EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 novembre 2014, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine de rapport de Mme Catherine Procaccia sur la proposition de loi n° 622 (2013-2014) tendant à réformer le système de sécurité sociale des étudiants.
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - En décembre 2012, notre commission a approuvé les conclusions du rapport que Ronan Kerdraon et moi-même avions rédigé au terme d'une mission consacrée au fonctionnement et aux dysfonctionnements des mutuelles étudiantes. Notre constat était simple : les difficultés du système français de couverture des risques maladie et maternité des étudiants, unique en Europe, obèrent sa pérennité et appellent des urgentes rationalisations. Or, depuis deux ans, rien n'a changé si ce n'est que les médias se sont emparés du sujet, en particulier des difficultés de La Mutuelle des étudiants (LMDE).
Créées par une loi, les mutuelles ne peuvent évoluer que par voie législative. Ma proposition de loi, co-signée par près de 75 sénateurs issus de groupes politiques différents, peut être le support pour sauver l'existence d'un statut social étudiant.
En septembre 2013, la Cour des comptes s'est interrogée sur l'opportunité de maintenir une sécurité sociale spécifique. Le 3 décembre suivant, le débat au Sénat, en présence de Geneviève Fioraso, alors ministre de l'enseignement supérieur, a fait émerger un consensus sur la nécessité d'une évolution, même si les solutions divergeaient. Les acteurs du secteur eux-mêmes remettent désormais en cause l'existence d'un système propre aux étudiants. En outre, la situation d'urgence dans laquelle se trouve la LMDE exige une décision politique et législative extrêmement rapide pour assurer la couverture sociale des étudiants en 2015 et préserver les emplois dans le secteur.
Ma proposition de loi, issue d'une longue réflexion, précède les évènements de ces cinq derniers mois auxquels elle apporte une réponse claire. Elle vise à simplifier le système de façon drastique afin d'améliorer la lisibilité et la qualité du service, tout en suscitant des économies de gestion.
Si les étudiants sont officiellement rattachés au régime général, le service des prestations de base maladie et maternité est délégué à des mutuelles depuis 1948 : une mutuelle nationale, la LMDE, née en 2000 à la suite de la disparition de la Mutuelle nationale des étudiants de France (Mnef), et depuis 1972, des mutuelles régionales, aujourd'hui regroupées au sein du réseau EmeVia.
La Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) leur verse une remise de gestion de 50 euros par étudiant (en 2014) au titre de la gestion et des coûts de fonctionnement. En diminution depuis trois ans, le montant de ces remises est historiquement supérieur à celui versé aux autres mutuelles déléguées - il est par exemple de 45 euros pour les mutuelles de fonctionnaires. Les 1 700 000 jeunes rattachés au régime étudiant paient une cotisation forfaitaire à chaque rentrée universitaire, 213 euros cette année. Ce système est atypique puisqu'il met en concurrence deux acteurs pour assurer la couverture obligatoire du risque maladie. La concurrence entraîne des frais de publicité et un démarchage parfois très agressif !
La LMDE et les mutuelles régionales proposent aussi des garanties complémentaires maladie, ce qui crée une confusion dans l'esprit des étudiants entre régime obligatoire et régime complémentaire et une distorsion dans le traitement des affiliés-assurés complémentaires.
Enfin, comme le statut d'étudiant est par nature transitoire - un jeune reste en moyenne trois ans dans l'enseignement supérieur - la demande d'affiliation doit être renouvelée chaque année, d'où une lourdeur de gestion unique en France.
A ces spécificités s'ajoutent d'autres complexités. Par exemple, l'âge de basculement vers le régime étudiant varie selon la situation des parents : lorsque ceux-ci sont affiliés au régime général, l'affiliation au régime étudiant correspond à l'entrée dans l'enseignement supérieur, avec une exemption de cotisation jusqu'à l'âge de 20 ans ; lorsque les parents exercent une profession libérale ou indépendante, le basculement s'opère à 20 ans. Ceux dont les parents travaillent à la SNCF demeurent affiliés jusqu'à 28 ans au régime de leurs parents en tant qu'ayants droit autonomes. Bref, un quart des étudiants ne relève pas du régime étudiant.
Le pire concerne les étudiants qui exercent une activité salariée régulière et les apprentis de l'enseignement supérieur : théoriquement dispensés de l'affiliation au régime étudiant, ils sont nombreux à devoir cotiser aux deux régimes, si leur travail commence après la rentrée universitaire !
Enfin, la mutation inter-régimes, c'est-à-dire le passage du régime d'origine vers le régime étudiant, constitue un processus lourd et très formaliste. Les mutuelles ne peuvent commencer à procéder à l'affiliation des étudiants qu'à la date du 1 er octobre alors que les cours débutent en septembre, ce qui crée un pic d'activité pour les mutuelles sur quelques semaines. Geneviève Fioraso s'était engagée devant le Sénat à décaler cette date pour la rentrée 2014. Cela n'a pas été fait. Certains des étudiants affiliés en octobre attendent encore leur nouvelle carte vitale. En effet, l'actualisation de l'ancienne carte vitale n'est pas automatique. Autre absurdité, les échanges entre le régime d'origine du jeune et les mutuelles ainsi qu'entre ces dernières et les établissements d'enseignement supérieur ne sont pas toujours informatisés...
Comme nous l'avions souligné en 2012, la complexité du système l'empêche de répondre à l'un de ses objectifs : aider les jeunes à se prendre en main et à devenir autonomes.
Cette complexité n'est pas le fait des seules mutuelles étudiantes, contraintes de gérer un régime atypique et formaliste du fait d'une réglementation tatillonne. Malgré leur professionnalisme, les deux plus importantes mutuelles étudiantes n'ont ni la taille critique ni les moyens informatiques nécessaires pour assurer une qualité de service équivalente à celle du régime général. En résultent des coûts de gestion élevés et des dysfonctionnements fréquents (délais de remboursement excessifs, accueil physique et téléphonique déficient) dénoncés par UFC-Que choisir ainsi que par la Cour des comptes.
Le temps presse. Les mutuelles régionales continuent d'assurer leur mission, certes avec une qualité inégale selon les territoires. En revanche, la LMDE est dans une situation critique. De mes entretiens avec les représentants de l'Union nationale des syndicats autonomes (Unsa) au sein de la LMDE, l'administratrice provisoire nommée en juillet par l'autorité de contrôle prudentiel (ACP), le président de la Mutuelle générale de l'éducation nationale (MGEN) et le directeur général de la Cnam, je retire la conviction que la LMDE sera dans l'incapacité d'assurer la rentrée universitaire 2015 si aucune solution n'est trouvée dans les trois mois.
Ce que je propose est simple : maintenir l'affiliation des étudiants au régime de leurs parents durant toute la durée de leurs études supérieures, à titre d'affiliés à part entière et non de simples ayants droit, comme c'est le cas dans de nombreux pays d'Europe. C'est une solution tellement simple, tellement logique, que l'administration française n'y a pas pensé !
Le texte crée une égalité de traitement entre les étudiants et les jeunes situés hors de l'enseignement supérieur ou l'ayant quitté. Les étudiants continueront de verser - à l'exception des boursiers - une cotisation forfaitaire. La fragilité structurelle du régime étudiant, c'est-à-dire la mutation inter-régimes, disparaîtra, et avec elle les retards de remboursements et la lourdeur des procédures administratives. Autre avantage, cette solution entraînera des économies évaluées par la Cnam à 69 millions d'euros.
Consciente que ma proposition de loi est quelque peu radicale, je vous proposerai un amendement visant à décaler son entrée en vigueur de trois ans. Durant cette période, les mutuelles étudiantes pourraient être adossées au régime général. Cette solution transitoire, évoquée par le directeur général de la Cnam lors de son audition sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale 2015, laisserait aux mutuelles régionales le temps de se préparer à la disparition de la délégation de gestion.
Les mutuelles étudiantes emploient près de 1 800 salariés dont la plupart travaillent à la gestion du régime obligatoire. Je présenterai un autre amendement, souhaité par les représentants des salariés de la LMDE, pour indiquer explicitement que la proposition de loi constitue une modification de la situation juridique de l'employeur au sens de l'article L. 1224-1 du code du travail, rendant automatique le transfert de l'ensemble des contrats de travail vers le nouvel employeur.
Trois objections principales au maintien des étudiants dans le régime de leurs parents ont été formulées au cours des auditions.
La proposition de loi apporterait une réponse structurelle à des difficultés d'ordre conjoncturel propres à la LMDE. Je ne partage pas cette analyse. Le système est désormais d'une complexité démesurée, quelle que soit la mutuelle gestionnaire. S'il a pu avoir une légitimité à une époque où le nombre des étudiants demeurait limité, il n'est pas adapté à la massification de l'enseignement supérieur. Refuser de simplifier le système reviendrait à renoncer à améliorer la qualité de service alors que bon nombre d'étudiants sont en situation de précarité.
Autre objection, la proposition de loi remettrait en cause l'autonomie des jeunes. Cela n'est pas le cas : dans le régime de leurs parents, ils seront des affiliés à part entière et recevront leurs remboursements en leur nom propre et à leur adresse. Leur droit à l'intimité, au secret, ne sera en aucun cas remis en question.
Enfin, la proposition de loi aurait pour conséquence de supprimer toute possibilité pour les mutuelles étudiantes de continuer à remplir leurs missions de prévention. En réalité, rien n'empêchera les mutuelles étudiantes qui continueraient d'exercer une activité d'assurance complémentaire d'intervenir au titre de la prévention. Ceci étant, les réglementations assurantielles dites « Solvabilité 2 » prévoient l'augmentation des fonds propres des compagnies d'assurances, jusqu'à 95 % de leurs engagements, si bien que les petites mutuelles seront obligées de s'adosser à des grands groupes. Et l'accord national interprofessionnel (ANI) rend obligatoire la complémentaire maladie pour tous les salariés en 2016. Le monde des complémentaires maladie va donc connaître des transformations.
Il ne serait pas responsable de maintenir en l'état un système qui fonctionne mal au seul motif qu'il constitue le support d'actions de prévention, certes essentielles mais qui ne constituait pas le coeur de la mission des mutuelles étudiantes, à savoir le remboursement maladie. D'autres canaux peuvent être utilisés pour intervenir auprès des étudiants qui, certes, sont confrontés à des risques spécifiques mais ne le sont pas davantage que les autres jeunes. Je pense aux services de prévention universitaire, les Sumpps, qui deviendront des centres de santé et renforceront leur action. Concentrons les efforts sur le développement de ces structures, facilitons les interactions avec les organisations étudiantes, confortons le pilotage des ARS. Et si des actions spécifiques sont nécessaires, les régimes de base qui gèreront les étudiants pourront financer les associations d'étudiants concernées. La prévention sera d'autant plus efficace qu'elle ne reposera pas sur un seul acteur.
En vous proposant de maintenir l'affiliation des étudiants au régime de leurs parents, je n'entends pas nier toute spécificité à cette période de transition qu'est la vie étudiante. J'entends avant tout améliorer la situation de 1,7 million de jeunes et simplifier un système devenu obsolète. Au-delà de l'attachement historique que chacun est en droit d'avoir pour le régime de sécurité sociale étudiante, je suis convaincue qu'un tel objectif peut emporter l'adhésion du plus grand nombre et, en premier lieu, des jeunes concernés.
Mme Catherine Deroche . - Je me réjouis de cette proposition de loi qui va dans le sens de la simplification. Lors du débat du 3 décembre dernier, la ministre s'était engagée à ce que l'affiliation puisse avoir lieu dès le 1 er septembre. Cela ne semblait pas très difficile à mettre en oeuvre : je déplore que l'engagement n'ait pas été tenu.
Vous évoquez 69 millions d'euros d'économies. Quels sont les postes concernés, compte tenu du maintien des effectifs ?
M. Dominique Watrin . - Le groupe CRC ne votera pas la proposition de loi. Les difficultés rencontrées par les étudiants, qui sont réelles, ne sont pas toutes imputables à la LMDE. Ainsi, la délivrance des cartes vitale relève de la Cnam. La LMDE pâtit de l'héritage laissé par la Mnef.
Une autre voie est possible pour résoudre les difficultés actuelles. Ce « plan B » consisterait à adosser le régime étudiant à la Cnam. Le régime serait soulagé de la charge de la gestion et pourrait se recentrer sur sa mission mutualiste. Le public étudiant est spécifique, les jeunes ont besoin d'éducation et d'information, ils connaissent mal le système de soins et les moyens de faire prévaloir leurs droits. Il revient aux mutuelles étudiantes de les aider et de les faire accéder à l'autonomie. La liquidation du régime de sécurité sociale propre aux étudiants ouvre la voie à un système assurantiel, peut-être moins onéreux mais contraire au principe de solidarité intergénérationnelle. Nous prendrons le temps d'analyser l'amendement visant à différer l'entrée en vigueur de la réforme, mais nous voterons contre la proposition de loi.
M. Jérôme Durain . - La proposition de loi présente de nombreux mérites. L'initiative parlementaire relaie les inquiétudes des étudiants et de leurs parents au sujet de la qualité du service, inquiétudes rapportées également par la Cour des comptes et les associations de consommateurs. L'intention de diminuer le coût du dispositif est louable en ces temps où l'on cherche à maîtriser la dépense publique. Enfin, en s'inscrivant dans la continuité des travaux de la mission d'information, la proposition de loi démontre l'utilité de ces travaux parlementaires.
Pour autant, l'initiative apparaît précipitée. Il est certes nécessaire de rassurer rapidement les intéressés. Cependant le rapport de la mission envisageait trois scénarios distincts. Il convient d'y travailler dans une voie transpartisane, tout comme le Conseil de la République avait en 1948 adopté à l'unanimité la création d'un régime étudiant. Les difficultés de la LMDE, abondamment relayées par les médias, ne doivent pas conduire à jeter le bébé avec l'eau du bain, ni à opter pour un remède pire que le mal.
La suppression du régime étudiant améliorera-t-elle la qualité des services ? Les agents de la Cnam seront-ils capables d'assurer les missions de prévention ? La confidentialité des soins sera-t-elle garantie aux assurés - je pense aux jeunes filles qui auraient recours à l'IVG ou à la contraception ? Il n'est pas certain que les économies soient aussi importantes qu'annoncé. Le coût moyen d'affiliation dans le régime étudiant est inférieur à ce qu'il est dans le régime général. Quel sera également l'impact de la réforme sur les 1 300 salariés des deux grandes mutuelles ?
Il existe d'autres voies pour assurer un avenir à la LMDE. Comme cela a été fait il y a dix ans pour la mutuelle générale de la police, il est envisageable de transférer le back-office des mutuelles étudiantes à la Cnam sans remettre en cause la dualité du régime, obligatoire et complémentaire. Les mutuelles étudiantes conserveraient la responsabilité des missions de prévention et les activités d'assurance complémentaire. L'informatisation des services engendrerait 7 à 8 millions d'euros d'économies par an, étant observé que le coût de gestion des services informatiques explique en partie les difficultés financières actuelles de la LMDE. Enfin cette option limiterait l'impact social de la réforme. Les syndicats n'y sont d'ailleurs pas opposés. La proposition de loi a le mérite d'attirer l'attention sur l'urgence de la situation mais celle-ci ne justifie pas l'abandon des principes fondateurs.
Mme Elisabeth Doineau . - L'urgence à réformer est réelle. Le nombre des étudiants qui nous interpellent en est la preuve. Je m'interroge sur le coût moyen de gestion par étudiant sur un an.
Il est légitime de vouloir simplifier, pour autant nous ne devons pas être simplistes : l'affiliation directe par le régime des parents préserve-t-elle la confidentialité des soins ?
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - L'évaluation par la Cnam et la Cour des comptes d'une économie de 69 millions d'euros concerne uniquement les frais de gestion, pas le personnel. Notre mission n'a pas eu accès aux données des mutuelles au cours des auditions. Nous n'avons pas les moyens d'évaluer par nous-mêmes les économies potentielles.
Monsieur Watrin, il est exact que toutes les difficultés ne sont pas imputables à la LMDE. Mais la proposition de loi, qui date d'avril 2014, est antérieure aux articles qui les ont révélées dans la presse en juillet dernier. Je rappelle en outre que la plus simple promesse formulée par le Gouvernement lors du débat au Sénat, l'affiliation au 1 er septembre, n'a pas été tenue. Le « plan B » est certes soutenu par l'Unef, l'Unsa et l'administratrice de la LMDE, mais il n'a pas de support juridique. Et nous manquons de temps ! Selon le directeur général de la Cnam, si nous n'agissons pas avant juillet prochain, la LDME disparaîtra... Disparition qui réjouira ceux qui souhaitent favoriser la reprise de ses activités par les mutuelles régionales.
Les étudiants n'ont pas des besoins plus spécifiques que les autres jeunes. Du reste, les jeunes qui entrent en apprentissage à 16 ou 18 ans sont affiliés au régime général, et les enfants des salariés de la SNCF restent jusqu'à 28 ans au régime de leurs parents...
En quoi la proposition de loi remettrait-elle en cause la solidarité intergénérationnelle ? Bien au contraire, elle l'améliore. Ma solution n'est pas « précipitée » comme l'affirme M. Durain. Elle est la seule qui subsiste : la piste de la mutuelle étudiante unique s'est effondrée avec les difficultés de la LMDE ; celle de l'adossement au régime général nécessite une loi que nous n'avons plus le temps de voter, car la situation actuelle de la LMDE est encore plus dégradée que nous ne l'imaginions lorsque j'ai rédigé ma proposition de loi.
Rien n'empêchera la LMDE, si elle se concentre sur l'assurance complémentaire, de mener également des actions de prévention. Je doute néanmoins que la prévention soit mieux assurée par les étudiants.
La Cnam assure que la confidentialité des soins ne posera aucun problème. Les relevés seront envoyés directement aux étudiants à leur domicile, qui n'est pas nécessairement le même que celui de leurs parents.
Le système informatique de la Cnam, Frédéric Van Roekeghem nous l'a dit, est capable de réaliser les affiliations d'étudiants en une journée. L'assurance maladie créera un portail : une fois son numéro d'affiliation attribué par l'université, le jeune pourra s'inscrire sur internet le jour même.
Grâce à l'amendement que je propose, la reprise du personnel qui gère les activités d'assurance obligatoire n'aura aucun impact quantitatif. Les salariés qui travaillent sur les activités d'assurance complémentaire demeureront, eux, au sein des mutuelles. Je ne peux vous donner le coût de gestion moyen par étudiant car les réseaux ne communiquent pas ces chiffres. Le seul élément connu est le niveau des remises de gestion, que je vous ai indiqué. La reprise de personnel par la Cnam n'aura pas de coût pour l'assurance maladie : les nouveaux venus remplaceront des agents partant en retraite ; ils pourront intégrer des caisses régionales partout sur le territoire.
M. Gérard Roche . - En cas de conflit entre parents et enfants, les premiers pourront-ils refuser de conserver les seconds sur leur régime ?
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - Non. Les enfants seront affiliés à titre personnel.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - L'amendement n° 3 est rédactionnel.
L'amendement n° 3 est adopté.
L'article 1 er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les articles 2, 3 et 4 sont adoptés.
Article additionnel après l'article 4
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - L'amendement n° 2 a pour objet de répondre aux craintes des salariés des mutuelles étudiantes.
L'amendement n° 2 est adopté et devient article additionnel.
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - L'amendement n° 1 décale de trois ans l'entrée en vigueur de la loi.
M. Jérôme Durain . - Nous nous abstiendrons. Le régime provisoire envisagé dans l'objet de l'amendement a vocation à devenir définitif. Il conviendrait de creuser cette voie.
L'amendement n° 4 est adopté.
L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Catherine Procaccia , rapporteur . - L'amendement n° 4 supprime un gage inutile.
L'amendement n° 4 est adopté.
L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Catherine Procaccia, rapporteur . - Il est possible que je présente un amendement complémentaire en séance, en concertation avec la Cnam, afin de prévoir le support juridique de l'adossement.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
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Article 1
er
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Mme PROCACCIA, rapporteur |
3 |
Rédactionnel |
Adopté |
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Article additionnel après l'article 4 |
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Mme PROCACCIA, rapporteur |
2 |
Transfert des salariés des mutuelles étudiantes |
Adopté |
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Article 5
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Mme PROCACCIA, rapporteur |
1 |
Report de l'entrée en vigueur de la loi |
Adopté |
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Article 6
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Mme PROCACCIA, rapporteur |
4 |
Suppression d'un gage inutile |
Adopté |