III. LA DÉVIATION DE LA TRAJECTOIRE DES SOLDES
La dégradation de la situation économique en 2012 et 2013 a eu pour conséquence de faire dévier la trajectoire du solde effectif et du solde structurel par rapport aux orientations qui avaient été arrêtées par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Il n'en demeure pas moins qu'un redressement sensible des comptes publics a été réalisé depuis 2012.
Malgré cela, des « écarts importants » ont été constatés par rapport aux objectifs fixés pour 2013, notamment de solde structurel, entraînant le déclenchement du mécanisme de correction budgétaire prévu par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 20 ( * ) (cf. supra ). Aussi le Gouvernement a-t-il été amené à justifier ces écarts dans le cadre du présent projet de loi de règlement et a d'ores et déjà prévu des mesures de correction qui seront intégrées aux prochaines lois financières - y compris dans les projets de loi de finances rectificative et de loi de financement de la sécurité sociale qui ont été présentés en Conseil des ministre les 11 et 18 juin 2014.
A. LES ÉCARTS À LA LOI DE PROGRAMMATION
1. Un « écart important » à la trajectoire de solde structurel
Les résultats de l'exécution 2013 font apparaître un écart entre le solde structurel constaté (- 3,1 % du PIB) et l'objectif retenu dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 (- 1,6 % du PIB) de - 1,5 point de PIB , ce qui constitue un « écart important » au sens de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 21 ( * ) , comme le fait apparaître l'article liminaire du projet de loi de règlement (cf. tableau ci-après).
À cet égard, il convient de noter qu'en dépit d' un effort structurel que la Cour des comptes a qualifié de « considérable » 22 ( * ) (1,5 point de PIB), le solde structurel ne s'est amélioré que de 1,1 point de PIB en 2013, les effets de l'effort consenti ayant été fortement atténués par le recul de l'élasticité des recettes publiques, provoqué par la situation macroéconomique dégradée.
Tableau de synthèse de l'article liminaire
(en points de PIB)
|
Exécution 2013 |
Soldes prévus par la LPFP |
Écart avec les soldes prévus par la LPFP |
|
|
Solde structurel (1) |
- 3,1 |
- 1,6 |
- 1,5 |
|
Solde conjoncturel (2) |
- 1,2 |
- 1,2 |
0,0 |
|
Mesures ponctuelles et temporaires (3) |
0,0 |
- 0,2 |
0,2 |
|
Solde effectif (1+2+3) |
- 4,3 |
- 3,0 |
- 1,3 |
Note de lecture : les calculs du présent article sont effectués sur la base du solde 2013 des administrations publiques selon les principes du SEC 95, c'est-à-dire le même système de comptabilité nationale que celui utilisé dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP), et non en SEC 2010. Ce point est précisé infra dans l'analyse du solde effectif de l'année 2013.
Source : article liminaire du projet de loi de règlement de 2013
L'écart constaté connaît plusieurs origines. Tout d'abord, il provient, à hauteur de 0,6 point de PIB, des révisions apportées aux résultats des exercices antérieurs . Dans le cadre de la loi de règlement pour 2012, un écart de - 0,3 point de PIB avait été observé entre le solde structurel et la trajectoire pluriannuelle, résultant essentiellement d'une révision des comptes nationaux de 2011. Cet écart a été majoré de 0,3 point de PIB en raison des nouvelles révisions intervenues depuis lors . En effet, ajoutée à la rectification du niveau du solde effectif, la réévaluation à la hausse du PIB effectif a conduit à modifier l'estimation de l'écart de production en 2012, aboutissant à réviser à la hausse le solde conjoncturel et à la baisse le solde structurel . Les notions de solde structurel, de solde conjoncturel et d'écart de production, ainsi que les modalités de leur estimation, sont précisées dans l'encadré ci-après.
Ensuite, les recettes se sont révélées moins dynamiques qu'anticipé , ayant progressé moins rapidement que l'activité économique. Dans un contexte caractérisé par une croissance dont la composition est défavorable aux recettes des principaux impôts - et, notamment, de l'impôt sur le revenu, de l'impôt sur les sociétés et des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) -, l'élasticité des prélèvements obligatoires 23 ( * ) a été inférieure à la prévision, soit de 0,2, contre une anticipation de 1 dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017. Au total, cet effet d'élasticité est à l'origine de l'écart du solde structurel par rapport à la trajectoire, à hauteur de 0,5 point de PIB .
Le rendement plus faible qu'attendu des mesures nouvelles en recettes en 2013 expliquerait, quant à lui, l'écart pour 0,15 point de PIB ; sont concernées, en particulier, le prélèvement forfaitaire obligatoire, la réforme du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés, la taxe systémique sur les banques, etc. (cf. tableau ci-après).
Révision du rendement des mesures nouvelles en
2013
(PLF 2013 / PLR 2013)
(en milliards d'euros)
|
Amendements LFI/LFSS 2013 |
+ 0,4 |
|
Censure Conseil constitutionnel |
- 0,5 |
|
Mesures postérieures au PLF 2013 (LFR 2012-3, LFI/LFSS 2014, LFR 2013) |
- 0,4 |
|
Lutte contre la fraude (LFI 2013) |
- 1,0 |
|
Barémisation des revenus du capital (LFI 2013) |
- 0,7 |
|
Réforme du cinquième acompte d'impôt sur les sociétés (LFI 2013) |
- 0,8 |
|
Mesures anti-abus - fiscalité des entreprises (LFR 2012-2) |
+ 0,4 |
|
Réforme de la taxe professionnelle |
- 0,7 |
|
Taxe sur le risque systémique |
- 0,5 |
|
Taxe sur les transactions financières |
- 0,4 |
|
Retenue à la source OPCVM et contribution de 3 % sur les dividendes |
+ 1,0 |
|
Report de la taxe poids lourds |
- 0,4 |
|
Taxe sur les achats de viande |
- 0,3 |
|
Autres |
0,0 |
|
TOTAL |
- 3,8 |
Source : Gouvernement
Enfin, l'effort structurel en dépenses a été plus faible de 0,3 point de PIB que la prévision en raison de la révision de l'inflation à la baisse 24 ( * ) . En effet, bien que la croissance de la dépense en valeur ait été moins dynamique que prévu dans la loi de programmation des finances publiques - en raison, notamment, de la baisse des charges d'intérêt -, sa croissance en volume a été plus élevée du fait d'une plus faible inflation (+ 1,3 % contre une prévision de + 0,9 % dans le projet de loi de finances pour 2014) ; en effet, il convient de rappeler qu'il y a effort en dépenses si les dépenses en volume - donc déflatées - augmentent moins vite que la croissance potentielle, et ce alors même qu'une grande partie des dépenses des administrations publiques est soumise à des règles d'évolution en valeur (dépenses relevant de la norme « zéro valeur » ou de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie) et qu'une fraction seulement de ces dépenses évoluent spontanément comme l'inflation - comme, par exemple, les achats courants ou certaines dépenses d'intervention et prestations.
En outre, il convient de préciser que les effets des règles d'indexation sur la dépense publique ne sont pas immédiats ; la revalorisation des prestations est réalisée sur une base prévisionnelle et une éventuelle erreur d'anticipation n'est corrigée que l'année suivante - à titre d'exemple, la revalorisation des prestations « famille » intervient le 1 er avril de chaque année, sur la base de la prévision d'inflation retenue à cette date.
Explication de l'écart du solde structurel
à la trajectoire pluriannuelle
(en points de PIB)
|
Écart à la LPFP |
- 1,5 |
|
Révisions apportées aux exercices antérieurs |
- 0,6 |
|
Effet d'élasticité (moindre dynamisme des recettes) |
- 0,5 |
|
Moindre rendement des mesures nouvelles en recettes |
- 0,15 |
|
Atténuation de l'effort en dépenses, dont : |
- 0,3 |
|
- croissance de la dépense en valeur plus faible qu'anticipé |
+ 0,2 |
|
- croissance de la dépense en volume supérieure à la prévision (faible inflation) |
- 0,5 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)
|
L'estimation du solde structurel des administrations publiques Le présent encadré vise à présenter brièvement les modalités selon lesquelles est calculée l'estimation du solde structurel , dont il a été rappelé qu'il constituait dorénavant la principale référence en matière de programmation des finances publiques. Les développements qui suivent reprennent, notamment, les principaux éléments figurant dans le document de travail publié par la direction générale du Trésor en décembre 2009 portant sur le solde structurel 25 ( * ) . Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires . Ainsi, deux composantes du solde public effectif peuvent être identifiées : le solde conjoncturel , qui correspond à la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par des facteurs conjoncturels ou temporaires, et le solde structurel , soit le solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel. L'identification du solde conjoncturel et du solde structurel implique, par conséquent, l'estimation du PIB potentiel , qui représente le niveau de production qui résulterait du plein emploi des ressources productives, soit le capital et le travail, compatible avec la stabilité des prix à long terme. Si l'évaluation du PIB potentiel fait l'objet de nombreux travaux, en particulier des organisations internationales, il convient de souligner que la trajectoire pluriannuelle de solde structurel définie par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 a été construite sur la base d' hypothèses relatives au niveau du PIB potentiel et à la croissance potentielle (cf. tableau ci-après) qui doivent être retenues - pour la période de programmation - dans le calcul du solde structurel.
Le PIB potentiel permet de calculer l' écart de production (ou output gap ), qui correspond à la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel. Le solde structurel correspond à l'écart entre les recettes structurelles et les dépenses structurelles. Aussi est-il nécessaire de corriger les recettes et dépenses effectives des effets de la conjoncture, et ce à partir des élasticités des différentes recettes et dépenses à l'écart de production (cf. tableau ci-après). Il convient de souligner que, s'agissant des recettes, tous les prélèvements obligatoires (PO) sont supposés sensibles à la conjoncture, à la différence des autres recettes ; pour ce qui est de dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées comme étant de nature conjoncturelle.
Les élasticités reprises dans le tableau
précédent reposent sur une estimation économétrique
réalisée par l'Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) datant du début des
années 2000
26
(
*
)
Enfin, pour ce qui est des mesures ponctuelles et temporaires, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 précise qu'elles sont exclues du solde structurel, « conformément à la méthodologie européenne » ; celles-ci correspondent, selon la Commission européenne, aux mesures qui affectent temporairement le solde public , y compris celles qui consistent en une modification pérenne de la législation. Pour autant, la définition de cette notion reste sujette à discussion, conduisant le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), à plusieurs reprises, à inviter le Gouvernement à préciser cette dernière. Les mesures ponctuelles et temporaires correspondent, pour une large part, aux dépenses résultant des contentieux fiscaux. Une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France . Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, en France, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires est de l'ordre de 1. À titre d'exemple, pour 2013, le solde public effectif est estimé à - 4,3 % du PIB et l'écart de production à - 2,4 points de PIB potentiel. En l'absence de mesures ponctuelles et temporaires, le solde structurel correspond à la différence entre le solde public effectif et le solde conjoncturel et s'élève ainsi à - 3,1 % du PIB : Solde structurel = solde effectif - solde conjoncturel = - 4,3 % - (- 2,4 % / 2) = - 3,1 % |
2. Le report du retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB
Alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 retenait une prévision de solde effectif de - 3,0 % du PIB en 2013, l'article liminaire du présent projet de loi de règlement fait apparaître que le solde effectif - au sens de Maastricht - serait de - 4,3 % du PIB 27 ( * ) , ce qui correspond à un écart de - 1,3 point de PIB.
L'objectif d'un retour du solde effectif à - 3,0 % du PIB en 2013 correspondait aux orientations fixées par le Conseil de l'Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif (PDE) engagée à l'encontre de la France en 2009 . Toutefois, compte tenu de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission a proposé le 29 mai 2013 d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif 28 ( * ) . Cette position a été validée par le Conseil de l'Union européenne le 21 juin 2013.
Ce report de deux années de la procédure de déficit excessif s'est accompagné de recommandations du Conseil portant sur la trajectoire de solde public de la France jusqu'à 2015 . Elles comprennent des cibles de déficit effectif ainsi que des objectifs d'ajustement du solde structurel (cf. tableau ci-après).
Recommandations du Conseil concernant la trajectoire des finances publiques de la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif
(en % du PIB)
|
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Cibles de déficit effectif |
3,9 |
3,6 |
2,8 |
|
Objectifs d'ajustement structurel |
1,3 |
0,8 |
0,8 |
Source : Conseil de l'Union européenne (2013)
Dans ces conditions, l'« enjeu » d'un retour du solde effectif à - 3,0 % du PIB en 2013 doit être relativisé, et ce d'autant plus qu' une correction de l'écart constaté aurait imposé au Gouvernement d'engager une politique budgétaire particulièrement restrictive qui aurait eu des conséquences fortement pro-cycliques - ce qui n'était souhaitable ni d'un point de vue économique, ni d'un point de vue budgétaire. C'est donc à dessein que la Commission européenne a accordé un report de la correction du déficit excessif, de manière à offrir à la France une latitude supplémentaire pour conduire un redressement soutenable des comptes publics, compatible avec la reprise de l'activité économique.
L'écart entre le solde effectif constaté en 2013 et la loi de programmation des finances publiques (LPFP), soit - 1,3 point de PIB, peut s'expliquer, tout d'abord, par un effet de base négatif pour - 0,3 point de PIB .
La croissance du PIB, inférieure à la prévision retenue lors de la LPFP (+ 0,3 % contre + 0,8 %), aurait pesé sur les finances publiques à hauteur de - 0,2 point de PIB .
Comme cela a été indiqué dans l'analyse du solde structurel, ont également contribué à l'écart le moindre dynamisme de recettes publiques (- 0,5 point de PIB), le rendement plus faible qu'anticipé des mesures nouvelles en recettes (- 0,15 point de PIB) et l' atténuation de l'effort en dépenses par la faiblesse de l'inflation (- 0,3 point de PIB).
Toutefois, les mesures ponctuelles et temporaires ont soutenu le solde effectif en 2013 (+ 0,2 point de PIB), en raison du décalage de la chronique du contentieux du précompte et du jugement favorable de la Cour de justice de l'Union européenne dans le contentieux relatif à la taxe sur les communications électroniques 29 ( * ) .
Explication de l'écart du solde effectif
à la trajectoire pluriannuelle
(en points de PIB)
|
Écart à la LPFP |
- 1,3 |
|
Effet de base négatif |
- 0,3 |
|
Moindre croissance du PIB |
- 0,2 |
|
Effet d'élasticité (moindre dynamisme des recettes) |
- 0,5 |
|
Moindre rendement des mesures nouvelles en recettes |
- 0,15 |
|
Atténuation de l'effort en dépenses, dont : |
- 0,3 |
|
- croissance de la dépense en valeur plus faible qu'anticipé |
+ 0,2 |
|
- croissance de la dépense en volume supérieure à la prévision (faible inflation) |
- 0,5 |
|
Mesures ponctuelles et temporaires (contentieux) |
+ 0,2 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)
En outre, il apparaît que la contribution à l'écart entre le solde effectif constaté et la loi de programmation des finances publiques est répartie sur l'ensemble des sous-secteurs des administrations publiques , à savoir les administrations publiques centrales (- 0,5 point de PIB), les administrations publiques locales (- 0,3 point de PIB) et les administrations de sécurité sociale (- 0,4 point de PIB) (cf. tableau ci-après).
Le solde effectif des sous-secteurs des administrations publiques
(en points de PIB)
|
Exécution 2013 |
Soldes prévus par la LPFP |
Écart avec les soldes prévus par la LPFP |
|
|
Solde effectif |
- 4,3 |
- 3,0 |
- 1,3 |
|
Administrations publiques centrales (APUC) |
- 3,2 |
- 2,7 |
- 0,5 |
|
Administrations publiques locales (APUL) |
- 0,4 |
- 0,1 |
- 0,3 |
|
Administrations de sécurité sociale (ASSO) |
- 0,6 |
- 0,2 |
- 0,4 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)
Les données publiées par l'Insee le 15 mai 2014 30 ( * ) - reposant sur les nouveaux principes de la SEC 2010 - montrent une nette diminution, de 17,3 milliards d'euros, du déficit des administrations publiques centrales (APUC), et notamment de l'État 31 ( * ) . Cette évolution est examinée plus avant infra dans la partie portant spécifiquement sur le budget de l'État.
Capacité ou besoin de financement par sous-secteur des administrations publiques
(en milliards d'euros)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Variation 2013-2012 |
|
|
Administrations publiques centrales (APUC) |
-110,8 |
-91,4 |
-85,2 |
-67,9 |
17,3 |
|
État |
-121,7 |
-91,2 |
-82,6 |
-69,2 |
13,4 |
|
Organismes divers d'administration centrale |
10,9 |
-0,2 |
-2,6 |
1,3 |
3,9 |
|
Administrations publiques locales (APUL) |
-1,7 |
-0,7 |
-3,7 |
-9,2 |
-5,5 |
|
Administrations de sécurité sociale (ASSO) |
-23,2 |
-12,9 |
-12,8 |
-12,5 |
0,3 |
|
Administrations publiques (APU) |
-135,8 |
-105,0 |
-101,6 |
-89,5 |
12,1 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee de mai 2014)
Les finances des administrations publiques locales (APUL), quant à elles, se sont dégradées ; leur besoin de financement s'établirait à 9,2 milliards, progressant ainsi de 5,5 milliards d'euros. Cette évolution semble trouver son origine, pour l'essentiel, dans le dynamisme de l'investissement local dans un contexte préélectoral (+ 5,1 % en 2013 après + 5,8 % en 2012), l' augmentation des rémunérations versées (+ 3,2 % après + 3,1 %) et la progression des prestations et transferts sociaux (+ 3,9 % après + 3,2 %), et notamment du revenu de solidarité active (RSA) « socle » (+ 8,9 % après + 4,6 %). À l'inverse, les consommations intermédiaires ont décéléré (+ 2,9 % après + 3,5 %) du fait de la faible inflation, de même que la charge d'intérêt (+ 1,6 % après + 4,0 %) en raison de la baisse des taux d'intérêt. S'agissant des recettes des APUL, celles-ci ont ralenti en 2013 (+ 1,1 % après + 2,3 %). Ceci est imputable, notamment, à la faiblesse des transactions sur le marché immobilier, qui a pesé sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), et au recul du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Enfin, en dépit d'une légère amélioration, les comptes des administrations de sécurité sociale (ASSO) sont restés déficitaires en 2013 , à hauteur de 12,9 milliards d'euros. La croissance des dépenses a été, en effet, un peu plus faible que celle des recettes. La décélération des recettes des ASSO s'est poursuivie en 2013 (+ 2,6 % après + 3,4 %), le ralentissement de la masse salariale privée (+ 1,1 % après + 2,1 % en 2012) ayant pesé sur la croissance des cotisations sociales ; de même, les prélèvements sociaux sur les revenus ont été peu dynamiques. Les dépenses ont également ralenti (+ 2,4 % après + 3,3 %), en particulier du fait d'une exécution de l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) inférieure de 1,4 milliard d'euros 32 ( * ) à la prévision retenue dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2013 et de la montée en charge de la réforme des retraites de 2010. En revanche, la croissance des prestations chômage est restée soutenue en raison d'une conjoncture peu favorable sur le marché de l'emploi (+ 4,5 % après + 5,9 %).
Au total, le déficit de l'ensemble des administrations publiques aurait reculé de 12,1 milliards d'euros , passant de 101,6 milliards d'euros en 2012 à 89,5 milliards d'euros en 2013.
Principales dépenses et recettes
des
administrations publiques en 2013
|
Administrations publiques centrales
(APUC)
|
État |
Administrations publiques locales
|
Administrations de sécurité
sociale
|
Administrations
publiques
*
|
|
|
En milliards d'euros |
|||||
|
Total des dépenses * , dont : |
487,7 |
455,5 |
252,0 |
563,6 |
1 208,2 |
|
consommations intermédiaires ** |
32,0 |
20,9 |
48,6 |
26,6 |
107,2 |
|
rémunérations des salariés |
136,0 |
118,9 |
74,8 |
62,4 |
273,3 |
|
Intérêts ** |
40,5 |
40,3 |
5,6 |
5,4 |
51,1 |
|
prestations sociales en espèces et en nature |
93,2 |
87,1 |
23,6 |
428,6 |
545,4 |
|
formation brute de capital fixe |
27,0 |
9,8 |
50,4 |
8,3 |
85,6 |
|
Total des recettes * , dont : |
419,8 |
386,3 |
242,8 |
551,1 |
1 118,7 |
|
impôts et cotisations sociales |
366,3 |
351,7 |
125,3 |
508,1 |
999,7 |
|
recettes de production |
23,8 |
5,5 |
41,1 |
19,1 |
83,9 |
|
revenus de la propriété |
7,8 |
7,0 |
2,7 |
3,6 |
13,7 |
|
Capacité (+) / Besoin (-) de financement |
- 67,9 |
- 69,2 |
- 9,2 |
- 12,5 |
- 89,5 |
|
Gains (+) / Pertes (-) sur swaps |
0,2 |
0,2 |
0,0 |
0,4 |
0,7 |
|
Déficit notifié |
- 67,6 |
- 68,9 |
-9,2 |
-12,0 |
- 88,8 |
|
Évolution 2013 (en %) |
|||||
|
Total des dépenses * , dont : |
0,3 |
0,9 |
3,4 |
2,4 |
1,9 |
|
consommations intermédiaires ** |
3,5 |
1,2 |
2,9 |
2,1 |
2,9 |
|
rémunérations des salariés |
0,7 |
0,5 |
3,2 |
2,2 |
1,7 |
|
Intérêts ** |
- 9,9 |
- 10,2 |
1,6 |
-11,4 |
- 8,9 |
|
prestations sociales en espèces et en nature |
2,7 |
2,0 |
3,9 |
3,0 |
3,0 |
|
formation brute de capital fixe |
- 1,1 |
- 9,6 |
5,1 |
-10,4 |
1,4 |
|
Total des recettes * , dont : |
4,7 |
4,8 |
1,1 |
2,6 |
3,2 |
|
impôts et cotisations sociales |
5,0 |
4,7 |
0,7 |
2,9 |
3,4 |
|
recettes de production |
0,5 |
- 7,2 |
2,2 |
0,2 |
1,2 |
|
revenus de la propriété |
- 4,1 |
1,2 |
- 0,1 |
- 8,5 |
- 4,3 |
* Les transferts au sein d'un même secteur sont consolidés si bien que la somme des dépenses (ou des recettes) des secteurs est supérieure à celle des administrations publiques.
** Hors correction au titre des services d'intermédiation financière indirectement mesurés (Sifim) sur les intérêts versés.
Source : Insee, comptes nationaux, base 2010 (mai 2014)
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L'évolution du système européen de comptes nationaux Afin d'assurer la comparabilité des résultats de l'exécution 2013 avec la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017, l'article liminaire du présent projet de loi de règlement présente une prévision de solde public effectif déterminée sur la base des principes du précédent système européen des comptes nationaux, dit « SEC 95 » , qui s'appliquaient lors du vote de la loi de programmation. Aussi l'article liminaire affiche-t-il un solde public effectif de - 4,3 % pour l'exercice 2013, alors que l'estimation de solde publiée par l'Insee le 15 mai 2014 - qui repose sur le nouveau système européen de comptes nationaux, dit « SEC 2010 » - s'élève à - 4,2 % du PIB. À l'occasion de la sortie des comptes nationaux le 14 mai dernier, l'Insee a mis en application, pour la première fois, le SEC 2010 - qui constitue la déclinaison européenne 33 ( * ) des nouvelles normes de comptabilité nationale édictées par le système de comptes nationaux (SCN 2008), sous l'égide de l'Organisation des Nations unies (ONU). Cette évolution des comptes nationaux a eu pour conséquence une révision du niveau de certains agrégats macroéconomiques, comme le produit intérieur brut (PIB) ou encore l'investissement, ainsi que de certains ratio - à l'instar, notamment, du déficit public en points de PIB. Ainsi, les modifications apportées ont abouti à une révision du PIB de l'année 2010 de + 3,2 % 34 ( * ) , soit + 61,8 milliards d'euros (cf. infra , la révision des grands agrégats pour l'année 2010). Quels sont les principaux changements apportés par le nouveau système de comptes nationaux ? Tout d'abord, celui-ci retient une définition élargie des actifs et de l'investissement , qui intègrent désormais les activités de recherche et développement (R&D), les bases de données et les systèmes d'armes militaires (véhicules, sous-marins, blindés, etc.), désormais comptabilisés en formation brute de capital fixe (FBCF) et non plus en consommation intermédiaire. Ceci a, notamment, pour effet de relever le niveau des valeurs ajoutées des différents secteurs institutionnels - et donc du PIB 35 ( * ) . En outre, des innovations ont été introduites pour améliorer la description de l'activité des sociétés financières , notamment des entreprises d'assurance. Aussi, l'activité des entreprises de réassurance, jusqu'alors consolidée avec celle des assureurs directs, est désormais décrite séparément. Toutefois, cette évolution est sans incidence sur le PIB, ce qui n'est pas le cas de la nouvelle mesure de la production de services d'assurance-dommage et du changement du périmètre des sociétés financières qui intègre, dorénavant, toutes les holdings. Les échanges extérieurs sont également modifiés par l'application du critère de transfert de propriété . La description des échanges extérieurs n'est plus fondée sur l'observation des flux physiques à la frontière des pays par les Douanes, mais sur la notion de transfert de propriété. Cela a pour conséquence de modifier l'enregistrement comptable du travail à façon et du négoce international. Quelques modifications du SEC 2010 affectent le compte des administrations publiques (APU) . La principale d'entre-elles consiste à enregistrer les crédits d'impôts restituables non plus en moindres recettes, mais en dépenses. De même, le traitement des soultes que les entreprises publiques versent aux APU en cas de transfert à celles-ci de leurs engagements vis-à-vis de leurs salariés en matière de retraite est modifié : celles-ci ne seront plus comptabilisées en une seule fois, mais étalées sur la durée de versement des pensions - et le périmètre des APU évolue à la marge. La révision des grands agrégats pour l'année 2010
Source : Insee (15 mai 2014) |
3. Un net redressement des comptes publics
En dépit des écarts constatés entre, d'une part, le solde structurel et le solde effectif et, d'autre part, la loi de programmation des finances publiques (LPFP), force est de constater qu' un net redressement des comptes publics a été mené depuis 2012 . Ainsi, entre 2011 et 2013, le déficit effectif des administrations publiques a été ramené de 105,0 milliards d'euros à 89,5 milliards d'euros, et ce dans un contexte macroéconomique particulièrement dégradé 36 ( * ) - la croissance ayant été atone en 2012 et 2013.
En outre , le caractère encore élevé du déficit public n'est pas sans lien avec le point de départ de la trajectoire . En effet, il convient de rappeler que le solde public avait atteint - 7,1 % du PIB en 2009 et s'élevait encore à - 5,1 % du PIB en 2011 (cf. graphique ci-après). La même remarque peut être formulée concernant le solde structurel, qui approchait - 5 % du PIB en 2011.
L'évolution du solde effectif
(en % du PIB)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee, SEC 2010, base 2010)
* 20 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
* 21 Il convient de rappeler que l'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
* 22 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques , juin 2014.
* 23 L'élasticité des prélèvements obligatoires correspond au rapport entre la croissance des prélèvements à législation de l'année n-1 et la croissance du PIB de l'année n. Par conséquent, une élasticité égale à l'unité signifie qu'une hausse de 2,5 % du PIB en valeur s'accompagnera d'une augmentation spontanée - soit hors mesures nouvelles - des recettes fiscales de 2,5 %. Aussi, si l'élasticité est inférieure à l'unité, les recettes progressent spontanément moins vite que le PIB en valeur.
* 24 La prévision de déflateur de PIB - qui est l'un des indicateurs permettant d'évaluer l'inflation - a été ramenée de 1,8 % dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) à 0,8 % en exécution.
* 25 Thibault Guyon et Stéphane Sorbe, « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », Documents de travail de la DGTPE , n° 2009/13, décembre 2009.
* 26 Nathalie Girouard et Christophe André, « Measuring Cyclically-Adjusted Budget Balances for OECD Countries », OECD Economics Department Working Papers No. 434 , juillet 2005.
* 27 L'estimation du solde effectif pour 2013 est calculée sur la base des principes du SEC 95, c'est-à-dire le même système de comptabilité nationale que celui qui a servi à l'élaboration de la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Cette précision méthodologique, qui est explicitée dans l'encadré ci-après, explique la différence existant entre le solde effectif présenté dans le présent projet de loi de règlement (- 4,3 % du PIB) et l'estimation du solde effectif publiée par l'Insee le 15 mai 2014 (- 4,2 % du PIB) qui repose, quant à elle, sur les principes du SEC 2010.
* 28 Recommandation de la Commission du 29 mai 2013 de recommandation du Conseil pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en France, COM(2013) 384.
* 29 À titre de rappel, la loi de programmation des finances publiques (LPFP) prévoyait que les coûts du contentieux du précompte et du contentieux relatif à la taxe sur les communications électroniques s'élèveraient respectivement à 1,8 milliard d'euros et à 1,3 milliard d'euros en 2013. Aussi le coût total des contentieux en 2013 devrait-il être réduit de 2,9 milliards d'euros, selon le Gouvernement.
* 30 Insee, « Les comptes publics des administrations publiques en 2013. Le déficit se réduit pour la quatrième année consécutive », Insee Première , n° 1500, mai 2014.
* 31 Le déficit de l'État est ici déterminé en application des règles de la comptabilité nationale, qui diffère de celles de la comptabilité budgétaire, ce qui explique les différences constatées avec les données apparaissant dans les résultats budgétaires de l'État figurant à l'article 1 er du projet de loi de règlement pour 2013.
* 32 L'écart des dépenses constatées par rapport à l'objectif national d'assurance maladie (ONDAM) voté dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2013 résulte essentiellement du sous-objectif portant sur les soins de ville, qui a été sous-exécuté à hauteur de 1,1 milliard d'euros.
* 33 Cf. règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne.
* 34 Il convient de préciser qu'outre le passage au SEC 2010, des améliorations méthodologiques ou de sources ont également eu une incidence sur le PIB.
* 35 Afin de bien comprendre ce mécanisme, il convient de rappeler que PIB est égal à la somme des valeurs ajoutées des différents secteurs institutionnels et que, pour les unités marchandes par exemple, la valeur ajoutée est obtenue en soustrayant à la production les consommations intermédiaires.
* 36 Ces données sont issues de la publication du 15 mai 2014 de l'Insee portant sur les comptes des administrations publiques en 2013 et sont établies sur la base des principes du SEC 2010.