N° 108
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Albéric de MONTGOLFIER,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME II
Fascicule 1
LES CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
( Article liminaire et première partie de la loi de finances )
Volume 1 : Examen des articles
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(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André , présidente ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient , vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420
Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)
ARTICLE LIMINAIRE Prévision de solde structurel et solde effectif de l'ensemble des administrations publiques de l'année 2015, de l'exécution 2013 et de la prévision d'exécution 2014
Commentaire : le présent article retrace l'exécution de solde structurel et de solde effectif des administrations publiques pour 2013, la prévision d'exécution pour 2014 et la prévision pour 2015.
I. L'ÉVOLUTION DU SOLDE STRUCTUREL ET DU SOLDE EFFECTIF
Les évolutions du solde structurel et du solde effectif, ainsi que leur contexte, font l'objet d'un traitement approfondi dans le cadre du tome I du présent rapport.
L'article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 1 ( * ) prévoit que les lois de finances de l'année comprennent un article liminaire « présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques » et qui indique « les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques de la dernière année écoulée et les prévisions d'exécution de l'année en cours ».
Il revient au Haut Conseil des finances publiques d'« apprécier la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances de l'année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Aussi, celui-ci a rendu, le 26 septembre dernier, un avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015 2 ( * ) .
Toutefois, l'année 2015 présente une spécificité dès lors qu'il s'agit du premier exercice auquel trouvera à s'appliquer la trajectoire définie par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , qui viendra remplacer celle arrêtée par la loi de programmation des finances publiques 2012-2017. En effet, ce dernier a fait le choix d'établir une nouvelle programmation et de ne pas corriger l'« écart important 3 ( * ) par rapport à la programmation 2012-2017 identifié au titre de l'exercice 2013 par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en mai 2014 4 ( * ) , contrairement à ce qu'exigeait le mécanisme de correction prévu par la loi organique du 17 décembre 2012 5 ( * ) . Dès lors, par construction, les prévisions de solde structurel et de solde effectif pour les exercices 2014 et 2015 sont conformes à la nouvelle trajectoire proposée par le Gouvernement .
Ainsi, l'article liminaire du présent projet de loi ( cf . tableau ci-après) prévoit, au titre de l'exercice 2015, un solde structurel de - 2,2 % du PIB et un solde public effectif de - 4,3 % .
Article liminaire du projet de loi de finances pour 2015
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Exécution 2013 |
Prévision d'exécution 2014 |
Prévision 2015 |
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Solde structurel (1) |
- 2,5 |
- 2,4 |
- 2,2 |
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Solde conjoncturel (2) |
- 1,6 |
- 1,9 |
- 2,0 |
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Mesures exceptionnelles (3) |
- |
- |
- 0,1 |
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Solde effectif (1+2+3) |
- 4,1 |
- 4,4 |
- 4,3 |
Source : projet de loi de finances pour 2015
L'ajustement structurel - soit la variation du solde structurel - serait de 0,25 point de PIB entre 2014 et 2015 et découlerait d' un effort structurel 6 ( * ) de 0,5 point de PIB environ, réalisé exclusivement en dépenses , résultant de la réalisation de 21 milliards d'euros d'économies en 2015. Toutefois, les effets de cet effort structurel seraient « atténués » par deux facteurs principaux, à savoir la faiblesse de l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance de l'activité (- 0,1 point de PIB) et les nouvelles modalités d'enregistrement comptable des crédits d'impôts dits « restituables » 7 ( * ) (- 0,1 point de PIB), désormais comptabilisés comme des dépenses publiques, alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes, et ce dans un contexte de montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE).
Le solde conjoncturel , correspondant à la part des fluctuations du solde public expliquée par des facteurs liés à la conjoncture, qui a une incidence sur les recettes et les dépenses des administrations publiques, continuerait quant à lui à se dégrader, atteignant - 2,0 %, en raison du creusement de l'écart de production du fait d'une croissance effective en 2015 (+ 1,0 %) inférieure à la croissance potentielle (+ 1,1 %).
De même, les mesures ponctuelles et temporaires pèseraient sur le déficit public effectif à hauteur de 0,1 point de PIB. En effet, en 2015, le coût des contentieux fiscaux atteindrait 2,2 milliards d'euros, soit 1,8 milliard d'euros pour le contentieux sur les organismes de placement en valeur mobilière (OPCVM) et 0,4 milliard d'euros pour le contentieux dit « précompte ».
Au total, le solde public effectif marquerait une très légère amélioration en 2015, s'élevant à - 4,3 % du PIB , contre - 4,4 % en 2014.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, votre rapporteur général avait déjà exprimé son désaccord à l'égard de la nouvelle trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement 8 ( * ) . En effet, celle-ci marque un renoncement aux différents objectifs qui structuraient jusqu'à présent l'évolution de nos finances publiques. Ceci serait justifié par la conjoncture économique dégradée ; toutefois, le non-respect des cibles budgétaires qui avaient été fixées au début de la législature est également imputable à l'absence de réformes de structure, qui auraient permis de ralentir durablement la progression tendancielle des dépenses publiques . Au lieu de cela, le Gouvernement n'a engagé son effort en dépenses que tardivement et préféré des mesures ponctuelles et non pérennes ; sans doute espérait-il un rebond de l'activité, qui n'est hélas pas intervenu, ce qui expliquerait l'étroitesse du lien qu'il établit entre la programmation des finances publiques et la conjoncture économique.
Par ailleurs, votre rapporteur général relève que les données figurant dans le présent article sont d'ores et déjà dépassées : le Gouvernement a annoncé à la fin du mois d'octobre dernier, craignant un avis négatif de la Commission européenne sur son projet de budget dans le cadre de la procédure instituée par le Two Pack , un relèvement de l'ajustement structurel pour 2015, qui améliorerait, selon les calculs réalisés par la commission des finances à partir des informations disponibles à ce jour, le solde structurel et le solde effectif de 0,2 point de PIB pour cette année .
L'article liminaire étant peu ou prou un article de « constatation », il aurait été souhaitable, pour des motifs de transparence et de sincérité, qu'il soit modifié par le Gouvernement . Aussi y a-t-il lieu d'espérer qu'il le sera lors de l'examen, par le Sénat, du présent projet de loi. Toutefois, en raison de sa nature spécifique, et en l'absence d'informations précises sur l'estimation des soldes structurel et effectif par le Gouvernement au titre de l'année 2015, votre commission ne peut que proposer l'adoption du présent article sans modification.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .
PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
* 1 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 2 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015.
* 3 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
* 4 Cf . avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.
* 5 Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction font l'objet d'un examen approfondi dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.
* 6 La notion d'effort structurel, qui constitue une mesure de l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire, est précisée dans le rapport de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (Cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 52-53).
* 7 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».
* 8 Cf . rapport n° 55 (2014-2015) sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat.