pendant la première année de sa prise en charge par le CNFPT ou le CDG, s'il n'a pas retrouvé d'emploi, il percevrait son traitement augmenté de la moitié du montant de son régime indemnitaire (selon le droit commun, il devrait percevoir la rémunération correspondant à l'indice détenu dans son grade).
De même, le montant que devra verser à cette fin au CNFPT ou au CDG la région regroupée est « réduit au strict remboursement des frais supportés par l'organe de prise en charge » (montant du traitement + moitié du régime indemnitaire + cotisations sociales afférentes pour la première année et montant du traitement + cotisations sociales durant la deuxième année). Aux termes de l'article 97 bis de la loi du 26 janvier 1984, la contribution pour les deux premières années de prise en charge est égale à une fois et demie le montant du traitement brut augmenté des cotisations sociales si la collectivité est affiliée et à deux fois ce montant dans le cas contraire.
- Enfin, l'article 35 prévoit une garantie de maintien de rémunération par le biais du versement d'une allocation différentielle au fonctionnaire nommé dans un nouvel emploi dans les deux ans du regroupement des régions, c'est-à-dire jusqu'au 1 er janvier 2018. Cette indemnité, à la charge de la nouvelle région, est égale, la première année, à la différence entre sa nouvelle rémunération et celle qu'il percevait auparavant et, au cours des six mois suivants, à la différence d'avec le montant égal au traitement augmenté de la moitié du régime indemnitaire de l'emploi précédent.
• Un dispositif équilibré dans
des circonstances singulières
Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission a tiré, en ce qui concerne les transferts de services, les conséquences de ses décisions précédentes pour la répartition des compétences. Aussi, par amendement (COM-667), elle a supprimé les références aux articles 5 pour tenir compte des modalités d'élaboration de la planification en matière de déchets qu'elle propose, 8 bis et 9 puisqu'elle a maintenu aux départements les infrastructures de transports ferroviaire d'intérêt local et la gestion de la voirie routière.
Pour le reste, le régime dérogatoire, créé au bénéfice des emplois fonctionnels des régions regroupées, lui paraît adapté aux circonstances exceptionnelles créées par la refonte de la carte régionale. Il convient que la réforme opérée par le législateur ne préjudicie pas excessivement aux droits de ces agents même s'ils occupent un emploi par nature précaire et révocable.
Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.
Article 35 bis A
(supprimé)
(art. 112 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984)
Emplois fonctionnels de directeur et de directeur
général
des services techniques dans la commune de
Saint-Pierre
Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement, précédemment rejeté au Sénat.
Il modifie l'encadrement fixé par les articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour la création d'emplois fonctionnels par les collectivités locales pour leur application à Saint-Pierre-et-Miquelon.
• Le régime des emplois
fonctionnels
Ces emplois de direction administratifs ou techniques peuvent être créés par les communes si elles répondent aux seuils démographiques fixés par le législateur. Il s'agit des emplois de 119 ( * ) :
- directeur général (DGS) et directeur général adjoint (DGAS) des services des communes de plus de 2 000 habitants ;
- directeur général des services techniques (DGST) et directeur des services techniques (DST) des communes de plus de 10 000 habitants.
Certains de ces emplois peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct, par des agents non titulaires, par dérogation au principe statutaire du concours, en raison de l'importance de la population de la commune ou de l'emploi considéré. Ce sont les postes de 120 ( * ) :
- directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants ;
- directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants.
La commune de Saint-Pierre, préfecture de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, compte 5 676 habitants. En conséquence, elle peut créer des emplois fonctionnels de DGS et DGAS mais non de DST ni même de DGST. Par ailleurs, elle ne peut pas pourvoir ses emplois fonctionnels par la voie du recrutement direct.
• Les assouplissements
proposés
L'article 35 bis A prévoit trois dérogations au droit commun pour l'application à Saint-Pierre du régime des emplois fonctionnels :
- en abaissant de 10 000 à 5 000 habitants le seuil de création de l'emploi de DGST ou DST ;
- en autorisant le recrutement direct sur les emplois de DGS ou DGAS par l'assimilation de la commune à un département ainsi que pour l'emploi de DGS et DGST par l'abaissement du seuil de population de 80 000 habitants à 5 000 habitants.
À l'appui de son amendement, le Gouvernement observe que l'éloignement géographique de Saint-Pierre « et ses spécificités économiques et statutaires rendent nécessaire la possibilité, pour la commune, d'offrir une progression de carrière aux cadres de très bon niveau (A+) qui y sont établis, afin de les retenir sur place, mais aussi, à défaut, de pouvoir procéder à des recrutements extérieurs de ce niveau » 121 ( * ) .
Le surclassement démographique de Saint-Pierre opéré par le présent article lui permettrait :
« - de créer et pourvoir un emploi fonctionnel de DST et d'y recruter un ingénieur ou un ingénieur principal (IB terminal 901) ;
- mais aussi de recruter un directeur territorial sur l'emploi de DGS, doté d'une grille indiciaire correspondant, aux termes du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987, à la strate 10000-20000 habitants terminant à l'IB 985, l'IB terminal de la strate 2000-10000 étant de 966 » 122 ( * ) .
En première lecture, votre commission avait regretté que le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon n'ait pas été consulté sur cette disposition alors qu'il aurait dû l'être puisque la disposition en discussion est relative à l'organisation particulière de la collectivité. Elle avait en conséquence invité le Gouvernement à retirer son amendement afin d'y procéder, retrait auquel celui-ci avait procédé.
Interrogé par vos rapporteurs, le ministère chargé de la décentralisation leur a indiqué que ni la Constitution, ni la loi organique n'imposent expressément une telle consultation sur les amendements gouvernementaux.
Certes, l'article LO. 6413 du code général des collectivités territoriales ne vise sur ce point que les projets de loi et propositions de loi. Cependant, il leur apparaît singulier de procéder à cette modification au détour d'un amendement à un projet de loi consacré à l'architecture de l'organisation locale.
En tout état de cause, vos rapporteurs rappellent que le Parlement sera prochainement saisi d'un projet de loi sur les outres-mers qui devrait notamment comporter des dispositions sur les fonctions publiques de ces collectivités. Ils estiment en conséquence que l'examen de la question soulevée par l'article 35 bis A serait plus opportun dans ce cadre qui permettrait une approche plus globale.
C'est pourquoi par l'adoption de leur amendement COM-668 , votre commission a supprimé l'article 35 bis A.
Article 36
(art.
L. 2113-5, L. 3651-3 et L. 5111-7
du code
général des collectivités territoriales)
Droits des
agents transférés en matière
de protection sociale
complémentaire
L'article 36 précise les droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire en prévoyant qu'ils conserveront le bénéfice de ses avantages.
L'Assemblée nationale a adopté le dispositif du Sénat sous réserve de deux amendements rédactionnels de son rapporteur.
Votre commission a donc adopté l'article 36 sans modification .
* 117 Cf exposé sommaire de l'amendement n° 1398.
* 118 Cf article 97 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
* 119 Cf. art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
* 120 Cf. art. 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
* 121 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 705.
* 122 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 705.