Proposition de loi relative à la protection de l'enfant

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles) - Création d'un conseil national de la protection de l'enfance

Objet : Cet article prévoit la création, auprès du Premier ministre, d'un conseil national de la protection de l'enfance, instance consultative chargée d'une mission de proposition et d'évaluation.

I - Le dispositif proposé

Créé par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, l'article L. 112-3 du code de l'action sociale et des familles définit, en termes généraux, les objectifs de la politique de protection de l'enfance. Aux termes de cet article, la protection de l'enfance a un triple but de prévention, d'accompagnement des parents et, le cas échéant, de prise en charge des mineurs par le biais d'actions en faveur de ceux-ci ou de leurs parents.

Le présent article complète l'article L. 112-3 par un alinéa qui prévoit la création d'un conseil national de la protection de l'enfance (CNPE). Cette instance, dont les missions, la composition et les modalités de fonctionnement devront être précisées par décret, est placée auprès du Premier ministre et chargée de proposer au Gouvernement les orientations nationales en matière de politique de protection de l'enfance et d'en évaluer la mise en oeuvre.

II - La position de la commission

La création de cette instance consultative, sur le modèle du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) ou du Haut Conseil de la famille (HCF), fait écho à la proposition n° 6 du rapport d'information sur la protection de l'enfance, publié en juin 2014 ^{2 ( * )} . Elle répond à l'absence, identifiée par ce même rapport, d'une coordination suffisante entre les différents acteurs et entre l'échelon local et l'action de l'Etat. En effet, si une certaine souplesse est nécessaire afin de permettre l'adéquation des réponses apportées aux situations particulières et aux réalités locales, l'existence de pratiques et d'interprétations disparates nuit à l'efficacité de la politique nationale de protection de l'enfance et donc aux enfants protégés ainsi qu'à leurs familles.

Réunissant l'ensemble des acteurs, le CNPE doit permettre de donner une impulsion nationale à la protection de l'enfance par le biais de propositions et d'avis, et d'améliorer l'évaluation des orientations ainsi définies. Il doit se substituer à deux comités qui ne se réunissent plus : le comité technique de prévention spécialisé (CTPS) et le comité interministériel de l'enfance maltraitée.

Sur la proposition de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement qui enrichit les missions de ce Conseil. Il est notamment précisé que l'une des missions du CNPE est de promouvoir la convergence des politiques menées au niveau local, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 226-3-1 du code de l'action sociale et des familles) - Missions des observatoires de la protection de l'enfance au regard de l'obligation légale de formation des professionnels

Objet : Cet article confie aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance une mission supplémentaire, relative aux programmes de formation continue des professionnels de la protection de l'enfance.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 226-3-1 du code de l'action sociale et des familles définit les missions qui sont confiées, dans chaque département, à l'observatoire départemental de la protection de l'enfance (ODPE). Aux termes de cet article, l'ODPE a pour missions de recueillir, examiner et analyser les données relatives à l'enfance en danger dans le département, d'être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l'enfance, de suivre la mise en place du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale prévu à l'article L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles et de formuler des propositions et avis sur la politique de protection de l'enfance dans le département. Il est précisé que l'ODPE comprend notamment des représentants des services du conseil général, des services déconcentrés de l'Etat, de l'autorité judiciaire et de tout service ou établissement intervenant dans le domaine de la protection de l'enfance.

Le présent article insère un 5° à l'article L. 226-3-1, afin de confier à l'ODPE la mission d'élaborer un programme pluriannuel des besoins en formation des professionnels de la protection de l'enfance dans le département et de réaliser un bilan annuel des formations délivrées.

II - La position de la commission

L'obligation de formation, initiale et continue, des professionnels de la protection de l'enfance (personnels médicaux, magistrats, personnels de police, enseignants...) est prévue par l'article L. 542-1 du code de l'éducation qui précise, depuis la loi du 5 mars 2007, que cette formation est en partie, commune aux différentes professions afin de favoriser le développement d'une culture partagée. Les thèmes traités par les programmes de formation sont précisés à l'article D. 542-1 du code de l'éducation.

Malgré cet ancrage législatif et réglementaire, le bilan de la formation des professionnels de la protection de l'enfance s'avère globalement insuffisant, ainsi que l'a relevé le rapport sur la protection de l'enfance ^{3 ( * )} . Le présent article fait donc écho à la proposition n° 17 de ce rapport. La mission de programmation et d'évaluation qu'il confie aux ODPE ne peut qu'être de nature à améliorer la formation qui est dispensée aux acteurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 226-6, L. 226-9 et L. 226-10 du code de l'action sociale et des familles) - Changement de dénomination de l'Oned en ONPE

Objet : Cet article tend à changer la dénomination de l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) en observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE).

I - Le dispositif proposé

Institué par l'article 9 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, l'Oned fait partie, aux côtés du service national d'accueil téléphonique pour l'enfance en danger (Snated), du groupement d'intérêt public « enfance en danger » (Giped). L'article L. 226-6 du code de l'action sociale et des familles confie à l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) une mission de recueil et d'analyse des données concernant la protection de l'enfance en provenance des divers acteurs ainsi que de recensement et de promotion des bonnes pratiques.

Le présent article opère un changement sémantique en transformant l'Oned en observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE). Il modifie en conséquence chacun des articles du code de l'action sociale et des familles et du code de la santé publique dans lesquels l'Oned est actuellement mentionné.

II - La position de la commission

Cet article fait écho à la proposition n° 4 du rapport sur la protection de l'enfance ^{4 ( * )} . Celui-ci relevait des insuffisances dans la remontée des informations qui handicapent l'Oned dans sa mission d'analyse et de promotion des bonnes pratiques.

La modification proposée, qui doit s'accompagner d'une amélioration de la remontée d'informations, permet de mieux identifier l'ONPE comme tête du réseau des observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE). Elle s'inscrit dans la volonté de dépasser la problématique de l'enfance en danger pour privilégier le champ plus large de la protection de l'enfance, en cohérence avec les orientations de la loi de 2007.

Votre commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteure.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 2112-1 du code de la santé publique) - Désignation d'un médecin référent pour la protection de l'enfance au sein de chaque service départemental de PMI

Objet : Cet article prévoit la désignation, dans chaque service départemental de protection maternelle et infantile (PMI), d'un médecin référent chargé d'établir des liens de travail réguliers entre les acteurs de la protection de l'enfance du département.

I - Le dispositif proposé

Le présent article vise à renforcer le travail en réseau des professionnels de santé et à rompre l'isolement du médecin libéral afin de garantir une prise en charge mieux coordonnée et plus rapide des enfants en danger. A cette fin, il prévoit la désignation, dans chaque service départemental de protection maternelle et infantile (PMI), d'un médecin jouant le rôle de référent en matière de protection de l'enfance et dont la mission est d'établir des liens de travail avec l'ensemble des médecins du département.

• La participation du secteur médical au repérage de l'enfance en danger apparaît encore insuffisante en raison, notamment, de l'isolement du médecin libéral .

Malgré leur caractère uniquement indicatif, les chiffres disponibles indiquent que le secteur médical (médecine de ville et hôpital) représente une faible part des sources émettrices d'informations préoccupantes et de signalements. Il arrive en effet quasi systématiquement derrière tous les autres acteurs, notamment l'éducation nationale. Etabli par plusieurs rapports, ce constat est confirmé par les représentants des médecins eux-mêmes ^{5 ( * )} .

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette situation : le manque de formation aux problématiques de l'enfance en danger, l'ignorance des procédures mises en place dans le département pour la transmission d'informations aux cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (Crip), ou encore un certain isolement professionnel, en particulier des médecins libéraux. Ceux-ci rechignent parfois à transmettre des informations préoccupantes par crainte de poursuites judiciaires (pour dénonciations calomnieuses) ou par méconnaissance du cadre légal et réglementaire relatif au partage du secret professionnel.

Pourtant, les professionnels de santé, au premier rang desquels les « médecins de famille » et les médecins hospitaliers, restent un maillon clé de la protection de l'enfance. Tous les enfants sont en effet, un jour ou l'autre, examinés par un médecin, quel que soit son secteur d'exercice.

Il apparaît donc nécessaire d'encourager l'établissement de liens plus étroits entre les services départementaux de la protection de l'enfance et les professionnels de santé, en particulier la médecine de ville.

• Le dispositif proposé prévoit l'établissement de liens de travail réguliers entre les professionnels de santé du département sous l'égide d'un médecin de PMI jouant le rôle de « référent » en matière de protection de l'enfance .

En vertu de l'article L. 2112-1 du code de la santé publique, le service de PMI, dirigé par un médecin, comprend des « personnels qualifiés notamment dans les domaines médical, paramédical, social et psychologique ». Il exerce, sous l'autorité et la responsabilité du président du conseil général, les compétences dévolues au département par les articles L. 1423-1 (protection sanitaire de la famille et de l'enfance) et L. 2111-2 (services de consultation en santé maternelle et infantile, activités de protection de la santé maternelle et infantile à domicile, agrément des assistants familiaux, agrément, formation et contrôle des assistants maternels) du même code.

L'article 4 de la présente proposition de loi complète l'article L. 2112-1 précité par un alinéa qui prévoit la désignation, dans chaque service départemental de PMI, d'un médecin référent « protection de l'enfance ». Ses missions sont d'établir des liens de travail réguliers entre les services départementaux, la Crip, les médecins libéraux et hospitaliers ainsi que les médecins de santé scolaire du département. Les conditions dans lesquelles il assure cette mission devront être définies par décret.

Le présent article reprend ainsi une proposition émise par le rapport d'information sénatorial relatif à la protection de l'enfance sur le fondement notamment du rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » de février 2014. ^{6 ( * )}

En pratique, le médecin référent pourra, par exemple, programmer des sessions interdisciplinaires de formation sur l'enfance en danger, organiser des réunions régulières pour faire le point sur les difficultés rencontrées ou les situations problématiques, ou encore favoriser la mise en réseau concrète par l'établissement d'annuaires et être l'interlocuteur privilégié des médecins pour répondre aux interrogations de ces derniers.

II - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement ce dispositif qui permettra de contribuer au décloisonnement des pratiques professionnelles dans le domaine de la protection de l'enfance et d'améliorer la coopération des professionnels de santé dans le repérage des situations de danger.

Elle souligne néanmoins que l'activité du médecin référent ne devra pas conduire à affaiblir la mise en oeuvre des nombreuses autres missions déjà assurées par la PMI. Progressivement étendues au cours du temps pour inclure la périnatalité au sens large, ces missions se caractérisent aujourd'hui par leur grande diversité.

Compte tenu du manque patent de moyens auquel est confrontée la PMI, se pose en outre la question de la capacité de ces services à assurer des missions supplémentaires. En tout état de cause, ainsi que le relève le rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance, la nécessité de remobiliser les missions de la PMI dans le cadre d'une impulsion donnée au niveau national apparaît plus que jamais nécessaire.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteure.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles) - Contenu du projet pour l'enfant

Objet : Cet article tend à préciser le contenu et les modalités d'élaboration du projet pour l'enfant.

I - Le dispositif proposé

L'article 19 de la loi du 5 mars 2007 a prévu l'élaboration, lorsqu'un enfant fait l'objet d'une mesure de protection administrative ou judiciaire, d'un document intitulé « projet pour l'enfant » (PPE). Cette obligation est codifiée à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles qui précise les éléments essentiels du contenu de ce document ainsi que les acteurs concernés.

Aux termes de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles, le projet pour l'enfant (PPE) précise « les actions qui seront menées auprès de l'enfant, des parents et de son environnement, le rôle des parents, les objectifs visés et les délais de leur mise en oeuvre ». Il est cosigné par le président du conseil général, par les représentants légaux du mineur et par un responsable de chacun des organismes chargés de le mettre en oeuvre et, le cas échéant, transmis au juge.

Le présent article modifie la rédaction de cet alinéa afin de préciser davantage son rôle ainsi que les règles relatives à son élaboration.

Aux termes de la rédaction proposée, le PPE est destiné à garantir le développement de l'enfant, dans ses dimensions physique, psychique, affective, intellectuelle et sociale .

Il est précisé que le document est élaboré par le président du conseil général, en concertation avec les parties prenantes (représentants légaux titulaires de l'autorité parentale, organismes ou personnes chargées de sa mise en oeuvre) qui en sont cosignataires. Surtout, il est précisé que le mineur est associé à l'élaboration du PPE le concernant . Le cas échéant, les parents non titulaires de l'autorité parentale sont consultés. Enfin, le PPE est librement consultable par les parties prenantes et régulièrement actualisé sur la base de rapports annuels.

II - La position de la commission

Le PPE permet de mieux coordonner les différents acteurs et de mettre en cohérence les actions mises en oeuvre en faveur du mineur. Ainsi que l'a relevé le rapport sénatorial d'information sur la protection de l'enfance, il est cependant mis en oeuvre de façon inégale par les services départementaux qui le considèrent trop souvent comme un facteur de lourdeur administrative plutôt que comme un réel outil au service d'une prise en charge cohérente de l'enfant.

Cet article apporte un certain nombre de précisions bienvenues quant au contenu et aux modalités d'élaboration du PPE.

A l'initiative de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement visant, d'une part, à apporter certaines améliorations relatives au contenu et à l'élaboration du PPE et, d'autre part, à prévoir l'élaboration d'un référentiel commun de nature à permettre l'harmonisation de pratiques trop souvent disparates.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 223-1, L. 223-1-1 nouveau et L. 421-16 du code de l'action sociale et des familles) - Définition des actes usuels

Objet : Cet article précise les modalités d'exercice des actes usuels de l'autorité parentale en cas de placement.

I - Le dispositif proposé

Le présent article insère un alinéa supplémentaire à la suite de l'alinéa de l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles qui concerne le projet pour l'enfant. Aux termes de ce nouvel alinéa, le PPE doit définir les modalités selon lesquelles les actes usuels de l'autorité parentale sont exercés par la personne physique ou morale qui l'accueille. Les titulaires de l'autorité parentale sont tenus informés de cet exercice selon des modalités qui sont également précisées par le PPE.

Par ailleurs, l'article L. 421-16 du même code est complété afin de faire figurer aux contrats d'accueil annexés aux contrats de travail des assistants familiaux la liste des actes usuels que ces assistants peuvent être autorisés à exercer .

II - La position de la commission

Le présent article fait écho à la proposition n° 34 du rapport sénatorial sur la protection de l'enfance ^{7 ( * )} .

Aux termes de l'article 373-4 du code civil, lorsqu'un enfant est confié à un tiers, l'autorité parentale continue d'être exercée par ses parents. Toutefois, cet article prévoit la possibilité pour la personne à qui l'enfant a été confié d'accomplir les « actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation ». Juridiquement, même lorsque l'enfant est accueilli par un assistant familial, c'est le service départemental qui en a la garde.

Dans le cas d'un enfant accueilli par un assistant familial, ce dernier ne peut être amené à exercer ces actes usuels qu'au nom du service de l'ASE qui reste juridiquement responsable de l'enfant. Il existe donc souvent une incertitude quant aux actes qui peuvent être exercés par l'assistant familial, ceux pour lesquels il doit en référer au service et ceux pour lesquels les parents demeurent les seuls à pouvoir décider. Les interprétations divergent d'ailleurs souvent d'un département à l'autre.

Cet état du droit entraîne souvent des difficultés dans la prise en charge quotidienne de l'enfant. Il rend plus difficile la tâche des assistants familiaux et peut entraîner des relations conflictuelles avec les parents, ce qui nuit à l'équilibre de l'enfant.

S'il est difficile de définir juridiquement ce qu'est un acte usuel autrement qu'en creux ^{8 ( * )} , il est souhaitable que le PPE agisse en amont des difficultés en prévoyant les modalités selon lesquelles les actes usuels sont exercés.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à mieux préciser que l'exercice d'actes usuels de l'autorité parentale par la personne accueillante ne peut avoir pour effet de priver, même partiellement, les parents de leur autorité parentale. Cet amendement prévoit également que les informations relatives aux actes usuels intégrées au contrat d'accueil des assistants familiaux (article 421-16 du code de l'action sociale et des familles) reproduisent les dispositions du PPE.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles) - Validation du projet pour l'enfant par une commission pluridisciplinaire

Objet : Cet article prévoit l'examen annuel du projet pour l'enfant par une commission pluridisciplinaire.

I - Le dispositif proposé

Le présent article complète les dispositions relatives au projet pour l'enfant (PPE) afin de prévoir que celui-ci est soumis, au moment de son adoption puis à l'occasion de chaque révision annuelle, à une commission pluridisciplinaire dont l'avis est transmis aux signataires du PPE ainsi qu'au juge le cas échéant.

Un décret doit préciser la composition et le fonctionnement de cette commission.

II - La position de la commission

En matière de protection de l'enfance, le développement d'une approche pluridisciplinaire est indispensable. Les problèmes que connaissent les familles concernées ne se cantonnent en effet généralement pas à un domaine en particulier.

De même, il est nécessaire de renforcer le suivi dont fait l'objet chaque enfant placé, afin que les évolutions de sa situation soient prises en compte régulièrement.

Toutefois, la réunion annuelle de la commission pluridisciplinaire créée par le présent article pour chaque enfant placé est de nature à alourdir plus qu'il n'est nécessaire les procédures mises en oeuvre par les services. C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à réserver sa saisine aux cas dans lesquels il existe un risque de délaissement parental ou une présomption d'inadéquation du statut juridique de l'enfant à ses besoins. Cet amendement prévoit en outre que la commission pluridisciplinaire se réunit tous les six mois pour les enfants de moins de deux ans. Enfin, il prévoit la transmission des avis de la commission au juge ainsi qu'aux signataires du PPE.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (art. L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles) - Avis du juge en cas de modification du lieu d'accueil d'un enfant confié au service de l'aide sociale à l'enfance

Objet : Cet article prévoit, sous certaines conditions, qu'un avis de l'autorité judiciaire à l'origine d'une mesure de placement soit sollicité lorsque les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) envisagent une modification du lieu d'accueil d'un enfant qui leur est confié.

I - Le dispositif proposé

Le présent article conditionne la modification du lieu d'accueil d'un enfant confié depuis plus de trois ans à la même famille ou au même établissement d'accueil, lorsqu'elle est envisagée unilatéralement par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE), à l'avis du juge qui est à l'origine de la mesure de placement.

• Afin d'éviter les ruptures injustifiées de prise en charge des enfants protégés, un encadrement juridictionnel des changements de famille d'accueil apparaît nécessaire .

Certains enfants pris en charge par l'ASE connaissent des parcours chaotiques, marqués par de fréquentes ruptures des modalités de prise en charge ^{9 ( * )} .

Si les changements de prise en charge peuvent être motivés par des raisons légitimes, il arrive qu'une décision prise unilatéralement par les services de l'ASE conduise à déplacer un enfant confié à une famille ou à un établissement d'accueil alors que, ni l'enfant, ni la famille ou l'établissement, ne souhaitent une fin de prise en charge et que l'enfant se trouve bien dans son lieu d'accueil..

Ces décisions sont souvent motivées par la crainte d'un attachement affectif trop fort entre l'enfant et les personnes accueillantes. Ce lien d'attachement, et les repères stables qu'il permet d'établir, constituent pourtant une solide raison de maintenir les conditions de prise en charge si celles-ci permettent un développement satisfaisant de l'enfant. L'une des missions assignées aux services de l'ASE par l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles est d'ailleurs de « veiller à ce que les liens d'attachement noués par l'enfant avec d'autres personnes que ses parents, soient maintenues, voire développées, dans son intérêt supérieur ».

Il convient donc de renforcer l'encadrement des changements de lieu d'accueil.

• Le dispositif proposé prévoit l'obligation, pour les services de l'ASE, lorsqu'ils envisagent une modification du lieu d'accueil de l'enfant après une certaine durée, de saisir l'autorité judiciaire afin que celle-ci rende un avis .

Afin de sécuriser le parcours de l'enfant placé et les liens qui ont pu s'établir, dans son intérêt, avec sa famille ou son établissement d'accueil, le présent article complète l'article L. 223-3 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que, dans certains cas, une sollicitation de l'avis de l'autorité judiciaire est nécessaire avant toute décision de modification des conditions de prise en charge. Ainsi, lorsqu'un enfant a été pris en charge pendant au moins trois années dans un même lieu d'accueil, dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative prévue à l'article 375-3 du code civil, l'ASE ne peut décider de modifier son lieu d'accueil qu'après avoir recueilli l'avis de l'autorité judiciaire qui a pris la mesure.

Il est prévu que le juge entende le mineur, la famille ou l'établissement d'accueil ainsi que le représentant du service. Les personnes concernées doivent en effet pouvoir participer à la décision et, le cas échéant, faire état de leur désaccord. En vertu de son pouvoir de saisine d'office, prévu à l'article 375 du code civil , le juge des enfants sera en capacité de signifier son désaccord avec la mesure envisagée et d'ordonner le maintien de l'enfant dans son lieu d'accueil.

Le présent article permet ainsi de traduire dans la loi une préconisation formulée par le rapport d'information sénatorial relatif à la protection de l'enfance sur le fondement notamment du rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » de février 2014 ^{10 ( * )} .

II - La position de la commission

Votre commission partage l'objectif poursuivi par le présent article. L'intérêt supérieur de l'enfant exige de garantir une certaine stabilité de ses conditions de vie lorsqu'il a noué des liens d'attachement au sein de sa famille ou de son établissement d'accueil et que toute rupture de ces liens serait préjudiciable à son développement.

Elle relève cependant qu'il n'entre pas dans les fonctions du juge, qui ne rend que des décisions, d'émettre des avis. Elle a donc adopté, à l'initiative de votre rapporteure, un amendement qui propose une nouvelle rédaction du nouvel alinéa de l'article L. 223-3 précité . Celui-ci prévoit désormais que le juge est avisé par les services de l'ASE lorsque que ceux-ci envisagent un changement de lieu d'accueil de manière unilatérale.

En application de l'article 375 du code civil, le juge pourra se saisir d'office, s'il l'estime nécessaire au regard de l'intérêt de l'enfant, pour ordonner le maintien de l'enfant dans son lieu d'accueil, après avoir entendu les personnes concernées.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles et art. 375 du code civil) - Contenu du rapport annuel de l'ASE et transmission au juge

Objet : Cet article précise le contenu du rapport élaboré annuellement pour tout enfant faisant l'objet d'une mesure d'assistance éducative et précise la fréquence à laquelle ce rapport est transmis au juge.

I - Le dispositif proposé

Conformément aux dispositions de l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles, à chaque fois qu'un enfant est accueilli par les services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative, un rapport doit être élaboré au moins une fois par an et transmis à l'autorité judiciaire lorsque la mesure a été décidé par le juge.

Le présent article modifie l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles afin d'apporter plusieurs précisions concernant ce rapport. Premièrement, lorsque l'enfant est âgé de moins de deux ans, le rapport doit être rédigé, et le cas échéant transmis au juge, tous les six mois au moins. Par coordination, l'article 375 du code civil, relatif aux mesures de placement décidées par le juge des enfants, est lui aussi modifié dans le même sens. Deuxièmement, l'article L. 223-5 du code de l'action sociale et des familles est complété afin de préciser le contenu du rapport. Celui-ci « analyse la santé physique et psychique de l'enfant, son développement, sa scolarité, sa vie sociale et ses relations avec sa famille ».

II - La position de la commission

Cet article s'inscrit dans la logique d'un renforcement du suivi des enfants confiés à l'ASE et du développement d'une logique pluridisciplinaire. Il doit permettre de renforcer la coordination des actions menées en faveur de l'enfant.

Votre commission a adopté amendement de votre rapporteure visant à ajouter les relations de l'enfant avec des tiers aux éléments contenus dans le rapport annuel de situation, à préciser l'articulation de ce dernier avec le PPE et à prévoir un décret fixant ses modalités et son contenu.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 (art. L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles) - Règles de consultation des dossiers d'assistance éducative

Objet : Cet article prévoit les modalités de consultation du dossier d'assistance éducative.

I - Le dispositif proposé

Le présent article ajoute un alinéa à l'article L. 223-1 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir les modalités de consultation du dossier d'assistance éducative. Il prévoit notamment que cette consultation est ouverte aux parents ou au tuteur de l'enfant, à la personne ou au service auquel il a été confié. S'il est capable de discernement, le mineur peut également consulter le dossier le concernant en présence de son représentant légal ou de son avocat. A la suite de la consultation du dossier, toute partie peut consigner ses observations au dossier. Il est également prévu que les services de l'aide sociale à l'enfance permettent la consultation du dossier dans un local dédié, et que le président du conseil général puisse exclure de la consultation toute pièce se rapportant à des faits susceptibles de recouvrir une qualification pénale.

II - La position de la commission

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article. Malgré les dispositions de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs, les familles concernées éprouvent encore trop souvent des difficultés pour obtenir la communication du dossier de leur enfant. Cet article vise donc à renforcer l'exigence de transparence et à améliorer le dialogue entre les parents et les services de l'ASE.

Cependant, l'article 10 crée un mécanisme dérogatoire aux procédures prévues par la loi de 1978, qui présente des garanties juridiques suffisantes.

Votre commission a donc supprimé cet article.

Article 11 (art. 371-4 et 375-4-1 du code civil) - Définition de durées maximales de placement

Objet : Cet article définit les conditions dans lesquelles le juge peut encadrer les relations entre l'enfant et un tiers avec lequel il a noué des liens affectifs et prévoit la définition d'une durée maximale pour le renouvellement des mesures de placement.

I - Le dispositif proposé

L'article 371-4 du code civil garantit pour l'enfant le droit d'entretenir des relations avec ses ascendants, et prévoit (alinéa 2) que le juge aux affaires familiales fixe, dans l'intérêt de l'enfant, les modalités des relations entre celui-ci et un tiers, « parent ou non ». Le présent article modifie la rédaction du deuxième alinéa afin de renforcer sa portée. Est ainsi introduite la notion de droit pour l'enfant « d'entretenir des relations personnelles » avec un tiers avec lequel il a résidé de manière stable ou noué des liens affectifs. Il revient toujours au juge aux affaires familiales de fixer les modalités de ces relations entre ce tiers et l'enfant si tel est l'intérêt de l'enfant.

Par ailleurs, le présent article crée au sein du code civil un article 375-4-1 visant à préciser que le juge des enfants est compétent pour fixer les modalités des relations entre l'enfant bénéficiant d'une mesure d'assistance éducative et un tiers. Il est précisé que le juge peut être saisi à cette fin par le mineur lui-même, par ses parents ou par le tiers, et que l'enfant est informé des modalités fixées par le juge. Cet article codifie la solution définie par la Cour de cassation dans un arrêt du 9 juin 2010 ^{11 ( * )} .

D'autre part, le nouvel article 375-4-1 du code civil prévoit que les mesures d'assistance éducative décidées par le juge ne peuvent être renouvelées que pour une durée maximale définie par décret à l'issue de laquelle le juge doit rendre une ordonnance garantissant « la stabilité des conditions de vie de l'enfant ». Des circonstances exceptionnelles définies par décret peuvent permettre au juge de déroger à cette durée maximale. Ces dispositions s'appliquent aux cas spécifiés aux 3°, 4° et 5° de l'article 375-3 du même code, c'est-à-dire aux cas dans lesquels l'enfant est confié à un service ou à un établissement, et non aux cas où le juge décide de confier l'enfant à un membre de sa famille ou à un tiers digne de confiance.

II - La position de la commission

• Modalités des relations de l'enfant avec un tiers

Afin de ne pas revenir sur un équilibre trouvé au moment de l'adoption de la loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de même sexe, votre commission a adopté, suivant l'avis de la commission des lois, deux amendements tendant à supprimer les deux premiers alinéas de cet article modifiant l'article 371-4 du code civil ainsi que les alinéas 4 et 5 codifiant la jurisprudence de la Cour de cassation applicables aux cas dans lesquels l'enfant fait l'objet d'une mesure d'assistance éducative.

• Introduction d'une durée maximale au renouvellement d'une mesure de placement

Cette mesure s'inspire de la législation québécoise et vise à garantir la stabilité nécessaire au développement personnel de l'enfant. Toutefois, le système québécois est différent du nôtre, notamment au regard des pouvoirs du juge.

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure tendant à remplacer l'alinéa instituant une durée maximale de placement par un alinéa incitant le service auquel l'enfant est confié à rechercher la solution la plus à même de garantir la continuité des conditions de vie de l'enfant. Il reviendra à ce service de saisir le juge compétent selon la solution qu'il estimera appropriée (adoption, retrait ou délégation de l'autorité parentale, placement long...).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (art. 370 du code civil) - Réforme des règles de révocabilité de l'adoption simple

Objet : Cet article entend rendre irrévocable l'adoption simple pendant toute la minorité de l'adopté, sauf à la demande du ministère public s'il est justifié de motifs graves.

I - Le dispositif proposé

• Le droit actuel n'encourage pas suffisamment l'utilisation de l'adoption simple comme mesure de protection de l'enfance .

La loi n° 66-500 du 11 juillet 1966 portant réforme de l'adoption a institué deux formes d'adoption : l'adoption plénière et l'adoption simple . La première emporte une rupture du lien de parenté d'origine et inscrit l'enfant dans une nouvelle parenté. Construite sur le modèle de la filiation biologique, elle revêt un caractère irrévocable. La seconde, à l'inverse, n'a pas pour conséquence de rompre les liens de l'enfant avec sa famille d'origine ; elle fait coexister des liens de parenté de natures différentes et demeure révocable.

En pratique, l'adoption simple revêt aujourd'hui un caractère essentiellement intrafamilial ; il s'agit, le plus souvent, d'adoptions qui concernent l'enfant du conjoint. Elle vise en outre, le plus fréquemment, des personnes majeures.

Plusieurs raisons expliquent sa faible utilisation au profit d'enfants placés : outre une certaine méconnaissance de ce dispositif de la part des services sociaux, le maintien des liens biologiques et surtout le caractère révocable de l'adoption simple peuvent constituer des freins pour les familles qui souhaitent adopter.

L'article 370 du code civil soumet en effet la révocabilité de l'adoption simple à la réunion de plusieurs conditions dont certaines dépendent de l'âge de l'adopté :

- dans tous les cas, la révocabilité est conditionnée à l'existence de motifs graves, laquelle relève de l'appréciation des juges du fond ;

- lorsque l'adopté est majeur, l'adoption peut être révoquée à la demande de l'adoptant ou de l'adopté ;

- lorsque l'adopté est mineur, l'adoption peut être révoquée à la demande de l'adoptant si l'adopté est âgé de plus de quinze ans, de l'adopté, du ministère public, des père et mère de naissance ou, à défaut, d'un membre de la famille d'origine jusqu'au degré de cousin germain inclus.

Pourtant, comme l'indique l'Igas dans son rapport relatif au délaissement, « l'adoption simple peut certainement correspondre aux besoins de certains enfants et en même temps permettre à des parents qui, actuellement n'expriment pas cette demande, de répondre à leur volonté d'adopter un enfant. Le nombre de délégations d'autorité parentale (totale ou partielle) est actuellement supérieur à 3000 par an. Ces décisions concernent essentiellement des parents, souffrant de troubles psychiques ou de déficience mentale et qui ne peuvent exercer leur autorité parentale mais peuvent avoir épisodiquement des relations avec leur enfant. Ces enfants ne sont pas considérés comme pupilles de l'Etat, et ne peuvent donc pas être adoptés. L'adoption simple par des parents qui disposeraient ainsi de l'autorité parentale et accepteraient de maintenir des relations entre leur enfant ainsi adopté et ses parents juridiquement « incapables » constitueraient une alternative à la prise en charge de ces enfants par l'aide sociale à l'enfance (ou dans le cadre d'un placement direct décidé par le juge des enfants) ^{12 ( * )} . »

L'utilisation de l'adoption simple comme outil de sécurisation des parcours des enfants protégés ne peut en effet se limiter qu'à quelques cas précis, ceux dans lesquels une rupture de la filiation biologique n'est pas conseillée et pour lesquels des procédures comme le retrait total de l'autorité parentale ou la déclaration judiciaire d'abandon ne sont pas envisageables. On pense notamment aux enfants dont les parents sont profondément carencés, par exemple parce qu'ils souffrent de troubles psychiques, et qui nécessitent un environnement éducatif et affectif stable.

• Le présent article propose une réforme des règles de révocabilité de l'adoption simple afin d'accroître sa sécurité juridique et de favoriser son développement .

Plusieurs rapports ont préconisé une limitation des possibilités de révocation de l'adoption simple, voire le passage à une irrévocabilité totale ^{13 ( * )} .

Le présent article entend contribuer au développement de l'adoption simple pour les enfants protégés en réduisant les possibilités de révocation. Il importe en effet de préserver la possibilité d'une révocation pour les situations graves.

Le dispositif proposé conduit ainsi à modifier l'article 370 du code civil afin de ne maintenir la révocabilité pendant la minorité de l'adopté qu'à la demande du ministère public en cas de motifs graves. La demande de révocation faite par l'adoptant ne sera recevable que si l'adopté est majeur. Ni les père et mère de naissance, ni un membre de la famille d'origine jusqu'au degré de cousin germain inclus ne pourront désormais demander la révocation.

Ainsi que le souligne le rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption », « il ne s'agit pas, comme s'en inquiètent certaines associations, d'utiliser les pupilles de l'Etat et les enfants délaissés comme « variable d'ajustement » du désir d'enfants non satisfait et du recul de l'adoption internationale. L'objectif est de permettre à ces enfants de bénéficier d'une nouvelle vie familiale le plus rapidement possible, sans obligatoirement attendre le constat d'une rupture de leurs liens familiaux » ^{14 ( * )} .

II - La position de la commission

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 12. Elle ne juge en effet pas opportun de revenir sur les règles de révocabilité actuelles, considérant que la question doit être abordée dans le cadre d'une réflexion plus générale sur les évolutions à apporter à l'adoption sous ses différentes formes.

De plus, en cas d'échec de l'adoption simple, il ne semble pas être dans l'intérêt de l'enfant d'écarter toute possibilité pour sa famille d'origine de saisir le juge d'une demande de révocation.

Votre commission considère également que l'irrévocabilité de l'adoption simple pourrait avoir un effet dissuasif sur les personnes candidates à l'adoption, ce qui va à l'encontre de l'objectif poursuivi par la présente proposition de loi.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 13 (art. 223-7 du code de l'action sociale et des familles) - Mise en place d'une obligation de suivi médical, psychologique et éducatif en cas de reconnaissance d'un enfant né sous le secret

Objet : Cet article prévoit une obligation de suivi médical, psychologique et éducatif en cas de reconnaissance d'un enfant né sous le secret pendant une durée de trois ans suivant la reconnaissance de l'enfant.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 224-6 du code civil prévoit un délai de deux mois, courant à compter de la date à laquelle un enfant a été déclaré pupille de l'Etat à titre provisoire, pendant lequel cet enfant « peut être repris immédiatement et sans aucune formalité par celui de ses père ou mère qui l'avait confié au service ». A l'issue de ce délai, l'enfant peut être placé dans une famille en vue de son adoption, ce qui rend toute reconnaissance par les parents de naissance irrecevable.

Il peut ainsi arriver qu'un enfant, né sous le secret dans les conditions prévues aux articles 326 du code civil et L. 222-6 du code de l'action sociale et des familles, soit, dans les deux mois suivant sa naissance, restitué à sa mère de naissance ou à son père de naissance lorsque qu'il a fait l'objet d'une reconnaissance et que le lien de filiation est établi.

Dans ce cas, la période qui suit la réunion de l'enfant avec son parent de naissance apparaît sensible et il peut paraître souhaitable, comme l'ont préconisé plusieurs rapports, de prévoir la mise en place d'un suivi pluridisciplinaire (médical, psychologique, éducatif) pour accompagner le parent et assurer la protection de l'enfant.

En l'état actuel du droit, seul est prévu un accompagnement psychologique et social par les services de l'ASE pour les mères qui accouchent dans l'anonymat, « à leur demande ou avec leur accord » et indépendamment de leurs intentions ou décisions futures quant à une éventuelle reprise de l'enfant (article L. 222-6 précité).

Dans son compte rendu de la mission confiée par le Défenseur des droits et la défenseure des enfants « sur l'histoire de Marina » (30 juin 2014), M. Alain Grevot suggère de renforcer cette démarche et préconise « que tous les conseils généraux organisent systématiquement un accompagnement autour des enfants nés « sous le secret » et reconnus ensuite par un au moins de leur parent. En effet, comme dans le cas de Marina, née sous le secret avant que sa mère ne la reconnaissance un mois plus tard, de telles situations fragilisent l'établissement des liens parentaux ».

Le présent article constitue la traduction législative de cette proposition. Il complète l'article L. 223-7 du code de l'action sociale et des familles afin de prévoir que lorsqu'un enfant né sous le secret est ensuite reconnu par au moins l'un de ses parents, un suivi médical, psychologique et éducatif est mis en place pendant une durée obligatoire de trois ans. Les auteures de la présente proposition de loi ont choisi de retenir cette durée car celle-ci correspond à la période qui sépare la naissance de l'enfant de sa première année de scolarisation.

II - La position de la commission

Votre commission est pleinement convaincue de l'utilité du dispositif proposé par le présent article. Afin d'en accroître la pertinence, elle a adopté un amendement de votre rapporteure qui :

- supprime le caractère obligatoire du suivi, susceptible d'entrer en contradiction avec le droit au respect à la vie privée et familiale et d'induire des effets pervers s'il est interprété comme une « mise sous tutelle » de l'autorité parentale » ;

- substitue à la notion de « suivi » , qui peut revêtir une connotation quelque peu négative, celle d' « accompagnement » ;

- précise que l'accompagnement doit être proposé par le service de l'ASE auquel l'enfant a été confié . Les personnes chargées de garantir que cette aide est proposée sont mentionnées au premier alinéa de l'article L. 223-7 du code de l'action sociale et des familles. Il s'agit des personnes qui sont déjà chargées aujourd'hui de mettre en oeuvre l'accompagnement psychologique et social dont peuvent bénéficier les femmes accouchant sous X et d'assurer les relations avec le Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (Cnaop).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (art. 346 et 360 du code civil) - Extension des cas de ré-adoptabilité aux enfants adoptés admis en qualité de pupilles de l'Etat

Objet : Cet article, d'une part, ouvre la possibilité pour des enfants adoptés admis en qualité de pupille de l'Etat d'être adoptés une nouvelle fois sous la forme plénière, et d'autre part, supprime la possibilité, s'il est justifié de motifs graves, d'une adoption simple d'un enfant ayant fait l'objet d'une adoption plénière.

I - Le dispositif proposé

• L'adoption plénière est en principe irrévocable .

L'adoption plénière, régie par le chapitre 1 ^er du titre VIII du livre I ^er du code civil, entraîne la rupture complète et définitive des liens de filiation de l'enfant avec sa famille d'origine.

Les articles 343 à 350 du même code définissent les conditions requises pour l'adoption plénière :

- peuvent avoir la qualité d'adoptant, toute personne âgée de plus de 28 ans ou tout couple lié par le mariage depuis au moins deux ans (articles 343 et 343-1). Les adoptants doivent avoir quinze ans de plus que l'enfant qu'ils adoptent (article 344) ;

- s'agissant de l'adopté, il doit être âgé de moins de quinze ans et être accueilli au foyer des adoptants depuis au moins six mois (article 345). Si l'enfant a plus de treize ans, il doit donner son consentement à l'adoption.

L'adoption plénière est prononcée par le tribunal de grande instance qui vérifie si les conditions de la loi sont remplies et si l'adoption est conforme à l'intérêt de l'enfant (article 353).

L'adoption plénière a deux principaux effets :

- l'enfant se voit conférer une filiation qui se substitue à sa famille d'origine : il cesse ainsi d'appartenir à sa famille biologique (article 357) et il possède, dans la famille de l'adoptant, les mêmes droits et les mêmes obligations qu'un enfant dit « naturel » et légalement reconnu (article 358) ;

- par voie de conséquence, l'adoption plénière est en principe irrévocable (article 359), ce qui constitue l'un des principaux critères qui la distingue de l'adoption simple.

Ainsi, l'article 346 du code civil limite à deux les hypothèses dans lesquelles un enfant ayant fait l'objet d'une adoption plénière peut être adopté une nouvelle fois :

- en cas de décès de l'adoptant ou des deux adoptants ;

- en cas de décès de l'un des deux adoptants, si la demande est présentée par le nouveau conjoint du survivant d'entre eux.

En dehors de ces deux cas de figure, une adoption plénière peut être précédée d'une adoption simple dans les hypothèses suivantes :

- depuis la loi n° 96-604 du 5 juillet 1996 relative à l'adoption, le deuxième alinéa de l'article 360 du code civil prévoit la possibilité, s'il est justifié de motifs graves, d'une adoption simple d'un enfant ayant fait l'objet d'une adoption plénière. Il peut s'agir d'un échec de l'adoption ;

- la loi n° 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de même sexe prévoit, quant à elle, que l'enfant précédemment adopté par une seule personne, en la forme simple ou plénière, peut l'être une seconde fois, par le conjoint de cette dernière, en la forme simple.

• Le dispositif proposé élargit les possibilités d'une nouvelle adoption en la forme plénière aux enfants admis en qualité de pupille de l'Etat.

Le présent article entend ouvrir la possibilité, pour des enfants adoptés sous la forme plénière avant d'être admis en qualité de pupille de l'Etat, d'être adoptés une seconde fois sous la même forme.

L'admission en qualité de pupille de l'Etat

Aux termes de l'article 224-4 du code de l'action sociale et des familles, sont admis en qualité de pupille de l'Etat :

1° Les enfants dont la filiation n'est pas établie ou est inconnue, qui ont été recueillis par le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) depuis plus de deux mois ;

2° Les enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont expressément été remis au service de l'ASE en vue de leur admission comme pupilles de l'Etat par les personnes qui ont qualité pour consentir à leur adoption, depuis plus de deux mois ;

3° Les enfants dont la filiation est établie et connue, qui ont expressément été remis au service de l'ASE depuis plus de six mois par leur père ou leur mère en vue de leur admission comme pupilles de l'Etat et dont l'autre parent n'a pas fait connaître au service, pendant ce délai, son intention d'en assumer la charge ; avant l'expiration de ce délai de six mois, le service s'emploie à connaître les intentions de l'autre parent ;

4° Les enfants orphelins de père et de mère pour lesquels la tutelle n'est pas organisée selon le chapitre II du titre X du livre I ^er du code civil et qui ont été recueillis par le service de l'ASE depuis plus de deux mois ;

5° Les enfants dont les parents ont fait l'objet d'un retrait total de l'autorité parentale en vertu des articles 378 et 378-1 du code civil et qui ont été recueillis par le service de l'ASE, en application de l'article 380 dudit code ;

6° Les enfants recueillis par le service de l'ASE en application de l'article 350 du code civil relatif au délaissement parental manifeste.

Le présent article comporte deux paragraphes.

Le paragraphe I étend les cas de ré-adoptabilité, définis à l'article 346 du code civil, aux enfants adoptés admis en qualité de pupille de l'Etat.

Le paragraphe II supprime le deuxième alinéa de l'article 360 du code civil, c'est-à-dire la possibilité pour un enfant adopté sous la forme plénière d'être adopté sous la forme simple s'il est justifié de motifs graves.

II - La position de la commission

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article.

Le dispositif proposé conduirait à remettre profondément en cause le principe d'irrévocabilité de l'adoption plénière posé à l'article 359 du code civil. Les enjeux importants soulevés par un changement d'une telle ampleur doivent être discutés dans le cadre d'une réflexion plus générale sur l'adoption.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 15 (art. 345 et 353 du code civil et art. 1170 du code de procédure civile) - Prise en compte de l'avis de l'enfant dans la procédure d'adoption

Objet : Cet article prévoit la prise en compte de l'avis de l'enfant ainsi que la nomination d'un administrateur ad hoc dans le cadre de la procédure d'adoption.

I - Le dispositif proposé

Au sein de la section 1 du chapitre premier du titre VIII du livre 1 ^er du code civil relative aux conditions requises pour l'adoption plénière, l'article 345 prévoit les conditions relatives à l'âge de l'enfant et précise que lorsque l'enfant est âgé de plus de treize ans son consentement est requis. L'article 353 est relatif au jugement rendu par le tribunal de grande instance prononçant l'adoption. L'article 361 du code civil, au chapitre II du même titre, prévoit que les dispositions du dernier alinéa de l'article 345, relatives au recueil du consentement de l'enfant, ainsi que l'article 353 sont applicables à l'adoption simple.

Le présent article complète l'article 345 par un alinéa qui prévoit la désignation d'un administrateur ad hoc pour représenter les intérêts de l'enfant dont l'adoption est demandée.

Il complète par ailleurs l'article 353, afin de prévoir que le tribunal de grande instance saisi de la demande d'adoption « entend l'enfant capable de discernement ». Cette disposition s'ajoute donc à l'obligation de recueil du consentement, qui ne concerne que les enfants âgés de plus de treize ans et qui est recueilli par un notaire, par les services diplomatiques ou le cas échéant par les services de l'aide sociale à l'enfance.

Par coordination, l'article 1170 du code de procédure civile est modifié afin de prévoir l'audition de l'enfant capable de discernement au cours de la procédure d'adoption.

II - La position de la commission

La prise en compte de l'intérêt de l'enfant dans les procédures d'adoption doit être améliorée. Toutefois, suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a estimé que la généralisation de la désignation d'un administrateur ad hoc paraissait difficile à mettre en oeuvre. Au demeurant, l'article 388-2 du code civil prévoit déjà l'obligation pour le juge de désigner un administrateur lorsque les intérêts du mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants. Dans la pratique, un administrateur ad hoc est donc désigné lorsque cela s'avère nécessaire. C'est pourquoi votre commission a adopté, sur proposition du rapporteur pour avis, un amendement qui supprime les deux premiers alinéas de cet article.

Concernant l'audition systématique du mineur dont l'adoption est demandée, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à ce que cette adoption se fasse selon des modalités adaptées à son degré de maturité. Cette rédaction permet de remplacer la notion de discernement, critiquée par le corps médical, et permet le cas échéant une audition indirecte du mineur.

Le III, qui vise à modifier une disposition de nature réglementaire, est supprimé. Il appartiendra au Gouvernement de prendre les décrets d'application nécessaires à l'exécution de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 16 (art. 786 du code général des impôts) - Alignement du tarif appliqué aux successions en matière d'adoption simple sur le taux applicable aux transmissions en ligne directe

Objet : Cet article prévoit que les transmissions à titre gratuit dans le cadre d'une adoption simple sont imposées comme les transmissions en ligne directe lorsque l'adoptant décède pendant la minorité de l'adopté.

I - Le dispositif proposé

• Le droit actuel

Il résulte de l'article 786 du code général des impôts le principe selon lequel, pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, les enfants adoptés par la voie de l'adoption simple acquittent les mêmes droits que les personnes non parentes . Les effets du lien de parenté créés dans le cadre de l'adoption simple sont donc neutralisés ; les droits de mutation par décès sont perçus au tarif prévu pour le lien de parenté naturelle existant entre eux ou, le cas échéant, au tarif applicable aux transmissions entre personnes non parentes (60 % sur le montant taxable après abattement). Ce dispositif est justifié par la volonté d'éviter qu'il ne soit recouru à l'adoption simple pour des raisons exclusivement ou principalement fiscales.

Ce principe est toutefois assorti de sept cas dérogatoires, énumérés de 1° à 7° au même article 786, dans lesquels les transmissions sont donc imposées selon le régime fiscal applicable aux transmissions en ligne directe.

Figurent au 3° de cette liste, les adoptés simples qui ont bénéficié de la part de l'adoptant de « soins et secours non interrompus », à la condition que le bénéfice de ceux-ci soit intervenu :

- soit dans leur minorité pendant au moins cinq ans ;

- soit dans leur minorité et leur majorité pendant au moins dix ans.

Dans un arrêt du 6 mai 2014, la Cour de cassation a précisé que la notion de soins et secours ininterrompus n'imposait pas une prise en charge exclusive, mais seulement continue et principale, de l'adopté simple par l'adoptant ^{15 ( * )} .

Selon l'administration fiscale, « la preuve que l'adopté a reçu des secours et des soins non interrompus de l'adoptant pendant la durée minimale prévue par la loi doit être fournie dans les formes compatibles avec la procédure écrite au moyen de documents tels que quittances, factures, lettres missives et papiers domestiques. Le témoignage est, en principe, exclu même sous forme d'attestation ou de certificat de notoriété. Toutefois, il peut être produit pour corroborer d'autres moyens de preuve. L'appréciation de la valeur probante des documents produits constitue une question de fait qui doit être examinée de manière libérale par le service. Ainsi, il peut être tenu compte du jugement d'adoption s'il ressort de celui-ci de façon suffisamment précise que les conditions prévues au 3° de l'article 786 du CGI sont remplies » ^{16 ( * )} .

En pratique, cependant, l'adopté qui demande le bénéfice des dispositions du 3° précité peut rencontrer des difficultés pour prouver à l'administration fiscale qu'il remplit les conditions exigées, en particulier lorsque l'adoptant est décédé pendant la minorité de l'adopté.

• Le dispositif proposé

Le présent article entend apporter une réponse à cette difficulté en prévoyant l'imposition des transmissions à titre gratuit entre adoptants et adoptés simples selon le régime fiscal applicable aux transmissions de ligne directe lorsque le décès de l'adoptant intervient pendant la minorité de l'adopté simple. Il modifie en ce sens l'article 786 précité en complétant l'énumération des cas dérogatoires par la mention des « adoptés mineurs au moment du décès de l'adoptant ».

Pour les adoptés majeurs au moment du décès, les conditions restent les mêmes qu'aujourd'hui (ils doivent prouver qu'ils ont bénéficié de soins et secours interrompus soit dans leur minorité pendant au moins cinq ans, soit dans leur minorité et leur majorité pendant au moins dix ans).

II - La position de la commission

Votre commission juge équilibrée et raisonnable la solution proposée par le présent article. Celui-ci permet de protéger l'intérêt de l'enfant mineur tout en écartant le risque de fraude fiscale qui pourrait exister du fait d'un traitement identique des deux régimes d'adoption existants (adoptions simple et plénière).

Elle a adopté un amendement présenté par le rapporteur pour avis de la commission des lois qui entend mettre fin à une divergence d'interprétation avec l'administration fiscale. Il est désormais précisé, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation précitée, qu'il suffit que les « secours et soins ininterrompus » étaient été prodigués au titre d'une « prise en charge continue et principale » par l'adoptant.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 17 (art. 375-1 du code civil) - Désignation systématique d'un administrateur ad hoc dans le cadre de la procédure d'assistance éducative

Objet : Cet article prévoit l'obligation pour le juge, dans le cadre
de la procédure d'assistance éducative, de désigner un administrateur ad hoc chargé de représenter les intérêts du mineur, lorsque ceux-ci sont en opposition avec les intérêts des titulaires de l'autorité parentale et indépendant du service de l'aide sociale à l'enfance (ASE).

I - Le dispositif proposé

• Le droit actuel

En vertu de l'article 375 du code civil, le juge des enfants peut ordonner des mesures d'assistance éducative « si la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ». Le juge peut être saisi par le père et la mère conjointement ou par l'un d'entre eux, par la personne ou le service à qui l'enfant a été confié ou le tuteur, par le mineur lui-même ou par le ministère public. Le juge peut également se saisir d'office à titre exceptionnel.

Le juge doit « toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée et se prononcer en stricte considération de l'intérêt de l'enfant », selon l'article 375-1 du code civil.

Dans le cadre de cette procédure qui vise à définir des mesures qui concernent au premier chef l'enfant en danger, il paraît en effet fondamental que les intérêts et la volonté de l'enfant puissent être pris en considération de manière indépendante de ses parents et des autres acteurs de sa protection. Quelle que soit la personne ayant déclenché la procédure, le juge doit convoquer et entendre toutes les parties, c'est-à-dire non seulement chacun des parents, le tuteur s'il y en a un, ou la personne ou le service à qui l'enfant a été confié mais aussi l'enfant s'il est capable de discernement (article 1182, alinéa 2, du code de procédure civile).

L'article 1186 du code de procédure civile dispose en outre que le mineur doué de discernement peut faire le choix d'un conseil ou demander au juge que le bâtonnier lui en désigne un d'office, le juge devant informer le mineur de ce droit dès sa première audition. Le juge peut par ailleurs entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile.

Ainsi que l'indique le rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » (février 2014), il faut en déduire, a contrario , « que l'enfant privé de discernement n'est pas capable d'exercer par lui-même les droits d'une partie à la procédure . »

En pratique, la possibilité pour le juge des enfants de désigner un administrateur ad hoc , chargé de protéger les intérêts de l'enfant et d'exercer les droits de celui-ci, est rarement utilisée. Lorsqu'elle l'est, il arrive fréquemment que, faute d'un véritable statut de l'administrateur ad hoc , le conseil général soit désigné par défaut. Cette situation dans laquelle le service gardien peut être conduit à être à la fois juge et gardien n'est pas particulièrement satisfaisante, la mission de représentation de l'enfant devant incomber à une personne « extérieure ».

• Le dispositif proposé

Afin d'assurer que les intérêts du mineur non discernant soient représentés de manière autonome, le présent article complète l'article 375-1 du code civil pour prévoir la désignation systématique d'un administrateur ad hoc , indépendant du service de l'ASE, chargé de représenter les intérêts du mineur dans la procédure d'assistance éducative, « lorsque ces derniers sont en opposition avec ceux du ou des titulaires de l'autorité parentale ».

II - La position de la commission

Votre commission estime que le caractère systématique du dispositif proposé par le présent article est susceptible d'alourdir inutilement la procédure dans certains cas, en particulier quand l'enfant est déjà assisté d'un avocat.

Elle relève en outre que l'article 388-2 du code civil dispose déjà que « lorsque, dans une procédure, les intérêts d'un mineur apparaissent en opposition avec ceux de ses représentants légaux, le juge des tutelles dans les conditions prévues à l'article 389-3 ou, à défaut, le juge saisi de l'instance lui désigne un administrateur ad hoc chargé de le représenter. »

En revanche, votre commission est convaincue de la nécessité de garantir l'indépendance de l'administrateur ad hoc . C'est pourquoi elle a adopté un amendement de votre rapporteure qui réécrit le nouvel alinéa de l'article 375-1 du code civil. Il est désormais prévu que l'administrateur ad hoc désigné par le juge pour représenter les intérêts du mineur lors de la mise en place ou du renouvellement d'une mesure d'assistance éducative, ou lorsqu'il envisage une modification des modalités de prise en charge de l'enfant, est indépendant du service de l'ASE.

Ainsi modifié, le présent article permet de traduire dans la loi une proposition émise par plusieurs rapports dans la période récente ^{17 ( * )} .

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 18 (art. 347, 350, 381-1 nouveau et 381-2 nouveau du code civil) - Réforme de la procédure de déclaration judiciaire d'abandon

Objet : Cet article substitue à l'actuelle « procédure de déclaration judiciaire d'abandon » une « procédure judiciaire de délaissement » qui vise à faciliter la reconnaissance de celui-ci et à définir des modalités de reconnaissance permettant une plus grande célérité dans la prise en charge de l'enfant délaissé.

I - Le dispositif proposé

• L'actuelle procédure de déclaration judiciaire d'abandon ne permet pas une prise en compte suffisante des situations de délaissement parental.

L'article 350 du code civil permet, à son premier alinéa, de déclarer judiciairement abandonné « l'enfant recueilli par un particulier, un établissement ou un service de l'aide sociale à l'enfance, dont les parents se sont manifestement désintéressés pendant l'année qui précède l'introduction de la demande en déclaration d'abandon ».

L'abandon est déclaré par le tribunal de grande instance (TGI), saisi le plus souvent par les services sociaux par l'intermédiaire du procureur de la République. Le juge examine les critères affectifs et objectifs du désintérêt supposé :

- « Sont considérés comme s'étant manifestement désintéressés de leur enfant les parents qui n'ont pas entretenu avec lui les relations nécessaires au maintien de liens affectifs » (alinéa 2 de l'article précité);

- « La simple rétractation du consentement à l'adoption, la demande de nouvelles ou l'intention exprimée mais non suivie d'effet de reprendre l'enfant n'est pas une marque d'intérêt suffisante pour motiver de plein droit le rejet d'une demande en déclaration d'abandon » (alinéa 3).

Si, dans l'année qui précède l'introduction de la demande en déclaration d'abandon, un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l'enfant et si cette demande est jugée conforme à l'intérêt de ce dernier, l'abandon n'est pas déclaré (alinéa 4).

La décision du tribunal qui déclare l'enfant abandonné délègue les droits d'autorité parentale sur l'enfant au service de l'aide sociale à l'enfance, à l'établissement ou au particulier qui a recueilli l'enfant ou à qui ce dernier a été confié (alinéa 5).

La déclaration judiciaire d'abandon constitue l'une des voies d'admission de l'enfant en qualité de pupille de l'Etat (article 224-4 du code de l'action sociale et des familles) et ouvre la possibilité d'une adoption (article 347 du code civil).

En pratique, la procédure de déclaration judiciaire d'abandon reste très peu utilisée. Selon les chiffres fournis par l'Oned, le nombre d'enfants admis en qualité de pupille de l'Etat après une déclaration judiciaire d'abandon a diminué de 70 % entre 1989 et 2008. Il s'élève à moins de 200 chaque année. A titre de comparaison, environ 600 enfants deviennent pupilles de l'Etat à la suite d'un accouchement sous X ^{18 ( * )} .

Cette situation a pour conséquence qu'un certain nombre d'enfants placés restent, depuis leur plus jeune âge jusqu'à leur majorité, en situation de placement définitif, sans qu'aucune alternative véritable ne puisse leur être proposée.

Les causes du faible recours à la déclaration judiciaire d'abandon

Plusieurs raisons, soulignées notamment par l'Igas, expliquent le très faible recours à la procédure de déclaration judiciaire d'abandon :

« - la rédaction ambiguë de la loi (la notion de « désintérêt manifeste » des parents est sujette à interprétation) avec, pour conséquence, l'hésitation des services sociaux à déposer une requête qui serait repoussée par les magistrats ;

- les craintes de réactions de la part des parents ou de membres de la famille élargie qui, sans s'être décidés à prendre en charge l'enfant, déclarent s'y intéresser ;

- l'âge déjà avancé de l'enfant (lorsque la déclaration judiciaire d'abandon est prononcée, elle l'est, la plupart du temps, pour des enfants de plus de cinq ans) et les bonnes conditions de son accueil en cours (en général, une famille d'accueil à laquelle l'enfant s'est attaché) ;

- les incertitudes et la longueur de la procédure judiciaire qui tiennent à la fois à la rédaction de la loi et à des pratiques qui s'écartent de la stricte application du code de procédure pénale ;

- les réticences des professionnels sociaux et des magistrats, formés à donner la priorité au maintien des relations avec les parents, même si celles-ci sont très compliquées à organiser et perturbantes pour l'enfant. »

Source : Extrait du rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance n° 655, juin 2014

Dans son rapport sur le délaissement parental ^{19 ( * )} , l'Igas, à l'instar d'autres études publiques sur ce sujet, souligne la nécessité de repérer plus rapidement les signes caractéristiques d'un délaissement parental, dont les conséquences psychologiques immédiates et de plus long terme sont bien connues. Elle relève que la jurisprudence de la Cour de cassation, qui a adopté une conception subjective du désintérêt manifeste, « conduit à ne pas engager de requête pour des situations dans lesquelles il est compliqué d'apporter la preuve de la volonté des parents de se désintéresser de l'enfant ». Il convient donc de rendre cette procédure plus lisible et efficace en la fondant sur des critères plus objectifs.

• Le dispositif proposé conduit à remplacer le dispositif de « déclaration judiciaire d'abandon » par une procédure de déclaration en « délaissement manifeste » .

Proposant de traduire dans la loi la préconisation émise par de nombreux observateurs et professionnels de la protection de l'enfance ^{20 ( * )} , le présent article entend fonder la déclaration judiciaire d'abandon non plus sur la notion de « désintérêt manifeste » mais sur celle du « délaissement ». Il ouvre en outre la possibilité au ministère public de saisir le juge d'une demande en déclaration judiciaire de délaissement, soit d'office, soit sur proposition du juge des enfants. Il impose enfin au tribunal un délai de six mois pour statuer sur la demande en déclaration judiciaire de délaissement dans l'objectif de réduire la longueur de la procédure qui retarde aujourd'hui la prise en charge de l'enfant.

Le paragraphe I abroge l'article 350 du code civil.

Le paragraphe II complète le chapitre I ^er du titre IX du livre I ^er du code civil par une section 5 intitulée « De la déclaration judiciaire de délaissement manifeste » composée de deux articles nouveaux 381-1 et 381-2. Les règles régissant la déclaration judiciaire de délaissement sont ainsi déplacées vers le titre IX du code qui concerne l'autorité parentale, de telle sorte qu'il est clairement affirmé qu'il s'agit d'une modalité de protection de l'enfance.

L'article 381-1 nouveau définit le délaissement comme le fait pour les parents de l'enfant concerné de n'avoir « contribué par aucun acte à son éducation ou à son développement pendant une durée d'un an ».

L'article 381-2 nouveau fixe les modalités de déclaration du délaissement. Par rapport au droit actuel, le seul changement est lié à l'introduction de la possibilité pour le ministère public de saisir le TGI d'office ou sur proposition du juge des enfants. Il est précisé que « la simple rétractation du consentement à l'adoption, la demande de nouvelles ou l'intention exprimée mais non suivie d'effet de reprendre l'enfant ne constituent pas un acte suffisant » (et non plus « une marque d'intérêt suffisante ») pour motiver de plein droit le rejet d'une demande en déclaration de délaissement manifeste. Le tribunal dispose de six mois à compter du dépôt de la demande pour se prononcer.

Le paragraphe III opère des coordinations.

II - La position de la commission

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a adopté trois amendements.

Par souci de clarté et de cohérence, le premier revient à la notion « d'abandon » , celle de « délaissement » étant déjà utilisée en matière pénale pour viser une infraction spécifique.

Le deuxième précise la nécessité du caractère volontaire de l'abandon, comme c'est le cas dans l'actuelle procédure, afin d'éviter que l'abandon ne soit déclaré sur le fondement d'une appréciation uniquement objective des faits. Dans sa nouvelle rédaction, l'article 381-1 proposé dispose ainsi qu' « un enfant est considéré comme abandonné lorsque ses parents se sont volontairement abstenus, pendant plus d'un an, d'entretenir avec lui les relations nécessaires à son éducation ou à son développement ».

Le troisième supprime l'obligation pour le tribunal de se prononcer dans un délai de six mois , jugé irréaliste compte tenu des investigations complémentaires qui sont souvent nécessaires.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 19 (art. 224-8 du code civil) - Sécurisation du dispositif de recours contre l'arrêté d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat

Objet : Cet article vise à renforcer la sécurité juridique du dispositif de recours contre l'arrêté d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat en définissant plus précisément le champ des personnes ayant qualité pour agir.

I - Le dispositif proposé

Le présent article a pour objectif de renforcer la sécurité juridique du dispositif de recours contre l'arrêté d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat tel qu'issu de la loi n° 2013-673 du 26 juillet 2013.

• Le droit actuel

Est pupille de l'Etat l'enfant placé sous la tutelle du préfet, assisté d'un conseil de famille, et dont la prise en charge est assurée par le service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) parce que sa famille n'est pas en capacité d'assurer cette prise en charge ou y a renoncé. La décision d'admission en pupille de l'Etat ouvre le droit au placement de l'enfant en vue de son adoption.

Les règles d'admission en qualité de pupille de l'Etat sont régies par l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles récemment modifié par la loi n° 2013-673 du 26 juillet 2013 .

Celle-ci est intervenue pour tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel censurant, à compter du 1 ^er janvier 2014, l'alinéa 1 ^er de cet article dans son ancienne rédaction, jugé contraire au droit à un recours effectif. Le juge constitutionnel en effet jugé que : « si le législateur a pu choisir de donner qualité pour agir à des personnes dont la liste n'est pas limitativement établie et qui ne sauraient, par conséquent, recevoir toutes individuellement la notification de l'arrêté en cause, il ne pouvait, sans priver de garanties légales le droit d'exercer un recours juridictionnel effectif, s'abstenir de définir les cas et conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce recours ^{21 ( * )} ».

En l'état actuel du droit, le paragraphe I de l'article L. 224-8 prévoit que l'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat fait l'objet d'un arrêté du président du conseil général .

Les paragraphes II à IV du même article fixent les modalités selon lesquelles l'arrêté d'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'Etat peut être contesté devant le tribunal de grande instance (TGI).

•Le II définit quatre catégories de personnes ayant qualité pour agir à condition qu'elles demandent à assumer la charge de l'enfant :

- les parents de l'enfant (1°), en l'absence d'une déclaration judiciaire d'abandon ou d'un retrait total de l'autorité parentale ;

- les membres de la famille de l'enfant (2°) ;

- le père de naissance ou les membres de la famille de la mère ou du père de naissance lorsque l'enfant a été admis en qualité de pupille après une naissance sous X (3°) ;

- toute personne ayant assuré la garde de droit ou de fait de l'enfant (4°).

•Le III fixe les règles de publicité de l'arrêté d'admission. L'arrêté est obligatoirement notifié aux parents de l'enfant (visés au 1° du II). Il est également notifié aux autres personnes ayant qualité pour former un recours selon le paragraphe II (2° à 4°) à condition qu'elles aient manifesté, avant la date de l'arrêté, un intérêt pour l'enfant auprès du service de l'ASE.

•Le IV prévoit que le recours doit être formé devant le TGI dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de sa notification.

Au total, le délai de trente jours s'applique aux personnes qui ont reçu la notification mais il ne pourra pas être opposé à celles ayant qualité pour agir mais n'ayant pas reçu la notification (visées au II). En d'autres termes, la notification ne constitue pas une condition de recevabilité du recours.

Cette situation n'apparaît pas entièrement satisfaisante. Elle pourrait laisser penser que, pour cette dernière catégorie de personnes, le recours n'est encadré par aucun délai, le risque étant alors qu'un recours tardif soit intenté contre l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat dont l'annulation pourrait remettre en cause les actes ultérieurs, parmi lesquels le jugement d'adoption. Il semble donc que sur ce point, les règles législatives en vigueur ne soient pas encore parvenues à une sécurité juridique suffisante.

En outre parmi les personnes pouvant exercer le recours, les « membres de la famille » mentionnés au 2° du paragraphe II ne sont pas précisément définis. Dans d'autres domaines non moins importants comme par exemple l'adoption ou les origines, le législateur a opté pour une rédaction plus précise, permettant d'identifier les membres de la famille qui peuvent demander la révocation de l'adoption simple (article 370 du code civil) ou adresser une déclaration d'identité au Conseil national pour l'accès aux origines personnelles (article L. 147-2 du code de l'action sociale et des familles).

Le dispositif de l'article L. 224-8 gagnerait donc à être encore davantage précisé.

• Le dispositif proposé

Le présent article vise à mieux délimiter le champ des personnes qui peuvent contester l'arrêté d'admission en pupille de l'Etat. Il comporte trois paragraphes .

Le paragraphe I complète le I de l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles pour renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités selon lesquelles l'arrêté fait l'objet d'une notification.

Le paragraphe II précise le champ des personnes ayant qualité pour agir en modifiant comme suit le II de l'article L. 224-8 :

- son 1° opère une coordination rédactionnelle ;

- son 2° remplace, au 2° du II, les « membres de la famille de l'enfant », par les « parents ou alliés de l'enfant jusqu'au sixième degré » ;

- son 3° remplace, au 3° du II, « le père de naissance ou les membres de la famille de la mère ou du père de naissance » par les « parents ou alliés jusqu'au sixième degré d'un parent de naissance ».

Le paragraphe III abroge le III de l'article L. 224-8.

Au total, l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'Etat fait l'objet d'une notification dont les modalités sont définies par décret. Ont qualité pour agir : les parents de l'enfant (en l'absence d'une déclaration judiciaire d'abandon ou d'un retrait total de l'autorité parentale), les parents ou alliés de l'enfant jusqu'au sixième degré, les parents ou alliés jusqu'au sixième degré d'un parent de naissance lorsque l'enfant a été admis en qualité de pupille à la suite d'un accouchement sous X, ainsi que toute personne ayant assuré la garde de droit ou de fait de l'enfant. L'action n'est recevable que si le requérant demande à assumer la charge de l'enfant. Il n'est plus précisé que ces personnes doivent avoir manifesté un intérêt pour l'enfant auprès du service de l'ASE. Le recours contre l'arrêté est formé devant le TGI dans un délai de trente jours à compter de la date de réception de sa notification.

II - La position de la commission

Votre commission accueille favorablement l'objectif poursuivi par le présent article qui est trouver un équilibre entre l'intérêt de l'enfant et le droit à un recours effectif.

Elle constate cependant que le dispositif proposé pose un double problème :

- il renvoie à un décret le soin de définir les modalités de la notification. Il conviendrait de maintenir les règles actuelles, plus précises, et de respecter ainsi la règle constitutionnelle selon laquelle le législateur doit « définir les cas et conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce recours » ;

- en pratique, si le conseil général était amené à devoir notifier l'arrêté d'admission à l'ensemble des personnes visées par le nouveau paragraphe II, il pourrait connaître d'importantes difficultés. Il paraît en effet difficilement concevable que, si ces personnes ne se sont pas manifestées de leur propre initiative, le conseil général soit en mesure d'identifier tous les membres de la famille jusqu'au 6 ^e degré (c'est-à-dire les conjoints ou ex-conjoints jusqu'aux cousins issus de germains), a fortiori lorsqu'il s'agit d'un enfant né sous le secret.

A l'initiative de votre rapporteure, votre commission a donc adopté un amendement visant à renforcer la sécurité juridique du dispositif de recours au regard de l'intérêt de l'enfant.

L e champ des personnes ayant qualité pour agir est désormais restreint aux parents, aux ascendants et collatéraux privilégiés, aux personnes justifiant d'un lien de parenté jusqu'au troisième degré inclus avec un parent de naissance et à toute personne ayant assuré la garde de droit ou de fait de l'enfant, dès lors que ces personnes se sont manifestées au service de l'ASE auquel l'enfant a été confié .

Dans la nouvelle rédaction qui en est proposée, l'article L. 224-8 prévoit que l'arrêté est notifié à l'ensemble de ces personnes. La notification devient ainsi une condition de recevabilité du recours.

En tout état de cause, l'action ne demeure recevable que si le requérant demande à assumer la charge de l'enfant.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 20 (art. 378 du code civil) - Retrait automatique de l'autorité parentale

Objet : Cet article entend imposer le retrait automatique de l'autorité parentale par le juge pénal lorsqu'un parent se rend coupable d'un crime ou d'un délit sur la personne de l'enfant ou celle de l'autre parent.

I - Le dispositif proposé

• Le recours au retrait de l'autorité parentale reste peu développé.

En vertu de l'article 378 du code civil, le juge pénal peut prononcer le retrait de l'autorité parentale à l'encontre des parents qui sont condamnés comme auteurs, coauteurs ou complices :

- d'un crime ou d'un délit commis sur  la personne de leur enfant ;

- d'un crime ou d'un délit commis par leur enfant ;

- d'un crime commis sur la personne de l'autre parent.

Pour mémoire, le retrait de l'autorité parentale au civil est régi par l'article 378-1 du code civil qui permet au TGI d'y procéder lorsque les parents n'ont pas exercé leurs prérogatives dans l'intérêt de leur enfant.

L'action en retrait total de l'autorité parentale peut être portée devant le tribunal par le ministère public, un membre de la famille ou le tuteur de l'enfant. Une fois prononcé, il permet à l'enfant d'être admis en qualité de pupille de l'Etat (article L. 224-4 du code de l'action sociale et des familles).

En pratique, le retrait de l'autorité parentale n'est utilisé que rarement. Selon l'Oned, les enfants accueillis à la suite d'un retrait total de l'autorité parentale représentent moins de 9 % des enfants bénéficiant du statut de pupille de l'Etat ^{22 ( * )} .

Dans ce contexte, l'article 34 de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes modifie l'article 221-5-5 du code pénal qui prévoit désormais qu'« en cas de condamnation pour un crime ou un délit prévu à la présente section, commis par le père ou la mère sur la personne de son enfant ou de l'autre parent, la juridiction de jugement se prononce sur le retrait total ou partiel de l'autorité parentale, en application des articles 378 et 379-1 du code civil. Si les poursuites ont lieu devant la cour d'assises, celle-ci statue sur cette question sans l'assistance des jurés. »

• Le dispositif proposé prévoit le retrait automatique de l'autorité parentale au pénal dans les cas les plus graves .

Le présent article modifie l'article 378 du code civil afin d'imposer le retrait automatique de l'autorité parentale pour le parent condamné comme auteur, coauteur ou complice soit d'un crime ou d'un délit commis contre son enfant, soit d'un crime commis sur la personne de l'autre parent.

Seule demeure une possibilité de retrait de l'autorité parentale par une décision expresse du jugement pénal pour les pères et mères qui sont condamnés comme coauteurs ou complices d'un crime ou délit commis par leur enfant.

II - La position de la commission

Votre commission s'associe aux préoccupations des auteures de la proposition de loi qui estiment nécessaire que, dans les cas les plus graves, le recours au retrait total de l'autorité parentale puisse ouvrir la voie à une seconde chance familiale avec l'admission en qualité de pupille de l'Etat éventuellement suivie d'un projet d'adoption plénière.

Soucieuse du respect des exigences conventionnelles et constitutionnelles, elle a adopté à l'initiative de votre rapporteure un amendement qui préserve la possibilité de ne pas retirer automatiquement l'autorité parentale dans les cas visés au présent article, le critère décisif étant l'intérêt de l'enfant . Le juge devra ainsi procéder au retrait de l'autorité parentale « sauf si l'intérêt supérieur de l'enfant le justifie expressément ».

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 (art. 726 du code civil) - Exclusion des parents de la succession de leur enfant en cas de crime ou de délit commis sur celui-ci

Objet : Cet article vise à faire déclarer indigne de succéder le parent condamné pour un crime ou un délit commis sur la personne de son enfant.

I - Le dispositif proposé

L'indignité successorale constitue la sanction par laquelle la loi écarte un héritier de la succession à laquelle il avait vocation à être appelé en raison de faits graves dont il s'est rendu coupable.

En application de l'article 726 du code civil, un héritier est ainsi automatiquement exclu de la succession s'il a été condamné à une peine criminelle, comme auteur ou complice, pour les faits suivants :

- meurtre ou tentative de meurtre sur la personne du défunt ;

- coups, violence, voies de fait ayant entraîné la mort du défunt sans intention de la donner.

La déclaration d'indignité est prononcée après l'ouverture de la succession par le tribunal de grande instance (TGI) à la demande d'un autre héritier. La demande doit être formée dans les six mois du décès si la décision de condamnation ou de déclaration de culpabilité est antérieure au décès, ou dans les six mois de cette décision si elle lui est postérieure.

Le présent article complète l'article 726 du code civil pour élargir le champ d'application de l'indignité successorale aux parents condamnés pour un crime ou un délit commis sur la personne de leur enfant .

II - La position de la commission

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a adopté un amendement de suppression du présent article. Elle a en effet jugé que l'institution de cette sanction civile automatique contre les parents auteurs d'un crime ou d'un délit commis contre leur enfant était à la fois inopportune et porteuse de risques juridiques au plan constitutionnel.

Votre commission a supprimé cet article.

Article 22 (art. 222-24, 222-28, 222-30, 222-32-1 nouveau, 227-26, 227-27-1A nouveau et 227-27 du code pénal) - Création d'une qualification pénale de l'inceste valant circonstance aggravante d'infractions à caractère sexuel

Objet : Cet article érige l'inceste en infraction pénale et en fait une circonstance aggravante des infractions de viol, agression sexuelle et atteinte sexuelle sur mineur.

I - Le dispositif proposé

• Le droit actuel ne prévoit pas la possibilité de réprimer l'inceste en tant que tel.

Dans sa rédaction actuelle, le code pénal ne permet pas de condamner l'inceste en tant que tel. Les actes de nature incestueuse sont réprimés comme les viols, les autres agressions sexuelles et les atteintes sexuelles :

- le viol (articles 222-23 à 222-26 du code pénal) est défini comme « tout acte de pénétration sexuelle, de quelque nature qu'il soit, commis sur la personne d'autrui par violence, contrainte, menace ou surprise » et puni de quinze ans de réclusion criminelle ;

- les autres agressions sexuelles (articles 222-22, 222-27 à 222-31 du code pénal) sont définies comme toutes atteintes sexuelles autres que le viol commises avec violence, contrainte, menace ou surprise, et punies de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende ;

- l'atteinte sexuelle sur mineur (articles 227-25 à 222-27-1 du code pénal) est définie comme « le fait, par un majeur, d'exercer sans violence, contrainte, menace ni surprise une atteinte sexuelle sur la personne d'un mineur de quinze ans » et également punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende.

Cependant, le lien filial ou la relation d'autorité entre l'auteur des faits et la victime constitue une circonstance aggravante. Lorsque l'infraction a été commise par un « ascendant ou par toute autre personne ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait », les peines sont aggravées comme suit :

- le viol est puni de vingt ans de réclusion criminelle (article 222-24) ;

- l'agression sexuelle autre que le viol est punie de sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende si elle est commise sur un mineur âgé de plus de quinze ans (article 222-29) et de de dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende si elle est commise sur un mineur de moins de quinze ans (article 222-29-1) ;

- l'atteinte sexuelle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende (article 227-26).

Lorsqu'elle est commise par un ascendant ou par toute personne ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait, l'atteinte sexuelle sans violence, contrainte, menace ni surprise sur un mineur âgé de plus de quinze ans est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (article 227-27).

• Le juge constitutionnel impose au législateur de retenir une définition très précise des membres de la famille susceptibles de se rendre coupables d'actes incestueux.

La législation ne comportait pas le terme « inceste » jusqu'à la loi n° 2010-121 du 8 février 2010 tendant à inscrire l'inceste commis sur la mineurs dans le code pénal et à améliorer la détection et la prise en charge des victimes d'actes incestueux. Celle-ci a conduit à l'insertion dans le code pénal d'un paragraphe 3, intitulé « De l'inceste commis sur les mineurs » et initialement constitué des articles 222-31-1 et 222-31-2.

A la suite d'une décision du Conseil constitutionnel censurant l'article 222-31-1 ^{23 ( * )} , le paragraphe 3 ne fait aujourd'hui plus référence qu'à son unique article 222-31-2, au viol et à l'agression sexuelle commis contre un mineur par une personne titulaire sur celui-ci de l'autorité parentale sous l'angle de la question du maintien ou du retrait total ou partiel de cette dernière.

Le Conseil constitutionnel a en effet déclaré contraire au principe de légalité des délits et des peines l'article 222-31-1 qui qualifiait d'incestueux les viols, agressions sexuelles et les atteintes sexuelles « commis au sein de la famille sur la personne d'un mineur par un ascendant, un frère, une soeur ou par toute autre personne, y compris s'il s'agit d'un concubin d'un membre de la famille , ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait ».

En effet, « s'il était loisible au législateur d'instituer une qualification pénale particulière pour désigner les agissements sexuels incestueux, il ne pouvait, sans méconnaître le principe de légalité des délits et des peines, s'abstenir de désigner précisément les personnes qui doivent être regardées, au sens de cette qualification, comme membres de la famille ». Le principe de légalité des délits et des peines impose ainsi au législateur de définir le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en des termes suffisamment clairs et précis.

• Le présent article fait de l'inceste une surqualification pénale et une circonstance aggravante des viols, agressions sexuelles et atteintes sexuelles sur mineurs .

Tout en tirant les enseignements de cette décision du Conseil constitutionnel, le présent article reconnaît la spécificité de l'inceste en en faisant une infraction pénale à part entière, susceptible d'aggraver la peine principale.

Il comprend sept paragraphes.

Le paragraphe I crée un paragraphe 2 bis au sein de la section 3 du chapitre II du titre II du livre II du code pénal. Cette section est relative aux agressions sexuelles au sein du chapitre regroupant les dispositions qui régissent les atteintes à l'intégrité physique ou psychique de la personne. Intitulé « De l'inceste » , le nouveau paragraphe est constitué d'un unique article.

Aux termes de cet article 222-32-1 nouveau, constituent des incestes les viols et les autres agressions sexuelles lorsqu'ils sont commis sur un mineur par une personne faisant partie de l'une des cinq catégories de personnes suivantes :

- 1° Son ascendant ;

- 2° Son oncle ou sa tante ;

- 3° Son frère ou sa soeur ;

- 4° Sa nièce ou son neveu ;

- 5° Le conjoint ou l'ex-conjoint, ou le concubin ou l'ex-concubin d'une des personnes mentionnées aux 1° à 4°, ou le partenaire ou l'ex-partenaire lié par un pacte civil de solidarité avec l'une de de ces personnes.

Le paragraphe II insère un nouvel article au sein de la section 5 (relative à la mise en péril des mineurs) du chapitre VII (consacré aux atteintes aux mineurs et à la famille) du titre II du livre II du code pénal. Cet article nouveau dispose que les atteintes sexuelles sur mineur (articles 227-25 à 227-7) constituent des incestes lorsqu'elles sont commises par une personne appartenant à l'une des cinq catégories précitées.

Les paragraphes III à VII du présent article précisent que les incestes constituent une circonstance aggravante des infractions de viol (222-24) et d'agression sexuelle (222-28) ainsi que d'agression sexuelle autre que le viol imposée à une personne caractérisée par une particulière vulnérabilité dans les conditions de l'article 222-30, d'une atteinte sexuelle sur mineur de quinze ans (227-26) et d'atteinte sexuelle sur mineur de plus de quinze ans (227-27).

II - La position de la commission

Votre commission est convaincue de la nécessité d'introduire l'inceste dans notre droit pénal en tant qu'infraction à part entière pour reconnaître enfin la spécificité des violences et des traumatismes endurés par les enfants qui en sont victimes. Ce crime s'avère en effet particulièrement destructeur pour la victime en ce qu'il met à mal le fondement même de la famille, absolument nécessaire à sa construction en tant qu'individu.

Outre un amendement de coordination, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui élargit le champ des personnes susceptibles d'être condamnées pour inceste à certains membres de la famille du quatrième degré. Il s'agit, d'une part, des grand-oncles et grand-tantes, d'autre part, des cousins et cousines germains.

Suivant l'avis de la commission des lois, votre commission a supprimé les dispositions des paragraphes III à VII qui font de l'inceste une circonstance aggravante . Le fait que l'inceste soit une circonstance aggravante qui se substituerait à d'autres interdirait que cette nouvelle circonstance aggravante soit appliquée aux incestes commis avant la promulgation de la loi. Il en résulterait deux régimes pénaux différents en fonction de la date des faits commis, sans que l'opportunité de ce dispositif n'ait pu être pleinement étudiée.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 23 - Gage

Objet : Cet article a pour objet de gager les charges pouvant résulter de la proposition de loi.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à compenser les conséquences financières résultant du texte par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur les tabacs prévus aux article 575 et 575 A du code général des impôts.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

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* ² Rapport d'information de Mmes Muguette Dini et Michelle Meunier, fait au nom de la commission des affaires sociales, n° 655 (2013-2014) - 25 juin 2014.

* ³ Rapport précité.

* ⁴ Rapport précité

* ⁵ Le syndicat national des médecins de PMI au cours de son audition par votre rapporteure et plus généralement le Cnom à l'occasion des auditions effectuées dans le cadre du rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance (n° 655, juin 2014).

* ⁶ Proposition n° 21 du rapport sénatorial d'information sur la protection de l'enfance (n° 655, juin 2014) et proposition n° 7 du rapport « 40 propositions pour adapter la protection de l'enfance et l'adoption aux réalités d'aujourd'hui » (février 2014).

* ⁷ Rapport précité.

* ⁸ La loi n'établit pas de liste des actes usuels. Ceux-ci sont définis de façon négative par la jurisprudence, comme les actes qui ne rompent pas avec le passé ou qui n'engagent pas l'avenir de l'enfant, des actes non graves et habituels, et qui sont réputés pouvoir être autorisés par l'un des deux parents. En pratique, la définition des actes usuels reste malaisée. Il faut en effet apprécier la situation au cas par cas. Des actes qui, dans certaines situations, ou à certains moments de la vie de l'enfant, peuvent être déclarés usuels sont considérés comme importants dans d'autres situations. En outre, des actes considérés comme usuels dans le droit commun ne le seront pas nécessairement en cas de placement de l'enfant.

* ⁹ Cf. notamment l'ouvrage d'Emilie Potin, « Enfants placés, déplacés, replacés : parcours en protection de l'enfance », 2012.

* ¹⁰ Proposition n° 35 du rapport sénatorial d'information sur la protection de l'enfance (n° 655, juin 2014) et proposition n° 44 du rapport « 40 propositions pour adapter la protection de l'enfance et l'adoption aux réalités d'aujourd'hui » (février 2014).

* ¹¹ Cass. ch. civ., 9 juin 2010, n° 09-13390.

* ¹² Inspection générale des affaires sociales, rapport sur les conditions de reconnaissance du délaissement parental et ses conséquences pour l'enfant, novembre 2009.

* ¹³ Rapport sur l'adoption de Jean-Marie Colombani (mars 2008), rapport législatif de la députée Michèle Tabarot relatif à l'enfance délaissée et l'adoption (février 2012), rapport du groupe de travail « Enfance et adoption » (février 2014). Le rapport de l'Académie de médecine, « Faciliter l'adoption nationale » (février 2011) plaide notamment pour l'introduction d'une irrévocabilité de l'adoption simple sur le modèle de l'adoption plénière.

* ¹⁴ Rapport « 40 propositions pour adapter la protection de l'enfance et l'adoption aux réalités d'aujourd'hui » (février 2014).

* ¹⁵ Cass. com., 6 mai 2014, n° 12-21.835.

* ¹⁶ Bulletin officiel des finances publiques-impôts, BOI-ENR-DMTG-10-50-80-20140929.

* ¹⁷ Proposition n° 36 du rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance (juin 2014) ; proposition n° 14 du rapport « 40 propositions pour adapter la protection de l'enfance et l'adoption aux réalités d'aujourd'hui » (février 2014) ; proposition du Défenseur des droits dans une lettre adressée à la garde des Sceaux le 25 septembre 2013 pour « rendre pleinement effectif le droit d'assistance et de représentation dont doit bénéficier l'enfant ».

* ¹⁸ Oned, « Enquête sur la situation des pupilles au 31 décembre 2011 », 2013.

* ¹⁹ Inspection générale des affaires sociales, rapport sur les conditions de reconnaissance du délaissement parental et ses conséquences pour l'enfant, novembre 2009.

* ²⁰ Rapport de l'Igas précité, proposition de loi de la députée Michèle Tabarot, rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption  (février 2014)», préconisations du Conseil supérieur de l'adoption ou encore de la fédération nationale des Adepape (associations des pupilles, anciens pupilles de l'Etat et des personnes admises ou ayant été admises à l'aide sociale à l'enfance), rapport d'information sénatorial sur la protection de l'enfance (n° 655, juin 2014).

* ²¹ Décision n° 2012-268 QPC du 27 juillet 2012, Mme Annie M.

* ²² Oned, « La situation des pupilles de l'Etat - Enquête au 31 décembre 2011 », janvier 2013.

* ²³ Décision n° 2011-163 QPC du 16 septembre 2011, M. Claude M.