EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie de la proposition de loi n° 391 (2014-2015) présentée par MM. Yves Pozzo di Borgo, Pierre Charon et Philippe Dominati, tendant à modifier le régime applicable à Paris en matière de pouvoirs de police.
Ce texte vise à transférer au maire de Paris certaines compétences de police aujourd'hui attribuées au préfet de police. Le sujet qu'il soulève n'est pas récent : le 11 mai 1990, le Sénat adoptait en première lecture une proposition de loi comparable de M. Raymond Bourgine 1 ( * ) qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
L'objectif de la présente proposition de loi n'est pas de remettre en cause la qualité du travail de la préfecture de police, qui assure quotidiennement la sécurité des parisiens, mais d'aligner la répartition du pouvoir de police à Paris sur le droit commun afin d' accroître les prérogatives du maire de la capitale.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté la proposition de loi tout en délimitant son champ à la police générale et à la police spéciale du stationnement et de la circulation . Elle a ainsi explicitement exclu les polices spéciales du périmètre de ce texte.
I. LES POUVOIRS DE POLICE A PARIS : UN MODÈLE DÉROGATOIRE QUI PRÉSENTE DES LIMITES
A. LE ROLE PRÉPONDERANT DU PREFET DE POLICE MALGRÉ UN RENFORCEMENT RÉCENT DES POUVOIRS DU MAIRE DE PARIS
1. L'attribution du pouvoir de police au préfet de police, un modèle dérogatoire
a) Le régime de droit commun : la compétence de principe du maire
La police administrative correspond à une action préventive destinée à sauvegarder l'ordre public. Sa finalité la distingue donc de la police judiciaire dont l'objet est de réprimer les crimes et les délits commis.
L'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales confie aux maires la police administrative générale qui consiste à assurer, sur le territoire de leur commune, le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques.
Ce pouvoir des maires connaît toutefois un tempérament dans les communes à police d'État qui correspondent aux chefs-lieux de département ou aux municipalités dont la population est supérieure à 20 000 habitants et dont « les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines » 2 ( * ) . Dans ces communes, le préfet de département est responsable de la tranquillité publique et du bon ordre « quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d'hommes » 3 ( * ) (article L. 2214-4 du code général des collectivités territoriales). Dès lors, seul le préfet - et non le maire - peut interdire une manifestation de nature à troubler l'ordre public d'une commune à police d'État.
La police générale est complétée par des polices spéciales dont l'objet est plus précis comme la police des installations classées (article L. 512-16 et suivants du code de l'environnement) ou celle relative à l'homologation des enceintes sportives (article L. 312-5 du code du sport). L'autorité compétente pour exercer les polices spéciales n'est pas déterminée par l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales précité mais par des textes particuliers. Il s'agit en règle générale du maire ou du préfet de département.
b) Les spécificités de la police administrative à Paris
L'exercice de la police administrative à Paris diffère de ce système de droit commun car le préfet de police - et non le maire - dispose de la police générale (article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales).
Lors de son audition par votre rapporteur, le préfet de police, M. Bernard Boucault, a précisé avoir recours à ce pouvoir de police générale dans de nombreux domaines comme la fermeture des lieux de prostitution, l'interdiction de consommation d'alcool ou de spectacles pour troubles à l'ordre public.
Le préfet de police détient également plus de cinquante polices spéciales, certaines en lieu et place du maire - comme la police des édifices menaçant ruine (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation) ou celle des animaux dangereux et errants (article L. 211-28 du code rural) -, d'autres en lieu et place du préfet de département - comme l'admission en soins psychiatriques de personnes souffrant de troubles mentaux (article. L. 3213-10 du code de la santé publique) ou la fermeture d'établissements de vente à emporter de boissons alcoolisées (article L. 332-1 du code de la sécurité intérieure) 4 ( * ) . Le préfet de police est aussi chargé de la police funéraire (article. R. 2512-35 du code général des collectivités territoriales), le maire étant uniquement compétent pour les mesures de sûreté sur les monuments funéraires (article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales).
Le préfet de police est en outre responsable du secours et de la défense contre l'incendie (article L. 2512-17 du code général des collectivités territoriales). Il exerce donc les compétences confiées au service départemental d'incendie et de secours (SDIS) dans les autres communes de France.
Ainsi, comme l'écrivait le juriste Jacques Moreau en 1985, « le préfet de police cumule approximativement, en matière de police , les pouvoirs d'un préfet et d'un maire » 5 ( * ) .
c) Les origines historiques et techniques de ce régime dérogatoire
Les origines du modèle parisien de police remontent à la création par Louis XIV de la lieutenance de police le 15 mars 1667 . La préfecture de police lui a succédé sous Napoléon Bonaparte en vertu de l'article 16 de la loi du 28 pluviôse an VIII 6 ( * ) et de l'arrêté du 12 messidor an VIII, texte auquel l'article L. 2512-13 du code général des collectivités territoriales renvoie encore.
Les spécificités du pouvoir de police à Paris s'expliquent tout d'abord par son histoire , le ministre de l'intérieur Pierre Waldeck Rousseau déclarant par exemple devant la chambre des députés en 1883 : « Recherchez les journées qui ont changé à Paris la forme du gouvernement, thermidor, brumaire, les journées de juillet [...], vous verrez qu'il n'y a jamais eu à Paris une révolution politique sans qu'elle soit devenue une révolution dans toute la France » .
Ces particularités correspondent également aux contraintes spécifiques à Paris , ville qui est à la fois :
- une capitale où se situe le siège des institutions de la République et des représentations diplomatiques ;
- la première agglomération de France avec plus 2,2 millions d'habitants, 3,2 millions de déplacements motorisés chaque jour, 29 millions de touristes et environ 7 000 manifestations revendicatives chaque année.
Au regard de ces spécificités, le caractère dérogatoire du régime de police parisien est conforme à la Constitution du 4 octobre 1958 car il n'est pas de nature à créer une différence de traitement par rapport aux autres communes françaises qui serait contraire à la norme fondamentale 7 ( * ) .
2. Le renforcement récent mais limité des pouvoirs de police du maire de Paris
Élu au suffrage universel depuis la loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 8 ( * ) , le maire de Paris a vu ses pouvoirs de police s'accroître , trois lois successives lui ayant confié :
- la salubrité sur la voie publique, le maintien du bon ordre dans les foires et marchés ainsi que la délivrance des permis de stationnement et des concessions d'emplacement sur la voie publique (loi n° 86-1308 du 29 décembre 1986 9 ( * ) ) ;
- la police des troubles de voisinage (la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 10 ( * ) ) ;
- une compétence générale en termes de circulation et de stationnement , sous réserve des prérogatives spécifiques du préfet de police pour protéger les lieux sensibles comme les institutions de la République (loi n° 2002-276 précitée et loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 11 ( * ) ). Le préfet de police exerce en outre le contrôle de légalité des actes du maire de Paris portant sur cette compétence et dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence (article. L. 2512-14 du code général des collectivités territoriales) 12 ( * ) .
Les pouvoirs de police du maire de Paris demeurent toutefois limitativement énumérés et apparaissent restreints au regard des compétences très étendues du préfet de police .
En outre, ses compétences sont souvent partagées avec le préfet de police, ce qui est de nature à complexifier le régime de police à Paris, comme dans le cas de la circulation et du stationnement.
Répartition de la police de la circulation et du stationnement
|
Titulaires
|
Lieux d'exercice
|
Modalités d'exercice |
Bases juridiques |
|
Maire de Paris |
Axes et lieux de Paris ne faisant pas l'objet d'une disposition spécifique |
Contrôle de légalité et pouvoir de
substitution du préfet de police
|
Art. L. 2512-13-1
|
|
Axes permettant d'assurer la continuité des
itinéraires principaux de l'agglomération parisienne et de la
région d'Ile-de-France
|
Avis conforme, contrôle de légalité et pouvoir de substitution du préfet de police |
Art. L. 2512-13-1
|
|
|
Préfet de police |
Lieux sensibles
|
Aucun avis formel du maire |
Art. L. 2512-13-1
|
|
Lieux où sont organisées des manifestations sur la voie publique |
Avis du maire |
Art. L. 2512-13-1
|
|
|
Tous les axes et lieux de Paris en cas d'épisode de pollution |
Aucun avis formel du maire |
Art. L. 223-1 du code de l'environnement - arrêté
interministériel
|
Source : commission des lois du Sénat
* 1 Proposition de loi n° 39 (1989-1990) relative à l'exercice du pouvoir de police municipale à Paris.
* 2 Articles L. 2214-1 et R. 2214-1 à R. 2214-3 du code général des collectivités territoriales.
* 3 Les « rassemblements occasionnels » s'inscrivent dans le cadre de circonstances inhabituelles comme l'organisation de rencontres sportives à caractère national ou international. Ils se distinguent des lieux où les rassemblements sont « habituels » comme les foires ou les marchés, pour lesquels le maire demeure compétent.
* 4 Cf . annexe 1 pour une liste plus exhaustive des polices spéciales détenues par le préfet de police.
* 5 Ce juriste est cité dans l'ouvrage d'Olivier Renaudie, La préfecture de police, 2008, Lextenso éditions (p. 274).
* 6 « À Paris (...), un préfet de police sera chargé de ce qui concerne la police » .
* 7 Conseil d'État, 10 octobre 2013, n° 370154.
* 8 Loi portant réforme du régime administratif de la ville de Paris.
* 9 Loi portant adaptation du régime administratif et financier de la ville de Paris.
* 10 Loi relative à la démocratie de proximité.
* 11 Loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 12 A l'inverse, la légalité des actes du maire de Paris qui ne concernent pas la police du stationnement et de la circulation est contrôlée par la préfecture de la région Île-de-France.