EXAMEN DES ARTICLES
Avant l'article 1 er , la commission a adopté un amendement proposé par M. François Zocchetto et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants visant à insérer un article additionnel. Il vise à rappeler les principes qui devraient prévaloir à l'élaboration de la nouvelle carte régionale. Il s'agit de :
- parvenir à une meilleure efficience publique ;
- lutter contre l'érosion de la démocratie locale ;
- respecter la diversité des territoires ;
- redéfinir la sphère d'intervention de l'État ;
- réformer la fiscalité locale pour accroître l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
Votre commission a adopté cet amendement avant de ne pas adopter l'ensemble du texte du projet de loi issu de ses délibérations.
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA DÉLIMITATION DES RÉGIONS
Article 1er - Nouvelle carte régionale
Le présent article tend à fixer la nouvelle carte régionale qui s'appliquerait à compter du 1 er janvier 2016, en vertu de l'article 4 du projet de loi.
Cet article ne concerne pas les régions d'outre-mer - en réalité, uniquement la Guadeloupe et La Réunion puisque, d'une part, la Guyane et la Martinique deviendront chacune, à compter du 1 er janvier 2015, une collectivité unique à statut particulier et, d'autre part, Mayotte est déjà une collectivité unique exerçant les compétences d'un département et quelques compétences d'une région. La collectivité territoriale de Corse non plus n'est pas visée car, bien que n'étant pas une région, elle en exerce les compétences.
ï Une carte régionale datant de 1956-1960
Comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, le premier découpage régional date d'un arrêté du ministère des affaires économiques et financières, signé le 28 novembre 1956 et publié le 6 décembre 1956 qui définit les vingt-quatre circonscriptions des programmes d'action régionale créées par un décret n° 55-873 du 30 juin 1955 relatif à l'établissement de programmes d'action régionale, dit « décret Pfimlin ». Puis le décret n° 60-516 du 2 juin 1960 portant harmonisation des circonscriptions administratives délimite les régions sur lesquelles sont instaurés les programmes d'action régionale pour les transformer en circonscriptions d'action régionale.
La carte de ces dernières a été calquée sur celle des programmes d'action régionale de 1956 en intégrant toutefois trois modifications :
- la fusion des régions Alpes et Rhône qui a donné naissance à la région Rhône-Alpes ;
- le rattachement du département des Basses-Pyrénées (devenu en 1969 le département des Pyrénées-Atlantiques) de la région Midi-Pyrénées à la région Aquitaine ;
- le rattachement du département des Pyrénées-Orientales de la région Midi-Pyrénées à la région Languedoc-Roussillon.
L'article 1 er de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions qui créé les régions en tant qu'établissements publics reprend les limites des circonscriptions régionales définies en 1960.
Ainsi, les modifications apportées par le décret précité du 2 juin 1960 ont conduit à la carte régionale toujours en vigueur de nos jours. On relèvera par ailleurs que, depuis plus de cinquante ans, elle n'a connu aucune évolution.
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a introduit une nouvelle disposition, codifiée à l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, permettant à deux ou plusieurs régions limitrophes, qui le souhaitent, de fusionner entre elles. Cette disposition n'a, à ce jour, jamais été appliquée.
ï Les principes et objectifs de la nouvelle carte régionale
La carte proposée par le présent article repose sur le principe de non-démembrement des régions actuelles. En d'autres termes, la nouvelle carte repose sur la fusion de régions et non sur l'intégration des départements composant une région entre plusieurs autres régions.
Par cette nouvelle carte, le Gouvernement poursuit plusieurs objectifs parmi lesquels la recherche d'une puissance renforcée, au niveau européen et mondial, de nos régions. Par ailleurs, la diminution du nombre de régions est considérée comme un facteur d'efficacité de l'action publique locale, par la simplification du millefeuille administratif. Enfin, la nouvelle carte régionale propose la création de régions à la population plus homogène et à un PIB, par construction, plus élevé.
Sur les vingt-et-une régions métropolitaines concernées par la réforme, six régions ne connaissent aucune évolution de leur périmètre : les régions Aquitaine, Bretagne, Île-de-France, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte-d'Azur. Les quinze autres régions font l'objet de fusion :
- Alsace et Lorraine ;
- Auvergne et Rhône-Alpes ;
- Bourgogne et Franche-Comté ;
- Centre, Limousin et Poitou-Charentes ;
- Champagne-Ardenne et Picardie ;
- Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ;
- Haute-Normandie et Basse-Normandie.
Les auditions menées à la fois par votre rapporteur et votre commission ont mis en exergue plusieurs problématiques quant au lien entre la taille et la puissance d'une région. En effet, certaines personnes entendues ont relevé que la superficie d'une région n'était pas le seul vecteur de sa puissance économique et ont estimé que les compétences exercées et les moyens budgétaires et financiers dont elles disposent pour les assumer sont des facteurs plus déterminants. Au contraire, d'autres personnes auditionnées ont estimé que la fusion de régions concourrait à la simplification du millefeuille territorial et permettait de conforter la région au regard de leurs homologues européennes. Votre commission ne peut que constater que sur la question relative au lien entre taille et puissance d'une région, les avis divergent.
ï Les travaux de votre commission
Votre commission spéciale a adopté un amendement de son rapporteur tendant à intégrer au second alinéa de l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales la nouvelle carte régionale.
Par ailleurs, votre commission a approuvé une proposition de son rapporteur tendant à présenter la nouvelle carte régionale, non pas sous la forme « anciennes régions / nouvelles régions », comme le propose le projet de loi, mais en définissant chaque région par les départements la composant. En effet, cette présentation participe au principe constitutionnel d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi et s'aligne sur la présentation des circonscriptions régionales par département prévue par l'annexe 7 du code électoral. Enfin, les premières ébauches de la carte régionale étaient présentées sous la forme de départements.
Sur la carte régionale, plusieurs amendements ont été adoptés par votre commission spéciale tendant à fusionner :
- l'Alsace, la Lorraine et la Champagne-Ardenne, sur proposition de M. Philippe Adnot ;
- l'Aquitaine, le Poitou-Charentes et le Limousin, à l'initiative de MM. Didier Guillaume et Philippe Adnot ;
- le Centre avec les Pays de la Loire, par adoption d'un amendement identique de Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean Germain et Philippe Adnot ;
- le Nord-Pas-de-Calais avec la Picardie, sur proposition de M. Philippe Adnot ;
- la défusion des régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées, à l'initiative de MM. Christian Bourquin et Jacques Mézard.
Votre commission a ainsi amendé cet article avant de ne pas adopter l'ensemble du texte du projet de loi issu de ses délibérations.
Article 2 - Fixation du chef-lieu des nouvelles régions
Le présent article vise à prévoir la procédure conduisant à la fixation, par décret en Conseil d'État, du chef-lieu des nouvelles régions créées en vertu de l'article 1 er .
L'article L. 4122-2 du code général des collectivités territoriales prévoit la procédure de fixation du chef-lieu d'une région. Celle-ci est décidée par décret en Conseil d'État après consultation :
- du conseil régional ;
- des conseils généraux ;
- du conseil municipal de la commune siège du chef-lieu ;
- du conseil municipal de la commune où le transfert du chef-lieu est envisagé.
Le projet de loi propose, dans le cadre de la nouvelle carte régionale prévue à l'article 1 er , une procédure en deux temps.
• La fixation provisoire du chef-lieu des nouvelles régions par décret
Tout d'abord, à titre provisoire, le chef-lieu d'une région issue d'une fusion de régions dans le cadre de la nouvelle carte prévue à l'article 1 er serait fixé par un décret pris avant le 31 décembre 2015.
Serait préalablement consulté le conseil municipal de la commune envisagée pour être le siège du chef-lieu de la nouvelle région.
L'État devrait également recueillir l'avis des conseils régionaux compris dans le périmètre de la nouvelle région. Cette consultation serait précédée par une concertation avec des représentants des collectivités territoriales - conseils généraux et communes compris dans le périmètre des régions incluses dans celui de la nouvelle région -, des organismes publics et des organisations professionnelles concernées. Les avis rendus par les conseils régionaux seraient réputés favorables s'ils ne se sont pas prononcés dans un délai de quatre mois à compter de la transmission du projet de décret. Enfin, celui-ci devrait être adressé aux conseils régionaux concernés au plus tard le 31 août 2015.
• La fixation définitive du chef-lieu des nouvelles régions par décret en Conseil d'État
Dans un deuxième temps, serait pris un décret en Conseil d'État , au plus tard le 1 er juillet 2016, qui fixerait à titre définitif le chef-lieu des nouvelles régions , après avis du conseil régional issu de la fusion de conseils régionaux, mis en place le 1 er janvier 2016, conformément à l'article 4. Le projet de décret devrait être adressé au conseil régional de la nouvelle région au plus tard le 1 er avril 2016. Si, dans un délai de trois mois, celui-ci ne s'est pas prononcé, son avis serait réputé favorable.
La procédure fixée au présent article ne concerne que les régions faisant l'objet d'une fusion et non les régions dont le périmètre n'est pas modifié par l'article 1 er .
Votre commission n'a pas modifié cet article avant de ne pas adopter l'ensemble du texte du projet de loi issu de ses délibérations.
Article 3 (art. L. 4111-1 et L. 4123-1, chapitre IV du titre II du livre Ier de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales) - Coordinations
Le présent article propose les coordinations rendues nécessaires par la nouvelle carte régionale prévue à l'article 1 er .
Le 1° tend à supprimer le second alinéa de l'article L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales selon lequel les limites des régions sont celles précédemment fixées pour les établissements publics régionaux, en vertu de l'article 1 er de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions.
Le 2° vise à abroger l'article L. 4123-1 du même code qui fixe la procédure de regroupement de régions résultant de l'article 28 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Selon ce dispositif :
- l'initiative de la demande de regroupement de deux ou plusieurs régions formant un territoire d'un seul tenant et sans enclave relève d'un ou de plusieurs conseils régionaux concernés qui doivent adopter des délibérations concordantes. L'avis du comité de massif est requis pour les territoires concernés ;
- le projet de fusion est ensuite soumis pour avis aux conseils généraux inclus dans le périmètre des régions concernées. Ils disposent d'un délai de trois mois suivant leur saisine pour se prononcer. À défaut d'avis dans ce délai, leur avis est réputé être favorable ;
- le Gouvernement peut, à titre discrétionnaire, ne pas donner une suite favorable à la demande des conseils régionaux intéressés, sauf si la consultation des électeurs des régions intéressées recueille la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ;
- le regroupement est prononcé par un décret en Conseil d'État.
Aussi, l'abrogation de l'article L. 4111-1 du code général des collectivités territoriales proposée par l'article 3 figerait une fois pour toute la nouvelle carte régionale, sauf modification par le législateur. Les élus régionaux ne disposeraient plus de la faculté de la faire évoluer.
Enfin, le 3° propose deux harmonisations liée au 2°. D'une part, le chapitre IV du titre II du livre I er de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, uniquement composé de l'article L. 4123-1, devient le chapitre III. D'autre part, l'article L. 4124-1 devient, par coordination, le nouvel article L. 4123-1 du même code.
ï Les travaux de la commission
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à réécrire l'article 3 pour supprimer la consultation obligatoire des électeurs en cas de modification des limites des régions et des départements ainsi qu'en cas de fusion. En d'autres termes, celles-ci résulteraient des seules délibérations concordantes des assemblées délibérantes des collectivités concernées :
- regroupement de départements (article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales) ;
- transfert d'un département de sa région d'origine vers une région limitrophe (article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales) ;
- regroupement de régions (article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales) ;
- fusion d'une région et des départements la composant (article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales).
Votre commission a ainsi amendé cet article avant de ne pas adopter l'ensemble du texte du projet de loi issu de ses délibérations.
Article 4 - Date de mise en oeuvre de la nouvelle carte régionale
Le présent article prévoit une application, à compter du 1 er janvier 2016 , de la nouvelle carte régionale, proposée à l'article 1 er , et de l'abrogation des dispositions relatives à la fusion des régions prévues à l'article L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales et abrogé par l'article 3 du présent projet de loi.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur. Outre une modification rédactionnelle, cet amendement introduit une précision contenue à l'article 8 du présent projet de loi selon laquelle, si la nouvelle délimitation des régions n'entrait en application qu'à compter du 1 er janvier 2016, ce sont ces nouvelles circonscriptions qui serviraient de cadre à l'élection qui aurait lieu en décembre 2015.
Votre commission a ainsi amendé cet article avant de ne pas adopter l'ensemble du texte du projet de loi issu de ses délibérations.