Projet de loi de finances pour 2015 : Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances)

B. - Impositions et autres ressources affectées à des tiers

ARTICLE 15 Fixation des plafonds pour l'année 2015 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public

Commentaire : le présent article prévoit l'ajustement des plafonds des taxes affectées pour une baisse globale de 298 millions d'euros et élargit le champ du dispositif de plafonnement à 15 organismes pour un montant de 584,1 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PRÈS DE 35 MILLIARDS DE TAXES AFFECTÉES À DES TIERS AUTRES QUE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE

En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (82 % du montant total des ressources publiques leur étant attribuées ^{165 ( * )} ) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.

D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2015, les taxes affectées à des tiers n'appartenant ni au secteur local ni au secteur social s'élèvent à près de 35 milliards d'euros en 2015 ^{166 ( * )} .

Le tableau ci-dessous présente la répartition des différentes taxes affectées selon le destinataire, et précise l'évolution totale entre 2013 et 2015.

Montant (recettes nettes), évolution et répartition des ressources fiscales
affectées à des tiers

(en millions d'euros)

Organismes	Exécution 2013	Prévision 2014	Prévision 2015	Part de chaque catégorie dans la prévision 2015	Évolution entre 2013 et 2015
Organismes d'administration centrale	15 616	15 579	14 252	5,5%	-8,7%
- Opérateurs de l'État	5 251	5 244	6 153	2,4%	17,2%
- Autres	10 365	10 335	8 099	3,1%	-21,9%
Secteur social	152 945	154 721	169 276	65,2%	10,7%
Secteur local	54 504	55 665	55 898	21,5%	2,6%
Divers	19 671	20 870	20 283	7,8%	3,1%
- Emploi et formation professionnelle	10 592	10 735	8 780	3,4%	-17,1%
- Industrie, recherche, commerce et artisanat	574	574	552	0,2%	-3,8%
- Équipement, logement, transports et urbanisme	3 083	3 153	3 296	1,3%	6,9%
- Agriculture	17	17	9	0,0%	-47,1%
- Environnement	5 354	6 379	7 603	2,9%	42,0%
- Divers	51	12	43	0,0%	-15,7%
Total	242 736	246 835	259 709	100,0%	7,0%
Total hors secteurs local et social	35 287	36 449	34 535	13,3%	-2,1%

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2015

Le choix entre crédits budgétaires et affectation fiscale n'est pas neutre en termes budgétaires, comme l'a montré l'étude prévue à l'article 21 de la loi de programmation 2012-2017 réalisée par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2013 ^{167 ( * )} . L'affectation d'impositions de toutes natures présente en effet un double inconvénient : d'une part, elle conduit à ce que ce financement public échappe au contrôle du Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances. Au surplus, l'affectation déroge au principe d'universalité budgétaire posé par l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances : « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État ». D'autre part, si les taxes affectées connaissent une évolution dynamique, elles entraînent alors une progression de la dépense des organismes concernés à un rythme plus soutenu que celle des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépense de l'État. Ainsi, entre 2013 et 2015 ^{168 ( * )} , les taxes affectées ont crû de 7 % alors que les recettes fiscales nettes de l'État ont diminué, sur la même période, d'environ 2 %.

D'après le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité, les opérateurs financés par affectation de ressources fiscales ont vu leurs dépenses croître de 4,5 % entre 2007 et 2012 tandis qu'elles ont augmenté à un rythme bien moindre pour l'État (1,2 %).

B. UN PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES DE PLUS EN PLUS ÉTENDU MAIS TOUJOURS INCOMPLET

1. Le principe du plafonnement

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{169 ( * )} . Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État.

Comme le souligne le Gouvernement dans la présentation des taxes affectées qui figure au tome I de l'annexe « Voies et moyens » ^{170 ( * )} , l'objectif est triple : renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des opérateurs à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses.

2. L'extension du plafonnement et son intégration à la norme de dépenses

Le plafonnement des taxes affectées a connu un mouvement d'extension continu depuis 2012 : le nombre de taxes affectées est passé de 46 en 2012 à 64 dans le projet de loi de finances pour 2015. Sur la même période, le volume total a évolué de 3 milliards d'euros à près de 6 milliards d'euros en 2015 ^{171 ( * )} , soit une hausse proche d'un doublement.

En outre, à partir de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, a été pris en compte dans la norme de dépenses le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013.

3. Une couverture incomplète : 22 milliards d'euros de taxes affectées non plafonnées

D'après l'estimation du Conseil des prélèvements obligatoires, le champ des taxes affectées excluant les impôts « sociaux » (CSG, CRDS et forfait social) et les taxes bénéficiant aux collectivités territoriales comprend, pour 2013, 214 taxes affectées à 453 organismes bénéficiaires pour un rendement total de 28 milliards d'euros. L e montant de taxes affectées non plafonnées s'élève ainsi à 22 milliards d'euros.

Bien qu'en extension, le dispositif actuel de plafonnement est donc loin de couvrir l'ensemble du champ des taxes affectées .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES : AJUSTEMENT DES PLAFONDS ET ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES TAXES PLAFONNÉES

1. L'ajustement des plafonds

a. Les taxes affectées dont le plafond diminue entre 2014 et 2015

19 organismes concourant à une mission de service public verraient le plafond de la taxe qui leur est affectée diminuer, pour un montant total de 441 millions d'euros.

Plus de la moitié de cet effort serait porté par les chambres de commerce et d'industrie : le plafond de la taxe qui leur est affectée connaîtrait une diminution de 213 millions d'euros entre 2014 et 2015.

Les taxes affectées dont le plafond diminue entre 2014 et 2015

(en milliers d'euros)

Ressource affectée	Personne affectataire	Année de plafon-nement	Plafond 2015	Plafond 2014	Plafond 2013	Plafond 2012	Évolution 2014/2015
2 du III de l'article 1600 du code général des impôts	Chambres de commerce et d'industrie	2013	506117	719000	819000	sans objet	-212 883
Article 1609 nonies G du code général des impôts	Caisse de garantie du logement locatif social	2013	45000	120000	120000	sans objet	-75 000
Article 302 bis ZB du code général des impôts	Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)	2012	561000	610000	610000	610000	-49 000
Articles L. 621-5-3 et suivants du code monétaire et financier	Autorité des marchés financiers (AMF)	2014	74000	95000	sans objet	sans objet	-21 000
V de l'article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999)	Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)	2012	100000	120000	120000	120000	-20 000
Article 1604 du code général des impôts	Chambres d'agriculture	2013	282000	297000	297000	sans objet	-15 000
Article L. 612-20 du code monétaire et financier	Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR)	2014	195000	205000	sans objet	sans objet	-10 000
I du A de l'article 73 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes	2013	8500	17000	17000	sans objet	-8 500
1° de l'article L. 342-21 du code de la construction et de l'habitation	Agence nationale de contrôle du logement social	2014	7000	15000	sans objet	sans objet	-8 000
Premier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts	Centre national pour le développement du sport (CNDS)	2014	170500	176300	sans objet	sans objet	-5 800
Article L. 2221-6 du code des transports	Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)	2012	10500	15800	17500	17500	-5 300
Article L. 4316-3 du code des transports	Voies navigables de France (VNF)	2012	139748	142600	148600	148600	-2 852
2° de l'article L. 342-21 du code de la construction et de l'habitation	Agence nationale de contrôle du logement social	2014	12300	15000	sans objet	sans objet	-2 700
Article L. 423-27 du code de l'environnement	Office national de la chasse et de la faune sauvage	2013	67620	69000	72000	sans objet	-1 380
Article 1609 quatervicies A du code général des impôts	Personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes	2014	48000	49000	sans objet	sans objet	-1 000
Article 1601 du code général des impôts et article 3 de la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 relative à la taxe pour frais de chambre de métiers applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle	Chambres de métiers et de l'artisanat	2013	244009	245000	280000	sans objet	-991
Article 224 du code des douanes	Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	2012	36260	37000	37000	37000	-740
F de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centre d'étude et de recherche de l'industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)	2012	14500	15000	16300	16300	-500
Article L. 121-16 du code de l'énergie	Médiateur national de l'énergie	2012	6860	7000	7000	7000	-140
Total							- 440 786

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b. Les taxes affectées dont le plafond augmente entre 2014 et 2015

Les organismes concernés sont moins nombreux : au nombre de six, leurs plafonds connaîtraient au total une hausse de 128 millions d'euros .

Le projet de loi de finances pour 2015 fait état de 132,5 millions d'euros d'augmentation et de sept organismes concernés : aux six dont la liste est dressée par le tableau ci-dessous s'ajouterait le Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV).

Cependant, les dispositions du présent article ne visent pas le CNV et, tout comme notre collègue députée Valérie Rabault, il nous apparaît que seuls six organismes sont concernés.

C'est le plafond de la taxe affectée au Fonds de solidarité pour le développement qui augmenterait le plus, à hauteur de 30 millions d'euros. Au surplus, la proportion de la taxe qui lui est affectée est majorée par le présent article (cf. infra ).

Les taxes affectées dont le plafond augmente entre 2014 et 2015

(en milliers d'euros)

Ressource affectée	Personne affectataire	Année de plafon-nement	Plafond 2015	Plafond 2014	Plafond 2013	Plafond 2012	Évolution 2014/2015
E de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centres techniques industriels de la mécanique ^172 ( * )	2012	70500	70000	70200	70200	500
Article 1609 tricies du code général des impôts	Centre national pour le développement du sport (CNDS)	2012	34600	31000	31000	31000	3 600
Article 1628 ter du code général des impôts	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	2014	10000	4000	sans objet	sans objet	6 000
Article L. 2132-13 du code des transports	Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)	2012	11000	0	11000	11000	11 000
Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (I de l'article 953 du code général des impôts)	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	2012	118750	96750	107500	107500	22 000
C du I de l'article 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010	Société du Grand Paris (SGP)	2012	375000	350000	168000	168000	25 000
Article 232 du code général des impôts	Agence nationale de l'habitat (ANAH)	2012	51000	21000	21000	21000	30 000
I de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005	Fonds de solidarité pour le développement (FSD)	2013	130000	100000	60000	sans objet	30 000
Total							128 100

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Un élargissement du périmètre des taxes affectées

De nouvelles taxes seraient intégrées au dispositif du plafonnement prévu à l'article 46 de la loi de finances pour 2012 : le plafonnement serait ainsi élargi à 15 nouvelles entités qui bénéficient de ressources pour un montant global de 584,1 millions d'euros .

Les entités concernées sont constituées de 13 établissements publics fonciers, de l'Agence nationale de contrôle du logement social, et du fonds d'assurance formation des chefs d'entreprise.

Les nouvelles taxes affectées, les organismes affectataires et le plafond pour 2015

(en milliers d'euros)

Ressource affectée	Personne affectataire	Plafond 2015
1° de l'article L. 342-21 du code de la construction et de l'habitation	Agence nationale de contrôle du logement social	7 000
2° de l'article L. 342-21 du code de la construction et de l'habitation	Agence nationale de contrôle du logement social	12 300
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Lorraine	25 300
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Normandie	22 100
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de l'Ouest Rhône-Alpes	30 600
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur	83 700
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de la région Île-de-France	125 200
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier des Hauts-de-Seine	27 100
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier des Yvelines	23 700
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier du Val d'Oise	19 600
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Poitou Charentes	12 100
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Languedoc Roussillon	31 800
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Bretagne	21 700
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier de Vendée	7 700
Articles 1607 ter du code général des impôts et L. 321-1 du code de l'urbanisme	Établissement public foncier Nord-Pas-de-Calais	80 200
Article 1601 B du code général des impôts	Fonds d'assurance formation des chefs d'entreprise inscrits au répertoire des métiers visés au III de l'article 8 de l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003	54 000
Total		556 800

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

B. DES MODIFICATIONS PORTANT DIRECTEMENT SUR CERTAINES TAXES AFFECTÉES

1. L'augmentation de la fraction du produit de la taxe sur les transactions financières affectée au fonds de solidarité pour le développement

Le paragraphe IV du présent article vise à augmenter de 15 % à 25 % la fraction du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) au Fonds de solidarité pour le développement, avec un plafond s'élevant à 130 millions d'euros dans la rédaction initiale du présent article.

Le montant des ressources fiscales affectées devraient « faire l'objet d'ajustements » dans les lois de finances à venir pour assurer un financement de 160 millions d'euros en 2016 et 190 millions d'euros en 2017.

2. L'abaissement du taux de la taxe pensant sur les professionnels de la filière fruits et légumes et sa suppression en 2016

Il est proposé de diminuer par deux le taux de la taxe affectée à la taxe sur le foncier non bâti (TATNFB) , qui bénéficie au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes. Le taux passerait ainsi de 1,8 pour mille à 0,9 pour mille.

Au surplus, cette taxe devrait être abrogée au 1 ^er janvier 2016.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UNE MOINDRE BAISSE DES PLAFONDS, À HAUTEUR DE 11 MILLIONS D'EUROS

Deux amendements votés par l'Assemblée nationale sont venus augmenter le plafond des taxes affectées à certains organismes par rapport au projet initial du Gouvernement.

1. Le maintien d'un plafond de 37 millions d'euros pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Plusieurs amendements ont conduit à fixer le plafond de la taxe affectée au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres à 37 millions d'euros , c'est-à-dire au même montant qu'en 2014. Dans sa rédaction initiale, l'article prévoyait une baisse de moins de 1 million d'euros de ce plafond, qui s'établissait à 36,3 millions.

2. Le rejet en seconde délibération des hausses du plafond de la Caisse de garantie du logement locatif social et des Chambres de commerce et d'industrie

La Caisse de garantie du logement locatif social devait voir son plafond en 2015 passer de 45 millions d'euros à 79 millions d'euros selon un amendement adopté à l'Assemblée nationale, soit une hausse de 34 millions d'euros par rapport à la rédaction initiale du Gouvernement.

De même, quant aux chambres de commerce et d'industrie, la réduction de leur plafond était moindre de 144 millions d'euros environ selon un amendement adopté à l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement a rétabli, dans le cadre d'une seconde délibération, les plafonds prévus par son projet de loi tel que déposé à l'Assemblée nationale.

3. L'augmentation du plafond de la taxe affectée au fonds de solidarité pour le développement

Le plafond de la taxe affectée au fonds de solidarité pour le développement est augmenté de 10 millions d'euros par rapport à la rédaction initiale du Gouvernement et de 40 millions par rapport au texte en vigueur - le plafond est de 100 millions d'euros selon le texte en vigueur, il s'établissait à 130 millions d'euros dans la version du Gouvernement et atteint désormais 140 millions d'euros.

Au total, les plafonds sont donc augmentés d'environ 11 millions d'euros, ce qui porte la baisse du plafond, par rapport à 2014, à 298 millions d'euros.

B. L'INSTAURATION D'UNE SEULE TAXE POUR LES SECTEURS DE LA MÉCANIQUE ET DU DÉCOLLETAGE

La loi de finances rectificative pour 2003 ^{173 ( * )} a institué une taxe affectée pour le développement des industries de plusieurs secteurs d'activités, dont la mécanique et le décolletage, à travers deux centres techniques : le Centre technique des industries mécaniques (CETIM) et le Centre technique de l'industrie du décolletage (CTDEC).

D'après l'exposé sommaire de cet amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, « pour des raisons de simplification administrative et d'uniformisation des taxes affectées, l'amendement instaure une seule taxe pour les secteurs de la mécanique et du décolletage, au lieu de deux précédemment, dont le taux est aligné sur le taux le plus bas (soit 0,1 %). S'agissant de l'Institut de soudure, l'amendement aligne de même (à la baisse) le taux de la taxe affectée sur le taux de 0,1 % ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite que l'affectation de recettes fiscales fasse l'objet d'un encadrement croissant : le mouvement amorcé par la loi de finances pour 2012, qui a posé le principe du plafonnement des taxes affectées, doit être poursuivi par une extension du périmètre des taxes plafonnées associé à une baisse progressive et adaptée de leur plafond , de telle sorte que les ressources des organismes concourant à une mission de service public soient mises en rapport avec leurs besoins et que leur calibrage soit cohérent avec la nécessité de maîtriser la dépense publique.

C'est pourquoi, sur la proposition de votre rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement visant à plafonner les deux composantes de la taxe sur les distributeurs de services de télévision (TSTD), principale ressource affectée au Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Les plafonds sont fixés au niveau de la prévision de recettes pour 2015 inscrite dans le tome I du Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances pour 2015. Ils ne devraient donc pas donner lieu à écrêtement, sauf à ce que les recettes tirées de cette taxe excèdent les prévisions, auquel cas l'excédent correspondant abonderait le budget de l'Etat.

L'objet de cet amendement n'est pas, en effet, de chercher à dégager des recettes pour l'État, mais bien de contribuer à la rationalisation de la fiscalité affectée et au renforcement de l'information et du contrôle du Parlement sur l'emploi des ressources publiques, conformément aux principes budgétaires d'annualité et d'universalité. Il s'inscrit dans la continuité des travaux de votre commission des finances sur la fiscalité . Il reprend également les préconisations du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires remis au Gouvernement en juillet 2013 et anticipe les obligations découlant de l'article 16 du projet de loi de programmation des finances publiques qui dispose que toute taxe affectée doit, à terme, être plafonnée ou re-budgétisée.

Si votre rapporteur général est donc favorable à des actions résolues en matière de maîtrise de la dépense des opérateurs , il ne peut toutefois qu'exprimer son incompréhension face au traitement réservé à certains organismes de service public , en particulier au regard de la situation des chambres d'agriculture et des chambres de commerce et d'industrie.

Les chambres de commerce et d'industrie voient le plafond de la taxe qui leur est affectée réduit dans de très fortes proportions : 213 millions d'euros en moins , soit une baisse de près de 30 % des recettes de TVA-CVAE. Cette baisse vient s'ajouter à un prélèvement « exceptionnel » sur leurs fonds de roulement à hauteur de 500 millions d'euros (article 17 du présent projet de loi),

Or, plutôt que d'imposer une baisse brutale de la ressource fiscale des CCI, il convient de privilégier une trajectoire pluriannuelle responsable et soutenable , qui garantisse leur participation à l'effort de maîtrise de la dépense publique sans remettre en cause les investissements et les réorganisations en cours.

Votre commission des finances a donc adopté, sur proposition du rapporteur général, un amendement visant à limiter à 69 millions d'euros la baisse du plafond de la taxe affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI). Cette baisse « maîtrisée » du plafond de la TA-CVAE , qui passe de 719 millions d'euros à 650 millions d'euros, induit une diminution de la totalité des recettes fiscales affectées aux CCI de 5,4 %, le plafond passant de 1 268 à 1 199 millions d'euros. En tout état de cause, la baisse du plafond de la TA-CVAE n'a pas d'impact sur le solde , dans la mesure où les recettes supérieures à ce plafond sont rétrocédées aux entreprises sous la forme d'une baisse automatique de taux.

S'agissant des chambres d'agriculture, votre rapporteur général s'interroge sur la pertinence de la réforme de la TATFNB (article 18 du présent projet de loi). La diminution de son taux, puis sa suppression, n'auront qu'un effet dérisoire sur les revenus des agriculteurs . En revanche, elles menaceront la création d'emplois des chambres d'agriculture - déjà ponctionnées de 45 millions d'euros sur leur fonds de roulement (article 18 du présent projet de loi).

Les chambres d'agriculture participent déjà largement aux efforts d'économies et cette réforme créerait une situation difficile, voire intenable, dans les organismes consulaires concernés.

Votre commission a donc adopté, sur la proposition du rapporteur, un amendement qui vise à rétablir le plafond de la taxe affectée aux chambres d'agriculture tel que prévu par les dispositions actuellement en vigueur, soit 297 millions d'euros .

Par ailleurs, votre commission a également adopté des amendements rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 Prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau

Commentaire : le présent article prévoit un prélèvement annuel de 175 millions d'euros sur le fond de roulement des agences de l'eau sur la période 2015-2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA GOUVERNANCE ET LES MISSIONS DES AGENCES DE L'EAU

1. Des acteurs centraux de la politique de l'eau

Créées par la loi sur l'eau de 1964 ^{174 ( * )} , et réformées par la loi de 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques ^{175 ( * )} , les six agences de l'eau jouent un rôle déterminant dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau. Elles organisent ainsi la planification et le financement des politiques de l'eau au niveau des bassins hydrographiques.

Leur périmètre d'intervention recouvre celui des comités de bassin ^{176 ( * )} , dont elles assurent le secrétariat : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie.

Opérateurs de l'État, les agences de l'eau sont des établissements publics à caractère administratif placés sous la tutelle du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Les grands axes de leur action sont arrêtés et évalués dans le cadre des contrats d'objectifs conclus fin 2013 pour la période 2013-2018.

2. Des missions tournées vers la mise en oeuvre des directives communautaires

Aux termes de l'article L. 213-8-1 du code de l'environnement, dans chaque bassin, les agences de l'eau mettent en oeuvre les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ^{177 ( * )} et les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ^{178 ( * )} , en favorisant une gestion équilibrée et économe de la ressource en eau et des milieux aquatiques , l'alimentation en eau potable, la régulation des crues et le développement durable des activités économiques .

Elles ont ainsi élaboré, en lien avec les services de l'eau, les SDAGE couvrant la période 2010-2015, adoptés par les comités de bassin à la fin de l'année 2009.

Les agences de l'eau jouent un rôle central dans l'application des directives communautaires dans le domaine de l'eau, en particulier  la directive sur les eaux résiduaires urbaines ^{179 ( * )} , qui impose aux Etats membres la collecte et le traitement des eaux usées pour toutes les agglomérations, afin d'éviter que leurs rejets ne polluent les milieux naturels, et la directive-cadre sur l'eau ^{180 ( * )} , qui impose aux Etats membres d'atteindre le « bon état écologique » des ressources en eau d'ici 2015 ^{181 ( * )} .

En outre, les agences de l'eau détiennent, en lien avec les conseils généraux, une mission de solidarité à l'égard des communes rurales , visant à favoriser l'équipement des services d'eau et d'assainissement. À ce titre, elles attribuent des subventions en capital aux collectivités territoriales et à leurs groupements pour l'exécution de travaux d'alimentation en eau potable et d'assainissement.

Les agences mènent également une politique foncière de sauvegarde des zones humides approuvée par chaque comité de bassin. Dans ce cadre, elles peuvent attribuer des aides à l'acquisition de parcelles composant ces zones par des conservatoires régionaux d'espaces naturels ou par des collectivités territoriales, leurs groupements ou des établissements publics.

Enfin, elles assurent le financement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ^{182 ( * )} .

B. UN CADRE D'ACTION DÉFINI PAR DES PROGRAMMES PLURIANNUELS D'INTERVENTION

L'action des agences de l'eau est encadrée par des programmes pluriannuels d'intervention . Aux termes de l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, « le programme pluriannuel de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaire à sa mise en oeuvre ».

Il revient au Parlement de définir les orientations prioritaires de ce programme et de fixer le plafond global des dépenses des agences sur la période considérée, ainsi que celui de leurs contributions à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

La programmation en cours relève des dixièmes programmes annuels d'intervention. Elle a débuté le 1 ^er janvier 2013 et couvre la période 2013-2018. Son cadre a été défini par l'article 124 de la loi de finances pour 2012 ^{183 ( * )} .

Les dispositions de la loi de finances pour 2012 relatives aux dixièmes programmes des agences de l'eau (2013-2018)

Par rapport aux neuvièmes programmes couvrant la période 2007-2012, la loi de finances pour 2012 a introduit des évolutions significatives dans le cadrage des interventions des agences, au titre des dixièmes programmes :

- le plafonnement des recettes des agences sur l'ensemble du programme (2013-2018) à 13,8 milliards d'euros ^{184 ( * )} , un excédent éventuel en fin de programme devant être reversé au budget de l'Etat . Ce plafond se décline chaque année en plafonds cumulés sur la durée du programme, à hauteur de 2,3 milliards d'euros en 2013 ; 4,6 milliards d'euros en 2014 ; 6,9 milliards d'euros en 2015 ; 9,2 milliards d'euros en 2016 ; 11,5  milliards d'euros en 2017 et 13,8 milliards d'euros en 2018 ;

- les dispositions sur les redevances : élargissement des assiettes et augmentation des taux plafonds de certaines redevances afin de mieux prendre en compte les problématiques liées aux substances toxiques et aux prélèvements d'eau des usages non domestiques ;

- l'augmentation de la contribution à l'ONEMA , plafonnée à 150 millions d'euros par an, dont 30 millions d'euros au titre de la solidarité financière entre les bassins vis-à-vis des départements et collectivités d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et de la Corse ;

- le plafond des dépenses des dixièmes programmes a été porté à 13,3 milliards d'euros ^{185 ( * )} sur la période.

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2015 sur les agences de l'eau

Les délibérations du conseil d'administration de l'agence relative au programme pluriannuel et aux taux des redevances sont prises sur avis conforme du comité de bassin , dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grands domaines d'intervention. Ceux-ci font l'objet d'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, pris après avis du Comité national de l'eau.

L'arrêté du 26 février 2013 définit ainsi les trois domaines d'intervention suivants :

- le domaine 1 concerne les actions de connaissance , de planification et de gouvernance ^{186 ( * )} ;

- le domaine 2 concerne les mesures générales de gestion de l'eau dont l'application est invariante sur le territoire, et qui visent à assurer la bonne mise en oeuvre des textes, quel que soit l'état du milieu ou l'effet attendu sur le milieu ^{187 ( * )} ;

- le domaine 3 concerne les mesures territoriales qui viennent compléter les mesures nationales et sont motivées par la réalisation des objectifs de la directive-cadre sur l'eau (DCE), la lutte contre les effets de sécheresse et certaines mesures de prévention des inondations.

C. UN FINANCEMENT PAR RESSOURCE AFFECTÉE, QUI OBÉIT À LA LOGIQUE DU POLLUEUR-PAYEUR

Les ressources financières des agences de l'eau proviennent principalement des redevances sur l'eau , et plus marginalement des remboursements des avances faites par elles et de subventions versées par des personnes publiques.

Les redevances affectées aux agences de l'eau sont en réalité des taxes fiscales environnementales ^{188 ( * )} , perçues auprès des usagers de l'eau ^{189 ( * )} , en application des principes de prévention et de réparation des dommages à l'environnement.

Les assiettes des redevances sont harmonisées sur l'ensemble du territoire, tandis que les taux sont encadrés par la loi et fixés par les conseils d'administration des agences de l'eau, sur avis conforme du comité de bassin.

L'article L. 213-10 du code de l'environnement définit plusieurs catégories de redevances :

- les redevances pour pollution de l'eau , qui recouvrent la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-2) et celle pour pollution de l'eau d'origine domestique (article L. 213-10-3) ;

- les redevances pour modernisation des réseaux de collecte (article L. 213-10-5) ;

- les redevances pour pollutions diffuses (article L. 213-10-8) ;

- les redevances pour prélèvement sur la ressource en eau (article L. 213-10-9) ;

- la redevance pour stockage d'eau en période d'étiage (article L. 213-10-10) ;

- la redevance pour obstacle sur les cours d'eau (article L. 213-10-11) ;

- la redevance pour protection du milieu aquatique (article L. 213-10-12).

Les redevances affectées aux agences de l'eau ne sont pas soumises au mécanisme de plafonnement et d'écrêtement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 ^{190 ( * )} . En effet, les agences de l'eau ont été préservées de ce mécanisme, sur le fondement de la nature des taxes qui leur sont affectées, assimilées à des redevances. Pour mémoire, trois cas d'exemption ont été retenus au moment de l'instauration du plafonnement :

- les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe . Par principe, ont été exclues du plafonnement toutes les taxes affectées aux administrations de sécurité sociale et aux collectivités territoriales ;

- les exemptions fondées sur la nature de la taxe . Ont ainsi été exclues les affectations correspondant à des redevances pour service rendu ou appliquant une logique de péréquation au sein d'un secteur économique (cas des redevances de l'eau) ;

- les exemptions des organismes pour lesquels la taxe affectée s'accompagne déjà d'un mécanisme indirect de plafonnement , via une subvention d'équilibre portée par le budget général.

D. LA SITUATION FINANCIÈRE DES AGENCES DE L'EAU ET LES CONSÉQUENCES DU PRÉLÈVEMENT OPÉRÉ EN 2014

1. Le dynamisme des redevances

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, le produit global des redevances de l'eau a augmenté de 27 % entre 2007 et 2013 , passant de 1,73 milliard d'euros à 2,20 milliards d'euros. Cette évolution s'explique majoritairement par le dynamisme des redevances « pollution » et « collecte ». Un renforcement des moyens des agences de l'eau s'est en effet avéré nécessaire en 2010 , dans le cadre de la révision à mi-parcours des neuvièmes programmes d'intervention , afin de mettre en oeuvre les engagements du Grenelle de l'environnement et les obligations liées à la directive-cadre sur l'eau .

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution du montant des différentes redevances affectées aux agences de l'eau sur la période 2009-2013.

Recettes issues des redevances des six agences de l'eau entre 2009 et 2015

(en millions d'euros)

	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015*
Redevance pour prélèvement	329,51	305,11	346,37	355,73	340,79	368,66	378,61
Redevances pour autre usages	9,97	12,28	8,57	10,10	9,07	9,45	9,63
Dont obstacle sur cours d'eau	023	0,21	0,18	0,28	0,22	0,36	0,40
Dont protection du milieu aquatique	9,56	8,96	7,87	8,56	8,42	8,66	8,89
Dont stockage en période d'étiage	0,14	0,32	0,52	1,26	0,43	0,43	0,34
Dont contributions volontaires	0,04	2,79	0	-	-	-	-
Redevances pour pollution et collecte	1 583,71	1 457,7	1 695,69	1 884,85	1 842,61	1 815,21	1 818,36
Majoration pour paiement tardif redevances			12,1	3,83	4,56	3,99	-
Total	1 923,19	1 775,09	2 062,73	2 254,51	2 197,02	2 197,32	2 206,60

*Prévisions

Source : Direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

2. Les conséquences du prélèvement exceptionnel de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences opéré en 2014 : une situation financière moins favorable qu'en 2013

À la fin de l'année 2012, les six agences de l'eau disposaient, au total, d'un fonds de roulement supérieur à 500 millions d'euros. Ce niveau élevé s'expliquait notamment par la sous-exécution de certaines dépenses , en raison d'un ralentissement des demandes de paiement des interventions et d'engagements tardifs.

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, à la fin de l'année 2013, le niveau de fonds de roulement ^{191 ( * )} des agences de l'eau dépassait 577 millions d'euros , pour une trésorerie de 350 millions d'euros ^{192 ( * )} . Là encore, « ce niveau élevé s'explique par le ralentissement des demandes de paiement des interventions et des engagements tardifs, compte tenu du ralentissement économique et du rythme d'engagement des dossiers » ^{193 ( * )} .

Dans le cadre de la contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des comptes publics, l'article 48 de la loi de finances initiale pour 2014 ^{194 ( * )} a opéré un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau. En conséquence, le niveau de trésorerie a logiquement diminué entre 2013 et 2014. À la fin de l'année 2014, le niveau de trésorerie prévisionnelle des agences est ainsi estimé à 210 millions d'euros ^{195 ( * )} .

L'évaluation préalable jointe au présent article indique que « le prélèvement opéré en 2014 n'a pas induit de remise en cause des dixièmes programmes votés fin 2012 (début de programmation, montée en puissance progressive des actions sur les milieux aquatiques...) ».

La situation est cependant variable selon les agences, certaines d'entre elles ayant dû opérer des ajustements .

L'exposé des motifs de l'article 48 de la loi de finances pour 2014 faisait valoir que l'impact réel du prélèvement exceptionnel sur le niveau des dépenses devrait être limité, « compte tenu des sous-exécutions constatées depuis le lancement du dixième programme, en raison de l'insuffisance actuelle du nombre de porteurs de projets pour mettre en oeuvre les actions en faveur du grand cycle de l'eau ».

D'après les informations communiquées par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, « à fin 2013, le taux de réalisation global des engagements était de 90 % sur le prévisionnel, ce qui a une incidence sur les dépenses des années à venir, déjà légèrement inférieures au prévisionnel en 2013. En 2014, malgré une bonne dynamique des engagements en matière de restauration des milieux aquatiques et des interventions en faveur de la lutte contre les pollutions industrielles, il est observé un ralentissement de l'investissement des collectivités (eau potable, assainissement notamment), dû probablement à l'évolution de leur situation financière et à l'effet des élections municipales de mars 2014. Par ailleurs, dans le domaine de la lutte contre les pollutions agricoles, l'année 2014 se situe entre deux programmes de développement rural, ce qui n'est pas propice à une bonne dynamique dans ce domaine » ^{196 ( * )} .

Le ministère s'attend toutefois à une accélération des dépenses du fait de la disposition adoptée dans le cadre de la loi MAPAM ^{197 ( * )} qui alloue une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, dans le but de mieux structurer la maîtrise locale d'ouvrage, notamment sur les travaux liés au grand cycle de l'eau (entretien des cours d'eau et des barrages notamment).

Au regard de ces éléments, le ministère estime que « le prélèvement sur le fonds de roulement de 2014 ainsi que les projets de prélèvements à venir devraient conduire, pour garantir une situation financière satisfaisante, à revoir à la baisse les dépenses d'intervention, dès fin 2014, pour certaines agences, et à l'occasion de la révision à mi-parcours du programme d'intervention prévue fin 2015 » ^{198 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose d'opérer, pour la période 2015-2017, un prélèvement annuel de 175 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau , au profit du budget général de l'Etat.

Au total, la participation des agences de l'eau au redressement des comptes publics s'élèverait donc à 525 millions d'euros sur ces trois années .

D'après l'évaluation préalable jointe au présent article, le niveau de la contribution des agences de l'eau représente environ 8 % du montant total des recettes qui leur seront affectées sur la période ^{199 ( * )} .

De plus, le II du présent article dispose que chaque année, un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et du budget répartira le montant de ce prélèvement entre les agences de l'eau , au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel des redevances de l'eau pour l'année concernée.

Pour mémoire, l'arrêté du 23 juin 2014 a procédé à la répartition suivante entre les agences, en application de l'article 148 de la loi de finances pour 2014.

Répartition du prélèvement de 210 millions d'euros opéré en 2014 sur le fond de roulement des agences de l'eau, au prorata de leur part respective dans le produit prévisionnel total pour l'année 2014 des redevances de l'eau

(en euros)

Agences de l'eau	Part du produit prévisionnel total des redevances en 2014	Contributions
Agence de l'eau Adour-Garonne (AEAG)	13,1 %	27 567 523
Agence de l'eau Artois-Picardie (AEAP)	6,2 %	13 047 667
Agence de l'eau Loire-Bretagne (AELB)	15,9 %	33 346 391
Agence de l'eau Rhin-Meuse (AERM)	7,8 %	16 468 637
Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse (AERMC)	23,3 %	48 830 892
Agence de l'eau Seine-Normandie (AESN)	33,7 %	70 738 890
Total	100,0 %	210 000 000

Source : arrêté du 23 juin 2014 relatif à la mise en oeuvre de l'article 48 de la loi de finances pour 2014

Compte tenu de la reconduction de la clé de répartition retenue pour 2014, on peut penser que les agences Rhône-Méditerranée-Corse et Seine-Normandie assureront de nouveau la plus grosse part des futurs prélèvements.

C'est ce que confirme le tableau ci-après, qui présente l'estimation de la situation financière des différentes agences ainsi que leur poids respectif dans les recettes prévisionnelles pour 2015.

Estimation des fonds de roulement et de la trésorerie des agences de l'eau et de leur poids respectif dans les recettes prévisionnelles pour 2015

(en milliers d'euros)

	FDR prévisionnel en 2015	Trésorerie prévisionnelle en 2015 ^200 ( * )	Total recettes prévisionnelles 2015	Poids des recettes prévisionnelles en 2015 (en %)
Agence de l'eau Adour-Garonne	98 709	87 300	262 140	12 %
Agence de l'eau Artois-Picardie	30 144	16 828	140 650	6 %
Agence de l'eau Loire-Bretagne	21 367	13 765	352 697	16 %
Agence de l'eau Rhin-Meuse	6 759	13 523	177 510	8 %
Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse	119 955	80 350	530 795	24 %
Agence de l'eau Seine-Normandie	60 824	2 000	742 808	34 %
Total	337 218	213 766	2 206 600	100 %

Source : Direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Comme pour le prélèvement opéré en 2014, le III du présent article dispose que le versement des futurs prélèvements sera effectué pour 30 % avant le 30 juin et pour 70 % avant le 30 novembre de chaque année, afin de tenir compte des rythmes habituels d'encaissement et de décaissement de chaque agence de l'eau et de « préserver l'équilibre de ces établissements ^{201 ( * )} ».

Enfin, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions afférents à ces prélèvements seront régis selon les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements au présent article. L'un, de la rapporteure générale de la commission des finances, est rédactionnel .

Le second, adopté à l'initiative de nos collègues députés du groupe écologiste, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement , vise à garantir que le prélèvement exceptionnel n'affectera pas les interventions des agences de l'eau concernant la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau .

Ces actions relèvent du « grand cycle » de l'eau et concernent par exemple la protection des points de captage ou le rétablissement des continuités écologiques.

À cet effet, le II du présent article précise désormais que le prélèvement doit être effectué « sans remettre en cause les programmes de préservation et de reconquête de la biodiversité et l'objectif d'atteinte du bon état des masses d'eau ».

Un amendement identique avait été adopté à l'article 32 de la loi de finances pour 2014. On peut s'interroger sur la portée normative et le caractère réellement contraignant de cet ajout , dans la mesure où il appartient aux agences de définir leurs priorités. En outre, l'arrêté du 23 juin 2014 pris en application de l'article 32 précité ne mentionne pas cette condition.

Il conviendrait dès lors de savoir si, concrètement, les agences de l'eau ont tenu compte de cette mention, ou, au contraire, si elles ont arbitré leurs dépenses en faveur des interventions liées à l'assainissement ou à l'entretien du réseau d'eau potable, qui constituent leur coeur de métier.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce prélèvement de 525 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau, étalé sur trois ans vise à faire contribuer les agences de l'eau au redressement des comptes publics.

Votre rapporteur général estime que cette mesure répond à une solution de facilité . En effet, elle ne constitue ni une rationalisation de la fiscalité affectée, ni une réforme structurelle, et n'apporte pas une économie pérenne.

Il s'interroge à cet égard sur la mise en oeuvre, par le Gouvernement, de la feuille de route sur la politique de l'eau issue de la conférence environnementale de septembre 2013 ^{202 ( * )} et sur les suites qui seront apportées aux travaux menés dans le cadre de la modernisation de l'action publique. Ceux-ci avaient conforté le mode de financement actuel de la politique de l'eau ^{203 ( * )} .

Votre rapporteur général estime toutefois qu'un tel prélèvement sur les fonds de roulement des agences de l'eau peut être mis en oeuvre, d'autant que les rythmes habituels d'encaissement et de décaissement de chaque agence seront pris en compte pour fixer les dates de contribution. Enfin, la révision à mi-parcours de la programmation actuelle , à la fin de l'année 2015, devrait permettre aux comités de bassin d'évaluer l'impact des prélèvements et de recibler, le cas échéant, les interventions des agences sur des domaines prioritaires.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 16 Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

Commentaire : le présent article prévoit un prélèvement exceptionnel de 61,5 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MISSIONS DU CNC

Créé par la loi du 25 octobre 1946, puis réformé en 2009 ^{204 ( * )} , le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle principale du ministère de la culture et de la communication ^{205 ( * )} .

Le CNC conçoit et met en oeuvre la politique de l'État dans les domaines du cinéma , mais aussi des autres industries de l'image animée : audiovisuel, vidéo, multimédia et jeu vidéo. Ses missions sont définies dans les articles L. 111-1 et suivants du code du cinéma et de l'image animée.

Il contribue au financement, au développement, au soutien et à la promotion du cinéma et de l'audiovisuel . À ce titre, il assure une mission générale de veille et de diffusion d'information sur l'évolution des professions et activités de ces secteurs. Il exerce par ailleurs une mission de contrôle des recettes d'exploitation des oeuvres et des documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d'établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public.

En outre, le CNC administre les registres du cinéma et de l'audiovisuel, étudie et propose les normes applicables au secteur , et délivre un certain nombre d'agréments et d'autorisations prévus par les textes. Enfin, il exerce les actions en justice au nom de l'Etat.

En ce qui concerne sa politique de soutien au secteur, le CNC alloue ces aides, à parts égales , entre :

- d'une part, des mécanismes automatiques , qui s'apparentent à des « dépenses de guichet », et qui visent à consolider le tissu industriel existant : ces aides reposent sur le principe de la constitution de droits de tirage au profit de producteurs, distributeurs, exploitants et éditeurs de vidéo, à due concurrence des recettes créées par l'exploitation d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles ;

- d'autre part, des soutiens sélectifs , ou « dépenses discrétionnaires », qui ont pour principale finalité de favoriser la diversité et le renouvellement des talents : ces aides sont accordées après examen des projets par une commission de professionnels.

B. UN FINANCEMENT MAJORITAIREMENT GARANTI PAR DES TAXES AFFECTÉES

1. le CNC est financé à plus de 90 % par des taxes affectées

À titre principal, le CNC est financé par des taxes affectées . Parmi celles-ci, les trois plus importantes sont :

- une taxe sur les entrées dans les salles de cinéma (TSA), au taux de 10,72 %, créée en 1948 ;

- une taxe sur les services de télévision (TST), dont on distingue deux composantes : d'une part, la plus ancienne (1986), la TST « éditeurs » , à laquelle sont assujetties les chaînes de télévision ; d'autre part, la TST « distributeurs » , qui frappe, depuis 2008, les distributeurs qui acheminent le contenu audiovisuel vers le téléspectateur : les chaînes auto-distribuées (Canal +), les services de diffusion par câble (Numéricable) et par satellite, la télévision numérique terrestre (TNT), les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) et les opérateurs de téléphonie mobile ;

- une taxe sur la commercialisation vidéo physique et dématérialisée (DVD), au taux de 2 %, créée en 1993 et étendue en 2004 à la vidéo à la demande.

Rendement des trois principales taxes affectées au CNC

(en millions d'euros)

Taxe	Exécution 2013	Budget 2014 (reprévision)	Prévision 2015
Taxe sur les entrées en salle de cinéma (TSA)	130,2	141,2	134,4
Taxe sur les services de télévision (TST)	532,4 ^206 ( * )	498,5 ^207 ( * )	474,9 ^208 ( * )
Taxe sur la vidéo et les services de vidéo à la demande	29,5	23,3	21,0

Source : document stratégique de performance du CNC - septembre 2014

D'autres recettes, de montant plus marginal , abondent également le CNC :

- d'une part, la taxe perçue par les producteurs, distributeurs, exploitants et diffuseurs de contenus pornographiques ou d'incitation à la violence ;

- d'autre part, le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) contre les éditeurs de services de télévision.

Enfin, le CNC bénéficie également, mais dans une moindre part, de ressources propres .

2. Des taxes affectées qui ne sont pas soumises au plafonnement prévu par l'article 46 de la loi de finances pour 2012

L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 plafonnait le produit de la TST-distributeurs à hauteur de 229 millions d'euros ^{209 ( * )} , pour un rendement prévisionnel de 299 millions d'euros (70 millions d'euros devaient donc être reversés au budget général de l'État).

Toutefois, l'article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 est revenu sur cette disposition et a sorti la taxe « distributeurs » du mécanisme de plafonnement , en contrepartie d'un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du CNC de 150 millions d'euros au titre de l'année 2013, prévu par l'article 41 de la même loi.

Pour mémoire, dans son rapport sur la fiscalité affectée ^{210 ( * )} réalisé à la demande du Premier ministre, en application de l'article 21 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (LPFP), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) recommande, à court terme, le maintien des taxes affectées au CNC, assorti d'un plafonnement , le temps de réaliser une réforme structurelle de la politique de soutien au secteur du cinéma.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'opérer, au titre de l'année 2015, un prélèvement de 61,5 millions d'euros sur le fonds de roulement du CNC . Au 31 décembre 2013, celui-ci s'élevait à 751,8 millions d'euros .

L e prélèvement serait effectué en deux tranches , selon un calendrier qui devra être défini par un décret.

Pour mémoire, deux prélèvements sur le fonds de roulement du CNC ont été opérés en 2013 et 2014, pour des montants respectifs de 150 millions d'euros et 90 millions d'euros.

Le tableau ci-après présente l'évolution du niveau du fonds de roulement du CNC sur la période 2012-2015 ^{211 ( * )} .

Évolution 2012-2015 du fonds de roulement du CNC

(en millions d'euros)

Année	2012	2013	2014	2015
Fonds de roulement	872,46	751,76	559,28	506,28

Source : Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC)

En outre, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions afférents seraient régis selon les mêmes règles que celles qui s'appliquent à la taxe sur les salaires (articles 1679 à 1679 bis du code général des impôts).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des initiatives de votre commission des finances . En effet, cette dernière s'interroge, depuis plusieurs années, sur le financement du CNC et sur les limites de l'affectation de taxes aux opérateurs ^{212 ( * )} .

Le tome I de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2015 mentionne une contribution exceptionnelle de 60 millions d'euros du CNC dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015 . Or, votre rapporteur général constate que le CNC n'est concerné ni par un prélèvement sur son fonds de roulement, ni par un plafonnement de ses taxes affectées , contrairement à la plupart des opérateurs de l'Etat.

Le présent article vise donc à mettre en cohérence le projet de loi de finances pour 2015 avec les documents budgétaires , en faisant contribuer cet opérateur, en 2015, à l'effort général d'assainissement des comptes publics , dans des proportions compatibles avec le financement de son action ^{213 ( * )} .

Votre rapporteur général suggère par ailleurs qu'une part du montant prélevé sur le fonds de roulement du CNC, à hauteur de 1,5 million d'euros, puisse abonder la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI).

En effet, la dotation de cette dernière , soit 6 millions d'euros, stabilisée en 2015, après deux années de très forte baisse, paraît insuffisante pour lui permettre de mener à bien ses différentes missions . La HADOPI se trouve donc dans une situation incertaine qui appelle une clarification de la part du Gouvernemen t. Une dotation complémentaire de 1,5 million d'euros au titre de l'année 2015 devrait lui permettre de poursuivre l'exercice de ses missions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 (Art. 1600 du code général des impôts) Prélèvement exceptionnel sur les chambres de commerce et d'industrie (CCI)

Commentaire : le présent article prévoit d'affecter au budget de l'État un prélèvement exceptionnel de 500 millions d'euros de recettes de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE). Cette baisse de recettes pour les chambres de commerce et d'industrie serait compensée par un prélèvement du même montant sur leur fonds de roulement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RESSOURCES DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE...

1. Les CCI : un réseau au service des entreprises et du développement économique des territoires

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services a profondément réformé les missions et l'organisation du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) , dans le sens d'une régionalisation de leur financement et de leur gouvernance. Les chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) demeurent autonomes, mais sont désormais rattachées à la chambre de commerce et d'industrie régionale (CCIR) de leur ressort.

En métropole, le réseau est composé de 145 chambres de commerce et d'industrie , réparties en 22 CCIR et 123 CCIT. Il faut y ajouter 6 chambres départementales d'Île-de-France, dépourvues de la personnalité morale, ainsi que 11 chambres d'outre-mer. Conformément aux objectifs de la loi de 2010, un mouvement de rationalisation de la carte consulaire est actuellement engagé, avec un objectif de 90 à 110 CCIT à horizon 2016.

Placées sous la tutelle de l'État ^{214 ( * )} et administrées par des chefs d'entreprises élus, les CCI sont des établissements publics chargés de missions de service public et d'intérêt général, et qui peuvent aussi exercer des activités marchandes. Aux termes de l'article 710-1 du code de commerce, le réseau des CCI contribue notamment « au développement économique, à l'attractivité et à l'aménagement des territoires ainsi qu'au soutien des entreprises et de leurs associations » . Plus précisément, les CCI exercent quatre types de missions :

- la représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics ;

- l'accompagnement des entreprises , qu'il s'agisse de leur création, de leur développement (y compris à l'international) ou de leur transmission ;

- le financement et l'organisation de certaines activités de formation professionnelle initiale ^{215 ( * )} et de formation continue ;

- la gestion d'équipements tels que les ports et les aéroports (le plus souvent en concession), ainsi que des parkings, des palais des congrès, des musées, des ponts routiers etc.

Il convient de noter que d'autres acteurs publics et privés interviennent dans les mêmes domaines que le réseau des CCI, le cas échéant de manière coordonnée.

2. Un financement assuré notamment par une taxe affectée

Aux termes de l'article 1600 du code général des impôts (CGI), le réseau des CCI est financé par une taxe affectée appelée taxe pour frais de chambre (TFC) , et composée de deux contributions ^{216 ( * )} :

- d'une part, la taxe additionnelle à la contribution foncière des entreprises (TA-CFE) , dont le taux régional est voté annuellement par chaque CCIR, étant précisé que ce taux ne peut être supérieur au taux de l'année précédente ;

- d'autre part, la taxe additionnelle à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (TA-CVAE) , dont le taux national a été fixé par l'article 51 la loi de finances pour 2014 à 5,59 % pour 2014 et le produit plafonné à 719 millions d'euros (cf. infra ).

Le produit de la taxe pour frais de chambre est collecté et réparti par les CCIR ente les différentes CCIT de leur circonscription, déduction faite de la quote-part revenant à CCI-France, l'établissement national fédérateur du réseau. Le produit de la TA-CVAE transite par un fonds de péréquation, dénommé fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (FFCCIR) , géré par le ministère en charge de l'économie. Il est ensuite réparti en proportion de la valeur ajoutée imposée à la CVAE dans chacune des circonscriptions.

La TFC, toutefois, ne représente qu'un tiers des ressources des CCI, soit 35,1 % des 3,9 milliards d'euros de leurs recettes constatées en 2012. Le reste est notamment constitué de recettes commerciales et financières, ainsi que d'autres subventions pour charges de service public.

Recettes des CCI en 2012 : 3,9 milliards d'euros

Source : rapport d'activité 2013 de CCI France

B...SONT SUPÉRIEURES À LEURS BESOINS

1. Des recettes fiscales dynamiques qui excèdent les dépenses

Le produit de la taxe pour frais de chambre affectée aux CCI a fortement augmenté ces dix dernières années, principalement du fait du dynamisme de la TA-CVAE . Ce constat est notamment dressé par un rapport de mai 2014 commandé par le Gouvernement à l'Inspection générale des finances (IGF), au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) et à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Ainsi, en euros constants, le produit de la taxe affectée aux CCI a augmenté de 19 % entre 2002 et 2012, soit 225 millions d'euros , avant de diminuer en 2013 puis en 2014 sous l'effet des mesures adoptées par le législateur (cf. infra ).

S'appuyant sur les conclusions de la mission IGF-IGAS-CGEIET, l'évaluation préalable du présent article pointe « une absence de pilotage par la tutelle du niveau de financement des réseaux, se traduisant sur les dix dernières années par l'affectation d'un volume de recettes fiscales excédant les besoins des chambres , compte tenu de leur capacité à générer d'autres ressources ».

De fait, il ressort du rapport de la mission que la hausse de la TFC a permis au réseau des CCI de dégager des résultats nets largement bénéficiaires. Le « trop-versé » aux CCI s'élève ainsi à 132 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2002-2012 , correspondant à la différence entre le niveau de TFC versé (1 274 millions d'euros par an) et le niveau qui aurait été suffisant pour maintenir un résultat comptable équilibré (1 142 millions d'euros par an). Sur la seule période 2007-2012, le « trop-versé » s'élève à 206 millions d'euros par an en moyenne.

L'affectation d'une ressource dont l'évolution dynamique est sans rapport avec les charges de service public incombant aux CCI est susceptible de produire une hausse injustifiée de leurs dépenses , ou encore des effets d'aubaine. De fait, au cours de la période considérée, les CCI ont pu réaliser de nombreux investissements, tout en se désendettant et en maintenant une politique salariale dynamique.

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) parvient à une conclusion similaire dans son rapport de juillet 2013 sur la fiscalité affectée ^{217 ( * )} . Il relève ainsi que le montant des taxes affectées aux chambres consulaires , qui incluent également les chambres d'agriculture et les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA), est passé de 1,6 milliard d'euros en 2007 à 1,9 milliard d'euros en 2013. Ceci représente une hausse globale de 17,8 % entre 2007 et 2013 , soit une hausse annuelle de 2,8 % en moyenne ^{218 ( * )} .

D'après le CPO, « les dépenses des bénéficiaires des taxes affectées (dépenses d'intervention, effectifs et masse salariale, notamment) apparaissent souvent plus dynamiques que les autres dépenses publiques, en particulier celles de l'État ». Ainsi, les dépenses des opérateurs financés par taxes affectées ont augmenté, entre 2007 et 2012, de 4,5 % par an, contre 1,2 % par an pour le budget de l'État.

2. La constitution d'un fonds de roulement de plus de 200 jours

L'analyse des bilans des CCI dans le rapport IGF-CGEIET-IGAS fait ressortir, pour l'année 2012, l'existence de près de 2,3 milliards d'euros de disponibilités et de valeurs mobilières de placements à moins d'un an .

De fait, l'excès de recettes constaté ces dix dernières années est à l'origine de l'abondance des fonds de roulement à la disposition de la plupart des CCI. Ainsi, le fonds de roulement net ^{219 ( * )} de l'ensemble des CCI était en 2012 de 1 833 millions d'euros, soit 208 jours de fonctionnement , alors que la référence communément retenue est comprise entre 60 jours et 90 jours.

Le rapport du CPO, qui se base sur les comptes de l'année 2012, précise quant à lui que le fonds de roulement net moyen des CCI s'élève à :

- 221 jours pour CCIT , soit plus de 7 mois d'activité, représentant en moyenne 12,9 millions d'euros par chambre ;

- 194 jours pour CCIR , soit plus de 6 mois d'activité, représentant en moyenne 2,8 millions d'euros par chambre ;

- 118 jours pour l'ACFCI, aujourd'hui CCI-France , soit près de 4 mois d'activité, pour un montant de 8,9 millions d'euros.

Répartition des CCI en fonction de leur fonds de roulement en 2011

(en nombre de jours d'activité)

Source : Conseil des prélèvements obligatoires, 2013

C. LES LIMITATIONS ADOPTÉES CES DERNIÈRES ANNÉES

1. Deux plafonnements successifs du rendement de la TA-CVAE

Afin de réduire les recettes fiscales du réseau des CCI et de garantir leur participation à l'effort de réduction des déficits, l'article 39 de la loi de finances pour 2013 a plafonné le rendement de la taxe pour frais de chambre à 1 368 millions d'euros , soit un plafond de 549 millions d'euros pour la TA-CFE et de 819 millions d'euros pour la TA-CVAE ^{220 ( * )} . L'excédent éventuellement constaté en exécution - près de 47 millions d'euros en 2013 sur la TA-CVAE - est écrêté au profit du budget de l'État.

Le plafond du produit de la TA-CVAE a été à nouveau réduit de 100 millions d'euros par l'article 47 de la loi de finances pour 2014, passant de 819 millions d'euros à 719 millions d'euros. Le plafond 2014 de la taxe pour frais de chambre est donc de 1 268 millions d'euros .

Afin de rétrocéder aux entreprises une partie du montant résultant de l'abaissement du plafond , l'article 51 de la loi de finances pour 2014 a par ailleurs réduit le taux de la TA-CVAE de 6,304 % en 2013 à 5,59 % en 2014 et prévu, pour les années suivantes, un mécanisme d'ajustement automatique qui restitue aux entreprises, sous la forme d'une baisse de taux de la TA-CVAE , le montant perçu qui dépasserait éventuellement plafond ^{221 ( * )} . Ce mécanisme de correction automatique n'est pas remis en cause par le présent projet de loi de finances.

Il résulte de ces dispositions une baisse des recettes fiscales affectées aux CCI à partir de l'année 2013 , comme le montre le graphique ci-dessous. Le produit de la taxe pour frais de chambre reçu par les CCI a ainsi diminué de 1,9 % en 2013 (soit 26 millions d'euros) puis de 7,3 % en 2014 (100 millions d'euros).

Évolution des ressources affectées aux CCI
sur la période 2010-2014

1394

1368

1268

1294

* après écrêtement au profit du budget de l'État.

Source : commission des finances, d'après les fascicules « Voies et moyens » annexés aux PLF 2012 à 2015

2. Un prélèvement de 170 millions d'euros sur les recettes des CCI en 2014

D'autre part, l'article 51 de la loi de finances pour 2014 a institué un prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros sur les CCI , à l'exception des CCI d'Outre-mer. Plus précisément, ce prélèvement a été effectué sur le fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (FFCIR), qui recueille les recettes de TA-CVAE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN EFFORT EXCEPTIONNEL DE 500 MILLIONS D'EUROS

1. Un prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement

a) Le choix d'un prélèvement sur le fonds de roulement

Le I du présent article propose d'opérer, au profit du budget de l'État, un nouveau prélèvement de 500 millions d'euros sur les CCI . Concrètement, ce prélèvement est une nouvelle fois effectué sur le FFCIR, mais il est compensé par un prélèvement du même montant sur les fonds de roulement des CCI au profit du FFCIR. In fine , le dispositif proposé correspond donc à un prélèvement sur le fonds de roulement des CCI .

b) Une répartition proportionnelle assortie d'exonérations

Si le prélèvement est réparti proportionnellement au fonds de roulement dont disposent les CCI concernées, il convient toutefois de noter que certains établissements sont exonérés de contribution :

- d'une part, le prélèvement ne s'applique pas aux CCIR qui n'ont qu'une seule CCIT dans leur circonscription, ce qui revient, comme en 2014, à exonérer les CCI d'Outre-mer ;

- d'autre part, et surtout, le prélèvement est réparti proportionnellement entre les seules CCI disposant d'un fonds de roulement de plus de 120 jours, soit 115 CCI métropolitaines , les 26 autres ayant un fonds de roulement inférieur ou égal à 120 jours. Il s'agit, par cette disposition d'éviter de fragiliser les établissements qui disposent d'une moindre capacité de financement. Le prélèvement serait compris entre 37 513 euros, pour la CCIR Aquitaine, et 83,2 millions d'euros, pour la CCIR Paris-Ile-de-France (cf. tableau infra ). Le prélèvement moyen serait de 4,3 millions d'euros .

Les montants prévus par le présent article sont calculés à partir des comptes de l'année 2012 , ceux de l'année 2013 n'étant pas disponibles pour toutes les CCI au moment du dépôt du projet de loi de finances (cf. infra ).

Le fonds de roulement est défini par le présent article comme la « différence entre les ressources stables (capitaux propres, provisions, dettes d'emprunt) et les emplois durables (actif immobilisé) ». La durée de 120 jours est calculée en prenant en compte « les charges décaissables non exceptionnelles (charges d'exploitation moins provisions pour dépréciation, moins dotation aux amortissements et plus charges financières », étant entendu que sont exclues les concessions portuaires et aéroportuaires ainsi que les ponts gérés par les CCI ^{222 ( * )} .

Ce prélèvement serait opéré au plus tard le 15 mars 2015 . Il est également précisé que « le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine », c'est-à-dire les produits divers de l'État.

B. DES AJUSTEMENTS DU DROIT EXISTANT

Par ailleurs, le II du présent article vise à modifier l'article 1600 du code général des impôts afin de prendre en compte le prélèvement de 500 millions d'euros dans les modalités de répartition du FFCIR.

Sont également proposés des ajustements techniques aux modalités spécifiques de détermination des taux de TA-CFE et de TA-CVAE applicables à la CCI de Mayotte ^{223 ( * )} , sans entraîner de conséquences de fond.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN EFFORT PONDÉRÉ EN FONCTION DU POIDS ÉCONOMIQUE DES CCI

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, visant à permettre une nouvelle répartition du prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement des CCI . Le prélèvement demeure toutefois réparti entre les seules CCI disposant d'un fonds de roulement de plus de 120 jours, à l'exclusion des chambres d'outre-mer.

La nouvelle répartition , précisée par un amendement de notre collègue député Dominique Lefebvre adopté avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, est la suivante :

- 350 millions d'euros seront prélevés à proportion de l'excédent du fonds de roulement dont disposent les CCI d'après les comptes de l'année 2012, conformément à la clé de répartition prévue, à l'origine, pour l'ensemble du prélèvement ;

- 150 millions d'euros seront prélevés au prorata du poids économique des CCI , tel qu'il résulte des élections de 2010 ^{224 ( * )} : il s'agit de pondérer l'effort demandé aux chambres consulaires en fonction de leur importance économique réelle, ce qui permet de préserver les CCI les plus modestes, dotées d'une moindre capacité contributive.

En conséquence, l'amendement propose une répartition du prélèvement entre les CCI. Celui-ci serait compris entre 37 513 euros, pour la CCIR Aquitaine, et 96,3 millions d'euros, pour la CCIR Paris-Ile-de-France : si les « extrêmes » sont identiques au projet original, la progressivité de la répartition adoptée par l'Assemblée nationale serait plus marquée .

Répartition du prélèvement sur les fonds de roulement des CCI
tel que prévu par le PLF pour 2015 et tel qu'adopté par l'Assemblée nationale

(en euros)

	PLF 2015		Assemblée nationale		écart				PLF 2015		Assemblée nationale		écart
CCIT Ain	4 739 152		5 136 031		396 879			CCIR Languedoc-Roussillon	3 044 514		2 131 160		-913 354
CCIT Aisne	6 429 742		5 682 587		-747 155			CCIT Le Havre	7 577 327		6 500 739		-1 076 588
CCIT Ajaccio et Corse du Sud	137 607		538 806		401 199			CCIT Libourne	2 083 273		1 745 799		-337 474
CCIT Alençon	900 547		1 053 002		152 455			CCIT Limoges	1 183 612		1 686 828		503 216
CCIT Alès Cévennes	103 743		455 308		351 565			CCIR Limousin	266 998		186 899		-80 099
CCIR Alsace	1 640 140		1 148 098		-492 042			CCIT Littoral Normand-Picard	4 170 696		3 370 080		-800 616
CCIT Angoulême	10 412 701		7 942 091		-2 470 610			CCIT Loiret	3 348 800		4 441 862		1 093 062
CCIR Aquitaine	37 513		26 259		-11 254			CCIT Loir-et-Cher	4 650 435		4 154 955		-495 480
CCIT Ardèche	3 364 652		3 221 766		-142 886			CCIR Lorraine	1 379 860		965 902		-413 958
CCIT Ardennes	4 429 954		3 749 498		-680 456			CCIT Lot	1 971 757		1 772 613		-199 144
CCIT Ariège	3 637 395		2 903 304		-734 091			CCIT Lot-et-Garonne	386 441		1 114 892		728 451
CCIT Artois	4 536 186		5 244 860		708 674			CCIT Lozère	530 641		541 471		10 830
CCIR Auvergne	1 918 625		1 343 037		-575 588			CCIT Lyon	4 637 889		9 275 696		4 637 807
CCIT Aveyron	803 281		1 302 223		498 942			CCIT Marseille Provence	2 097 950		7 646 673		5 548 723
CCIR Basse-Normandie	822 832		575 983		-246 849			CCIT Mayenne	536 025		1 206 269		670 244
CCIT Bastia et Haute Corse	526 288		823 450		297 162			CCIT Meurthe-et-Moselle	2 276 644		3 158 112		881 468
CCIT Béziers	2 858 427		2 837 112		-21 315			CCIT Meuse	1 001 674		1 091 909		90 235
CCIT Bordeaux	492 124		4 095 254		3 603 130			CCIR Midi-Pyrénées	1 596 723		1 117 706		-479 017
CCIR Bourgogne	1 243 569		870 498		-373 071			CCIT Montauban et Tarn-et-Garonne	332 594		785 671		453 077
CCIT Brest	15 380 928		11 611 651		-3 769 277			CCIT Montluçon-Gannat Portes d'Auvergne	1 736 182		1 622 713		-113 469
CCIR Bretagne	5 442 263		3 809 584		-1 632 679			CCIT Morbihan	4 726 525		5 140 608		414 083
CCIT Caen-Normandie	615 633		1 898 506		1 282 873			CCIT Morlaix	9 833 833		7 303 618		-2 530 215
CCIT Cantal	755 710		870 197		114 487			CCIT Moulins-Vichy	2 431 467		2 156 175		-275 292
CCIT Carcassonne	6 252 245		4 787 961		-1 464 284			CCIT Narbonne	1 250 378		1 251 515		1 137
CCIR Centre	2 483 525		1 738 468		-745 057			CCIT Nice Côte d'Azur	14 831 512		13 704 353		-1 127 159
CCIT Centre et Sud Manche		2 401 206		2 442 927		41 721	CCIT Nîmes			3 234 732		3 746 220		511 488
CCIT Châlons-en-Champagne		3 422 858		2 806 490		-616 368	CCIR Nord de France			7 144 648		5 001 253		-2 143 395

	PLF 2015	Assemblée nationale	écart		PLF 2015	Assemblée nationale	écart
CCIR Champagne-Ardenne	1 840 382	1 288 267	-552 115	CCIT Nord-Isère	1 322 682	2 368 541	1 045 859
CCIT Cherbourg-Cotentin	1 156 492	1 705 781	549 289	CCIT Oise	8 933 746	8 312 822	-620 924
CCIT Cognac	966 869	930 038	-36 831	CCIR Paris-Ile-de-France	83 192 162	96 266 750	13 074 588
CCIT Colmar et Centre Alsace	749 312	1 441 565	692 253	CCIT Pau Béarn	2 908 686	2 961 962	53 276
CCIT Corrèze	1 756 105	1 814 564	58 459	CCIT Pays d'Arles	2 095 634	2 041 673	-53 961
CCIR Corse	593 282	415 297	-177 985	CCIT Pays d'Auge	1 905 067	1 715 702	-189 365
CCIT Côte d'Opale	11 348 041	10 187 849	-1 160 192	CCIR Pays de la Loire	4 970 341	3 479 239	-1 491 102
CCIT Côte d'Or	4 416 580	4 637 282	220 702	CCIT Perpignan	1 520 944	2 186 754	665 810
CCIT Creuse	1 871 377	1 529 620	-341 757	CCIR Picardie	5 046 250	3 532 375	-1 513 875
CCIT Dieppe	2 022 165	1 774 664	-247 501	CCIR Provence-Alpes-Côte d'Azur	4 690 287	3 283 201	-1 407 086
CCIT Dordogne	2 414 066	2 601 682	187 616	CCIT Puy-de-Dôme	18 363 967	14 542 190	-3 821 777
CCIT Doubs	8 534 002	7 593 857	-940 145	CCIT Reims-Epernay	6 495 677	5 650 140	-845 537
CCIT Drôme	12 273 545	10 266 134	-2 007 411	CCIR Rhône-Alpes	9 270 213	6 489 149	-2 781 064
CCIT Elbeuf	1 526 003	1 407 979	-118 024	CCIT Roanne-Loire Nord	973 134	1 080 776	107 642
CCIT Essonne	2 550 436	5 525 032	2 974 596	CCIT Rochefort et Saintonge	2 225 734	2 345 241	119 507
CCIT Eure-et-Loir	1 047 700	1 804 738	757 038	CCIT Saint-Malo-Fougères	4 381 488	3 656 369	-725 119
CCIT Flers-Argentan	1 305 910	1 226 439	-79 471	CCIT Saône-et-Loire	3 229 213	3 809 426	580 213
CCIR Franche-Comté	1 265 295	885 707	-379 588	CCIT Seine et Marne	19 346 275	17 585 843	-1 760 432
CCIT Gers	1 341 970	1 375 594	33 624	CCIT Strasbourg et Bas-Rhin	130 813	3 708 274	3 577 461
CCIT Grand Hainaut	11 352 051	9 966 677	-1 385 374	CCIT Tarbes Hautes-Pyrénées	2 753 686	2 493 523	-260 163
CCIT Grenoble	2 187 234	4 280 689	2 093 455	CCIT Tarn	3 091 114	2 966 471	-124 643
CCIT Haute-Loire	674 727	1 037 090	362 363	CCIT Territoire de Belfort	2 333 788	1 989 668	-344 120
CCIT Haute-Marne	1 942 403	1 892 307	-50 096	CCIT Touraine	4 771 397	4 921 644	150 247
CCIR Haute-Normandie	4 427 682	3 099 377	-1 328 305	CCIT Troyes et Aube	2 028 651	2 190 707	162 056
CCIT Hautes-Alpes	2 058 003	1 854 818	-203 185	CCIT Var	17 168 081	14 511 781	-2 656 300
CCIT Haute-Saône	157 998	644 474	486 476	CCIT Vaucluse	346 617	1 759 809	1 413 192
CCIT Haute-Savoie	1 508 414	3 531 227	2 022 813	CCIT Vendée	3 582 404	4 320 936	738 532
CCIT Indre	3 888 995	3 262 284	-626 711	CCIT Villefranche	3 033 833	2 558 119	-475 714
CCIT Jura	270 679	943 913	673 234	CCIT Vosges	5 797 175	5 229 626	-567 549
CCIT La Rochelle	10 182 675	7 739 916	-2 442 759	CCIT Yonne	1 686 599	2 082 215	395 616
CCIT Landes	721 973	1 557 571	835 598	Total	500 000 000	500 000 000	0

Source : commission des finances

En outre, il est précisé que les CCI territoriales relevant d'une même CCI régionale « peuvent décider de modifier la répartition du prélèvement auquel elles sont soumises, par délibération concordante de chacune des assemblées générales de ces établissements avant le 1 ^er mars 2015 » : en d'autres termes, plusieurs CCI au sein d'une même région peuvent décider, d'un commun accord, de modifier le partage de l'effort qui leur est demandé , notamment de manière à préserver les investissements jugés prioritaires.

Enfin, des corrections techniques sont apportées au dispositif du prélèvement, afin notamment de garantir une plus grande sécurité juridique.

B. UNE INFORMATION ACCRUE DU PARLEMENT

Par ailleurs, à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, d'ici le 1 ^er juillet 2015, sur l'impact des réductions de ressources fiscales affectées aux CCI intervenues de 2014 à 2017 sur « leur fonctionnement, la qualité des services rendus aux entreprises, l'investissement en faveur de la formation des jeunes et du développement des territoires ». Compte tenu de l'importance de la contribution demandée aux CCI, un bilan sur leur fonctionnement et la réalisation de leurs projets apparaît en effet opportun.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et de coordination à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN EFFORT GLOBAL DE 713 MILLIONS D'EUROS QUI COMPROMET LA CAPACITÉ DES CCI À MENER À BIEN LEURS MISSIONS

1. Le prélèvement sur le fond de roulement s'ajoute à la réduction du plafond de la taxe pour frais de chambre

Le prélèvement exceptionnel proposé par le présent article s'ajoute à la réduction de 212 883 euros du plafond de la TA-CVAE prévue à l'article 15 du présent projet de loi de finances, le plafond passant de 719 000 euros à 506 117 euros ^{225 ( * )} , soit une baisse de 29,6 %. Au total, l'effort demandé aux chambres de commerce et d'industrie pour l'année 2015 s'élève donc à près de 713 millions d'euros .

L'évolution de la fiscalité affectée aux CCI telle qu'elle résulterait du présent article est présentée ci-dessous. Le plafond global de la TFC serait de 1 055 millions d'euros, le reste étant écrêté au profit du budget de l'État puis restitué en quasi-totalité aux entreprises sous la forme d'une baisse de taux de la TA-CVAE.

Évolution des ressources affectées aux CCI
sur la période 2010-2015

1055

1268

1394

1368

1294

* après écrêtement au profit du budget de l'État.

Source : commission des finances, d'après les fascicules « Voies et moyens » annexés aux PLF 2012 à 2015

Le plafonnement de la taxe pour frais de chambre et le prélèvement sur le fonds de roulement obéissent à deux logiques complémentaires . Comme il est expliqué dans l'évaluation préalable du présent article, le plafonnement de la taxe « permet d'adapter la ressource fiscale annuelle aux besoins de financement du réseau des CCI, [mais] n'a pas directement d'impact sur les réserves accumulées ». Le dispositif proposé revient donc à mobiliser à la fois les « flux » et les « stocks » de liquidités dont bénéficient les chambres de commerce et d'industrie.

Toutefois, votre rapporteur général estime l'effort demandé aux CCI pour l'année 2015 doit être apprécié dans sa globalité , notamment au regard de ses conséquences sur la capacité des CCI à réaliser des investissements dans les territoires.

2. Une ponction qui pourrait compromettre la capacité des CCI à mener à bien leurs missions et leurs investissements

Dans l'évaluation préalable du présent article, le Gouvernement estime que le prélèvement de 500 millions d'euros sur le fonds de roulement « n'est pas de nature à porter atteinte aux missions » confiées aux CCI , et que « la mesure n'a pas d'incidence sociale directe dans la mesure où le prélèvement sur fonds de roulement n'a pas d'impact sur le financement du fonctionnement des chambres ». Si ce raisonnement peut en effet trouver à s'appliquer dans le cas du prélèvement exceptionnel, il n'en va pas de même pour la baisse permanente du plafond de la ressource fiscale des CCI . Votre rapporteur général estime donc que la présentation qui est faite par le Gouvernement de l'effort demandé au réseau consulaire, dont la partie « fiscale » à l'article 15 est opportunément peu détaillée, relève du double discours .

a) Des risques sérieux pesant sur l'investissement

La diminution des ressources pérennes du réseau consulaire ainsi que de de ses disponibilités pourrait remettre en cause certains investissements engagés ou envisagés dans les territoires , avec un impact non négligeable sur le développement économique et l'emploi. Le Gouvernement reconnaît d'ailleurs, dans l'évaluation préalable, que la diminution importante du fonds de roulement « affectera éventuellement les modalités de financement des investissements , par un moindre recours au financement sur fonds propres, ou le montant des valeurs mobilières de placement, voire de leur trésorerie ».

De fait, il ressort des explications fournies à votre rapporteur général par CCI-France comme des éléments du rapport IGF-CGEIET-IGAS que d'importants programmes d'investissement ont été lancées en 2013 et en 2014 , en hausse par rapport à la période 2002-2007, dont le financement est souvent assuré par un recours au fonds de roulement plutôt qu'à l'emprunt.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur général, le réseau des CCI a ainsi projeté près de 3 milliards d'euros d'investissements pour la période 2012-2017 ^{226 ( * )} (cf. tableau ci-après), qui s'ajoutent aux 500 millions d'euros investis chaque année sur la période 2010-2012. Ces investissements sont notamment prévus en faveur d'écoles, de centres de formation d'apprentis (CFA), ou encore d'équipements pour les entreprises.

Répartition des investissements prévus par les CCI
sur la période 2012-2017, par secteurs

Formation	41,5 %
Aménagement/immobilier Pépinières, zones d'activité, technopoles, villages d'entreprises, centres d'affaires etc.	24,2 %
Ports et zones portuaires	15,5 %
Travaux et mise aux normes des CCI	5,9 %
Fonds d'appui aux entreprises	4,4 %
Aéroports et zones aéroportuaires	4 %
Informatique et logiciels	3,3 %
Autres infrastructures Plateformes logistiques, centres de congrès, foires, ponts etc.	1,2 %
Total des investissements	100 %

Source : CCI-France, d'après une enquête auprès des CCI de juin 2013

D'après CCI France, la gestion de 140 aéroports pourrait également être compromise, le nombre d'apprentis formés chaque année pourrait être réduit de 30 000 personnes, et plusieurs écoles de commerce et centres de formation des apprentis (CFA) pourraient être fermés.

La remise en cause des investissements du fait des choix faits par le Gouvernement ne se limite pas aux CCI : de fait, les prélèvements sur les chambres d'agriculture et les agences de l'eau, et plus encore la baisse des dotations aux collectivités locales , est de nature à compromettre durablement l'investissement local en France.

b) La question de l'emploi au sein du réseau consulaire

Par ailleurs, votre rapporteur général signale que la forte baisse des ressources fiscales affectées pourrait faire peser une menace sur l'emploi au sein du réseau des CCI . Si le Gouvernement précise dans l'évaluation préalable que les départs naturels limiteront « les risques de plan social s'accompagnant de licenciements secs », il est douteux que la seule évolution spontanée de la masse salariale pourrait absorber la totalité de l'effort qu'impliquent les mesures du présent projet de loi de finances.

Selon CCI France, près de 7 000 emplois pourraient être remis en cause , sur un total de 25 460 collaborateurs.

Effectifs du réseau des CCI au 31 décembre 2012

(en % des équivalents temps plein - ETP)

Source : rapport d'activité 2013 de CCI France

Compte tenu des risques que fait peser sur l'investissement et l'emploi l'effort global de 713 millions d'euros demandés aux CCI au titre de l'année 2015, votre rapporteur général estime qu'un ajustement du dispositif proposé doit intervenir . Il ne s'agit pas de remettre en cause la nécessité d'un effort des CCI, mais de s'interroger sur le rythme de cet effort et sur ses conséquences sur l'investissement .

Ainsi, votre rapporteur général estime la répartition du prélèvement sur le fond de roulement doit être redéfinie, et que la baisse du plafond de la TA-CVAE, celle-ci doit être atténuée et fixée dans un cadre pluriannuel.

B. LE PRÉLÈVEMENT EST JUSTIFIÉ DANS SON PRINCIPE, MAIS DOIT ÊTRE PRÉCISÉ DANS SA MISE EN oeUVRE

1. Une contribution responsable à la réduction des déficits publics

Le prélèvement de 500 millions d'euros proposé par le présent article a pour objectif de faire contribuer le réseau des CCI , qui ont accumulé d'importantes réserves de liquidités ces dernières années, à l'effort de réduction des déficits publics . Il obéit à la même logique que le prélèvement de 45 millions d'euros sur le fonds de roulement des chambres d'agriculture prévu à l'article 18 du présent projet de loi de finances. Plus généralement, cette contribution s'inscrit dans l'effort général de maîtrise de la dépense publique auquel contribuent également l'État, les collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale et plusieurs établissements publics, dont votre rapporteur général ne remet pas en cause le principe.

En outre, la réduction des réserves financières des CCI vise à inciter ces dernières à rationaliser leur gestion et à poursuivre le mouvement de réorganisation et de mutualisation engagé depuis plusieurs années, suite au vote de la loi du 23 juillet 2010.

Tout en prenant la pleine mesure de l'effort demandé aux CCI, qui ont déjà été mises à contribution deux dernières années, votre rapporteur général estime que le prélèvement de 500 millions d'euros constitue une charge soutenable pour le réseau pris dans son ensemble. De fait, ce prélèvement correspond à 79 % du fonds de roulement excédant 120 jours. Les 115 CCI concernées conserveront, en moyenne, un fonds de roulement de 145 jours , soit presque 5 mois de fonctionnement, ce qui demeure largement supérieur à la norme de 60 à 90 jours retenue par le CPO et la mission IGF-CGEIET-IGAS.

2. La nécessité de préserver les investissements engagés par un ciblage au plus près des critères du prélèvement

Si le montant global de 500 millions d'euros n'a pas vocation à être remis en cause, les modalités et les critères de répartition du prélèvement sont en revanche plus problématiques. Il convient, surtout, de faire en sorte que ce prélèvement ne se fasse pas au détriment des investissements réalisés par les CCI, source de croissance et d'emplois pour les territoires.

À cet égard, la mesure adoptée par l'Assemblée nationale consistant à pondérer la répartition du prélèvement en fonction du poids économique réel des CCI , et non plus seulement à proportion du fonds de roulement lui-même, constitue une avancée positive . Il en va de même pour la capacité donnée aux CCIT d'une même région de répartir autrement le prélèvement entre elles.

Toutefois, votre rapporteur général regrette qu'aucun dispositif ne permettre de préserver les investissements prévus ou engagés par les CCI . En effet, certaines chambres, et notamment les plus modestes, avaient notamment constitué un fonds de roulement en vue réaliser des investissements sur fonds propres, dont certains ont été engagés depuis 2012. Afin de tenir compte de cette réalité, votre commission a donc adopté un amendement tendant à exclure les investissements des CCI du calcul de la répartition du prélèvement exceptionnel de 500 millions d'euros , sous réserve que ces investissements aient été votés et expressément ou tacitement approuvés par la tutelle, y compris au titre de l'exercice 2014.

La nécessité de tenir compte des investissements sur fonds propres engagés par les CCI est d'autant plus importante que le prélèvement est calculé par référence aux comptes de l'année 2012, et non pas de l'année 2013 - qui correspondraient pourtant davantage à la capacité contributive réelle des CCI, et qui sont les comptes retenus pour le prélèvement sur les chambres d'agriculture. La référence à l'année 2012 est justifiée, dans l'évaluation préalable du présent article, par le fait que les comptes de l'année 2013 n'étaient pas connus à la date du dépôt du projet de loi de finances , comme l'a confirmé le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, lors des débats à l'Assemblée nationale : « force est de constater que de nombreuses chambres de commerce et d'industrie ont, par exemple, refusé de transmettre en temps et en heure leurs comptes de l'année 2013 (...). Nous ne sommes pas aujourd'hui en possession des comptes de toutes les chambres de commerce et d'industrie pour 2013, et encore moins en état de les avoir validés et certifiés ». De fait, si les comptes exécutés doivent être transmis par les CCI à la tutelle ministérielle dans les 15 jours qui suivent leur adoption en assemblée générale, laquelle doit intervenir avant le 30 juin de chaque année, ce qui aboutit à une transmission au 15 juillet, il s'avère que près de la moitié des CCI n'avaient pas transmis leurs comptes au 1 ^er septembre 2014.

C. LA BAISSE DU PLAFOND DE LA TAXE AFFECTÉE DOIT ÊTRE RÉALISTE

La baisse du plafond de 213 millions d'euros de la taxe additionnelle à la CVAE, prévue par l'article 15 du projet de loi de finances et complémentaire du présent article, vise un double objectif :

- d'une part, une réduction pérenne des dépenses des CCI , via une réduction pérenne de leurs recettes ;

- d'autre part, un allègement de la fiscalité pesant sur les entreprises , en cohérence avec les objectifs affichés du Gouvernement ;

Cependant, votre rapporteur général observe que cette réduction n'aura en réalité qu'un impact négligeable pour les entreprises : en effet, l'ensemble de la TFC représente une moyenne de 493 euros annuels par entreprise, moyenne qui recouvre de très fortes disparités. Pour une PME, le gain ne serait que de quelques euros par an.

En revanche, cette réduction pourrait avoir des conséquences très lourdes pour le réseau des CCI , et pour les missions qu'elles exercent au service des entreprises dans les territoires. En effet, la mesure proposée correspond à une chute de près de 17 % des ressources fiscales des CCI , la taxe pour frais de chambre étant désormais plafonnée à 1 055 millions d'euros. Cette réduction s'ajoute à la baisse de 7,3 % votée l'année dernière . Lors de l'assemblée générale extraordinaire des CCI qui s'est tenue à Paris le 18 septembre 2014 en présence du ministre de l'économie, Emmanuel Macron, il a par ailleurs été confirmé que le Gouvernement envisageait de nouvelles réductions de la TFC, permettant d'abaisser son plafond de 1 268 millions d'euros en 2014 à 788 millions d'euros en 2017, soit une chute de 37,8 % .

La baisse du plafond est une mesure de portée bien supérieure au prélèvement sur le fonds de roulement, en ce qu'elle constitue une remise en cause pérenne des recettes du réseau consulaire , et non pas une réduction « exceptionnelle » de leurs réserves. À cet égard, il convient de préciser que la taxe pour frais de chambre est majoritairement affectée à la mission d'appui aux entreprises , qui en est très dépendante, comme le suggère le tableau ci-dessous.

Affectation de la taxe pour frais de chambre (TFC)
aux différentes missions des CCI

Missions	Répartition de la TFC par mission	Dépendance des missions vis-à-vis de la TFC
A. Appui aux entreprises	63%	83%
B. Formation/emploi	28%	28%
C. Appui aux territoires/gestion d'équipements	6%	8%
D. Représentation des entreprises auprès des pouvoirs publics	3%	98%
Total	100%

Source : CCI-France

Votre rapporteur général estime que si le principe d'une baisse du plafond de la TFC doit être maintenu dans un esprit de responsabilité, la question de l'ampleur et du rythme de cette baisse doit être posée . Les CCI elles-mêmes appellent à une baisse « maîtrisée » du plafond de la ressource fiscale , afin de ne pas compromettre leurs missions au service des entreprises et des territoires, et de ne pas entraver le mouvement de modernisation engagé en 2010. Elles rejoignent en cela les recommandations du rapport de nos collègues Jean-Claude Lenoir et Claude Bérit-Débat ^{227 ( * )} , dont la publication a été autorisée à l'unanimité en 2014, qui appelait à « stabiliser les règles de la taxe pour frais de chambre (TFC) et définir une trajectoire pluriannuelle ambitieuse mais réaliste des ressources fiscales du réseau ».

La question de l'ampleur et du rythme de la baisse de la TFC a été largement débattue par nos collègues députés, issus de la majorité comme de l'opposition . Deux amendements ont notamment été adoptés, puis supprimés à l'occasion d'une nouvelle délibération demandée par le Gouvernement.

Il convient en outre de signaler que la baisse du plafond de la taxe affectée, quel que soit son ampleur, n'aura pas d'impact sur le solde du budget de l'État , puisque le montant éventuellement supérieur au plafond est de toute façon restitué aux entreprises sous la forme d'une baisse automatique de la fiscalité (cf. supra ).

Compte tenu de ces éléments, votre commission a donc adopté, à l'article 15 du présent projet de loi de finances, un amendement tendant à retenir une trajectoire plus réaliste pour la baisse de la ressource fiscale affectée aux CCI . Le plafond serait ainsi abaissé de 69 millions d'euros au lieu de 213 millions d'euros.

L'évolution du plafond de la TFC devra s'inscrire dans une trajectoire pluriannuelle , conformément aux dispositions de la loi du 23 juillet 2010 confirmées par la loi de finances pour 2014 ^{228 ( * )} . Le récent décret du 5 novembre 2014 relatif aux conventions d'objectifs et de moyens ^{229 ( * )} (COM) entre les CCIR et l'État permettra de décliner cette trajectoire au niveau régional.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 (Art. 1604 du code général des impôts et art. L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime) Réforme de la taxe pour frais de chambre d'agriculture

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à préciser les dispositions relatives à la taxe pour frais de chambre d'agriculture, et d'autre part, à instituer un fonds national de péréquation et de solidarité (FNSP), sur lequel serait opéré en 2015, au profit du budget de l'État, un prélèvement exceptionnel de 45 millions d'euros, provenant des fonds de roulement supérieurs à 90 jours de fonctionnement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CHAMBRES D'AGRICULTURE SONT NOTAMMENT FINANCÉES PAR UNE TAXE AFFECTÉE

1. Les chambres d'agriculture : une mission de représentation et de soutien au développement agricole dans les territoires

Aux termes de l'article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime, le réseau des chambres d'agriculture est constitué des chambres départementales d'agriculture, des chambres régionales d'agriculture, et de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture (APCA). S'y ajoutent les chambres interdépartementales et les chambres interrégionales d'agriculture, ainsi que les chambres d'agriculture de région, ces établissements réunissant plusieurs départements ou régions dans leur circonscription. Au total, le réseau de chambres d'agriculture est composé de 110 établissements .

Établissements publics dirigés par 4 200 élus professionnels, les chambres d'agriculture ont une double mission qui contribue à l'activité économique, à l'emploi et au développement durable dans les territoires :

- d'une part, une mission de représentation des intérêts du monde agricole auprès des pouvoirs publics ;

- d'autre part, une mission de soutien au développement agricole et d'accompagnement des agriculteurs dans leurs projets : appui aux entreprises, gestion de bases de données, études et statistiques, ou encore recherches agronomiques (fertilisation, gestion de l'eau et des énergies, recyclage, produits phytosanitaires, météorologie, climatologie etc.).

2. La taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, première ressource des chambres d'agriculture

Le réseau des chambres d'agriculture est notamment financé par une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TATFNB) , également appelée taxe pour frais de chambre d'agriculture. Cette taxe, prévue par l'article 1604 du code général des impôts, est calculée selon les mêmes modalités que la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB). Elle est due par les propriétaires de terres, vignes, vergers, bois etc., et remboursée par moitié au propriétaire par le locataire fermier ou métayer.

L'article 1604 du code général des impôts porte en outre les dispositions relatives aux modalités de recouvrement ^{230 ( * )} et de répartition de la TATFNB. En ce qui concerne la répartition, il est prévu qu'une part du produit de la TATFNB, fixée à 10 % depuis 2012, est reversée par les chambres départementales d'agricultures aux chambres régionales d'agriculture, déduction faite du versement au fonds national de péréquation et d'action professionnelle des chambres d'agriculture ^{231 ( * )} .

Ces dispositions sont complétées par celles de l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit l'attribution du produit de la TATFNB aux chambres départementales d'agriculture . Le même article précise les modalités d'évolution du produit de la taxe, simplifiées par la loi de finances pour 2011 : désormais, le montant maximal des recettes de la TATFNB , notifié à chaque chambre par le ministre chargé de l'agriculture sur la base d'un tableau de répartition établi sur proposition de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, ne peut plus excéder de 3 % le montant perçu l'année précédente .

En 2014, la TATFNB représente 42 % des recettes du réseau des chambres d'agriculture , soit 297 millions d'euros sur un total de 707 millions d'euros ^{232 ( * )} . La taxe couvre près de 80 % des dépenses de personnel des établissements du réseau, qui constituent leur premier poste de dépenses. Les autres recettes des chambres d'agriculture sont pour moitié issues de prestations commerciales assurées auprès de leurs « publics » (agriculteurs, entreprises agroalimentaires, communes etc.), et pour moitié issues de subventions publiques en provenance de l'État, des collectivités territoriales et de l'Union européenne.

Afin de réduire les recettes fiscales du réseau des chambres d'agriculture et de garantir leur participation à l'effort de réduction des déficits , l'article 39 de la loi de finances pour 2013 ^{233 ( * )} a plafonné le rendement de la TATFNB à 297 millions d'euros, plafond maintenu pour l'année 2014 . L'éventuel excédent constaté en exécution est affecté au budget de l'État, ce qui ne s'est pas produit à ce jour compte tenu de la stabilité du rendement de la taxe.

B. UNE SITUATION FINANCIÈRE CONTRASTÉE MAIS GLOBALEMENT FAVORABLE

D'après l'évaluation préalable du présent article, « la situation financière des chambres départementales d'agriculture et de région apparaît, au vu des comptes financiers des trois dernières années, satisfaisante. Toutefois cette situation recouvre une grande hétérogénéité. Alors que certaines chambres ont une situation confortable, avec un fonds de roulement élevé, d'autres présentent une situation fragile, avec notamment, une capacité d'autofinancement négative et/ou un endettement important . Plusieurs chambres ultramarines, bien qu'en phase redressement, connaissent une situation financière très fragile ».

De fait, les recettes des chambres d'agricultures, à commencer par la TATFNB, ont pour certaines d'entre elles excédé leurs besoins sur plusieurs années, se traduisant notamment par la constitution de fonds de roulement importants .

D'une manière plus générale, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relève dans son rapport de juillet 2013 sur la fiscalité affectée ^{234 ( * )} que le montant des taxes affectées aux chambres consulaires , qui incluent également les chambres de commerce et d'industrie (CCI) et les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA), est passé de 1 624 millions d'euros en 2007 à 1 913 millions d'euros en 2013, soit une hausse de 17,8 %.

D'après le CPO, « les dépenses des bénéficiaires des taxes affectées (dépenses d'intervention, effectifs et masse salariale, notamment) apparaissent souvent plus dynamiques que les autres dépenses publiques, en particulier celles de l'État ». Ainsi, les dépenses des opérateurs financés par taxes affectées ont augmenté, entre 2007 et 2012, de 4,5 % par an, contre 1,2 % par an pour le budget de l'État.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CLARIFICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRE D'AGRICULTURE

Le I et le II du présent article visent à modifier l'article 1604 du code général des impôts et l'article L. 514-1 du code rural et de la pêche maritime afin de regrouper, au sein du seul article 1604 du code général des impôts, les dispositions régissant la TATFNB , sans y apporter de modification substantielle. En effet, la séparation du dispositif en deux articles n'apparaît plus justifiée.

En outre, le présent article vise à clarifier les modalités de détermination du produit de la TATFNB , en précisant que celui-ci est arrêté chaque année par les chambres d'agriculture. Préalablement, le ministre chargé de l'agriculture notifie à chaque chambre le montant maximum de la taxe qu'elle peut inscrire à son budget, compte tenu du plafond général, de sa situation financière et de la limite de 3 % d'augmentation annuelle (cf. supra ), sur la base d'un tableau de répartition établi après avis de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture.

Des clarifications sont aussi apportées aux modalités de répartition du produit de la TATFNB, en précisant que celui-ci est affecté à l'ensemble des établissements composant le réseau des chambres d'agriculture , tel que défini à l'article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime (cf. supra ), alors que le droit en vigueur mentionne - sans être exclusif - les seules chambres départementales d'agriculture.

Les autres dispositions régissant la taxe pour frais de chambre d'agriculture ne sont pas modifiées sur le fond.

B. LA CRÉATION DU FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ ET DE PÉRÉQUATION

L'alinéa 7 du I du présent article prévoit la création d'un fonds national de solidarité et de péréquation (FNSP) , destiné à « fournir aux chambres d'agriculture une ressource collective pour la mise en oeuvre de la péréquation, des orientations et modernisations décidées par son assemblée générale ». Il est en outre précisé à l'alinéa 13 du III du présent article que la « situation financière » des chambres d'agriculture est prise en compte dans les décisions d'affectation des crédits du FNSP.

Ce fond de péréquation, géré par l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture dans des conditions fixées par décret, serait alimenté par une part du produit de la TATFNB , selon un taux fixé par décret dans la limite de 5 % de ce produit. La Gouvernement a annoncé que ces décrets interviendraient en 2016. Pour l'année 2015, ce fonds sera alimenté par les excédents des fonds de roulement des chambres d'agriculture.

C. UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL DE 45 MILLIONS D'EUROS SUR LES FONDS DE ROULEMENT

Le III du présent article prévoit d'instituer un prélèvement exceptionnel pour l'année 2015 sur le réseau des chambres d'agriculture , au profit du budget de l'État. Plus précisément, le dispositif proposé est le suivant :

- d'une part, un prélèvement de 100 % de la part du fonds de roulement supérieur à 90 jours de fonctionnement de chaque chambre d'agriculture départementale, interdépartementale, de région, régionale et interrégionale, au profit du FNSP ;

- d'autre part, un prélèvement de 45 millions d'euros sur le FNSP, au profit du budget de l'État .

Schéma du prélèvement sur les chambres d'agriculture prévu en 2015	100 % du FDR > à 90 jours		45 millions d'euros
Fonds de roulement des chambres d'agriculture		Fonds national de solidarité et de péréquation (FNSP)		Budget général de l'État

Source : commission des finances

Le système retenu par le présent article ^{235 ( * )} permet de faire contribuer à la maîtrise des dépenses publiques, via un fonds de péréquation, les chambres d'agriculture dont la situation est la moins difficile . En effet, dans son rapport de juillet 2013, le CPO rappelle qu'il est d'usage de considérer qu'un fonds de roulement « doit permettre de financer entre 60 jours et 90 jours d'activité d'un établissement ^{236 ( * )} ».

Eu égard à la fragilité de leur situation financière, le prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement ne s'applique pas aux chambres d'agriculture d'outre-mer ^{237 ( * )} ,

Le fonds de roulement pris en compte pour le prélèvement exceptionnel est le fonds de roulement constaté au 31 décembre 2013 ^{238 ( * )} , « déduction faite des besoins de financement sur fonds propres, tels que votés et formellement validés par la tutelle, avant le 1 ^er juillet 2014, correspondant à des investissements » : le dispositif proposé prévoit donc une forme de « clause de sauvegarde » des investissements sur fonds propres engagés jusqu'au milieu de l'exercice 2014 .

Le fonds de roulement est défini au niveau de chaque chambre d'agriculture par différence entre « les ressources stables constituées des capitaux propres, des provisions pour risques et charges, des amortissements, des provisions pour dépréciation des actifs circulants et des dettes financières à l'exclusion à l'exclusion des concours bancaires courants et des soldes créditeurs des banques » et « les emplois stables constitués par l'actif immobilisé brut ». La durée de 90 jours est calculée en prenant en compte « l'ensemble des charges déduction faite des subventions en transit ».

Il est également précisé que « le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine », c'est-à-dire les produits divers de l'État.

D. LA BAISSE DU PLAFOND DE LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRE D'AGRICULTURE

En complément des dispositions du présent article, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit, à son article 15, une nouvelle réduction du plafond de la TATFNB, celui-ci passant de 297 millions d'euros à 282 millions d'euros ^{239 ( * )} , soit une baisse de 5,35 % (15 millions d'euros) .

Tirant les conséquences de cette disposition, le III du présent article précise que le montant de la TATFNB notifié aux chambres d'agriculture en 2015 sera, par dérogation aux règles exposées supra , égal à 94,65 % du montant de la taxe notifié pour 2014, soit une même baisse de 5,35 %. Cette disposition revient à annuler l'écrêtement au profit du budget de l'État qui aurait, en l'absence de celle-ci, résulté de l'abaissement du plafond en 2015. En d'autres termes, le présent article vient diminuer à due concurrence la cotisation des agriculteurs pour l'année 2015 .

Cette réduction de la taxe affectée s'appliquera de manière linéaire à toutes les chambres. Le fonds national de solidarité et de péréquation créé par le présent article vise notamment à en atténuer les effets , au profit notamment des établissements les plus fragiles du réseau. De plus, la baisse du plafond de la taxe affectée ne sera pas applicable aux chambres d'agriculture d'outre-mer ^{240 ( * )} , qui continueront à percevoir en 2015 100 % du montant perçu en 2014.

La baisse du plafond de la TATFNB permet donc une baisse de la fiscalité pour les agriculteurs et propriétaires fonciers qui y sont assujettis.

*

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si votre rapporteur général est bien entendu favorable aux clarifications apportées au fonctionnement de la taxe pour frais de chambre d'agriculture, il conteste en revanche la portée des dispositions substantielles du présent article. Moins d'un mois après l'adoption de la loi 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ^{241 ( * )} , le Gouvernement envoie un mauvais signal aux chambres d'agriculture, dont les missions au service du développement et de l'emploi dans les territoires sont pourtant reconnues .

Si l'effort global demandé aux chambres d'agriculture pour l'année 2015 s'élève à 60 millions d'euros , soit 45 millions d'euros au titre du prélèvement exceptionnel sur les excédents des fonds de roulement et 15 millions d'euros au titre de la baisse du plafond de la TATFNB, il convient toutefois de distinguer les deux logiques : l'une relève des « stocks » de disponibilités accumulés par certaines chambres, l'autre vise à réduire durablement les « flux » qui financent chaque année le réseau.

A. UN PRÉLÈVEMENT EXCEPTIONNEL PRÉSENTÉ COMME UN DISPOSITIF DE PÉRÉQUATION

La création du fonds national de péréquation et de solidarité (FNSP) dissimule mal l'intention principale du dispositif, qui est de produire une recette budgétaire immédiate de 45 millions d'euros. À cet égard, la création du FNSP apparaît avant tout comme un prétexte , d'autant qu'il existe déjà fonds national de péréquation et d'action professionnelle des chambres d'agriculture (cf. supra ).

Toutefois, eu égard à la situation des finances publiques, votre rapporteur général estime que le prélèvement exceptionnel de 45 millions d'euros sur les fonds de roulement excédentaires des chambres d'agriculture est justifié dans son principe .

Le dispositif proposé par le Gouvernement prévoit que le prélèvement est calculé « déduction faite des besoins de financement sur fonds propres, tels que votés et formellement validés par la tutelle avant le 1 ^er juillet 2014, correspondant à des investissements ». En d'autres termes, un mécanisme de « sauvegarde » des investissements engagés est prévu . Votre rapporteur général s'étonne toutefois du choix de la date du 1 er juillet 2014, alors que les chambres d'agriculture ont jusqu'au 15 septembre de chaque année pour soumettre un budget rectificatif ^{242 ( * )} . Afin de tenir compte de ces dispositions, votre commission a adopté un amendement permettant d'exclure les investissements votés avant le 15 septembre 2014 et expressément ou tacitement validés par la tutelle . Cette date étant aujourd'hui passe, elle ne produira pas d'effet d'aubaine.

B. UNE BAISSE DU PLAFOND DE LA TAXE AFFECTÉE QUI POURRAIT COMPROMETTRE LES MISSIONS DES CHAMBRES D'AGRICULTURE

Votre rapporteur général estime que la nouvelle réduction du plafond de la TATFNB n'est pas justifiée . En effet, cette réduction n'aura en réalité qu'un impact négligeable pour les exploitations agricoles , de l'ordre de 50 centimes d'euro par hectare selon l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture.

En revanche, elle pourrait avoir des conséquences très lourdes pour le réseau des chambres d'agriculture , et pour les missions qu'elles exercent au profit des filières agricoles et des territoires. En effet, la baisse de 5,35 % du plafond de la TATFNB correspond à un effort substantiel de 15 millions d'euros, soit 45 millions d'euros sur trois ans , qui viennent s'ajouter à l'absence de revalorisation du plafond depuis 2012 ^{243 ( * )} . Surtout, la baisse du plafond est une mesure de portée bien supérieure au prélèvement exceptionnel, en ce qu'elle constitue une remise en cause des recettes pérennes des chambres d'agriculture , de nature à compromettre aussi bien leurs missions que le mouvement de réorganisation et de modernisation actuellement engagé.

Selon l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, ce sont ainsi 300 emplois qui pourraient être menacés , soit environ 3 emplois par chambre, sur l'ensemble des 7 800 collaborateurs du réseau.

En conséquence, votre commission a adopté deux amendements - l'un à l'article 15 et l'autre au présent article - visant à maintenir à son niveau actuel le plafond de la taxe pour frais de chambre d'agriculture, soit 297 millions d'euros .

Votre commission des finances a par ailleurs adopté un amendement de précision rédactionnelle et de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19 (Art. 302 bis Y, 1001 et 1018 A du code général des impôts, art. 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, art. 1er, 3, 28, 64-1-2 et 67 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, art. 23-2-1 de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna, art. 128 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 et art. 28 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles) Réforme du financement de l'aide juridictionnelle

Commentaire : le présent article prévoit une réforme du financement de l'aide juridictionnelle à travers une hausse de la fiscalité, l'introduction du droit à la rétribution pour les avocats assistant des personnes déférées devant le procureur de la République et la suppression de la démodulation de l'aide juridictionnelle qui aurait dû entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AIDE JURIDICTIONNELLE : UN DISPOSITIF GARANTISSANT L'ACCÈS À LA JUSTICE DES PERSONNES À FAIBLES REVENUS

En vigueur depuis 1992, l'aide juridictionnelle bénéficie aux personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice . Elle permet à ces personnes à faibles revenus, impliquées dans une procédure juridictionnelle (procès ou transaction), de bénéficier des mêmes garanties que les autres justiciables pour la défense de leurs droits, sans avoir à s'acquitter des frais de justice.

Dans chaque tribunal de grande instance, à la Cour de cassation, au Conseil d'État et la Cour nationale du droit d'asile, un bureau de l'aide juridictionnelle (BAJ) reçoit et examine les demandes d'admission.

L'aide juridictionnelle est accordée sous trois conditions cumulatives :

- les ressources du demandeur ou celles de son foyer sont inférieures aux plafonds prévus par la loi,

- l'action envisagée n'apparaît pas manifestement irrecevable ou dénuée de fondement,

- le demandeur ne dispose pas d'une assurance de protection juridique ou d'une garantie de protection juridique dans certains contrats d'assurance obligatoires couvrant les frais de procès.

Après examen, le bureau d'aide juridictionnelle notifie sa décision par courrier au demandeur : admission totale ou partielle (selon le niveau de revenus), ou rejet.

Dans le dispositif de l'aide juridictionnelle, l'État fait donc l'avance des frais de procès au profit des bénéficiaires. Cette avance couvre le coût de la contribution de l'État à la rétribution des auxiliaires de justice qui prêtent leur concours au bénéficiaire de l'aide, ainsi que les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, notamment les droits de plaidoirie dus à l'avocat désigné d'office.

Le montant des sommes avancées par l'État au titre de l'aide juridictionnelle peut être recouvré contre la partie condamnée aux dépens, non bénéficiaire de cette aide, et contre le bénéficiaire de l'aide, dans le cas où cette aide lui serait ensuite retirée.

Revalorisé chaque année, le plafond de ressources mensuelles ^{244 ( * )} pour bénéficier de l'aide juridictionnelle totale s'élève à 936 euros (pour une personne seule) au titre de l'année 2014. Pour des ressources comprises entre 937 et 1 404 euros, la prise en charge par l'État est partielle, selon un taux dégressif diminuant de 85 % (pour des ressources comprises entre 937 et 979 euros) à 15 % (si les ressources sont comprises entre 1 299 et 1 404 euros). Ces montants sont modulés selon le nombre de personnes à charge : pour un foyer comprenant six personnes, l'aide juridictionnelle partielle est versée à hauteur de 15 % si les ressources mensuelles ne dépassent pas 2 164 euros par mois.

B. LA RÉTRIBUTION DES AVOCATS À L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Les prestations d'aide juridictionnelle sont versées soit directement aux auxiliaires de justice (s'agissant des frais de procédure), soit par l'intermédiaire des caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA). Les crédits versés aux CARPA prennent la forme d'une provision initiale en début d'année, réajustée en fonction des admissions effectives à l'aide juridictionnelle.

Pour les missions d'aide juridictionnelle la rétribution de l'avocat est égale au produit d'un coefficient par type de procédure défini par le barème de l'aide juridictionnelle et de l'unité de valeur (UV) de référence .

L'UV de référence s'élève à 22,50 euros hors taxe (HT) depuis le 1 ^er janvier 2007, en application des dispositions de l'article 115 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

Pour l'aide juridictionnelle totale , l'alinéa 4 de l'article 27 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique prévoit que le montant de l'UV de référence est majoré selon un barème ^{245 ( * )} comportant dix tranches égales. Ce système permet de classer chaque barreau à l'intérieur de l'une de ces dix tranches, en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'aide juridictionnelle au cours de l'année précédente et du nombre d'avocats inscrits au sein de chaque barreau. Le montant maximal de la majoration s'établit ainsi à 3,40 euros hors taxe

L'article 128 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a prévu une revalorisation de l'unité de valeur (UV) à 22,84 euros , selon un barème unique pour l'ensemble des barreaux (principe dit de « démodulation » de l'aide juridictionnelle) , à compter du 1 ^er janvier 2015.

La démodulation aurait eu pour conséquence une diminution de la rétribution de 53 % des avocats au titre de l'aide juridictionnelle totale , soit une économie budgétaire estimée à 11,2 millions d'euros en 2015 et 14,9 millions d'euros par an en 2016 et 2017, suivant les données statistiques issues des états liquidatifs 2013, d'après les évaluations du Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2014.

C. UN FINANCEMENT PAR DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES COMPLÉTÉ, EN 2012 ET 2013, PAR LA CONTRIBUTION POUR L'AIDE JURIDIQUE

En complément des crédits budgétaires inscrits au programme 101 « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice », une contribution pour l'aide juridique (CPAJ) a été instaurée par l'article 54 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet  2011 de finances rectificative 2011, à la charge de chaque justiciable qui intente une procédure en matière civile et administrative. D'un montant de 35 euros et prenant la forme d'un droit de timbre, cette contribution est entrée en application à compter du 1 ^er octobre 2011 ^{246 ( * )} .

L'article 128 de la loi de finances pour 2014 a supprimé la contribution pour l'aide juridique à compter du 1 ^er janvier 2014. Le financement de l'aide juridictionnelle n'est désormais plus assuré que par des crédits budgétaires.

L'augmentation des crédits budgétaires entre 2012 et 2015 (de 292,91 millions d'euros en 2012 à 336,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015, soit une hausse de 43,39 millions d'euros, ou + 14,8 %) doit donc être relativisée : en effet, comme le montre le tableau ci-après, les crédits budgétaires ont été complétés par le produit de la CPAJ (à hauteur de 54,4 millions d'euros en 2012 et 60 millions d'euros en 2013).

Par ailleurs, la dépense effective tient également compte de deux autres facteurs :

- les rétablissements de crédits (comme les dépenses recouvrées contre la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, ou contre le bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lorsque cette aide lui a été retirée par décision du bureau de l'aide juridictionnelle ou de la juridiction saisie) ;

- la variation des trésoreries des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) entre la fin de l'année considérée et la fin de l'année précédente.

Au regard de ces différents facteur, la dépense apparaît dynamique : selon les dernières données disponibles, la dépense effective a augmenté de 310,40 millions d'euros en 2010 à 367,17 millions d'euros en 2012, représentant une hausse de 18,3 % en deux ans .

Évolution des dépenses au titre de l'aide juridictionnelle

(en millions d'euros)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Dépense sur crédits budgétaires inscrits en LFI*	306,76	299,93	309,65	344,40	292,91	318,12	345,4	336,3
Rétablissements de crédits	0,28	8,49	11,55	6,70	4,42	nd	nd	nd
Produit de la contribution pour l'aide juridique	0	0	0	0	54 ,40	60	0	0
Évolution de la trésorerie des CARPA entre les fins d'année N et N - 1	- 8,50	- 8,27	10,80	19,50	- 15,45	nd	nd
Dépense effective	315,54	316,70	310,40	331,6	367,17	nd	nd	nd

* Pour 2015, crédits inscrits dans le projet de loi de finances
n. d : données non disponibles

Source : ministère de la justice

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article prévoit :

- une augmentation de la fiscalité pour répondre au besoin de financement croissant de l'aide juridictionnelle (soit des ressources supplémentaires de 43 millions d'euros par an, dont le produit sera affecté au Conseil national des barreaux - CNB, en application des dispositions prévues par le II du présent article ^{247 ( * )} ) ; le IX tend à l'application de ces dispositions dès le 1 ^er janvier 2015 ^{248 ( * )} ;

- l'introduction du droit à la rétribution pour les avocats assistant des personnes déférées devant le procureur de la République (représentant une dépense annuelle de 2,4 millions d'euros ^{249 ( * )} ) ;

- la suppression de la démodulation (entraînant un coût estimé à 11,2 millions d'euros en 2015 et 14,9 millions d'euros par an en 2016 et 2017 ^{250 ( * )} ).

Il résulte ainsi de ces dispositions une économie nette de 29,4 millions d'euros en 2015 et de 25,7 millions d'euros par an en 2016 et 2017 .

A. UNE HAUSSE DE LA FISCALITÉ POUR RÉPONDRE AU BESOIN DE FINANCEMENT CROISSANT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

La hausse du besoin de financement de l'aide juridictionnelle résulte notamment de de la transposition de directives européennes accroissant les droits à l'assistance par un avocat.

Dans ce contexte, l'augmentation de la fiscalité qui est proposée a pour objet de diversifier les sources de financement de l'aide juridictionnelle (hors crédits budgétaires) et de responsabiliser les différents acteurs (justiciables, professionnels du droit et de l'assurance, usagers d'actes juridiques potentiellement sources de contentieux) :

- le A du I du présent article vise, à l'article 1001 du code général des impôts (CGI) ^{251 ( * )} , à augmenter la taxe spéciale sur les contrats d'assurance de protection juridique de 2,6 points , de 9 % à 11,6 % (incidence budgétaire : + 25 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 ^{252 ( * )} ) ;

- en application des dispositions proposées par le B du I du présent article pour l'article 1018 A du code général des impôts, le droit fixe de procédure en matière pénale ^{253 ( * )} serait réévalué de 40,6 % ^{254 ( * )} , correspondant à l'inflation depuis 1993, le droit fixe n'ayant pas été réévalué depuis cette date (incidence budgétaire : + 7 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 ^{255 ( * )} ) ;

- le C du I de cet article a pour objet, à l'article 302 bis Y du code général des impôts, de revaloriser la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers de justice de 22 %, pour prendre en compte l'inflation depuis 1998, le montant de la taxe forfaitaire ayant été inchangé depuis cette date ; ce montant serait ainsi porté de 9,15 euros à 11,16 euros (incidence budgétaire : + 11 millions d'euros par an en 2015, 2016 et 2017 ^{256 ( * )} ).

B. L'INTRODUCTION D'UN DROIT À LA RÉTRIBUTION POUR LES AVOCATS ASSISTANT LES PERSONNES DÉFÉRÉES DEVANT LE PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE

L'assistance par les avocats des personnes déférées devant le procureur de la République a été introduite par la loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE, entrée en vigueur le 2 juin 2014, et prévue par l'article 393 du code de procédure pénale.

En conséquence, le 4° du III proposé par le présent article permet la rétribution des avocats commis d'office au titre de l'assistance aux personnes ainsi déférées devant le procureur de la République et qui remplissent les conditions pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ^{257 ( * )} . Les dispositions relatives à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna sont visées par le IV du présent article. Le V précise que cette rétribution est due pour les missions effectuées à compter de l'entrée en vigueur de ce dispositif, le 2 juin 2014.

La mise en oeuvre de cette nouvelle mission d'assistance par les avocats conduit également à des coordinations aux articles 1 ^er , 3, 28 et 67 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, visés par les 1° , 2° et 5° du III de cet article ^{258 ( * )} .

C. LA SUPPRESSION DE LA DÉMODULATION DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

La rédaction proposée par le VI du présent article ^{259 ( * )} tend à supprimer la démodulation de l'aide juridictionnelle qui devait entrer en vigueur le 1 ^er janvier 2015.

Selon l'évaluation préalable de l'article, il s'agit de prendre en compte la « vive hostilité des avocats, en raison de la baisse de la rétribution qu'elle induit pour la majorité d'entre eux » ; « le Gouvernement souhaite donc supprimer la mesure afin d'engager une réforme plus en profondeur de l'aide juridictionnelle et de son financement, en concertation avec les avocats ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements :

- d'une part, pour étendre les règles relatives au droit fixe de procédure aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie ;

- d'autre part, pour couvrir le financement des avocats au titre de l'aide juridictionnelle dans deux nouvelles situations introduites par la loi du 15 août 2014 sur la prévention de la récidive : lors de l'homologation d'une transaction pénale ^{260 ( * )} , et lors de la comparution d'une personne condamnée devant la commission de l'application des peines.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DYNAMIQUE STRUCTURELLE DES DÉPENSES D'AIDE JURIDICTIONNELLE...

Le dispositif d'aide juridictionnelle répond à la nécessité de garantir l'accès à la justice des personnes disposant des ressources les moins élevées, ce qui ne rend pas souhaitable d'abaisser les plafonds de ressources ouvrant droit à l'aide juridictionnelle, inférieurs au SMIC ^{261 ( * )} .

En 1991, on comptait 340 000 admissions à l'aide juridictionnelle. Ce chiffre a atteint 920 000 admissions en 2013, mais il s'est pratiquement stabilisé entre 2008 (890 000 admissions) et 2012 (916 000 admissions), soit une hausse de 3 % en quatre ans, alors que sur la même période, entre 2008 et 2012, les dépenses effectives au titre de l'aide juridictionnelle ont augmenté de 16 % (cf. supra ).

À moyen et long termes, la dynamique de la dépense s'explique par plusieurs facteurs : non seulement l'augmentation du nombre de situations ouvrant droit à l'aide juridictionnelle ^{262 ( * )} , ce qui a un impact direct sur le nombre de bénéficiaires, mais également la revalorisation des rétributions des avocats et des auxiliaires de justice au titre de l'aide juridictionnelle.

Un constat a été établi dès 2007 par notre ancien collègue Roland du Luart, alors rapporteur spécial de la mission « Justice », au terme du contrôle budgétaire qu'il avait conduit sur l'aide juridictionnelle, et dont les conclusions publiées sous forme d'un rapport d'information ^{263 ( * )} restent toujours d'actualité :

- la question de la soutenabilité de la dépense au titre de l'aide juridictionnelle ;

- le dilemme se posant pour les avocats, tenus moralement d'assister les personnes plus fragiles, mais devant également prendre en compte l'impératif économique ;

- la question du montant de l'unité de valeur, inférieur aux autres tarifs pratiqués par les cabinets ^{264 ( * )} , ce qui implique de mieux rémunérer les avocats qui ont en charge la majeure part des situations d'aide juridictionnelle : comme l'avait souligné le rapport de notre ancien collègue Roland du Luart en 2008, moins de 400 avocats sur 45 000 assuraient alors la majorité des missions financées par l'aide juridictionnelle, et certains cabinets se sont même spécialisés dans ce domaine et ne seraient pas économiquement viables sans cette rétribution publique. Les disparités dans la prise en charge de cette mission de service public ont perduré.

B. ... NÉCESSITANT LA RECHERCHE DE SOLUTIONS DE FINANCEMENT PÉRENNES, DANS LE CADRE D'UNE RÉFORME GLOBALE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Face au constat qu'il avait dressé, pour financer l'aide juridictionnelle notre ancien collègue Roland du Luart avait proposé notamment l'instauration d'une contribution (qu'il avait appelée « ticket modérateur »), suivant quatre hypothèses (5 euros, 15 euros, 30 euros et 40 euros) sur les justiciables, dont auraient été exonérés les titulaires de minimas sociaux, les mineurs et les victimes de crimes et d'atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de leur personne, ainsi que leurs ayants droit. La contribution pour l'aide juridique, mise en oeuvre en 2012 et en 2013, s'inspirait de ce dispositif, à un montant se situant toutefois dans la « fourchette haute » des hypothèses examinées par Roland du Luart (35 euros, ayant entraîné un rendement de 60 millions d'euros en 2013).

À défaut d'avoir rétabli la contribution pour l'aide juridique, supprimée l'an dernier, le Gouvernement propose, dans le présent article, de majorer trois taxes pour un rendement annuel globalement inférieur (43 millions d'euros) à celui de l'ancienne contribution, et correspondant au besoin de financement estimé pour couvrir les dépenses prévues au titre de l'aide juridictionnelle pour l'année 2015.

Le financement proposé de l'aide juridictionnelle pour 2015 prend en compte les propositions formulées par notre collègue député Jean-Yves Le Bouillonnec, parlementaire en mission auprès de Madame Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice ^{265 ( * )} . Dans une note intermédiaire, avant la remise de son rapport en septembre 2014, notre collègue député recommandait de constituer une enveloppe de ressources diverses pour apporter des financements nouveaux, dans laquelle il évoquait également d'autres pistes possibles que celles retenues ^{266 ( * )} .

C. UNE CONTRE-PROPOSITION : RÉTABLIR LA CONTRIBUTION POUR L'AIDE JURIDIQUE

Augmenter la fiscalité n'est pas conforme aux engagements pris par le Gouvernement et ne constitue pas une réponse satisfaisante au besoin structurel de financement de l'aide juridictionnelle , alors que cette dépense s'avère dynamique. En particulier, parmi les hausses fiscales proposées, taxer les contrats d'assurance de protection juridique va à l'encontre de l'objectif de maîtrise des dépenses d'aide juridictionnelle, puisque les titulaires de ces contrats ne peuvent pas prétendre à celle-ci.

En lieu et place du « cocktail » de taxes proposé par le Gouvernement au présent article, votre rapporteur général propose une réponse simple, pérenne et lisible au besoin de financement de l'aide juridictionnelle : rétablir la contribution pour l'aide juridique , qui était en vigueur entre octobre 2011 et fin 2013, sous la forme d'un droit de timbre à la charge de chaque justiciable qui intente une procédure en matière civile et administrative.

Comme dans le dispositif applicable jusqu'en 2013 , les bénéficiaires de l'aide juridictionnelle resteraient exclus du paiement de cette contribution, afin de garantir leur accès à la justice, et la contribution pour l'aide juridique ne serait pas non plus due :

- par l'État ;

- pour les procédures introduites devant la commission d'indemnisation des victimes d'infraction, devant le juge des enfants, le juge des libertés et de la détention et le juge des tutelles ;

- pour les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers et les procédures de redressement et de liquidation judiciaires ;

- pour les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français ainsi qu'au droit d'asile ;

- pour la procédure de référé-liberté, mentionnée à l'article L. 521-2 du code de justice administrative ;

- pour la procédure de protection, par le juge aux affaires familiales, des victimes de violence au sein du couple ^{267 ( * )} ;

- pour la procédure d'inscription sur les listes électorales, pour les personnes contestant leur omission ou leur radiation de ces listes ^{268 ( * )} .

Le taux de la contribution pour l'aide juridique serait adapté aux besoins de financement de l'aide juridictionnelle, à hauteur de 43 millions d'euros, et s'établirait ainsi à 25 euros , soit un montant inférieur à celui appliqué entre 2011 et 2013 ^{269 ( * )} .

Le texte proposé par le A de l'amendement rétablit la section du code général des impôts relative à la contribution pour l'aide juridique, en en fixant le montant à 25 euros (nouvelle rédaction du I de l'article) et affecte cette ressource au Conseil national des barreaux (CNB) (rédaction proposée pour le II ).

Le texte proposé par le B de l'amendement rétablit le principe selon lequel « la dotation due au titre de chaque année donne lieu au versement d'une provision initiale » versée en début d'année, et « ajustée en fonction de l'évolution du nombre des admissions à l'aide juridictionnelle et du montant de la dotation affectée par le CNB au barreau au titre de la répartition de la contribution » pour l'aide juridique.

Le C de l'amendement précise que la contribution pour l'aide juridique s'applique aux instances introduites à compter du 1 ^er janvier 2015 (rédaction proposée pour le IX de l'article).

Le D procède à une coordination avec l'article 13 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 (Articles 265 et 265 septies du code des douanes) Relèvement du tarif de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole et affectation d'une part de ce produit à l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF)

Commentaire : le présent article prévoit une hausse de deux centimes par litre du carburant gazole et l'affectation d'une part du produit issue de cette hausse à l'AFITF, pour un montant de 807 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)

1. Les principales caractéristiques de cette accise

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est la principale accise supportée par les produits pétroliers ^{270 ( * )} . Régie par l'article 265 du code des douanes, elle vise un certain nombre de produits dont la liste, commune à tous les États membres de l'Union européenne, est reprise en droit français dans les tableaux B et C de l'article 265 précité.

Seuls sont taxés les usages en tant que carburant ou combustible de chauffage .

La taxe est exigible lors de la mise à la consommation ^{271 ( * )} , notion qui recouvre :

- l'importation, y compris irrégulière, lorsqu'elle n'est pas suivie d'un régime suspensif ;

- la fabrication, y compris irrégulière, hors d'un régime suspensif ;

- la sortie, y compris irrégulière, d'un régime suspensif.

En outre, s'agissant des produits déjà mis à la consommation dans un autre État membre de l'Union européenne, la taxe est exigible lors de leur réception en France.

La TICPE s'applique aussi à tout produit mis en vente, utilisé ou destiné à être utilisé comme carburant pour moteur, comme additif ou en vue d'accroître le volume final des carburants pour moteur, et à tout hydrocarbure mis en vente, utilisé ou destiné à être utilisé pour le chauffage.

Les tarifs de la liste des produits assujettis à la TICPE figurent au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes .

En plus des montants nationaux de TICPE applicables aux produits, les régions ont la possibilité de moduler la TICPE selon deux tranches . Les modulations de chacune de ces deux tranches sont indépendantes l'une de l'autre, mais leur cumul ne peut dépasser 2,5 centimes d'euros par litre pour les carburants concernés (SP 95, SP 98 et gazole) ^{272 ( * )} .

En 2013, le produit brut de la TICPE a rapporté 25,1 milliards d'euros, dont 13,7 milliards d'euros au budget de l'État .

S'agissant des modalités de son recouvrement, l'article 267 du code des douanes dispose que « les taxes intérieures de consommation sont déclarées, contrôlées et recouvrées selon les règles, garanties, privilèges et sanctions prévus par le présent code. Les infractions sont recherchées, constatées et réprimées, les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane par les tribunaux compétents en cette matière ».

2. La modulation des taux de TICPE en fonction des émissions de CO ₂ des produits taxés, introduite par l'article 32 de la loi de finances pour 2014

L'article 32 de la loi de finances pour 2014 ^{273 ( * )} a introduit une modification de l'ensemble des tarifs figurant au tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, dite contribution climat énergie .

Cette mesure faisait suite aux travaux du comité sur la fiscalité écologique et répondait à la volonté du Gouvernement de financer une partie du crédit d'impôt compétitivité emploi par de la fiscalité écologique.

Cette réforme n'a pas changé la nature de la taxe , qui reste une pure imposition de rendement assise sur la consommation d'énergie. Mais ses taux doivent augmenter, chaque année entre 2015 et 2017, proportionnellement au contenu en CO ₂ des produits taxés . La valeur de la tonne de carbone a été ainsi fixée, de manière implicite, à 7 euros par tonne en 2014, 14,5 euros par tonne en 2015, puis 22 euros par tonne en 2016 ^{274 ( * )} .

Le tableau suivant retrace l'impact de ces évolutions de tarifs sur le niveau des accises frappant les principaux carburants.

Chronique de taxation des principaux carburants avec la mise en oeuvre de la contribution climat énergie

(en centimes d'euros par litre)

Année	Gazole	Essence	Ecart
2013	42,84	60,69	17,85
2014	42,84	60,69	17,85
2015	44,82	62,40	17,58
2016	46,81	64,11	17,30

Source : évaluation préalable de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2014

B. LE REMBOURSEMENT PARTIEL DE TICPE AU PROFIT DES TRANSPORTEURS ROUTIERS

En application de l'article 265 septies du code des douanes, les transporteurs routiers peuvent bénéficier , sur demande de leur part, d'un remboursement partiel de TICPE sur la base de leurs consommations totales de gazole.

Les taux de remboursement sont égaux à la différence entre le tarif de TIC en vigueur dans la région d'achat du carburant pour la période considérée et le taux du gazole professionnel de 39,19 euros par hectolitre.

Pour mémoire, ce montant de 39,19 euros correspond au minimum communautaire fixé par la directive 2003/96/CE ^{275 ( * )} pour la France. Il constitue le « reste à charge » pour le transporteur.

D'après le tome II de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2015, le coût de cette dépense fiscale est estimé à 560 millions d'euros au titre de l'année 2015 , contre 405 millions d'euros en 2014 et 295 millions d'euros en 2013, celui-ci étant logiquement amené à croître au fur et à mesure qu'augmente l'écart entre le taux normal et le taux préférentiel de la taxation du gazole. Cette dépense fiscale a bénéficié à 24 900 entreprises en 2013 .

Le comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dit Comité Guillaume, a évalué ce dispositif en 2011, et lui a attribué une note de 1 , sur une échelle allant de 0 à 3. L'encadré ci-dessous présente les principales conclusions du comité sur ce dispositif.

L'évaluation du remboursement partiel de taxe intérieure de consommation au profit des transports routiers par le comité Guillaume (2011)

Le comité estime que, sous l'angle économique, la dépense fiscale permet de soutenir la rentabilité des opérateurs français et de réduire le différentiel de compétitivité avec les concurrents étrangers pour les opérateurs situés dans les régions frontalières où le marché du fret routier est important. En outre, la part de la dépense fiscale dans la rentabilité des entreprises du secteur paraît significative (elle représente 1,25 % des coûts avec une marge nette du secteur entre 1 % et 1,5 %). Il constate également que la dépense fiscale a exercé un effet très important pour maintenir la viabilité financière des opérateurs du secteu r, avec un effet positif estimé à environ 800 emplois directs en France. Au total, pour le secteur pris dans son ensemble, la dépense fiscale permet de passer d'une situation qui risquerait d'être déficitaire sans gains de productivité à une situation excédentaire. En parallèle, elle n'incite toutefois pas à réaliser des efforts d'optimisation des coûts .

En revanche, du point de vue environnemental , le comité souligne que le remboursement d'une fraction de TIC sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers contribue à abaisser le coût de ce mode de transport et à le rendre plus avantageux que d'autres modes plus respectueux de l'environnement, notamment en termes d'émissions de gaz à effet de serre (GES), comme le cabotage routier, le transport fluvial ou le rail. Cette mesure contribue ainsi à l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre . En assurant un avantage concurrentiel à la route par rapport à d'autres modes de transport moins polluants, la dépense fiscale oriente les comportements à l'encontre de ce qui est souhaitable d'un point de vue environnemental .

Le comité en conclut que le dispositif de défiscalisation partielle actuel est largement surdimensionné et pourrait être restreint à certains types de véhicules dont l'efficacité énergétique est supérieure ou à une défiscalisation des seuls carburants contenant une forte proportion de biocarburants (type B30).

Source : rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011, annexe H, fiche DF 800403

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise un double objectif :

- d'une part, augmenter de deux centimes d'euros par litre le tarif de TICPE applicable au gazole utilisé comme carburant (indice 22) ;

- d'autre part, affecter le produit de cette hausse de TICPE à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), à hauteur de 807 millions d'euros .

A. LA HAUSSE DE 2 CENTIMES D'EUROS PAR LITRE DU TARIF DE TICPE SUR LE GAZOLE UTILISÉ COMME CARBURANT

Le I du présent article modifie l'article 265 du code des douanes. Ainsi, le 1° du I remplace, à l'avant-dernière colonne de la trente-neuvième ligne du tableau du B du 1° de cet article, le montant « 44,82 » par le montant « 46,82 ».

Cette modification augmente ainsi de deux centimes le tarif de la TICPE sur le gazole au titre de l'année 2015 .

De même, le 2° du I remplace, à la dernière colonne de la même ligne du tableau précité, le montant « 46,81 » par le montant « 48,81 ».

Cette modification augmente de deux centimes le tarif de la TICPE sur le gazole au titre de l'année 2016 .

En conséquence, en prenant en compte les effets de la réforme de l'année dernière, les tarifs de TICPE sur le gazole utilisé comme carburant augmenteront de quatre centimes d'euros en 2015 par rapport à 2014, puis encore de deux centimes d'euros en 2016, soit une hausse globale de six centimes d'euros par litre en deux ans .

B. L'AFFECTATION DU PRODUIT DE CETTE HAUSSE À L'AFITF

Le II du présent article vise à affecter à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), à compter de 2015, une part du produit de la TICPE revenant à l'État.

Ce même paragraphe fixe le montant de cette affectation à hauteur de 807 millions d'euros pour la seule année 2015 .

Bien que le principe de l'affectation soit pérenne, son montant n'est donc valable qu'une seule année . En l'absence de nouvelle disposition législative, il n'y aurait donc plus d'affectation de taxe à l'AFITF à compter de 2016 , même si le principe demeurait.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement et du groupe écologiste, avec un avis favorable de la rapporteure générale, un amendement visant à réduire de quatre centimes le remboursement de la TICPE sur le gazole accordé aux transporteurs routiers et à affecter le surplus de recettes en résultant à l'AFITF .

Il s'agissait de compenser financièrement la « suspension sine die » du péage de transit poids lourds - du moins en termes de produit.

À cette fin, les députés ont introduit, au sein du présent article, un paragraphe I bis qui modifie le septième alinéa de l'article 265 septies du code des douanes, de façon à remplacer le montant de 39,19 euros par celui de 43,19 euros.

De ce fait, l'écart de taxation sur le gazole entre le tarif normal et le tarif préférentiel appliqué au transport routier ne sera pas aussi élevé qu'initialement envisagé. Cet écart, actuellement de 3,65 euros/hectolitre, avait vocation à s'accentuer en 2015, avec la mise en oeuvre de la hausse de tarif décidée en loi de finances pour 2014 et de la hausse de deux centimes prévue par le I du présent article, dont les routiers étaient exemptés. L'écart aurait ainsi atteint 7,63 euros par hectolitre l'année prochaine, puis 9,62 euros par hectolitre en 2016.

La hausse de quatre centimes sur le gazole consommé par les transporteurs routiers de marchandises aboutit donc à réduire cet écart à 3,63 euros par hectolitre en 2015 et 5,62 euros par hectolitre en 2016.

En outre, le dispositif introduit par l'Assemblée nationale vise à augmenter le plafond d'affectation de TICPE à l'AFITF en 2015. Le montant de ce plafond passerait de 807 millions d'euros à 1 139 millions d'euros , soit le rendement des mesures proposées par le présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relèvement de la taxation du gazole proposé par le présent article est une mesure improvisée, qui ne constitue pas une solution durablement appropriée . Son adoption paraît malgré tout nécessaire étant donné qu'il faut trouver, dans l'urgence, en raison du revirement du Gouvernement sur le péage de transit poids lourds , les moyens de financer les investissements publics de l'AFITF.

A. UNE HAUSSE DE FISCALITÉ REPOSANT SUR LES FOYERS FRANÇAIS

L'écotaxe présentait l'avantage, parmi d'autres, de reposer également sur les poids lourds étrangers circulant en France. À l'inverse, la hausse de la fiscalité sur le gazole sera presque intégralement acquittée par les foyers français . Les réservoirs des poids lourds permettent en effet de faire le plein dans les pays limitrophes de la France et de la traverser sans être obligés de s'arrêter dans une station-service française.

Cette augmentation de la fiscalité intervient à un moment où, compte tenu de la tendance à la baisse du prix du baril de pétrole, elle permettra de donner l'illusion aux consommateurs que les prix à la pompe restent stables. Elle prive donc le consommateur d'un gain de pouvoir d'achat .

Or, il faut rappeler que, en 2012, en vertu d'une promesse faite au cours de la campagne présidentielle, le Gouvernement a mis en place un mécanisme visant à diminuer les prix de l'essence à la pompe suite à une forte augmentation du prix du baril de pétrole. La lisibilité de la cohérence des choix gouvernementaux reste donc pour le moins délicate .

Par ailleurs, dans le cadre de l'adoption de la contribution climat énergie, le Gouvernement soulignait que la « définition d'une trajectoire pluriannuelle donne en outre aux ménages et aux entreprises la visibilité nécessaire » ^{276 ( * )} . La hausse improvisée de TICPE proposée par le présent article semble parfaitement contradictoire avec cet objectif. Ce revirement témoigne, ici encore, d'un manque de cohérence dans la politique gouvernementale .

Enfin, votre rapporteur général souhaite insister sur le renoncement du Gouvernement dans le domaine de la fiscalité écologique . La hausse de la TICPE ici proposée ne répond pas à une logique vertueuse de pollueur-payeur, mais bien à une pure logique de rendement , d'autant plus que la majorité des exonérations existantes ne sont pas modifiées. L'évaluation préalable de l'article indique ainsi que « la mesure sera sans impact pour les secteurs socio-professionnels, qui peuvent bénéficier d'un taux réduit soit directement, soit par voie de remboursement ».

B. UNE RÉPONSE SEULEMENT TEMPORAIRE AU BESOIN DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

L'évaluation préalable du présent article souligne que celui-ci vise à « procurer une ressource complémentaire à l'AFITF en vue de sécuriser la mise en oeuvre de sa programmation en matière d'infrastructure de transports ». En effet, suite à la suspension de l'écotaxe poids lourds à l'automne 2013, le Gouvernement a décidé ensuite de restreindre sensiblement son application sur le territoire français.

Ainsi, l'article 16 de la première loi de finances rectificative pour 2014 ^{277 ( * )} a procédé à diverses modifications de l'écotaxe, qui est devenue le « péage de transit poids lourds ». La conséquence financière de cette évolution a été de réduire le produit brut de la taxe de 1,2 milliard d'euros à 500 millions d'euros . Le produit net affecté à l'AFITF était, pour sa part, réduit de 800 millions d'euros à un montant compris entre 200 et 300 millions d'euros.

Dans un second temps, le Gouvernement a annoncé la suspension sine die du péage de transit poids lourds le 16 octobre 2014. En réalité, comme l'a confirmé Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, devant le Sénat, dans le cadre des questions d'actualité au Gouvernement ^{278 ( * )} , il s'agit d'une suppression pure et simple de cette taxe. Il convenait donc de trouver une recette de substitution pour alimenter l'AFITF et lui permettre de financer ses engagements pour les années à venir .

Entendu par la commission des finances et la commission du développement durable du Sénat, le 29 octobre 2014, Alain Vidalies a expliqué que « pour répondre aux besoins de financement des infrastructures en 2015, le Gouvernement a inscrit dans le projet de loi de finances une hausse de quatre centimes de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour les poids lourds, qui sera fléchée comme une recette de l'AFITF. Cette disposition a été adoptée par l'Assemblée nationale mardi dernier, et j'espère que le Sénat confirmera ce choix. Ainsi, le budget de l'AFITF pour 2015 sera équivalent à celui de 2014 : environ 1,9 milliard d'euros » ^{279 ( * )} .

Le produit total résultant du présent article, 1 139 millions d'euros, est supérieur à la recette attendue au titre de l'écotaxe. Toutefois, comme le souligne le secrétaire d'État, ce montant permet de maintenir à niveau le budget de l'agence , compte tenu d'un moindre dynamisme de ses autres ressources et de la fin de la subvention d'équilibre en provenance du budget général de l'Etat.

Néanmoins, compte tenu de sa rédaction, le présent article n'apporte une réponse à l'impasse de financement de l'AFITF que pour l'année 2015 , puisque, s'il pose le principe d'une affectation pérenne d'une part du produit de la TICPE à l'AFITF, il ne détermine pas la part qui doit lui revenir après 2015. Votre rapporteur général souhaite donc que le Gouvernement remette au Parlement , dès le premier semestre 2015, un rapport précisant et expertisant les différentes mesures envisagées pour financer l'AFITF de façon pérenne, au-delà de l'année 2015.

Enfin, si le présent article apporte une réponse budgétaire à la suppression de l'écotaxe, il convient de souligner que le Gouvernement n'a pas encore tiré les conséquences juridiques de sa décision . L'écotaxe est en effet toujours inscrite dans le code des douanes et à l'article 153 de la loi de finances rectificative pour 2009 ^{280 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ¹⁶⁵ D'après le « Jaune Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, l'annexe pour 2015 n'étant pas disponible au 29 octobre.

* ¹⁶⁶ Tome I de l'annexe « Voies et moyens » annexée au PLF 2015, p. 150.

* ¹⁶⁷ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », juillet 2013.

* ¹⁶⁸ Tome I de l'annexe « Voies et moyens » annexée au PLF 2015, p. 17 et p. 150.

* ¹⁶⁹ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁷⁰ Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2015, p. 141.

* ¹⁷¹ Annexe « Voies et moyens » jointe au PLF 2015, p. 143.

* ¹⁷² CETIM, Centre technique de l'industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure.

* ¹⁷³ Article 71 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2013.

* ¹⁷⁴ Loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.

* ¹⁷⁵ Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA).

* ¹⁷⁶ Pour mémoire, dans chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est créé un comité de bassin, consulté sur l'opportunité des actions significatives d'intérêt général envisagées. En outre, il définit les orientations de l'action de l'agence de l'eau et participe à l'élaboration de ses décisions financières. Chaque comité de bassin est composé de trois collèges, représentant respectivement les collectivités territoriales, les usagers de l'eau et l'État.

* ¹⁷⁷ Ces documents fixent pour chaque bassin un objectif de bon état des masses d'eau superficielles à atteindre fin 2015, qui doit permettre de réaliser l'objectif global fixé par la directive-cadre sur l'eau.

* ¹⁷⁸ Documents de planification élaborés de manière collective, pour un périmètre hydrographique cohérent. Ils fixent des objectifs généraux d'utilisation, de mise en valeur, de protection quantitative et qualitative de la ressource en eau.

* ¹⁷⁹ Directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU).

* ¹⁸⁰ Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE).

* ¹⁸¹ Toutefois, des reports, strictement motivés, sont possibles en 2021 et en 2027.

* ¹⁸² L'ONEMA, créé en 2007, a succédé au conseil supérieur de la pêche (CSP), dont il a repris les missions de police de la pêche et de connaissance des populations des poissons en eau douce. En outre, il assure la coordination des actions de recherche et développement dans le domaine de l'eau, la mise en place du système d'information sur l'eau et le financement des travaux d'investissement pour l'assainissement des eaux usées dans les départements d'outre-mer.

* ¹⁸³ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* ¹⁸⁴ Hors la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan Ecophyto et hors contribution au budget général de l'ONEMA.

* ¹⁸⁵ Hors la part de redevances pour pollutions diffuses reversée à l'ONEMA dans le cadre du plan Ecophyto, hors contribution au budget général de l'ONEMA et hors primes pour épuration.

* ¹⁸⁶ Instruments d'acquisition des données, communication, soutien aux acteurs nationaux et internationaux de la politique de l'eau.

* ¹⁸⁷ Il s'agit notamment des mesures financées au titre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines (DERU).

* ¹⁸⁸ Le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel les considèrent comme des impositions de toutes natures.

* ¹⁸⁹ Usagers domestiques, collectivités, industriels, agriculteurs et pêcheurs.

* ¹⁹⁰ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre de finances pour 2012.

* ¹⁹¹ Somme d'argent constamment disponible pour couvrir les dépenses courantes, le fonds de roulement correspond au solde entre les ressources à plus d'un an, dites stables, et les immobilisations (emplois stables à plus d'un an).

* ¹⁹² Ressources immédiatement disponibles. La trésorerie est égale à la différence entre le fond de roulement fonctionnel et le besoin en fonds de roulement.

* ¹⁹³ Source : évaluation préalable jointe au présent article.

* ¹⁹⁴ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁹⁵ Source : évaluation préalable jointe au présent article.

* ¹⁹⁶ Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur général.

* ¹⁹⁷ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ¹⁹⁸ Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur général.

* ¹⁹⁹ Pour mémoire, le prélèvement de l'année dernière représentait 10 % du montant de leurs recettes prévisionnelles au titre de l'année 2014.

* ²⁰⁰ Hors programme exceptionnel d'investissements (PEI) Corse.

* ²⁰¹ Source : évaluation préalable jointe au présent article.

* ²⁰² Voir la deuxième feuille de route pour la transition écologique issue de la conférence environnementale, septembre 2013, chapitre dédié à la politique de l'eau.

* ²⁰³ Voir le rapport : « Évaluation de la politique de l'eau : quelles orientations pour faire évoluer la politique de l'eau », rapport établi sous la responsabilité opérationnelle de Mme Anne-Marie Levraut, septembre 2013.

* ²⁰⁴ Par l'ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l'image animée.

* ²⁰⁵ Il est l'un des opérateurs de la mission « Médias, livre et industries culturelles », rattaché au programme 334 « Livre et industries culturelles ».

* ²⁰⁶ Dont 308,8 millions d'euros sur la part éditeurs, et 223,5 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ²⁰⁷ Dont 269,1 millions d'euros sur la part éditeurs, et 229,4 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ²⁰⁸ Dont 274,3 millions d'euros sur la part éditeurs, et 200,7 millions d'euros sur la part distributeurs.

* ²⁰⁹ Pour mémoire, l'article initial du projet de loi de finances pour 2013 proposait de plafonner l'ensemble des taxes affectées au CNC et de n'écrêter que la TSTD. À l'issue de la discussion parlementaire, seul le produit de la TSTD a été plafonné.

* ²¹⁰ « La fiscalité affectée : constat, enjeux et réformes », Conseil des prélèvements obligatoires, juillet 2013.

* ²¹¹ Les données fournies au titre de l'année 2015 ne tiennent pas compte du prélèvement proposé par le présent article.

* ²¹² Voir par exemple le rapport de notre collègue Aymeri de Montesquiou : « le CNC, une « exception » budgétaire ? », n° 12, session 2012-2013.

* ²¹³ La réduction anticipée des recettes en 2015 par rapport à 2014 devrait contraindre l'opérateur à mobiliser partiellement sa réserve de solidarité pluriannuelle, afin de préserver le niveau de ses dépenses d'intervention dans le cadre de son compte de soutien.

* ²¹⁴ La tutelle de CCI France est assurée par la direction générale des entreprises (DGE), ancienne direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS). La tutelle des chambres consulaires est assurée par le préfet de région.

* ²¹⁵ Le réseau des CCI comprend 29 écoles supérieures de commerce, 56 écoles de gestion et de commerce ainsi que 10 écoles d'ingénieurs.

* ²¹⁶ Celles-ci viennent remplacer l'ancienne taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP), disparue avec la suppression de la taxe professionnelle. Une période transitoire avait été aménagée.

* ²¹⁷ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », 2013.

* ²¹⁸ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », 2013.

* ²¹⁹ Le fonds de roulement net est égal au fonds de roulement brut (soit la différence entre le passif permanent et l'actif permanent), moins les reliquats d'emprunt et de stock.

* ²²⁰ Article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013. Le plafond est fixé dans le tableau du I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, qui prévoit un dispositif de plafonnement de diverses taxes affectées. Voir à ce sujet le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi de finances.

* ²²¹ Cf. troisième alinéa du 1 du III de l'article 1600 du CGI : « à compter de 2015, le taux national est égal au minimum entre le taux de l'année précédente et le taux de l'année précédente pondéré par le rapport entre le montant du plafond prévu, pour l'année de référence, au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et la somme des montants perçus l'année précédente par les chambres en application du 2 du présent III. Pour le taux de 2015, la somme des montants perçus en 2014 par les chambres est majoré du montant du prélèvement exceptionnel prévu au 1 du I de l'article 51 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ».

* ²²² En effet, le fond de roulement des concessions n'est théoriquement pas fongible avec le fonds de roulement relevant des autres activités des CCI, en vertu de la circulaire n° 1111 du 30 mars 1992. Le fonds de roulement des concessions ne peut donc pas être considéré comme disponible.

* ²²³ Ces modalités ont été prévues par l'article 51 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ²²⁴ Aux termes de l'article L. 711-1 du code de commerce et de l'article 8 du décret n° 2010-924 du 3 août 2010 relatif à la composition et au régime électoral des chambres de commerce et d'industrie, le « poids économique » des CCIT est mesuré « par le nombre des ressortissants, leurs bases de cotisation foncière des entreprises et leurs effectifs salariés », à l'occasion des élections consulaires.

* ²²⁵ Cf. P du I de l'article 15 du présent projet de loi de finances pour 2015.

* ²²⁶ Source : CCI-France, d'après une enquête auprès des CCI de juin 2013.

* ²²⁷ Rapport n° 712 (2013-2014) fait par Jean-Claude Lenoir et Claude Bérit-Débat au nom de la commission des affaires économiques et de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur la mise en oeuvre de la loi du 23 juillet 2010 relative aux chambres de commerce et d'industrie, « Réforme des chambres de commerce et d'industrie : des résultats régionaux contrastés », 9 juillet 2014.

* ²²⁸ L'article 51 de la loi de finances pour 2014 prévoit que « l'Etat et le réseau des chambres de commerce et d'industrie définissent, au cours de l'année 2014, la trajectoire triennale pour la période 2015-2017 des ressources fiscales prévues à l'article 1600 du code général des impôts ».

* ²²⁹ Les COM viendront compléter le contrat d'objectif et de performances (COP) signé le 28 mai 2013 entre CCI France et l'État.

* ²³⁰ La TATFNB est recouvrée dans les conditions de droit commun prévues à l'article 1639 A du code général des impôts, comme les impositions perçues au profit des collectivités territoriales ou d'autres organismes bénéficiant d'une taxe affectée.

* ²³¹ Régi par les articles L. 251-1 et L. 321-13 du code forestier, le fonds national de péréquation et d'action professionnelle des chambres d'agriculture est alimenté par une cotisation « fixée annuellement par arrêté du ministre chargé des forêts, après avis de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, dans la limite de 5 % du montant des taxes perçues par l'ensemble des chambres d'agriculture sur tous les immeubles classés au cadastre en nature de bois et forêts ».

* ²³² Source : Assemblée permanente des chambres d'agriculture.

* ²³³ Article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013. Le plafond est fixé dans le tableau du I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, qui prévoit un dispositif de plafonnement de diverses taxes affectées. Voir à ce sujet le commentaire de l'article 15 du présent projet de loi de finances.

* ²³⁴ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », 2013.

* ²³⁵ Le schéma retenu est donc similaire à celui mis en place par l'article 9 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 afin d'instituer un dispositif de péréquation au profit des chambres de métier et d'artisanat (CMA), validé par le Conseil constitutionnel.

* ²³⁶ Conseil des prélèvements obligatoires, « La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes », 2013.

* ²³⁷ Chambres d'agriculture de Guadeloupe, de Martinique, de La Réunion et de Guyane, et chambre de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte.

* ²³⁸ Pour mémoire, le prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement des chambres de commerce et d'industrie prévu à l'article 17 du présent projet de loi de finances fait référence aux comptes 2012, ce qui suscite des objections de la part de votre rapporteur général (Cf. supra ). Ce problème ne se pose pas pour les chambres d'agriculture.

* ²³⁹ Cf. O du I de l'article 15 du présent projet de loi de finances pour 2015.

* ²⁴⁰ Chambres d'agriculture de Guadeloupe, de Martinique, de La Réunion et de Guyane, et chambre de l'agriculture, de la pêche et de l'aquaculture de Mayotte.

* ²⁴¹ Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

* ²⁴² Article R. 511-75 du code rural et de la pêche maritime.

* ²⁴³ De plus, le produit de la TATFNB étant fixé en valeur et non en taux, celle-ci ne bénéficie pas de la revalorisation des bases imposables.

* ²⁴⁴ Hors prestations familiales, certaines prestations sociales, l'aide personnalisée au logement (APL), l'allocation de logement et le revenu de solidarité active (RSA).

* ²⁴⁵ Ce barème résulte d'un arrêté du 28 décembre 2006.

* ²⁴⁶ Cette contribution n'était pas due lorsque la partie était bénéficiaire de l'aide juridictionnelle et dans le cas de certaines procédures comme, par exemple, les procédures devant le juge des libertés et de la détention (JLD), les procédures de traitement des situations de surendettement des particuliers, les procédures de redressement et de liquidation judiciaires, les recours introduits devant une juridiction administrative à l'encontre de toute décision individuelle relative à l'entrée, au séjour et à l'éloignement d'un étranger sur le territoire français ainsi qu'au droit d'asile. Elle n'était pas non plus exigible pour les affaires pénales.

* ²⁴⁷ Aux termes du II du présent article, le CNB aura pour responsabilité d'affecter ces ressources nouvelles au paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridictionnelle. Comme pour l'État lorsqu'il ventile ses crédits budgétaires à destination de l'aide juridictionnelle, il est prévu que le montant à verser à chaque barreau par le CNB soit calculé en fonction du nombre de missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats de ce barreau pondéré par le produit d'un coefficient type par procédure et d'une unité de valeur de référence. Cette répartition sera effectuée conformément à une convention entre le CNB et l'Union nationale des caisses de règlements pécuniaires des avocats. Une coordination est proposée par le 3° du III du présent article à l'article 28 de la loi du 10 juillet 1991 relatif au versement de la dotation au CNB au titre de l'aide juridictionnelle.

* ²⁴⁸ Plus exactement, pour les primes et cotisations d'assurance échues à compter du 1 ^er janvier 2015, les décisions prononcées à compter du 1 ^er janvier 2015 et les actes accomplis à compter du 1 ^er janvier 2015.

* ²⁴⁹ Ce coût annuel résulte des hypothèses suivantes :

- 60 000 personnes seraient assistées par un avocat lors de leur défèrement devant le procureur de la République ;

- 75 % des personnes ainsi déférées seraient assistées d'un avocat commis d'office, rétribué au titre de l'aide juridictionnelle ;

- le coût d'une intervention est estimé à 46 euros HT (hors taxe sur la valeur ajoutée).

La dépense prévisionnelle s'élève ainsi à 2,07 millions d'euros HT (et 2,4 millions d'euros TTC), inscrits au programme 101 de la mission « Justice » dans le présent projet de loi de finances.

* ²⁵⁰ Le coût en année pleine est estimé à 14,9 millions d'euros, mais il ne s'élève qu'à 11,2 millions d'euros en 2015 compte tenu qu'un quart des missions achevées l'année N font l'objet de règlements l'année (N + 1).

* ²⁵¹ Une mesure de coordination est proposée au VII du présent article pour l'article 28 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* ²⁵² Ce chiffrage résulte de l'augmentation du taux appliquée à une assiette taxable (i.e. le chiffre d'affaires de la protection juridique) de 1,024 milliard d'euros en 2012. Par ailleurs, le montant finançant l'aide juridictionnelle est plafonné à 25 millions d'euros . En cas de rendement supérieur au plafond, l'excédent sera donc reversé au budget général de l'État.

* ²⁵³ Le droit fixe de procédure est dû par chaque condamné suite aux décisions rendues par les juridictions répressives (à l'exception de celles qui ne statuent que sur les intérêts civils). Ce droit est compris entre 22 euros (pour les contraventions) et 375 euros (pour les décisions des cours d'assises).

* ²⁵⁴ Les montants des nouveaux droits fixes de procédure correspondent à l'application de cette hausse de 40,6 % arrondie à l'euro le plus proche.

* ²⁵⁵ Ce chiffrage, correspondant aussi à la limite des sommes affectées au CNB, résulte d'une augmentation de taux de 40,6 % appliquée à une assiette taxable (les sommes recouvrables au titre du droit de fixe de procédure, avant revalorisation) de 52,5 millions d'euros, en considérant un taux de recouvrement de 33 % (légèrement inférieur au taux de recouvrement actuellement constaté, qui s'élève à 40 %).

* ²⁵⁶ Les montants recouvrés en 2013 se sont élevés à 50 millions d'euros. Une augmentation de 22 % correspond ainsi à un rendement de 11 millions d'euros, les sommes affectées au CNB étant également plafonnées.

* ²⁵⁷ Le VIII du présent article vise à l'application de ces dispositions en Polynésie française.

* ²⁵⁸ Le VIII du présent article vise à l'application de ces dispositions en Polynésie française.

* ²⁵⁹ Le VIII du présent article vise à l'application de ces dispositions en Polynésie française.

* ²⁶⁰ Cette transaction a lieu entre l'officier de police judiciaire autorisé par le procureur de la République et l'auteur d'une infraction. Elle est l'une des mesures alternatives aux poursuites.

* ²⁶¹ Pour une personne seule, en 2014 le plafond pour bénéficier de l'aide juridictionnelle partielle s'élève à 1 404 euros de ressources, alors que le montant du SMIC mensuel atteint 1 445,38 euros.

* ²⁶² En particulier, l'instauration de la contribution pour l'aide juridique en 2011 avait été motivée par la hausse des dépenses résultant du renforcement des droits des personnes gardées à vue.

* ²⁶³ Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008) : « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle ».

* ²⁶⁴ La dernière revalorisation importante de l'unité de valeur (+ 7 %) a été opérée par la loi de finances initiale pour 2007.

* ²⁶⁵ Dans la lettre de mission que lui a adressée le Premier ministre, en date du 8 juillet 2014, il devait, à l'issue de pourparlers avec les représentants de la profession d'avocat, « mettre en oeuvre dès 2015 des mesures opérationnelles de financement de l'aide juridictionnelle et [...] tracer des perspectives claires et durables en matière de gouvernance de l'aide juridictionnelle ».

* ²⁶⁶ La mission proposait notamment :

- à la charge des justiciables, l'instauration d'un droit minime pour la délivrance de copie exécutoire du jugement et l'affectation d'une part de la revalorisation du droit de timbre en appel décidée par ailleurs pour l'alimentation du fonds d'indemnisation de la profession des avoués (FIDA) ;

- à la charge des usagers d'actes juridiques : une revalorisation a minima de divers droits affectés à l'État (mutation à titre onéreux de fonds de commerce, droit fixe pour les actes innommés...).
Source : Jean-Yves Le Bouillonnec, Financement et gouvernance de l'aide juridictionnelle. À la croisée des fondamentaux. Analyse et proposition d'aboutissement , la Documentation française, septembre 2014. Rapport téléchargeable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/144000610/0000.pdf .

* ²⁶⁷ Cette procédure est mentionnée à l'article 515-9 du code civil.

* ²⁶⁸ Cette procédure est mentionnée à l'article L. 34 du code électoral.

* ²⁶⁹ L'application d'un taux de 35 euros à la contribution pour l'aide juridique a entraîné la perception de recettes à hauteur de 60 millions d'euros en 2013. En faisant l'hypothèse d'une stabilité de l'assiette, un taux de 25 euros permettrait de percevoir 43 millions d'euros de ressources supplémentaires en 2015, et correspondant donc à un peu plus de 1,7 million d'instances.

* ²⁷⁰ La TICPE n'est pas applicable dans les départements d'outre-mer, pour lesquels existent des taxes locales sur les carburants, en particulier la taxe spéciale de consommation.

* ²⁷¹ Cette notion est définie à l'article 67 de la directive 2008/118/CE du Conseil relative au régime général d'accise.

* ²⁷² Depuis le 1 ^er janvier 2007, les régions peuvent décider d'une fraction de TICPE à appliquer dans leur ressort territorial dans la limite de 1,15 centime d'euros par litre pour le gazole, et 1,77 centime d'euros par litre pour le supercarburant sans plomb (première tranche). En outre, depuis le 1 ^er janvier 2011, les régions peuvent majorer dans la limite de 0,73 centime d'euros par litre pour les supercarburants et 1,35 centime d'euros par litre pour le gazole le tarif de TICPE applicable dans leur ressort territorial (deuxième tranche).

* ²⁷³ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ²⁷⁴ Voir le commentaire de l'article 20 du rapport général n° 217 (2013-2014), Tome II, de notre collègue François Marc pour la description technique du dispositif de la loi de finances pour 2014.

* ²⁷⁵ Directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

* ²⁷⁶ Source : évaluation préalable de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2014.

* ²⁷⁷ Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ²⁷⁸ Questions d'actualité au Gouvernement de la séance du jeudi 30 octobre.

* ²⁷⁹ Compte-rendu de l'audition de M. Alain Vidalies par les commissions des finances et du développement durable du Sénat, mercredi 29 octobre 2014.

* ²⁸⁰ Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.