C. UN MODELE QUI PRÉSENTE AUJOURD'HUI DES LIMITES TANT INSTITUTIONNELLES QU'OPÉRATIONNELLES
1. Des limites institutionnelles : un exercice des pouvoirs de police échappant à la décentralisation
a) Une particularité dans un système décentralisée
Le préfet de police est un représentant de l'État au sens de l'article 72 de la Constitution. Il assure ses fonctions « sous l'autorité immédiate des ministres » (article I er de l'arrêté du 12 messidor an VIII) et est nommé par décret en conseil des ministres du Président de la République (article 13 de la Constitution).
Il exerce des pouvoirs de police confiés à des autorités élues au suffrage universel sur le reste du territoire, le maire de Paris ne disposant que de pouvoirs de police restreints.
Il existe donc un paradoxe singulier à l'heure de la décentralisation : alors que des lois successives ont renforcé le rôle du maire de Paris pour aligner ses prérogatives sur le droit commun, les pouvoirs de police continuent de lui échapper. Cela pose une vraie question de responsabilité politique : à la différence des autres maires de France, celui de Paris n'est pas responsable devant ses électeurs concernant l'exercice du pouvoir de police.
Dès 1990, cette situation conduisait notre regretté collègue Lucien Lanier, rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat, à s'interroger sur les limites institutionnelles de ce régime de police administrative : « Le maire de Paris étant responsable de la ville, de son budget, de son urbanisme, comment ne pourrait-il aussi être tenu pour responsable par les parisiens de l'exercice de la police municipale ? » 15 ( * ) .
b) Une certaine particularité à l'échelle internationale
Paris présente, certes, de nombreuses spécificités (statut de capitale, présence d'institutions nationales et internationales, etc .) et d'autres villes comparables bénéficient également d'un régime de police dérogatoire comme Washington et Londres.
Toutefois, des capitales comme Berlin, Madrid ou Bruxelles ne présentent aucun particularisme en termes de police , ce qui démontre qu'il est possible pour ce type de villes de confier des pouvoirs de police municipale à des autorités élues 16 ( * ) .
2. Des limites opérationnelles : une répartition des rôles qui pourrait être améliorée
a) Des tâches de police municipale assurées par des services régaliens
En l'état du droit, la préfecture de police gère des tâches de police municipale alors qu'elle a vocation à se concentrer sur des missions régaliennes de sécurité.
Les policiers nationaux exécutent ainsi des missions habituellement confiées à des policiers municipaux , comme le barriérage des routes à l'occasion du marathon de la ville. De même, la brigade d'assistance aux personnes sans-abri de Paris est constituée de soixante-dix policiers nationaux et assume des missions qui peuvent difficilement être considérées comme régaliennes.
Dans ce contexte, notre collègue sénateur
Bernard Plasait regrettait dès 1999 que
« les policiers
parisiens [soient] écartelés entre les exigences de leurs
missions : la municipale - circulation, stationnement,
hygiène - et la nationale
- sécurité »
. Il souhaitait
« dégager la police nationale des tâches, finalement
subalternes, que sont la régulation des carrefours ou le contrôle
du stationnement, pour lui permettre de mieux assurer la fonction
régalienne de l'État »
17
(
*
)
.
b) Un manque d'incitations financières pour le contrôle du stationnement et de la circulation
Un constat similaire peut être dressé concernant le contrôle du stationnement et de la circulation assuré par les agents de surveillance de Paris (ASP). La mairie de Paris rémunère ces personnels mais elle ne les contrôle pas directement car ils sont placés sous l'autorité du préfet de police. Or, la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France a émis plusieurs réserves concernant leur mode de gestion 18 ( * ) .
Alors que les textes leur attribuent une compétence très étendue pour constater par procès-verbal les contraventions aux arrêtés de police du préfet de police ou du maire, ces agents sont principalement affectés au contrôle du stationnement, à la circulation et à l'enlèvement des véhicules .
La chambre régionale des comptes constate, en outre, que les « résultats ne sont pas au rendez-vous » concernant ces missions, les verbalisations du non-paiement du stationnement diminuant par exemple de 10 % entre 2007 et 2009 et celles concernant la salubrité baissant de 74 %. Selon les informations recueillies par votre rapporteur durant ses auditions, environ 85 % des parisiens ne payeraient pas leur stationnement car ils savent qu'ils n'ont que peu de chance d'être amendés.
Pour expliquer ce dysfonctionnement, l'une des hypothèses consiste à affirmer que le contrôle du stationnement et de la circulation ne fait pas partie des priorités opérationnelles de la préfecture de police , dont la vocation est de se concentrer sur des tâches régaliennes de sécurité.
Il est ainsi probable que ces missions purement municipales soient gérées avec davantage de pertinence par la ville de Paris. Cette gestion par la commune serait d'autant plus efficace que son intérêt est également financier étant donné qu'elle perçoit une partie des recettes des verbalisations pour non-respect des règles de stationnement et de circulation 19 ( * ) .
Cet intérêt financier de la ville pour un contrôle efficace de ces règles a vocation à se renforcer avec dépénalisation du non-paiement du stationnement sur la voirie publique à compter de 2016 20 ( * ) . Dans le nouveau dispositif prévu par le législateur, l'amende - qui correspond à une contravention de 1 ère classe constatée par un agent assermenté par l'autorité judiciaire - est remplacée par un « forfait de post-stationnement » à payer pour insuffisance ou défaut de paiement.
La ville de Paris déterminera ainsi le montant de ce forfait et percevra directement les recettes correspondantes , ce qui devrait l'inciter à s'assurer de l'efficacité du contrôle du stationnement payant. La préfecture de police n'aura pour sa part aucune incitation financière en cette matière.
c) Un dispositif de police complexe et une collaboration perfectible
La préfecture de police regroupe en son sein les services de la police nationale et des services chargés de polices administratives. Elle bénéficie donc d'une unité de commandement qui accroît sa réactivité : elle peut par exemple mobiliser les policiers nationaux afin de constater les contraventions aux arrêtés de police administrative.
Le dispositif mis en oeuvre pour prévenir et réprimer les petites incivilités ou les nuisances commises sur la voie publique (jets de détritus, graffitis, etc .) est toutefois complexe . En effet, il est difficile pour les citoyens parisiens de comprendre les rôles et les missions des agents de surveillance de Paris, d'une part, et des inspecteurs de sécurité et agents d'accueil et de surveillance, d'autre part.
En outre, ce dispositif semble perfectible . Les auditions menées par votre rapporteur ont mis en exergue un manque de collaboration entre les personnels placés sous l'autorité de la préfecture de police (ASP) et ceux de la mairie (ISVP et AAS notamment) : ils patrouillent par exemple sur des sites identiques mais ne coordonnent pas leur action et n'échangent que rarement des informations.
* 15 Rapport n° 258 (1989-19990) de M. Lucien Lanier, fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi relative à l'exercice du pouvoir de police municipale à Paris, disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/1989-1990/i1989_1990_0258.pdf .
* 16 Cf . annexe 2 pour une présentation synthétique des régimes de police applicables dans six capitales.
* 17 Journal officiel du Sénat, débats du 17 février 1999 portant sur l'adoption en deuxième lecture du projet de loi relatif aux polices municipales.
* 18 Chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, « Budget spécial de la préfecture de police de Paris » , 10 septembre 2012 ( www.ccomptes.fr ).
* 19 Pour mémoire, en l'état du droit, le produit des amendes de circulation et de stationnement est affecté au compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » dont 47 % sont réservés à l'État. Les collectivités territoriales se partagent le reste des sommes proportionnellement au nombre des contraventions dressées sur leur territoire. Paris, la ville ne perçoit toutefois qu'un reliquat de 25 % car 25 % sont affectés à la région Île-de-France et 50 % au syndicat des transports d'Île-de-France (article R. 4414-1 du code général des collectivités territoriales).
* 20 Article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précitée, dite « loi MAPTAM » .