TITRE II - DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES
Les dispositions contenues dans le titre II visent, d'une part, à renforcer l'intégration communautaire, et d'autre part, à élargir le transfert de compétences départementales aux métropoles.
CHAPITRE IER - DES REGROUPEMENTS COMMUNAUX
Les articles 14 à 22 visent à poursuivre la rationalisation de l'intercommunalité et à renforcer l'intégration communautaire notamment par l'élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.
Article 14 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Relèvement du seuil démographique des intercommunalités
L'objet principal de cet article est de relever le seuil minimal de constitution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants.
Les schémas départementaux de coopération intercommunale devront être révisés, en conséquence, avant le 31 décembre 2015.
Il détaille ensuite les secteurs prioritaires pour la réduction des syndicats mixtes et de communes.
1 - L'élargissement des périmètres intercommunaux
La taille minimale des EPCI à fiscalité propre a été fixée à 5 000 habitants par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.
Cependant, ce principe est atténué par un certain nombre de tempéraments pour tenir compte de la diversité des territoires : d'une part, les intercommunalités qui comportent des zones de montagne en sont exemptées ; d'autre part, le préfet dispose du pouvoir d'y déroger « pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces ».
Ces exceptions ne sont pas remises en cause par le projet de loi qui, en relevant notablement à 20 000 habitants la population minimale des intercommunalités, vise à « disposer au 1 er janvier 2017 d'intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui possèderont les moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de service auquel celles-ci aspirent 77 ( * ) ».
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Le bilan du dispositif de rationalisation de 2010 L'étude d'impact mesure les effets des principes de rationalisation de la carte intercommunale fixés par la loi du 16 décembre 2010 : - entre 2010 et le 1 er janvier 2014, date de la mise en place des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), le nombre total d'EPCI à fiscalité propre a diminué de 466 unités ; - très normalement l'effectif des communautés de communes s'est réduit de 506 (1 903 contre 2 409 en 2010) alors que les communautés d'agglomération aujourd'hui au nombre de 222 étaient de 181 en 2010 (+ 41). Parallèlement, la population totale moyenne des groupements à fiscalité propre s'est mécaniquement accrue : près de 29 000 habitants au 1 er janvier 2014 contre 23 000 habitants au début de l'année 2012. « 29 % des EPCI à fiscalité propre regroupent aujourd'hui plus de 20 000 habitants, 58 % plus de 10 000 habitants et seuls 13 % sont composés de moins de 5 000 habitants ». |
En élargissant le périmètre des intercommunalités, le Gouvernement entend mieux assurer leur concordance avec les bassins de vie 78 ( * ) qui, en moyenne en métropole, comptent 38 000 résidents mais s'échelonnent de 20 100 habitants dans le Limousin jusqu'à 70 800 habitants dans le Nord-Pas-de-Calais 79 ( * ) . Mais la liste des bassins de vie fait apparaître des disparités importantes : leur superficie s'échelonne en effet de 2,38 à 49 006,9 km2, leur population de 1 868 à 10 677 924 habitants.
1 507 communautés de communes sont potentiellement concernées par cette réforme puisqu'au 1 er janvier 2014, elles réunissaient moins de 20 000 habitants, soit :
- 4 de moins de 700 habitants ;
- 8 de 700 à 999 habitants ;
- 43 de 1 000 à 1 999 habitants ;
- 231 de 2 000 à 4 999 habitants ;
- 628 de 5 000 à 9 999 habitants ;
- 593 de 10 000 à 19 999 habitants.
Selon les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la direction générale des collectivités locales, 185 des 286 intercommunalités de moins de 5 000 habitants sont situées en zone de montagne. Le nombre de dérogations préfectorales s'élève donc à 101.
2 - La réduction du nombre des structures syndicales
L'article 14 du projet de loi réaffirme un autre principe, présidant à la rationalisation des intercommunalités, prôné par la loi du 16 décembre 2010 de supprimer les syndicats de communes et les syndicats mixtes qui constitueraient des doubles emplois avec les EPCI à fiscalité propre.
Comme le résumait notre collègue Alain Richard, rapporteur de la loi du 29 février 2012, « en d'autres termes, le schéma est chargé de contribuer à la dissolution des syndicats dont les compétences peuvent être reprises par un autre groupement 80 ( * ) ».
De fait, le nombre des structures syndicales s'est sensiblement réduit depuis quatre ans, de 4 % en 2010 et 2011, de 10 % en 2012 et 2013, affectant essentiellement les syndicats à vocation unique (SIVU) d'après l'étude d'impact du présent projet de loi qui, cependant, relève des situations contrastées selon les territoires :
« (...) on note un fort déséquilibre entre les départements dans l'utilisation de l'outil syndical. C'est notamment le cas pour les syndicats en matière scolaire ou en matière d'eau. (...) On note ainsi un très fort émiettement de ces structures dont la taille est souvent inférieure à celle d'un EPCI à fiscalité propre et de très grandes disparités dans leur répartition géographique qu'aucune raison autre qu'historique ne vient justifier. (...) certains départements ont déjà lancé un travail de rationalisation de ces structures. On ne compte, par exemple, plus aucun syndicat à vocation scolaire dans les départements de la Vendée et du Cantal tandis que les départements du Nord et de Charente-Maritime ne comptent plus de syndicat de communes compétent en matière d'adduction d'eau.
Certains départements font ainsi un usage extensif des syndicats tandis que d'autres départements ont résolument fait le choix d'un développement des EPCI à fiscalité propre comme intercommunalités de projet pour porter ces compétences.
Ces pratiques différenciées selon les départements sont encore plus sensibles s'agissant des compétences en matière d'électricité et de gaz ».
Sur ce constat, l'article 14 du projet de loi réaffirme le principe porté par la loi du 16 décembre 2010 en visant expressément et particulièrement les domaines des infrastructures qui nécessitent d'importants investissements : eau potable, assainissement, déchets, gaz, électricité et transports, même si l'objectif de réduction du nombre des syndicats reste applicable aux autres secteurs.
3 - Le délai d'adoption des nouveaux schémas
L'article 14 prévoit la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale pour intégrer les modifications proposées durant l'année 2015. Ils devront être arrêtés avant le 31 décembre 2015 à l'exception de ceux des départements de la région Île-de-France.
En effet, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, dans le cadre d'un schéma régional, a introduit deux modifications majeures les concernant :
- d'une part, les schémas de la grande couronne (Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines) sont en cours de refonte, dans le cadre d'un schéma régional, pour tenir compte de la taille minimale fixée aux intercommunalités de ces quatre départements qui devront désormais réunir au moins 200 000 habitants.
Ils doivent être arrêtés avant le 28 février 2015 et mis en oeuvre avant le 31 décembre suivant 81 ( * ) ;
- d'autre part, l'article 12 de ladite loi crée au 1 er janvier 2016 un EPCI à fiscalité propre regroupant notamment Paris et les communes des départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) : la métropole du Grand Paris.
C'est pourquoi l'article 14 du projet de loi supprime dans le code général des collectivités territoriales la dérogation à la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, introduite en 2010, au profit des communes de Paris et des quatre départements de la petite couronne francilienne de même que leur exemption du principe de continuité territoriale des périmètres intercommunaux.
4 - La clarification de la procédure de révision des schémas
Enfin, l'article 14 simplifie la mise en oeuvre de la procédure de révision sexennale des schémas départementaux de la coopération intercommunale.
Il reprend le principe analogue prévu par la loi du 16 décembre 2010, lequel avait été modifié par la loi du 29 février 2012 pour avancer la date de première révision des schémas, qui devait intervenir en 2015.
Il s'agissait, selon le député Jacques Pélissard, alors président de l'association des maires de France, de tenir compte des réalités locales et donc de parachever les schémas départementaux de coopération intercommunale après les élections municipales de 2014.
En conséquence, le législateur a décidé de prévoir une première révision des schémas au cours de l'année suivant le renouvellement des conseils municipaux des 23 et 30 mars 2014 puis une révision tous les six ans au moins à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la commission départementale de la coopération intercommunale qui pourrait l'initier concurremment avec le préfet.
Aux termes de l'article 14 du projet de loi, une refonte des schémas doit intervenir avant le 31 décembre 2015.
La révision sexennale prendrait place ensuite.
5 - Renforcer la pertinence des périmètres intercommunaux sans méconnaître les caractéristiques locales
Pour vos rapporteurs, le seuil de 20 000 habitants apparaît de nature à provoquer des effets contraires à l'objectif poursuivi.
Ce critère est vicié par le cadre, aujourd'hui bouleversé, dans lequel il a été conçu : la suppression alors annoncée des conseils généraux impliquait de retrouver un échelon intermédiaire suffisamment puissant pour exercer une partie des compétences départementales.
Si ce projet pouvait correspondre aux grandes agglomérations, il était manifestement inadapté aux territoires peu peuplés.
Plus largement, le dispositif proposé présente deux difficultés majeures :
a) le critère démographique qui conduirait, dans certains départements, à créer des EPCIFP rassemblant plus d'une centaine des communes
Les difficultés en résultant ont été précisément résumées, lors du déplacement de votre commission à Chartres le 17 novembre 2014, par M. Xavier Nicolas, vice-président du conseil général d'Eure-et-Loir, maire de Senonches, président de la communauté de communes du Perche Senonchois.
Les territoires sont à la fois « des hommes et des kilomètres ». Il convient donc de tenir compte de leur diversité pour en arrêter le seuil minimal. Il notait que dans son département d'Eure-et-Loir, le périmètre intercommunal pourrait s'étendre jusqu'à 40 km avant de réunir 20 000 habitants. La constitution de grandes intercommunalités affaiblirait la proximité.
Il soulignait aussi que la situation des petites villes - bassins de vie diffère selon qu'elles sont ou non situées dans une agglomération importante : dans le premier cas, elles peuvent s'appuyer sur les services de celles-ci ; dans le cas contraire, elles doivent se doter d'équipements structurants nécessaires à la population sans bénéficier d'un niveau comparable de ressources.
b) la refonte dès 2015 des cartes intercommunales mises en place au 1 er janvier 2014
Ce seuil de 20 000 habitants suppose de nouvelles fusions d'intercommunalités pour y parvenir. Or, nombre de ces communautés résultent elles-mêmes de regroupements opérés par l'effet de la loi du 16 décembre 2010, qu'il convient de consolider avant de les élargir. Le processus de fusion est une opération délicate dont le succès repose sur la cohérence du projet commun, l'ajustement des compétences des EPCI fusionnés et la solidité de l'« affectio societatis » à construire.
Tout en fragilisant les intercommunalités, le relèvement brutal du seuil démographique risque, selon vos rapporteurs, de conduire, dans de nombreux cas, à la création de syndicats qui exerceraient les compétences non reprises par le nouvel EPCI. Le processus de fusion pourra regrouper des EPCI diversement intégrés : les compétences supplémentaires transférées par les communes de l'un d'entre eux ne seront pas nécessairement reprises par le nouvel établissement qui pourra, selon la décision de l'ensemble des communes membres, se constituer autour des seuls blocs communs à toutes. Il faudra donc régler le sort des compétences « orphelines », le plus souvent au moyen de la création d'un syndicat.
Il s'agit donc d'un effet paradoxal du projet d'élargir les périmètres intercommunaux alors que, dans le même temps, l'article 14 prône la réduction du nombre de structures syndicales.
Il ne faut pas non plus mésestimer ses conséquences en matière de gouvernance des communautés : d'une part, dans des territoires de faible densité, le respect de la condition imposera de regrouper plusieurs dizaines de communes, ce qui conduira à composer des organes délibérants « pléthoriques » , et donc à complexifier le processus de décision par la multiplication des spécificités communales à fédérer ; d'autre part, l'extension des périmètres intercommunaux est peu propice à une gestion de proximité des services et équipements répondant aux attentes des administrés.
Certes, l'article 14 maintient les mécanismes dérogatoires retenus en 2010 mais la multiplication des dérogations affaiblirait le principe proclamé sans optimiser les intercommunalités.
Il semble préférable de renoncer à des bouleversements contreproductifs et d'ouvrir une nouvelle étape de la rationalisation des cartes intercommunales, qui permettrait de renforcer l'intégration communautaire en la consolidant. Après seulement, le législateur pourrait décider de franchir un nouveau pas dans l'élargissement des périmètres intercommunaux.
Dans cet esprit, la commission des lois a adopté plusieurs amendements présentés par ses rapporteurs :
- elle a supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un EPCIFP ;
- elle a souhaité poursuivre la démarche entreprise en 2010 en ouvrant une nouvelle phase de rationalisation alors que le processus d'achèvement des cartes est acquis.
C'est pourquoi elle a renforcé les orientations fixées au schéma départemental en visant, cette fois, la cohérence des périmètres intercommunaux au regard des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale et non plus seulement son amélioration.
Dans le même esprit, elle a retenu le principe de suppression des syndicats au regard des doubles emplois avec des EPCIFP.
Ces deux modifications devraient permettre de poursuivre, d'une part, la constitution des communautés sur des territoires encore plus cohérents et, d'autre part, de dissoudre des structures concurrentes des EPCIFP en optimisant les compétences exercées par ces derniers.
En revanche, la liste des domaines d'intervention dans lesquels l'effort de suppression des syndicats devrait être particulièrement marqué a été supprimée en raison de son caractère non normatif et de son effet non contraignant.
Enfin, outre deux clarifications rédactionnelles, la clause de revoyure destinée à réviser les schémas départementaux de coopération intercommunale a été reportée d'un an afin de permettre la stabilisation des nouveaux EPCIFP mis en place au 1 er janvier 2014.
Les schémas devront donc être arrêtés avant le 31 décembre 2016.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
Article 14 bis (nouveau) (art. L. 1424-42 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales) - Participation aux interventions du bataillon des marins-pompiers de Marseille et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris en-dehors de leurs missions de service public
Par l'adoption d'un amendement de nos collègues Bruno Gilles, Jean-Claude Gaudin et Pierre Charon, la commission des lois a inséré un nouvel article 14 bis destiné à aligner le régime applicable du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) sur celui des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
L'article L. 1424-42 du code général des collectivités territoriales autorise les SDIS à demander aux personnes bénéficiaires des interventions qui ne se rattachent pas directement à leurs missions de service public une participation aux frais dans les conditions fixées par leur conseil d'administration.
Cette disposition n'a pas été expressément étendue au BMPM non plus qu'à la BSPP. C'est pourquoi, par une interprétation littérale de l'article L. 1424-42, un jugement du tribunal administratif, confirmé en appel par la cour administrative de Marseille le 12 mai dernier, a annulé la délibération du conseil municipal de Marseille du 8 février 2010 en ce qu'elle prévoyait la facturation aux sociétés de maintenance d'ascenseurs des interventions du bataillon en leur lieu et place.
Notre collègue Catherine Troendlé, relevant cette incohérence dans son avis sur les crédits de la sécurité civile pour 2014 82 ( * ) , souligne que les interventions liées aux ascenseurs étaient au nombre de 2 600 en 2012, un coût global non négligeable pour le BMPM.
L'application du mécanisme de l'article L. 1424-42 aux deux formations de Marseille et Paris permettra de régler, en équité, cette difficulté.
Votre commission a adopté l'article 14 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 15 - Dispositif temporaire de refonte de la carte des intercommunalités à fiscalité propre
S'inscrivant dans le cadre fixé par le précédent article 14, l'article 15 prévoit une procédure temporaire dérogatoire de mise en oeuvre des schémas départementaux de la coopération intercommunale.
Ce dispositif, à l'instar de l'article 11 de la loi du 27 janvier 2014 pour la mise en oeuvre du nouveau schéma régional de la grande couronne parisienne qu'il institue, reprend l'économie générale de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, destiné à achever et à rationaliser les cartes des EPCI à fiscalité propre dans l'ensemble des départements hors Paris et la petite couronne.
Notons que l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 qui a épuisé ses effets au 1 er juin 2013, est abrogé.
1 - Le calendrier de la mise en oeuvre des SDCI
Les projets préfectoraux de création, de modification de périmètre, ou de fusion d'établissements, devraient être arrêtés au plus tard au 30 avril 2016.
La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) disposerait ensuite de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer sur un projet ne figurant pas dans le schéma.
Le même délai serait ouvert aux communes et EPCI à fiscalité propre à compter de la notification de l'arrêté au maire ou au président de l'établissement.
À défaut de leur accord, la CDCI, de nouveau saisie de l'arrêté préfectoral, disposerait d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer.
L'article 15 prévoit, comme auparavant la loi du 16 décembre 2010, une condition de majorité dérogatoire du droit commun de l'intercommunalité 83 ( * ) : l'accord des communes est recueilli à la moitié au moins des conseils municipaux intéressés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle constitue au moins le tiers de la population totale.
Enfin, les projets de création, de modification de périmètre et de fusion d'EPCI seraient arrêtés par les préfets de département concernés avant le 31 décembre 2016.
Calendrier d'élaboration et de mise en oeuvre des SDCI (articles 14 et 15)
2 - La composition des assemblées communautaires des nouveaux établissements
L'article 15-IV règle les modalités de composition de l'assemblée délibérante de l'intercommunalité dans le cas où les communes membres n'auraient pas statué dans les conditions du droit commun et selon les principes fixés par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, avant la publication des arrêtés préfectoraux.
Les conseils municipaux intéressés disposeraient alors de trois mois à compter de la date de publication de l'arrêté pour déterminer le nombre et la répartition des sièges au sein de l'organe communautaire.
À défaut, le préfet arrêterait sa composition sur la base du tableau de l'article L. 5211-6-1.
La désignation des conseillers communautaires s'effectuerait dans les conditions prévues par l'article L. 5211-6-2 lorsqu'une création ou une modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre intervient entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux.
En conséquence du report d'un an de la clause de revoyure, opéré par votre commission à l'article 14, le calendrier de mise en oeuvre de la révision de la carte des EPCI à fiscalité propre a été, par un amendement de ses rapporteurs, décalé d'autant.
Outre une précision rédactionnelle, votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .
Article 15 bis (nouveau) (art. L. 122-3 du code de l'urbanisme) - Périmètre d'un schéma de cohérence territoriale au-delà d'un seul établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
Le présent article, issu de l'adoption d'un amendement de M. Alain Richard, vise à supprimer l'obligation d'étendre le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) au-delà du périmètre d'un seul EPCI à fiscalité propre, prévue au IV de l'article L. 122-3 du code de l'urbanisme.
Votre commission a estimé que cette obligation interdisait, du fait de sa rigidité, la prise en compte des réalités géographiques et de la variété des situations. Par ailleurs, alors qu'est envisagé un mouvement d'élargissement des périmètres communautaires, cette disposition n'apparaît plus pertinente puisque les futurs EPCI pourraient ne pas coïncider avec les bassins de vie et les pôles économiques réels : ainsi, l'obligation de donner aux SCoT un périmètre différent de celui des EPCI à fiscalité propre pourrait conduire à des délimitations artificielles.
Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi rédigé .
Article 16 - Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats
Réactivant le processus temporaire de l'article 61 de la loi du 16 décembre 2010 qui, parallèlement, est abrogé, l'article 16 prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour mettre en oeuvre les prescriptions du SDCI destinées à rationnaliser la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés.
1 - Le dispositif proposé
Dès la publication du schéma départemental, le préfet propose la dissolution, la modification du périmètre et la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes y figurant.
Il peut également les proposer alors qu'elles ne sont pas prévues au schéma. Dans ce cas, il doit consulter la commission départementale de la coopération intercommunale qui peut modifier la proposition préfectorale à la majorité des deux tiers de ses membres. La commission doit se prononcer dans le délai de trois mois à compter de sa saisine. Son silence est réputé favorable.
Il est ensuite procédé à la notification du projet à toutes les parties prenantes : comité syndical, conseils municipaux et organes délibérants des établissements publics membres qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut, la délibération est réputée favorable.
L'accord des organes délibérants des membres du syndicat est recueilli à la majorité simple de la moitié au moins d'entre eux, représentant la moitié au moins de leur population totale, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.
À défaut d'accord, le préfet dispose du pouvoir de dissoudre, modifier le périmètre du syndicat ou procéder à des fusions de syndicats après avoir consulté la CDCI qui peut exercer son pouvoir de modification du projet à la majorité des deux tiers de ses membres, conformément à l'article L. 5210-1-1-IV du code général des collectivités territoriales, dans le délai d'un mois à compter de sa saisine.
Calendrier de rationalisation de la carte des syndicats
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Dispositions particulières prévues par l'article 16 1) Dans l'hypothèse de la dissolution d'un syndicat : Le droit commun de la dissolution s'applique 84 ( * ) pour régler ses conséquences : - l'arrêté préfectoral détermine les conditions de liquidation du syndicat pour régler le sort des biens meubles et immeubles du syndicat ; - le personnel du syndicat est réparti entre les communes membres après avis des commissions administratives paritaires ; ils doivent être nommés dans un emploi de même niveau, en tenant compte de leurs droits acquis. Les charges financières correspondantes sont assumées par les communes attributaires. 2) En cas de modification du périmètre d'un syndicat : - lorsque cette modification implique une extension du périmètre, l'arrêté préfectoral fixe également le nombre de délégués pour chaque commune ou établissement public intégrant le syndicat : ce nombre est déterminé par accord des organes délibérants des membres inclus dans le projet de périmètre dans les conditions de majorité qualifiée prévues par l'article 16 ; si aucun accord ne peut être réuni, chacune des collectivités dispose de deux délégués titulaires. - l'article L. 5211-18-II du code général des collectivités territoriales s'applique pour régler le sort des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées, en cas d'extension du périmètre du syndicat. - les conséquences financières et patrimoniales du retrait d'une commune membre sont réglées par délibérations concordantes de son conseil municipal et du comité syndical. À défaut d'accord, le préfet en arrête les conditions. 3) En cas de fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes - l'arrêté préfectoral peut déterminer le nombre et les conditions de répartition des sièges au comité du nouveau syndicat, sous la réserve de l'accord des membres des syndicats recueilli à la majorité qualifiée prévue à l'article 16. À défaut d'accord, chaque membre du syndicat est représenté par deux délégués titulaires ; - le nouveau syndicat exerce l'ensemble des compétences exercées par les syndicats fusionnés ; - les dispositions de l'article L. 5212-27 du code général des collectivités territoriales sont applicables : elles déterminent la catégorie à laquelle appartient le nouveau syndicat, règlent le sort des biens, droits et obligations des établissements fusionnés et les statuts de leurs personnels, et enfin prévoient une nouvelle élection des délégués des membres du nouveau syndicat. |
La commission a, par un amendement de ses rapporteurs, calé le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats sur le report d'un an de l'établissement du schéma départemental de coopération intercommunale par le préfet. Les étapes de la procédure ont été, par coordination, reportées d'autant.
La commission a procédé par ailleurs à plusieurs précisions rédactionnelles ainsi qu'à la rectification d'une référence.
Elle a adopté l'article 16 ainsi modifié .
Article 17 (art. L. 5210-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales
Cet article remédie à l'annulation, par le Conseil constitutionnel, de la procédure fixée en 2010 pour supprimer les communes isolées. Il propose un nouveau dispositif de rattachement intercommunal de ces communes conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
1 - Les dispositions censurées
En 2010, le législateur tout en procédant à l'achèvement et à la rationalisation de la carte communale, a prévu pour « l'après » une procédure destinée à en corriger les « ratés ».
À cette fin, il a introduit, au sein d'un nouvel article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales, une disposition pérenne, entrée en vigueur au 1 er juin 2013 à l'expiration du dispositif exceptionnel temporaire de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010.
Celle-là confie au préfet le soin de rattacher à un EPCI à fiscalité propre une commune encore isolée ou qui créerait, au sein du périmètre de l'établissement, une enclave ou une discontinuité territoriale.
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L'économie du dispositif 85 ( * ) - le rattachement est opéré par arrêté préfectoral après accord de l'organe délibérant de l'EPCI de rattachement et avis de la CDCI qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer ; - à défaut d'accord de l'établissement, le rattachement est opéré sauf opposition de la CDCI qui à la majorité des deux tiers de ses membres se prononce pour un rattachement à un autre EPCI limitrophe de la commune concernée, lequel est alors mis en oeuvre par le préfet. |
Cette procédure qui impose à la commune son rattachement à un EPCI fut contestée par les communes de Thonon-les-Bains et de Saint-Ail.
Dans sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014, le Conseil constitutionnel a fait droit à ces requêtes en déclarant contraire à la Constitution l'article L. 5210-1-2 au motif que celui-ci portait une atteinte manifestement disproportionnée à la libre administration des communes.
À l'appui, le Conseil relève successivement qu'il ne prévoit aucune prise en compte du schéma départemental de coopération intercommunale ; « seul un avis négatif de l'organe délibérant de l'établissement public (de rattachement) impose de suivre la proposition émise à la majorité qualifiée par la CDCI ; (...) aucune consultation des conseils municipaux des communes intéressées par ce rattachement et, en particulier, du conseil municipal de la commune dont le rattachement est envisagé » n'est organisée.
2 - Le nouveau dispositif proposé
La procédure prévue par l'article 17 entend « garanti(r) le respect de la libre administration des collectivités territoriales concernées ».
Dans cet esprit :
- l'arrêté préfectoral de rattachement doit tout d'abord tenir compte du SDCI ;
- il est notifié non seulement au président de l'EPCI de rattachement mais aussi aux maires des communes membres et au maire de la commune à rattacher à fin de consultation de leurs organes délibérants qui doivent se prononcer dans le délai de trois mois ;
- puis le projet de rattachement auquel sont joints les avis recueillis est notifié pour avis à la CDCI qui doit se prononcer dans le mois de sa saisine ;
- le projet préfectoral est ensuite mis en oeuvre sauf si la commission a retenu, à la majorité des deux tiers de ses membres, un autre rattachement, auquel procède alors le préfet.
L'article 17 règle également la composition de l'organe délibérant de l'établissement auquel est rattachée la commune isolée (nombre et répartition des sièges), qui est inscrite dans l'arrêté préfectoral de rattachement.
Votre commission l'a adopté sans modification .
Article 17 bis (nouveau) (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014) - Report du calendrier du schéma régional de la coopération intercommunale d'Île-de-France
L'article 11 de la loi MAPTAM institue un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) des départements de la grande couronne francilienne - Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines - et en fixe le calendrier d'adoption et de mise en oeuvre :
- le projet de schéma doit être arrêté par le préfet avant le 28 février 2015 ;
- il est mis en oeuvre par les préfets de département avant le 1 er juillet 2015 ;
- la commission régionale de coopération intercommunale (CRCI) disposera ensuite de trois mois pour se prononcer sur les projets préfectoraux correspondants ;
- les communes et EPCI à fiscalité propre disposent du même délai pour exprimer leur accord à la majorité de la moitié au moins des conseils municipaux intéressés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris celui de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale ;
- à défaut, la CRCI, de nouveau saisie, disposera d'un mois à compter de sa saisine pour se prononcer ;
- en dernier lieu, les projets de création, de modification de périmètre et de fusion d'EPCI seront arrêtés par les préfets concernés avant le 31 décembre 2015.
En adoptant un amendement de notre collègue Colette Mélot, votre commission des lois a décidé, dans un nouvel article, de reporter d'un an l'ensemble du calendrier afin de permettre une réflexion plus approfondie sur les contours des périmètres intercommunaux.
Votre commission a adopté l'article 17 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 18 (art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés de communes
L'article 18 a pour objet d'élargir le champ des compétences des communautés de communes qui lui sont transférées par les communes membres tant dans le domaine obligatoire que dans le domaine optionnel.
1 - Le régime de compétences en vigueur
La communauté des communes doit exercer en lieu et place de ses communes membres des compétences relevant de deux régimes qui encadrent différemment sa liberté de choix 86 ( * ) .
Les compétences transférées sont définies à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.
a) Des compétences obligatoires matériellement énumérées par la loi
Elles relèvent aujourd'hui de chacun des deux groupes suivants :
- aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ;
- actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.
Pour les communautés sous le régime de la fiscalité professionnelle unique, l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence.
Les communes membres en déterminent l'intérêt communautaire à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.
Il convient de préciser qu'avant même l'intervention du présent projet de loi, le législateur a récemment complété le bloc des compétences obligatoires par la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations.
Cependant, l'exercice de cette nouvelle compétence ne sera obligatoire qu'à compter du 1 er janvier 2016 87 ( * ) .
b) Des compétences optionnelles déterminées par le choix encadré de l'intercommunalité
La communauté de communes doit exercer des compétences relevant d'au moins trois des sept groupes suivants :
- protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;
- politique du logement et du cadre de vie ;
- en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programme d'actions définis dans le contrat de ville ;
- création, aménagement et entretien de la voirie ;
- construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;
- action sociale d'intérêt communautaire ;
- tout ou partie de l'assainissement.
2 - Le renforcement opéré par le projet de loi
Il s'opère dans deux directions :
- d'une part, il complète le bloc des compétences obligatoires en y intégrant la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme mieux exercée, selon les promoteurs du projet de loi, « à l'échelle d'un territoire présenté comme un espace culturel et social cohérent » 88 ( * ) ainsi que l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage. Précisons que cette dernière est déjà prise en charge aujourd'hui par près d'un tiers des communautés de communes qui mobilisent plus aisément les moyens techniques et financiers correspondant à son exercice.
Par ailleurs, la notion d'intérêt communautaire disparaît comme principe général d'exercice des compétences obligatoires. Il n'est mentionné que par son application aux compétences considérées.
- d'autre part, il élargit le « catalogue » des compétences optionnelles à la création et à la gestion des maisons de services au public, lesquelles sont créées par l'article 26 du présent projet de loi, en remplacement des actuelles maisons de service public, afin de les ouvrir à des services privés ( cf. infra commentaire de l'article 26 ).
Par ailleurs, l'article 18 délimite la compétence optionnelle relative aux équipements culturels et sportifs de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, par leur intérêt communal.
3 - Préserver le principe de subsidiarité
Sur la proposition de ses rapporteurs, la commission des lois a adopté quatre amendements dont deux pour assurer la cohérence rédactionnelle de l'article 18. Pour le reste :
- la notion d'intérêt communautaire a été réintroduite comme principe fondateur du transfert obligatoire des compétences communales.
Il s'agit d'adapter l'action communautaire aux spécificités du périmètre dans lequel elle s'exerce.
La rationalisation et la force des intercommunalités commandent le respect d'un principe de subsidiarité : la communauté doit être dotée des compétences qui sont les mieux exercées à son niveau en maintenant aux communes celles qui relèvent de la plus grande proximité. La mise en oeuvre de ce principe doit être fonction des caractéristiques propres à chaque intercommunalité : situation géographique ; cohérence du périmètre ; projets locaux...
Cette détermination fine de la consistance des compétences transférées se concrétise par la définition de leur intérêt communautaire ;
- par ailleurs, les contours des groupes de compétences obligatoires et optionnelles ont été modifiés par le transfert de l'un à l'autre de la promotion du tourisme.
Celle-ci doit nécessairement contribuer à renforcer l'action sur le terrain et donc son attractivité, notamment celle, le cas échéant, des communes touristiques du périmètre.
Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .
Article 19 (art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée
L'article 19 renforce le niveau d'intégration exigé des communautés de communes pour l'éligibilité à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
1 - Le dispositif en vigueur
Certaines communautés de communes, sous le régime de la fiscalité professionnelle unique répondant aux caractéristiques définies par l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, peuvent prétendre à percevoir une DGF bonifiée :
- leur population doit être comprise entre 3 500 et 50 000 habitants ;
- lorsque celle-ci est inférieure à 3 500 habitants, l'intercommunalité doit être située en zone de revitalisation rurale de montagne et comprendre au moins dix communes dont un chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton ;
- si sa population est supérieure à 50 000 habitants, l'EPCI ne doit pas inclure de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15 000 habitants.
Pour percevoir une bonification de DGF, ces communautés de communes doivent exercer au moins quatre des neuf groupes de compétences suivants 89 ( * ) :
- en matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;
- en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;
- gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ;
- création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;
- politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;
- en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville ;
- collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ;
- en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.
- en matière d'assainissement : l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif.
2 - Le renforcement proposé par le projet de loi
Par cohérence, l'article 19 propose, dans la logique de l'article 18 qui prévoit de renforcer l'intégration communautaire, d'accroître le nombre des compétences communales transférées et de compléter le champ des compétences déterminant l'éligibilité à la DGF bonifiée :
- en incluant la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme dans le domaine du développement économique ;
- en incorporant au dispositif les deux compétences communales que l'article 18 propose de transférer à la communauté de communes : l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ; la création et la gestion de maisons de services au public.
Désormais, pour percevoir une bonification de DGF, une communauté de communes devrait exercer six compétences et non plus quatre.
Pour les motifs exposés à l'article 18, par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, la commission des lois a supprimé le transfert de la compétence de promotion du tourisme.
Celle-ci, au demeurant, pourra être transférée dans les conditions du droit commun si les communes membres le décident.
Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié .
Article 20 (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement du champ des compétences des communautés d'agglomération
Pour renforcer l'intégration communautaire, l'article 20 renforce les blocs de compétences transférées aux communautés d'agglomération par leurs communes membres.
1 - Le format aujourd'hui retenu par le législateur
En y incluant l'élargissement opéré par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et applicable à compter du 1 er janvier 2016, une communauté d'agglomération exerce de plein droit cinq groupes de compétences auxquelles s'ajoutent trois compétences optionnelles à choisir parmi un catalogue de six.
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Les compétences d'une communauté d'agglomération A. Les compétences obligatoires - en matière de développement économique : création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ; - en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ; organisation de la mobilité ; - en matière d'équilibre social de l'habitat : programme local de l'habitat ; politique du logement d'intérêt communautaire ; actions et aides financières en faveur du logement social d'intérêt communautaire ; réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat ; action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire ; - en matière de politique de la ville : élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville ; animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; programmes d'actions définis dans le contrat de ville. - gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations ; B. Les compétences optionnelles Au nombre de trois à choisir parmi : - création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d'intérêt communautaire. Lorsque la communauté d'agglomération exerce la compétence « création ou aménagement et entretien de voirie communautaire » et que son territoire est couvert par un plan de déplacements urbains, la circulation d'un service de transport collectif en site propre entraîne l'intérêt communautaire des voies publiques supportant cette circulation et des trottoirs adjacents à ces voies. Toutefois, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut, sur certaines portions de trottoirs adjacents, limiter l'intérêt communautaire aux seuls équipements affectés au service de transport collectif ; - assainissement des eaux usées et, si des mesures doivent être prises pour assurer la maîtrise de l'écoulement des eaux pluviales ou des pollutions apportées au milieu par le rejet des eaux pluviales, la collecte et le stockage de ces eaux ainsi que le traitement de ces pollutions dans les zones délimitées par la communauté en application des 3° et 4° de l'article L. 2224-10 ; - eau ; - en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie : lutte contre la pollution de l'air, lutte contre les nuisances sonores, soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ou partie de cette compétence dans les conditions fixées par l'article L. 2224-13 ; - construction, aménagement, entretien et gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ; - action sociale d'intérêt communautaire. |
2 - Les novations proposées par le projet de loi
Elles sont analogues à celles présentées, à l'article 18, pour les communautés de communes :
- d'une part, les compétences obligatoires sont élargies à la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme ainsi qu'à l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;
- d'autre part, la liste des compétences optionnelles est complétée par la création et la gestion de maisons de services au public sans, cependant, que soit augmenté le nombre qui doit en être exercé par la communauté.
Dans le même esprit que celui qui a présidé à la modification de l'article 18, la commission des lois, par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, a supprimé des compétences obligatoires des communautés d'agglomération celle relative à la promotion du tourisme. Elle l'a, en revanche, intégrée au champ des compétences optionnelles.
Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié .
Article 21 - Délai de mise en conformité des compétences exercées par les communautés de communes et d'agglomération
L'article 21 fixe les modalités destinées à ajuster les compétences des communautés de communes et d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi aux blocs résultant des articles 18 et 20.
Les statuts des intercommunalités devront être modifiés en conséquence au 30 juin 2016 au plus tard.
Ces mises en conformité seront opérées selon la procédure de droit commun 90 ( * ) :
- les transferts optionnels devront être décidés à la majorité qualifiée des deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale ou l'inverse. Les modifications statutaires sont arrêtées par le préfet ;
- les transferts de compétences entraînent de plein droit la mise à disposition de la communauté des biens meubles et immeubles, utilisés pour leur exercice à la date du transfert, lesquels peuvent faire l'objet d'un transfert en pleine propriété ;
- l'EPCI est substitué de plein droit, à la date du transfert, aux communes membres dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ;
- les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.
1 - Le cas particulier de la compétence « tourisme »
L'article 21 prévoit, à la prise de compétences, la transformation des offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées en bureaux d'information de l'office intercommunal, à l'exception de celui choisi pour en accueillir le siège.
2 - Le règlement de l'inaction des communautés
Si au 30 juin 2016, un EPCI ne s'est pas conformé aux prescriptions de l'article 21, il exercera alors l'intégralité des compétences relevant de la catégorie à laquelle il appartient, c'est-à-dire en sus des compétences obligatoires l'ensemble des huit groupes de compétences optionnelles retenues pour les communautés de communes et des sept correspondant aux communautés d'agglomération.
Le préfet devra alors procéder aux modifications statutaires correspondantes dans les six mois, avant le 31 décembre 2016.
Par coordination avec la suppression aux articles 18 et 20 de l'intégration de la promotion du tourisme au sein des champs de compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération, la commission a, par un amendement de ses rapporteurs, supprimé les modalités relatives aux offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées.
Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .
Article 21 bis (nouveau) (art L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public
Le nouvel article 21 bis , résultant de l'adoption, par la commission des lois, d'un amendement de ses rapporteurs, vise à tirer les conséquences, pour les intercommunalités les plus intégrées, de la création, par l'article 26 du projet de loi, de maisons de services au public.
Il propose, en conséquence, de compléter les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles par celle de créer et de gérer ces organismes.
Votre commission a adopté l'article 21 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 21 ter (nouveau) (art. L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales) - Harmonisation du mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine à ses communes membres d'un syndicat de distribution d'électricité
L'article 21 ter qui résulte de l'adoption de deux amendements respectivement déposés par nos collègues Charles Revet et Daniel Laurent, vise à harmoniser le mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine au sein d'un syndicat de distribution d'électricité en lieu et place de ses communes membres.
Aux termes de l'article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales, la communauté urbaine dispose au comité syndical d'un nombre de sièges proportionnel à la population de ses communes concernées par la représentation, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de sièges.
Les auteurs des amendements dénoncent les difficultés pratiques importantes de ce mécanisme qui « peut dans certains cas conduire à attribuer aux communautés urbaines un très grand nombre de sièges pour pouvoir respecter la règle de proportionnalité » 91 ( * ) .
Or, dans le même cadre, le dispositif retenu par la loi MAPTAM, dans le cas de représentation-substitution d'une métropole, est fondé, non sur un nombre de sièges, mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes que la métropole représente sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages ( cf . article L.5217-7 du code général des collectivités territoriales).
Ce système serait étendu, par l'effet du nouvel article 21 ter , aux communautés urbaines pour faciliter le fonctionnement du syndicat.
Votre commission a adopté l'article 21 ter (nouveau) ainsi rédigé .
Article 21 quater (nouveau) (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) - Conventions entre une communauté d'agglomération et ses communes membres
Sur la proposition de notre collègue Alain Richard, la commission des lois a adopté un amendement insérant un article additionnel pour étendre aux communautés d'agglomération la faculté, aujourd'hui ouverte par l'article L.5214-16-1 aux communautés de communes, pour l'EPCI et ses communes membres de conclure des conventions par lesquelles l'une d'elles confie à l'autre la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions.
Pour l'auteur de l'amendement, l'exercice des compétences transférées doit s'assortir « d'une souplesse facilitant l'adaptation au terrain et la proximité » 92 ( * ) .
Votre commission a adopté l'article 21 quater (nouveau) ainsi rédigé .
Article 22 (art. L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d'une compétence communale
L'article 22 complète l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales qui règle la situation des agents participant à l'exercice des compétences communales transférées aux EPCI.
1 - Le dispositif en vigueur
Les fonctionnaires et contractuels qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré à un EPCI, le sont également. Ils relèvent alors de cet établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.
Les modalités du transfert sont décidées conjointement par la commune et l'EPCI après avis des comités techniques compétents.
Les agents transférés conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.
2 - Les compléments proposés
Ils sont de deux ordres :
a) Le renforcement de l'information des personnels concernés par un transfert
Celui-ci devrait être précédé de l'établissement d'une fiche d'impact décrivant les effets du transfert sur l'organisation et les conditions de travail ainsi que sur la rémunération des agents.
Ce document serait annexé à la décision de transfert.
b) Le règlement de la situation des personnels en cas de restitution de compétence
Aujourd'hui, l'article L. 5211-4-1 applique le régime des agents transférés à ceux qui connaîtraient un mouvement inverse : des personnels de l'intercommunalité transférés aux communes membres en cas de modifications statutaires.
L'article 22 précise la situation des fonctionnaires et contractuels en cas de restitution de compétences :
- celle-ci entraîne de plein droit le terme de leur mise à disposition ;
- le fonctionnaire qui ne pourrait être affecté dans son administration d'origine à son précédent poste recevrait, après avis de la commission administrative paritaire, une affectation sur un emploi que son grade lui donne vocation à occuper. De même, le contractuel serait alors affecté sur un poste de même niveau de responsabilité ;
- les personnels chargés, pour la totalité de leurs fonctions, de la mise en oeuvre de la compétence restituée, seraient répartis d'une commun accord par convention entre l'EPCI et ses communes membres.
La convention serait soumise pour avis aux comités techniques de l'établissement et des communes. Elle serait notifiée aux agents concernés après avis, selon le cas, des commissions administratives ou consultatives paritaires.
À défaut d'accord sur les conditions de répartition dans les trois mois de la restitution des compétences, le préfet la fixerait.
Les personnels seraient alors transférés dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.
Ces modalités régiraient tant les fonctionnaires et contractuels communaux transférés que ceux qui auraient été recrutés par l'EPCI.
En revanche, les personnels exerçant partiellement leurs fonctions pour la mise en oeuvre de la compétence restituée, seraient affectés au sein de l'EPCI sur un poste correspondant à leur grade ou niveau de responsabilité.
Cette affectation concernerait tant les personnels communaux transférés que les agents recrutés par l'intercommunalité.
3 - L'article 22, enfin, modifie les modalités régissant les services communs créés, en-dehors des compétences transférées, entre l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres ( cf . article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales).
Il supprime une disposition redondante concernant le maintien du bénéfice des avantages acquis. Elle est aujourd'hui incluse dans le nouvel article L. 5111-7 du code général des collectivités territoriales créé par la loi du 27 janvier 2014.
L'article 22 crée des garanties supplémentaires au bénéfice des agents. À ce titre, il devrait aussi faciliter la gestion et l'évolution de l'intercommunalité.
Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 22 sans modification .
Article 22 bis (nouveau) (art. L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure) - Habilitation des agents de police municipale à dresser les avis de paiement de forfait de post-stationnement
Introduit par deux amendements de notre collègue Louis Nègre, cet article vise à habiliter les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance, à établir les avis de paiement de forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.
L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie . Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement. Cela a pour conséquence de transformer la constatation de l'infraction par un agent assermenté par l'autorité judiciaire en un constat de non-paiement ou de paiement insuffisant de la redevance d'occupation du domaine public.
Dans le régime pénal du stationnement payant, le pouvoir de constatation de l'infraction appartient à deux catégories de personnels. D'une part, les personnels de la police et de la gendarmerie nationale y sont habilités en leur qualité d'officier de police judiciaire ou d'agent de police judiciaire, en application des articles 16 et 20 du code de procédure pénale ; cela ne constitue toutefois pour eux qu'une compétence très résiduelle. D'autre part, l'article L. 130-4 du code de la route donne compétence aux « agents titulaires ou contractuels de l'État et les agents des communes, titulaires ou non, chargés de la surveillance de la voie publique, agréés par le procureur de la République » « pour constater par procès-verbal les contraventions prévues par la partie réglementaire du présent code ou par d'autres dispositions réglementaires, dans la mesure où elles se rattachent à la sécurité et à la circulation routières ». Ce sont ces agents, notamment les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance de Paris qui, bien que rémunérés par la Ville, sont placés sous l'autorité du préfet de police, assurent cette mission. Dès lors que l'infraction est supprimée, les dispositions précitées ne trouvent plus à s'appliquer et chacune de ces catégories de personnels devient incompétente pour faire respecter la nouvelle réglementation au stationnement payant.
C'est pourquoi, il est apparu nécessaire d'habiliter expressément les agents de police municipale ainsi que les agents de surveillance de Paris à constater le non-paiement ou le paiement insuffisant de la nouvelle redevance de stationnement, en introduisant cette nouvelle mission dans celles énumérées aux articles L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure.
Votre commission a adopté l'article 22 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 22 ter (nouveau) (art. L. 123-4, L. 123-4-1 [nouveau] et L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, art. L. 2113-13, L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22, L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales) - Assouplissement de la législation relative aux centres communaux d'action sociale
Cet article additionnel a été adopté par votre commission, sur proposition d'un amendement de Mme Jacqueline Gourault, reprenant les dispositions de l'article 18 de la proposition de loi n° 779 (2010-2011) relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, adoptées à deux reprises par le Sénat. Traduisant la proposition n° 259 du rapport de M. Éric Doligé, il vise à assouplir la législation relative à la création des centres communaux d'action sociale (CCAS).
• Le dispositif actuel
L'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale.
Les communes définissent, selon les dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles, les missions dévolues à un centre communal d'action sociale ou à un centre intercommunal d'action sociale.
Cette obligation légale est peu utilisée. En effet, seules les communes les plus importantes se sont dotées d'un centre communal d'action sociale alors que la proportion des communes de moins de 1 000 habitants ayant mis en place un tel centre se révèle très faible. Selon la direction générale des finances publiques, en 2011, étaient recensés 32 800 centres communaux d'action sociale et 325 centres intercommunaux d'action sociale, soit un total de 33 125 structures.
Selon la direction générale des finances publiques, il est possible de considérer que 49,9 % des centres communaux et intercommunaux d'action sociale sont inactifs (16,7 % d'entre eux) ou très peu actifs (33,2 % d'entre eux).
Ainsi, 20 % de ces structures ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 1 000 euros par an et 33,2 % ont des produits et des charges de fonctionnement inférieurs à 2 000 euros par an.
5,7 % des centres apparaissent même comme des « coquilles vides » sur le plan budgétaire et comptable (absence d'actif et de passif, absence d'opérations budgétaires durant un exercice) et 16,7 % d'entre eux n'ont connu aucune opération budgétaire au cours de l'exercice 2010 et peuvent, de ce fait, être considérés comme « dormants ».
Enfin, 98 % des centres communaux d'action sociale seraient inactifs ou très peu actifs dans des communes de moins de 1500 habitants.
• Le dispositif proposé
Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, crée un nouvel article L. 123-4-1 au sein du même code qui reprend, en les modifiant légèrement, certains alinéas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.
Ø La création des centres communaux d'action sociale : une faculté pour les communes de moins de 1 500 habitants
Selon les nouvelles dispositions proposées à l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, la création d'un centre communal d'action sociale par les communes deviendrait facultative pour les communes de moins de 1 500 habitants et obligatoire pour les communes dont la population est supérieure à ce seuil.
Toutefois, les missions des centres communaux d'action sociale, dans les communes où il serait dissout ou non créé, seraient exercées soit par la commune elle-même, soit par l'établissement public de coopération intercommunale auquel appartient la commune ou encore le centre intercommunal d'action sociale s'il est créé.
Ø La création des centres intercommunaux d'action sociale (CIAS)
À l'instar des communes, le nouvel article L. 123-4-1 du code de l'action sociale et des familles propose la faculté pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'action sociale de créer un centre intercommunal d'action sociale (CIAS) compétent sur le territoire intercommunal.
Les CIAS exerceraient les compétences des centres communaux d'action sociale, selon qu'elles relèvent ou pas de l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.
Si elles relèvent de cet article, les attributions pourraient être transférées, par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux, selon les règles de majorité qualifiée (les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population).
Ø La dissolution des CCAS et des CIAS
Les centres intercommunaux d'action sociale, tout comme les centres communaux d'action sociale, pourraient être dissous par délibération de l'organe délibérant de l'EPCI, ce qui ne concerneraient que les communes pour lesquelles la création d'un centre communal d'action sociale serait facultative, c'est-à-dire celles dont la population est inférieure à 1 500 habitants
Dans ce cas, les compétences exercées par le centre intercommunal d'action sociale seraient directement assumées par l'EPCI.
Si l'ensemble des attributions des CCAS sont transférées au CIAS, les CCAS seraient alors dissous de plein droit.
Le transfert des services, du personnel et des biens d'un CCAS vers un CIAS s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétence entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, en application de l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.
Ø Des dispositions complémentaires
La création d'une section du centre d'action sociale dotée de la personnalité juridique deviendrait une faculté lorsque serait créée une commune associée. La rédaction actuelle de l'article L. 2113-13 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création d'une commune associée entraîne de plein droit la création d'une section du CCAS dotée de la personnalité juridique, à laquelle est dévolue le patrimoine du CCAS ayant existé dans l'ancienne commune.
Le présent article prévoit également des coordinations aux articles L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales.
• La position de votre commission
Dans un souci de simplification et de renforcement de l'efficacité de l'action publique locale, votre commission a adopté ces dispositions, déjà votées à deux reprises par le Sénat, afin de préciser le régime de création et de dissolution des CCAS et des CIAS. Elle a estimé que la création facultative des CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants serait compensée par l'exercice des compétences sociales par la commune elle-même ou par un CIAS s'il existe. Il ne s'agit aucunement de mettre fin aux compétences sociales des communes mais d'éviter la création de structures coûteuses, dont l'existence apparaît plus formelle que réelle. Ainsi, la souplesse introduite par votre commission vise à prendre en compte la réalité des situations des communes et de permettre aux personnes démunies de bénéficier d'une aide efficace de la part d'organismes pertinents.
Votre commission a adopté l'article 22 ter ainsi rédigé .
* 77 Cf. exposé des motifs du projet de loi.
* 78 Le bassin de vie, selon l'INSEE, constitue le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants.
* 79 Cf. étude d'impact du projet de loi.
* 80 Cf. rapport n° 367 (2011-2012) au nom de la commission des lois.
* 81 Cf. articles 10 et 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précitée.
* 82 Cf. avis n° 162-Tome XX (2013-2014) au nom de la commission des lois.
* 83 Les deux tiers des conseils municipaux intéressés représentant la moitié de la population ou l'inverse.
* 84 Cf. les deux derniers alinéas de l'article L. 5212-33 du code général des collectivités territoriales.
* 85 Cf. article 38-I de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 créant l'article L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales.
* 86 Cf. article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales.
* 87 Cf. article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014.
* 88 Cf. étude d'impact du projet de loi.
* 89 À compter du 1 er janvier 2016.
* 90 Cf. article L. 5211-17 et L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales.
* 91 Cf. objet des amendements n os 293 et 357.
* 92 Cf. objet de l'amendement n° 177.