III. LES ORIENTATIONS DU PROGRAMME 112 EN 2015
Se trouvent retracées de manière synthétique, ci-après, les principales politiques qui seront financées par le PICPAT en 2015, dans le cadre de ses actions 1 et 2 10 ( * ) , qui représentent chacune 40 % des crédits du programme . À cet égard, le présent projet de loi de finances s'inscrit dans une continuité avec les actions conduites en 2014 .
A. L'ACTION 1 « ATTRACTIVITÉ ÉCONOMIQUE ET COMPÉTITIVITÉ DES TERRITOIRES » (88,92 MILLIONS D'EUROS EN AE, 95,57 MILLIONS D'EUROS EN CP)
1. La réduction des moyens affectés à la prime d'aménagement du territoire
Le financement de la prime d'aménagement du territoire (PAT), outil d'aide à la localisation d'activités et d'emplois dans les zones prioritaires du territoire, est prévu pour 2015 à hauteur de 29,6 millions d'euros en AE et en CP , soit un niveau de crédits en contraction par rapport à celui fixé en loi de finances pour 2014 (39,6 millions d'euros en AE et 33,6 millions d'euros en CP). Il s'agit d'un dispositif sur lequel la Cour des comptes a déjà émis plusieurs réserves.
D'après le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent projet de loi de finances, la dotation correspond à la programmation prévue par les commissions interministérielles d'aide à la localisation d'activité (CIALA).
Par ailleurs, le nouveau zonage des aides à finalité régionale (AFR) , entré en vigueur le 1 er juillet 2014 et valable jusqu'en 2020, recentre le dispositif de la PAT, dans la mesure où des conditions restrictives sont fixées pour les grandes entreprises. De même, le nouveau régime 2014-2020 devrait conduire à recentrer la PAT sur des projets industriels et de service.
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La prime d'aménagement du territoire Créée en 1982, la prime d'aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l'emploi, qui prend la forme d'une subvention d'investissement, accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation de la CIALA, aux entreprises situées dans certaines zones fragiles (les zones AFR) et dont l'activité peut entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Aide d'État, la PAT est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire . La Commission européenne a engagé en 2005 une première réforme, afin de réorienter les aides publiques aux entreprises vers les objectifs de la stratégie de Lisbonne, qui s'est traduite en mars 2007 en France par l'adoption d'une carte des aides à finalité régionale (AFR) pour la période 2007-2013. Une seconde réforme a été engagée en 2014, avec l'adoption d'une nouvelle carte pour la période 2014-2020. Cette carte définit les régions qui peuvent bénéficier d'aides et fixe le plafond des aides autorisées dans ces régions. En 2013, 36 millions d'euros de PAT ont été attribués. À l'été 2014, il s'agit de 31,6 millions d'euros de PAT attribués . Et 29,6 millions d'euros sont attendus en 2015 . Source : CGET |
2. Le financement des engagements dans le cadre des CPER
Pour les engagements des contrats État-régions se rapportant à l'action 1 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », les crédits prévus par le présent projet de loi de finances s'élèvent à :
- 28,44 millions d'euros en AE (contre 38,77 millions d'euros en 2014), destinés à initier les opérations prévues dans le cadre de la nouvelle génération 2015-2020 de contrats de plan ;
- 36,21 millions d'euros en CP (contre 40 millions d'euros en 2014), dont 3,85 millions d'euros au titre des engagements de l'année (soit un taux de couverture de près de 15 %) et 32,36 millions d'euros pour couvrir des engagements pris les années antérieures.
D'après le Gouvernement, la génération 2015-2020 des contrats devrait représenter, 9,6 milliards d'euros pour la seule part État , soit 1,6 milliards d'euros par an. Cette perspective confirme la tendance à la contraction des crédits budgétaires contractualisés au titre des CPER, tendance amorcée depuis la génération 2000-2006 de contrats.
Montants contractualisées des CPER depuis 1984
(en milliards d'euros)
Source : Commissariat général à l'égalité des territoires
NB : ces montants représentent les crédits contractualisés des CPER pour l'État et les régions de métropole.
Il convient de préciser que les CPER incluent des projets de grande envergure tels que le programme de développement du littoral Languedoc-Roussillon , le projet Euromed ou, encore, les opérations de reconversion des anciens bassins miniers .
L'enquête sur l'exécution des CPER demandée à la Cour des Comptes a conduit votre commission des finances à formuler plusieurs recommandations en octobre 2014 11 ( * ) .
L'encadré suivant fait le point sur l'état d'exécution des contrats de la génération 2007-2014.
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L'état d'exécution des contrats État-régions Les contrats de projets État-régions 2007-2013 ont été prolongés sur l'année 2014, de manière à préparer les nouveaux CPER 2014-2020 , qui devraient reprendre le nom de « contrats de plan » . Il s'agit de vingt-six contrats régionaux et de onze contrats interrégionaux , dont cinq pour les contrats de massifs et six pour les contrats de fleuves. Pour la génération 2007-2014, le taux d'engagement constaté au 25 mai 2014 serait de 64,4 % des opérations initialement programmées soit 17 milliards d'euros sur un total de 26,4 milliards d'euros , avec une variation notable de ce taux selon la collectivité considérée : 75 % pour l'État et 54,5 % pour les régions. Les paiements effectifs à la même date atteindraient 60,5 % des opérations engagées, soit 10,3 milliards d'euros sur un total de 17 milliards d'euros . Il convient d'observer que le taux d'exécution des crédits avait atteint plus de 38 % à la fin de l'année 2009, soit un taux assez proche de l'objectif théorique de 42,9 % représentant trois années d'exécution. Alors que l'exercice 2009 a été marqué par une certaine accélération de l'exécution des CPER consécutive au plan de relance de l'économie, un ralentissement est observé en 2010 . Le taux de 51 % est ainsi inférieur à l'objectif théorique de 57,1 % pour quatre années d'exécution. Et depuis 2011, il n'a pas été possible de rattraper ce retard et un écart est donc demeuré . Le taux d'avancement au 31 décembre 2014 devrait toujours être inférieur à l'objectif théorique de 100 % , représentant non plus sept mais huit années d'exécution. D'après le CGET, le taux d'exécution des crédits de l'État devrait atteindre 87,5 % à la fin de l'année 2014. Source : commission des finances |
3. Le financement des engagements du Gouvernement hors CPER
Les crédits demandés pour 2015 au titre des engagements du Gouvernement, hors CPER, PAT et opérateurs , se rapportant à l'action 1 du PICPAT, représentent 22,9 millions d'euros en AE et 21,79 millions d'euros en CP (contre 24,7 millions d'euros en AE et 26,2 millions d'euros en CP en 2014 et 20,6 millions d'euros en AE et 33 millions d'euros en CP en 2013).
Ces crédits sont principalement destinés au financement de trois politiques : les pôles de compétitivité , les contrats de site et, surtout, l'exécution du plan d'accompagnement du redéploiement des armées .
a) Le plan d'accompagnement du redéploiement des armées
Il est prévu 19,7 millions d'euros en AE et 16,6 millions d'euros en CP en 2015 pour le plan d'accompagnement des territoires confrontés à la fermeture d'installations militaires dans le cadre du redéploiement des armées 12 ( * ) (contre 14,7 millions d'euros en AE et 15,6 millions d'euros en CP en 2014).
Ces crédits sont destinés au soutien des contrats et plans de redynamisation dans les territoires touchés par la restructuration militaire, l'objectif étant la création d'un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés. L'état d'avancement de ce dispositif interministériel est décrit dans l'encadré ci-après.
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L'accompagnement territorial des restructurations de la défense Présenté en juillet 2008, le plan de redéploiement des bases militaires implique la suppression de 83 sites ou unités militaires (sur un total de 471) de 2009 à 2015 sur l'ensemble du territoire. Il concerne 69 villes. Sont prévus le renforcement opérationnel de 65 régiments et bases, et la suppression de 54 000 emplois militaires (sur un total de 320 000). L'État s'est engagé à recréer, dans les territoires concernés par ces restructurations, les conditions d'un développement économique durable en suscitant la création d'emplois et d'activités nouvelles. Un plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires doit ainsi consacrer 320 millions d'euros sur la période 2009-2015 à des mesures d'accompagnement, à travers le Fonds de restructuration de la défense (FRED) , pour les deux tiers des crédits, et le FNADT pour le tiers restant (soit 106 millions d'euros), par deux types de contrat : - d'une part, des « contrats de redynamisation de site de défense » (CRSD) sont élaborés pour les vingt-trois sites touchés par la disparition de plus de 200 emplois et connaissant une situation de grande fragilité économique ; - d'autre part, pour les territoires ne bénéficiant pas d'un CRSD mais néanmoins affectés de manière significative par une mesure de restructuration, des « plans locaux de redynamisation » (PLR) sont définis. Ils concernent des sites dont la perte nette d'emplois est supérieure à 50 emplois directs et qui subissent un impact significatif, sans qu'il en résulte pour autant un bouleversement profond de l'économie locale. Au 31 décembre 2013, 24 CRSD et 30 PLR ont été signés, soit 54 des 58 contrats prévus au total (25 CRSD et 33 PLR). Ces 54 contrats sont dotés de 240 millions d'euros . En 2013 , le plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires a bénéficié d'une enveloppe de 42,4 millions d'euros en AE , répartie entre 29,7 millions d'euros pour le FRED et 12,7 millions d'euros pour le FNADT. Pour 2014, le niveau d'engagement au 30 juin est estimé à 22 millions d'euros , dont 14,5 millions d'euros pour le FRED et 7,5 millions d'euros pour le FNADT. Source : CGET |
b) Les pôles de compétitivité
Après une première phase triennale (2006-2008), la politique des pôles de compétitivité a été reconduite pour la période 2009-2011 et prolongée en 2012. Sa troisième phase couvre la période 2013-2018 .
Le présent projet de loi de finances renouvelle, mais en la réduisant, l'enveloppe réservée à ce titre sur le FNADT à hauteur de 3,2 millions d'euros en AE et en CP (il s'agissait de 4 millions d'euros en 2014, 6 millions d'euros en 2013 et de 7,5 millions en 2012). Comme précédemment, le tiers de ce montant est prévu pour l'animation des pôles et les deux tiers pour le soutien aux investissements.
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Les pôles de compétitivité La France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau : les pôles de compétitivité. Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche engagés dans une démarche partenariale, destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Disposant de la masse critique nécessaire pour atteindre une visibilité internationale, chaque pôle est fondé sur une stratégie de développement qui doit permettre une production à forte valeur ajoutée, autour de projets communs de recherche et de développement. Les pôles de compétitivité sont représentés par une structure juridique distincte de leurs membres, le plus souvent une association « loi de 1901 », qui regroupe les entreprises, centres de recherche, établissements d'enseignement et collectivités territoriales membres du pôle. Entreprises et centres de recherche doivent détenir une place majoritaire dans les instances dirigeantes de la structure. Une convention régit les relations entre le pôle, par l'intermédiaire de sa structure de gouvernance, les collectivités territoriales impliquées et l'État. Le suivi national des pôles est effectué par un groupe de travail interministériel (GTI), dont la DATAR et la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) assurent le secrétariat. À la suite du CIACT du 5 juillet 2007, le nombre total de pôles a été fixé à 71, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale , contre 66 pôles en 2006. La première période de mise en oeuvre du dispositif (2006-2008) L'enveloppe totale dédiée par l'État au financement des pôles de compétitivité a été fixée à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008 . La répartition globale, sur trois ans, par source de financement, est la suivante : 830 millions d'euros de crédits à la charge des ministères ; 520 millions d'euros pour les opérateurs (ANR, AII, Oséo, CDC) ; 160 millions d'euros d'exonérations fiscales. Les collectivités territoriales sont venues compléter cet effort à hauteur de 227,4 millions d'euros. La part principale des financements est destinée à soutenir les projets de recherche et développement (R&D) faisant appel à la collaboration d'au moins deux entreprises et d'un laboratoire de recherche : ces aides sont réunies au sein du Fonds unique interministériel (FUI), lui-même logé au sein du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE). La deuxième période de mise en oeuvre du dispositif (2009-2012) À la suite d'une évaluation positive par un cabinet de consultants remise en juin 2008, et conformément aux orientations fixées par le Président de la République le 26 juin 2008 à Limoges, une deuxième phase du dispositif a été engagée pour la période 2009-2011 (prolongée ensuite en 2012), avec un budget global affecté par l'État à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Des projets d'équipements et d'infrastructures mutualisés sont ainsi soutenus par le FUI dans son volet soutien aux projets de R&D, doté de 200 millions d'euros. Cependant, l'évaluation précitée a classé les 71 pôles de compétitivité en trois groupes : 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1), 19 pôles ayant partiellement atteint ces objectifs (groupe 2) et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3). Pour les pôles des groupes 1 et 2, l'attribution du label « pôle de compétitivité » a été confirmée pour la période 2009-2011. Ces pôles bénéficient d'un « contrat de performance 2009-2011 » avec l'État et les collectivités territoriales impliquées, document destiné à leur permettre de se positionner dans leur environnement concurrentiel et de bâtir un plan stratégique d'actions à court et moyen termes ; la stratégie est formalisée dans une « feuille de route stratégique », qui doit préciser notamment les domaines prioritaires, les objectifs technologiques et de marché visés et les objectifs de développement du pôle et de son écosystème. Pour les pôles du groupe 2, ces objectifs de performance comprennent les améliorations nécessaires, telles que mises en évidence lors de l'évaluation. Pour les pôles du groupe 3, le label n'a été maintenu que jusqu'à la fin de l'année 2009 : pour le conserver au-delà, ils ont dû « faire leurs preuves ». L' évaluation lancée, à cet égard, en septembre 2009 a conduit au résultat suivant : six pôles ont perdu leur « label » en 2010. Le Gouvernement a alors ouvert à la fin de l'année 2009 un appel à candidatures pour sélectionner un nombre restreint de nouveaux pôles de compétitivité, afin de compléter la couverture des thématiques liées aux écotechnologies. Sur les dix-neuf candidatures reçues, six ont conduit à la labellisation de nouveaux pôles de compétitivité lors du CIADT du 11 mai 2010, qui a également décidé d'étendre le territoire du pôle Valorial (Bretagne) aux régions Pays de la Loire et Basse-Normandie, ainsi que celui du pôle Optitec (Provence-Alpes-Côte d'Azur) à la région Languedoc-Roussillon. Le Gouvernement a prolongé la phase 2 de la politique des pôles de compétitivité, initialement prévue pour aboutir fin 2011. Le rapport d'évaluation confiée au consortium « Bearing Point-Erdyn-Technopolis-ITD » et pilotée conjointement par la DGCIS et la DATAR , a été rendu à l'été 2012 . Sa réalisation s'est appuyée sur un comité de pilotage associant des personnalités qualifiées, des représentants de l'association des régions de France ainsi que les ministères et agences participant à la politique des pôles de compétitivité. La troisième période de mise en oeuvre du dispositif (2013-2018) Le Premier ministre a lancé la nouvelle phase (2013-18) de la politique des pôles de compétitivité, à l'occasion du conseil des ministres du 9 janvier 2013. Ses principales orientations sont de renforcer l'impact économique des pôles en se fondant sur deux nouveaux piliers (le passage de projets de R&D collaboratifs à des produits, procédés et services innovants mis sur le marché, d'une part, et le renforcement de l'accompagnement du développement des PME/ETI d'autre part), en maintenant le soutien financier de l'État aux pôles, tant pour le financement des projets de R&D que pour le fonctionnement des pôles et, enfin, l'établissement d'un contrat de performance 2013-2018 pour les pôles dont le label a été renouvelé après l'évaluation conduite en 2012. Ceci concerne les pôles évalués comme très performants et performants ainsi que l'ensemble des pôles labellisés en 2010. Pour les 12 autres pôles, le succès de la mise en oeuvre d'un plan d'amélioration sur l'année 2013 permettra de confirmer ou non le renouvellement du label du pôle pour l'ensemble de la phase 3. Le contrat de performance sera signé par l'État, les Régions et les autres collectivités territoriales financeurs qui le souhaitent d'ici la fin de l'année 2013. Il comprendra le rappel des objectifs du pôle, de sa thématique et de ses domaines d'actions stratégiques, de sa stratégie, de ses priorités et de son territoire (qui sera établi sur une ou deux région(s) et ne pourra excéder que très exceptionnellement trois régions, l'objectif de compacité du territoire étant visé). Il précisera la modernisation de leur gouvernance avec la création de deux nouvelles instances : - un comité de pilotage, instance opérationnelle de gestion de la politique entre représentants de l'État et ceux des régions ou de leur association. Il s'est réuni pour la première fois le 10 juillet 2013 ; - un comité d'orientation qui anticipera les évolutions de la politique et exprimera des recommandations. Ce dernier associera des personnalités qualifiées et se réunira pour la première fois au 1 er semestre 2014. L'État doit apporter un soutien évalué à 450 millions d'euros sur trois ans (2013-2015) et concernant l'ensemble des pôles au nom de l'unicité du label « pôle de compétitivité ». Ce soutien se répartit entre environ 15 % pour le financement de la gouvernance des pôles par la mobilisation des programmes 112, 134, 149 et 154 ainsi que les fonds du FRED et environ 85 % pour le financement des projets du FUI par la mobilisation des programmes 192 et 144. De plus, le programme des investissements d'avenir devrait contribuer au soutien des projets des pôles de compétitivité. À partir de 2015, l'accroissement des ressources privées des pôles est un objectif clair, ce qui implique que les modèles d'affaire des pôles continuent à se consolider. Source : CGET |
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Source : CGET |
c) Les contrats de site et assimilés
Le présent projet de loi de finances prévoit de consacrer 2 millions d'euros en CP au dispositif des « contrats de site » et assimilés (contre 4 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP en 2014). Pour mémoire, 34 contrats de site au sens strict 13 ( * ) ont été établis depuis 2003 mais ils ne nécessitent plus d'engagements depuis 2012.
A ces contrats de site proprement dit, il convient d'ajouter la convention régionale « mutations économiques » adoptée en faveur de la Lorraine et le « contrat de redynamisation » en faveur des Ardennes ainsi que la convention de soutien à l'attractivité du Calaisis . Seuls ces deux derniers contrats continueront de faire l'objet de financements en 2015.
4. La poursuite de la baisse des subventions à l'AFII
Le présent projet de loi de finances prévoit une subvention pour charges de service public destinée à l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII), opérateur du programme 14 ( * ) , à hauteur de 6,46 millions d'euros en AE comme en CP, montant en baisse continue, par rapport aux subventions prévues par les lois de finances précédentes 15 ( * ) .
Il convient de noter que l'AFII est également opérateur du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Économie ». Au titre de ce programme, auquel l'AFII est principalement rattaché, elle bénéficiera, selon le présent projet de loi de finances, d'une subvention de 13,6 millions d'euros en 2015 , soit là aussi une baisse continue depuis 2011.
La fusion de cet opérateur avec Ubifrance a été décidé par le comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 mais les modalités de cette restructuration restent à préciser. Un nouveau contrat d'objectifs et de performances pour 2015-2017 fait ainsi l'objet d'une négociation au deuxième semestre 2014.
* 10 L'action 4 « Instruments de pilotage et d'étude » du programme a été présentée ci-avant.
* 11 Trois axes d'amélioration sont proposés. Il s'agit, tout d'abord, de définir un cadrage stratégique des CPER. Ce premier axe appelle l'organisation d'un débat suivi le cas échéant d'un vote au Parlement, conduisant à fixer les orientations stratégiques de la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire, dans lesquelles les CPER devraient s'inscrire. Le deuxième axe consiste à établir un ciblage rigoureux des CPER et à mieux les articuler avec les autres politiques publiques, en particulier avec les programmes nationaux sectoriels à vocation territoriale. Enfin, il convient d'améliorer le pilotage des CPER, ce qui implique que le comité national de suivi et les comités régionaux se réunissent au moins une fois par an, que les incertitudes liées à la mise au point du nouvel outil informatique Synergie soient levées (calendrier de déploiement, coûts, financement, engagement des partenaires à l'utiliser) et, enfin, que les résultats des évaluations soient pris en considération, lors de la révision des contrats à mi-parcours.
* 12 Le ministère de la défense participe lui aussi au financement du plan par l'intermédiaire du Fonds de restructuration des entreprises de dépenses (FRED), dont les crédits sont inscrits à l'action 10 « restructurations » du programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ».
* 13 Les « contrats de site » proprement dits sont issus d'un dispositif du CIADT en date du 26 mai 2003. Appuyés sur un partenariat entre l'État, les collectivités territoriales concernées et les acteurs économiques locaux, ils portent sur un périmètre délimité et sont prévus pour durer trois ans environ. Ils visent à faire face à certaines mutations des activités et des territoires « présentant un caractère grave et exceptionnel », par l'élaboration rapide d'un plan d'actions d'accompagnement fondé sur des axes stratégiques communs. Le contrat précise le rôle et les engagements financiers de chacun des partenaires.
* 14 Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, voir le rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général.
* 15 Pour les lois de finances des années 2014, 2013, 2012 et 2011, il s'agissait respectivement de 6,6, 6,7, 7 et 7,4 millions d'euros.