EXAMEN EN COMMISSION
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Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Je remercie l'Association des maires de France, l'Association des communautés de France et la direction générale des collectivités locales qui ont accepté d'être auditionnées dans des délais très courts.
Alors que nous pensions être parvenus à un juste équilibre pour la répartition des sièges au sein des conseils communautaires, le Conseil constitutionnel, saisi par la commune de Salbris, a déclaré le 20 juin que les dispositions du deuxième alinéa du I de l'article L 5211-6-1 du CGCT étaient contraires à la Constitution. Ce fut un véritable coup de tonnerre.
La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 représente une étape majeure supplémentaire dans le processus de la décentralisation initié par les lois de 1982 qui prônaient le renforcement de la démocratie locale. L'élection au suffrage universel direct, dans le cadre de l'élection municipale, des conseillers communautaires répondait à ce souci. L'article L. 5211-6-1 du CGCT, créé par la loi de décembre 2010, prévoit que le nombre de siège à pourvoir était fixé par un tableau variant en fonction de la population totale de l'EPCI à fiscalité propre. Ces sièges sont répartis à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, mais chaque commune doit avoir au minimum un délégué afin que sa représentation soit garantie. Enfin, aucune commune ne doit disposer de plus de la moitié des sièges.
Une possibilité d'accord amiable était prévue dans les communautés de communes et d'agglomération, sous réserve de son acceptation par les deux-tiers des conseils municipaux des communes intéressées représentant la moitié de la population totale de la communauté, ou de la moitié des conseils municipaux représentant les deux-tiers de la population. À défaut d'accord, le principe proportionnel à la population s'appliquait, comme pour les communautés urbaines et les métropoles.
La loi du 16 décembre 2010 a été modifiée par la loi du 31 décembre 2012 afin de permettre une meilleure transition entre les modes de représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes. Cette loi assouplit la représentation communale dans ces EPCI à fiscalité propre. Une augmentation du nombre de conseillers, dans la limite de 25 % au lieu de 10 % précédemment, a ainsi été prévue. Elle a aussi augmenté le nombre de vice-présidents, sans pour autant que le nombre dépasse 30% des effectifs ou soit supérieur à quinze.
Ces dispositions n'ont pas été censurées par le Conseil constitutionnel qui rappelle que les intercommunalités exerçant des prérogatives au nom des communes, le principe d'égalité devant le suffrage suppose que les communes n'y soient pas représentées de manière disproportionnée au regard de leur population. La règle de l'égalité devant le suffrage est énoncée à l'article 3 de la Constitution et l'égalité des citoyens est proclamée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme.
L'article L. 5211-6-1 s'est appliqué entre la fin 2012 et l'automne 2013 à l'occasion de la répartition des sièges communautaires avant les élections municipales de mars 2014. Or, 90 % des 2 125 conseils communautaires sont parvenus à des accords locaux, s'écartant du barème strictement démographique. Pourtant, le Conseil constitutionnel saisi d'une QPC a jugé que la liberté de détermination de la représentation communale permise par l'article L. 5211-6-1 déroge au principe général de proportionnalité de la représentation communale dans une mesure manifestement disproportionnée.
Mme Jacqueline Gourault . - C'est vrai !
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Seule reste donc en vigueur la règle de représentation purement démographique. À la suite de cette décision, la composition des conseils communautaires doit être revue dans deux hypothèses : pour les contentieux en cours sur la composition de l'organe délibérant et lorsque le conseil municipal d'une commune membre d'un EPCI est partiellement ou intégralement renouvelé. Les cas d'élections partielles commencent à se multiplier alors que les décisions d'annulation sont définitives. Dans les communautés de communes ou d'agglomération où un accord de représentation avait été trouvé, un bon nombre de conseillers communautaires vont se retrouver privés de leur mandat, mettant fin à l'équilibre arrêté il y a six mois.
Nous avons interpellé le gouvernement sur ces difficultés qui allaient mettre à mal le fonctionnement des communautés de communes et d'agglomération. Le groupe UMP a posé une question d'actualité le 17 juillet et MM. Richard et Sueur ont déposé cette proposition de loi le 24 juillet. MM. Gélard, Leleux et Milon ont déposé un texte quasiment identique le 3 septembre. L'exposé des motifs du texte soumis à la commission souligne que le défaut reconnu à la disposition permettant l'accord local de représentation ne tient pas à son existence même mais au décalage de représentation manifestement disproportionné. En conséquence l'article 1 er introduit au sein de l'article L.5211-6-1 la faculté de composer l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération par accord entre les conseils municipaux intéressés à la majorité qualifiée des deux-tiers -moitié dans des limites cohérentes avec la jurisprudence constitutionnelle. Il établit des limites chiffrées aux écarts, en référence à la représentation qui résulterait de l'application du barème démographique pur. L'écart accepté par le juge constitutionnel est fixé à 20% par rapport à la moyenne. Ce seuil retenu par le législateur en 1986 et 2009 pour délimiter les circonscriptions législatives au sein d'un même département a été validé par le Conseil constitutionnel. La proposition de loi adapte cependant les écarts autorisés à la réalité intercommunale : elle retient la limite des 20% dans le cas de sous-représentation d'une commune par rapport au nombre de sièges qu'offrirait la représentation démographique. En revanche, « pour les améliorations de représentation en faveur des petites et moyennes communes, il est impossible pratiquement de fixer le même butoir en pourcentage. Quasiment toutes les communes intéressées n'ont droit qu'à un ou deux sièges en application du barème démographique ; si on ouvrait droit à une hausse de 20 % de représentation, cela équivaudrait en chiffres à zéro et le droit à l'accord local serait privé de son utilité : les villes principales pourraient renoncer à une part de leur représentation mais cette marge ne pourrait bénéficier aux plus petites ». Aussi le texte estime que l'ajout d'un siège est la limite de surreprésentation dans l'équilibre d'un accord local. La proposition de loi maintient également la faculté de créer 25 % de sièges supplémentaires par rapport au total résultant du tableau et des sièges de droit.
Enfin, les intercommunalités touchées par cette censure pourront bénéficier de cette proposition de loi. À cette fin, pendant une période de six mois après la promulgation du texte, les communes membres des communautés de communes et d'agglomération, dont l'organe délibérant a été modifié après le 20 juin, pourront conclure un accord à la majorité qualifiée pour répartir les sièges selon les règles définies par l'article 1 er .
Je propose d'adopter cette proposition de loi. Toutefois je dois vous faire part d'une réserve. Certains écarts de surreprésentation risquent d'excéder les bornes de la jurisprudence constitutionnelle. Mais les limiter à 20 % viderait l'accord intercommunal de sa substance au moment où la carte de l'intercommunalité sera remise sur le métier. En outre, l'amendement n° 1 de M. Alain Richard prend en compte les réserves du juge et atténue la surreprésentation pour les communes ayant bénéficié de la garantie d'un siège de droit. Sous réserve de l'adoption de cet amendement et de mes sous-amendements, je vous propose d'adopter cette proposition de loi qui répond à de nombreuses attentes.
M. Alain Richard . - Cette fois-ci, mieux vaudrait que cela marche...Pour m'en assurer j'ai relu avec attention la décision du Conseil constitutionnel et ses commentaires. Sa jurisprudence est ancienne ; elle s'est appliquée pour le découpage des circonscriptions législatives ou des cantons, pour l'élection des conseillers de Paris, etc. Son contrôle est minimal. Le Conseil constitutionnel rappelle qu'il ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation identique à celui du législateur et qu'il ne censure que les « disproportions manifestes ». C'est pourquoi j'ai préféré être prudent et préciser, dans mon amendement n°1, que l'attribution d'un siège supplémentaire ne pouvait faire passer une commune de zéro siège à un.
Si l'on veut être certains de la constitutionnalité du texte, pourquoi ne pas saisir le Conseil constitutionnel ? Rien n'empêche les parlementaires de le saisir en ce sens. La saisine ne constitue pas nécessairement un acte d'opposition destiné à obtenir une déclaration de non-conformité. Rien n'interdit aux parlementaires de demander au Conseil constitutionnel d'affirmer la constitutionnalité d'un texte. Après les lois de 2010 et 2012, longuement discutées, c'est la troisième fois que nous travaillons sur ce texte. Si nous ne faisons rien, nous risquons de voir posée une QPC. Pourquoi ne pas prendre l'initiative d'une saisine commune à plusieurs groupes ?
M. Philippe Bas , président . - Cette proposition est intéressante.
M. Jean-Pierre Sueur . - Je partage les analyses de Mme le rapporteur et de M. Alain Richard. Avec l'amendement n° 1 et le sous-amendement n° 2, toutes les précautions sont prises pour ne pas donner à une commune un avantage indu. M. Richard propose de saisir a priori le Conseil constitutionnel pour garantir la constitutionalité du texte. Les députés ont déjà utilisé cette faculté au sujet de la géolocalisation, mais selon moi, cette procédure doit rester exceptionnelle : certains trouvent déjà que le Conseil constitutionnel a trop de pouvoirs... Sinon, nous entrerions dans le régime de l'autorisation préalable.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Pour certains textes, il serait pertinent de solliciter l'avis du Conseil constitutionnel. Pourquoi les présidents des assemblées ne prendraient-ils pas l'initiative de cette démarche ? Elle revêtirait une dimension institutionnelle sans doute mieux acceptée.
M. Hugues Portelli . - Je suis hostile à cette démarche. Il ne faut pas mélanger les genres ! La révision constitutionnelle de 2008 a ouvert la possibilité au Parlement de saisir le Conseil d'État pour examiner les propositions de loi. Ce serait judicieux, compte tenu de la proximité - qui n'est pas seulement géographique - entre le Conseil d'État et le Conseil constitutionnel...
M. François Pillet . - Je remercie les auteurs de cette proposition de loi car la décision du Conseil constitutionnel pose des problèmes importants sur le terrain. Il ne s'agit pas seulement de l'annulation de l'élection de plusieurs conseils municipaux, mais de l'arrêt de fusions en cours. Nous avions réussi, dans le Cher, à regrouper plusieurs communautés de communes. Or le processus a subi un coup d'arrêt. Cette proposition de loi procède d'une initiative heureuse et, une fois n'est pas coutume, je ne me plaindrai pas que le rapporteur ait travaillé en 24 heures. La solution proposée a l'avantage de tenir compte des territoires. Ne prendre en compte que le nombre d'habitants, cela n'est pas suffisant. Une commune de 40 habitants de 20 000 hectares peut légitimement prétendre obtenir plus de représentants qu'une commune de 500 habitants de 1 000 hectares ! Le territoire a une réalité qu'il est difficile d'inscrire dans une équation mais dont les accords tenaient compte. Égoïstement, j'espère que ce texte sera adopté pour sauver les fusions des communautés de communes dans le Cher !
M. Philippe Bas , président . - Ce texte ne résoudra pas tout, mais s'il n'est pas adopté, la seule stricte proportionnalité s'appliquera.
Mme Jacqueline Gourault . - À mon tour de remercier les auteurs de cette proposition de loi très attendue. Plus vite elle sera votée, mieux cela sera. Mais l'application stricte du tableau n'est pas non plus une catastrophe...Il faut surtout tirer les conclusions politiques du cas de Salbris : en l'occurrence, les petits villages se sont ligués contre la ville-centre. Salbris n'est qu'un chef-lieu de canton mais elle représente la grande ville pour les petits villages des alentours. La répartition était manifestement disproportionnée. Cette affaire pose la question de la majorité qualifiée. A-t-on bien fait de supprimer l'accord de la ville-centre en 2010 ? Je ne crois pas. La propension à s'opposer à la ville-centre est répandue. Toutefois, à l'heure des bassins de vie, même si l'on défend la ruralité, il ne faut pas sous-estimer le rôle des villes-centres ou des chefs-lieux de canton. Le Conseil constitutionnel a été juste. Défendre systématiquement la ruralité contre l'urbanité peut conduire à des injustices.
M. Jean-René Lecerf . - À court terme cette proposition de loi est bienvenue. À plus long terme, peut-être faudra-t-il changer la Constitution pour préciser que la souveraineté appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants, par la voie du référendum ou par les décisions du Conseil constitutionnel ! Nous nous approchons du gouvernement des juges ; le Conseil constitutionnel se donne bonne conscience en ne prétendant censurer que les erreurs manifestes d'appréciation du législateur, mais il en est seul juge ! Je suis surpris de l'attachement exclusif du Conseil constitutionnel au principe de proportionnalité démographique. À terme, 90 % du territoire ne sera plus représenté ! Il conviendrait de modifier la Constitution car la représentation doit concerner non seulement la population mais aussi les territoires. Évitons que ne se renouvelle cette situation clochemerlesque. Le Gouvernement et le Parlement étaient d'accord pour revoir la délimitation des cantons. Ils représentent davantage le peuple que le Conseil constitutionnel !
M. Philippe Bas , président . - Merci pour cette intervention dont beaucoup de membres de la commission partagent le sens et l'orientation.
M. Jean-Pierre Vial . - Je partage la position de M. Lecerf. Je remercie les auteurs de cette proposition de loi que le président Sueur avait appelée de ses voeux à la fin de la dernière session. Pour la première fois les délégués communautaires ont été élus au suffrage universel direct. Il est surprenant que le Conseil constitutionnel ait balayé d'un revers de main une élection au suffrage universel. Loin d'opposer les villes et les villages, les accords dans mon département avaient toujours été le fruit d'un accord à l'unanimité entre les communes, les cas de contentieux restant exceptionnels. Avec cette décision, de nombreuses communautés de communes risquent de se voir remises en cause. Dans bien des cas les accords ont été constitués en fonction des représentations à la communauté de commune. Ne faudrait-il pas que la décision du Conseil constitutionnel ne prenne effet qu'après les prochaines élections pour ne pas créer d'incertitudes au cours de ce mandat ?
M. Philippe Bas , président . - Le Conseil constitutionnel a déterminé lui-même les conditions d'entrée en vigueur de sa décision. Elle ne menace pas immédiatement les accords passés, mais elle implique qu'à chaque renouvellement partiel ceux-ci devront être remis en cause et que les nouvelles fusions devront obéir à la règle de proportionnalité. La proposition de loi atténue ce système, en améliorant la représentation de certaines communes. Il n'est pas possible constitutionnellement de différer la date d'entrée en vigueur de la décision.
M. Michel Mercier . - La Constitution de 1958 a mis en oeuvre des principes développés par les juristes après la première guerre mondiale, comme Mirkine-Guetzévitch ou Michel Debré. Elle a privé le Parlement de son pouvoir absolu. Il ne peut plus tout faire et doit se contenter d'un domaine d'action limité. Le Conseil constitutionnel y veille. Nous pouvons être mécontents, d'autant plus que nous sommes les premiers responsables devant les citoyens, mais la Constitution est là...
Le Conseil constitutionnel a toujours préféré sanctionner les élus locaux que les élus nationaux. Il est plus facile de définir des grands principes à l'occasion des élections locales que des élections nationales ! Il y a peu, nous avons voté la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, sur le rapport de M. Vandierendonck, qui prévoit la création d'une métropole à Lyon au 1 er janvier 2015. Malheureusement nous avons habilité le gouvernement à recourir aux ordonnances. Le Gouvernement fait ce qu'il peut pour faire échouer la métropole de Lyon. Vu ses efforts, il n'est pas impossible qu'il y parvienne ! Un projet d'ordonnance concerne le découpage électoral de la métropole afin de constituer le conseil métropolitain en 2020. L'application du principe de proportionnalité démographique est difficile : doit-elle s'appliquer à la liste ou aux individus ? Le Gouvernement propose une application à l'individu sur la liste. Il a divisé la population par le nombre de sièges, ce qui ouvre la porte aux manipulations souhaitées... Il faudra revenir sur l'application de ce principe. Nous ne ferons pas l'économie d'un nouveau texte.
M. Philippe Kaltenbach . - Au nom du groupe socialiste je remercie les auteurs de cette proposition de loi. Nous l'avons inscrite dans notre espace et la voterons. La décision du Conseil constitutionnel a créé une insécurité. Il était urgent que le législateur reprenne la main.
Monsieur Pillet, je ne suis pas favorable à la définition d'un critère de représentativité fondé sur la superficie. La représentativité concerne la population, non les hectares ! Autrement nous violerions le principe d'égalité devant le suffrage et reviendrions à la pratique des bourgs pourris, qui n'a pas existé qu'en Angleterre. La jurisprudence du Conseil constitutionnel empêche que cette situation ne se produise en France. Certains présidents des États-Unis ont été élus avec moins de voix que leur adversaire, mais plus de grands électeurs. Lors du découpage cantonal en France des écarts de un à 44 étaient apparus, ce qui était inacceptable. Le Conseil constitutionnel avec sagesse a fixé des principes. C'est la règle des 20%. L'objet de cette loi est de prévoir des adaptations.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Monsieur Lecerf, je partage votre avis, une révision constitutionnelle est souhaitable.
Madame Gourault, votre analyse est sévère. Les communes rurales ne se liguent pas toujours contre la ville-centre, même si en l'espèce ce fut le cas. La grande majorité des accords locaux ont été des succès. Salbris avait droit à 13 sièges en application du principe de proportionnalité mais elle n'en a obtenu que sept aux termes de l'accord : la disproportion manifeste.
Enfin, pour préserver les situations existantes, les auteurs de la proposition de loi ont prévu à l'article 2 que, dans les six mois qui suivront la loi, il sera possible de revenir à un accord local sur la base de la proposition de loi.
M. Jean-Jacques Hyest . - Les communautés de communes seront contraintes de modifier leurs accords...
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Oui mais la proposition de loi est plus souple que le tableau.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
M. Alain Richard . - L'amendement n° 1 prévoit que l'adjonction d'un siège dans le cadre de l'accord local ne peut bénéficier qu'à une commune ayant au moins un siège dans le barème légal. De plus les communes qui consentiront une baisse de leur représentation ne pourront recevoir une part des sièges dans le conseil communautaire inférieure à 80 % de leur proportion dans la population totale de l'intercommunalité.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Mon sous-amendement n° 3 garantit que la représentation d'une commune ayant bénéficié du siège de droit, et donc exclue de l'attribution d'un siège supplémentaire dans le cadre de l'accord local, ne sera, au terme de la répartition des sièges, inférieure de plus d'un cinquième par rapport à la proportionnelle démographique.
M. Alain Richard . - J'y suis favorable sous réserve d'une correction rédactionnelle : au II, il faut écrire « inférieure de plus d'un cinquième à sa part dans la population totale ».
Le sous amendement rectifié n° 3 est adopté, ainsi que l'amendement n° 1 sous-amendé.
M. Alain Richard . - Je retire mon amendement n° 2.
Mme Catherine Troendlé , rapporteur . - Dans ce cas, je transforme en sous-amendement mon amendement n° 4 pour faire référence aux chiffres de population municipale en vigueur.
L'amendement n° 4 rectifié est adopté.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1
er
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M. RICHARD |
1 |
Exclusion des communes ayant bénéficié d'un siège de droit de la surreprésentation d'un siège. Appréciation de la sous-représentation d'une commune par sa part dans la population totale |
Adopté avec modification |
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Mme TROENDLÉ, rapporteur |
3 |
Application de la limite d'un cinquième en sous-représentation aux communes attributaires d'un siège de droit |
Adopté |
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Article 2
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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M. RICHARD |
2 |
Cohérence rédactionnelle |
Retiré |
|
Mme TROENDLÉ, rapporteur |
4 |
Rédactionnel |
Adopté avec modification |