EXAMEN DES ARTICLES
TITRE
1ER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES
Article 1er (article
L. 5441-1 [nouveau] du code des transports) - Définition de
l'activité de protection des navires français contre les menaces
extérieures
Objet : cet article définit le cadre général d'exercice de l'activité privée de protection des navires.
I. Le dispositif proposé
Cet article autorise l'activité privée de protection des navires battant pavillon français. Les personnes morales exerçant cette activité sont qualifiées d'« entreprises privées de protection des navires » tandis que les personnes physiques qu'elles emploient sont dénommées « agents ».
Comme toujours en matière de sécurité privée, le cadre d'exercice est défini strictement . L'activité ne peut être exercée qu' à la demande d'un armateur et uniquement à bord du navire à protéger. Concrètement, il s'agit d' empêcher la constitution d'escortes telles qu'en proposent certaines sociétés anglo-saxonnes qui « recyclent » d'anciens bâtiments de guerre et les font immatriculer sous registre civil.
La protection armée d'un navire à partir d'un navire extérieur est en effet jugée moins efficace que celle conduite par une équipe embarquée à bord. L'étude d'impact annexée au projet de loi explique que « le navire d'escorte ne peut surveiller tout le plan d'eau à la fois et des pirates peuvent attaquer un navire sans que son escorteur s'en aperçoive » . Un risque de confusion existe également avec les bâtiments officiellement en charge de la police en mer, alors que les navires d'escorte ne disposent d'aucune prérogative de puissance publique. L'étude d'impact relève enfin de sérieux problèmes juridiques : « l'équipe de protection est soumise, à bord, à l'autorité du capitaine [alors que] sur un navire d'escorte privé, le capitaine relève de l'entreprise de sûreté. (...) En outre, les agents de l'État français ne seraient pas en mesure de vérifier les conditions d'exercice de l'activité à bord d'un navire d'escorte battant un autre pavillon en l'absence de cadre conventionnel les y autorisant. Enfin, on peut craindre que le navire d'escorte s'en prenne à des présumés pirates en transit, hors de la légitime défense. »
Pour bien distinguer l'activité de protection privée des navires de l'exercice des missions régaliennes de l'État , il est précisé que les dispositions du projet de loi ne concernent pas les opérations menées par des agents de l'État ou par des agents privés agissant pour le compte de l'État. Il s'agit concrètement d' exclure les opérations conduites par les équipes de protection embarquées (EPE) de la marine nationale ou celles effectuées par des personnes privées en exécution d'une obligation de protection imposée par l'État, comme c'est le cas par exemple en matière de transport nucléaire 11 ( * ) .
Enfin, le champ d'intervention excède volontairement celui de la seule piraterie maritime , qui fait l'objet d'un régime juridique précis, identifié par l'article 101 de la convention de Montego Bay 12 ( * ) et repris par l'article premier de la loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer. La piraterie y est définie de manière restrictive, comme des actes commis à des fins privées, dans un but lucratif. Le présent article privilégie la référence à des « menaces extérieures » afin d'y inclure notamment les actions terroristes à visée politique .
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative de son président Jean-Paul Chanteguet, la commission du développement durable a codifié cet article, ainsi que l'ensemble du projet de loi . Un titre IV intitulé « Activités privées de protection des navires » est créé au sein du livre IV (« Le transport maritime ») de la cinquième partie (« Transports et navigation maritimes ») du code des transports : il comprend les articles L. 5441-1 à L. 5445-5. Le présent article est inséré au sein d'un chapitre I er intitulé « Dispositions générales » et comprenant un unique article L. 5441-1.
La commission du développement durable a également adopté deux amendements de précision rédactionnelle proposés par son rapporteur Arnaud Leroy :
- le premier complète la formulation ambiguë « à la demande d'un armateur » qui pouvait laisser entendre que des personnes privées auraient pu être mandatées par un armateur pour protéger d'autres navires que les siens, franchissant par la même occasion une limite imperméable avec les missions régaliennes de sécurité exercées par l'État : il est donc précisé que l'opération est conduite « à la demande et pour le compte d'un armateur » ;
- le second répond à une inquiétude formulée par les représentants des équipages qui craignaient de voir placées sur le même plan la protection de leur intégrité physique et celle des marchandises transportées par le navire : symboliquement, les objectifs sont hiérarchisés en deux phrases, la première faisant référence à la « sécurité des personnes embarquées sur le navire, équipage et passagers » et la seconde à la « protection des biens transportés ».
III. La position de votre commission
Votre rapporteure souscrit à la rédaction de cet article telle qu'issue des travaux de l'Assemblée nationale, tant sur le fond que sur la forme. L'encadrement proposé pour l'activité de protection des navires est pleinement satisfaisant. Il permet d'assurer une présence effective de gardes armés à bord, dont la vocation est purement défensive, en réponse à une intention hostile. Le risque de confusion avec les missions régaliennes de sécurité maritime est écarté par de sérieux garde-fous.
Surtout, votre rapporteure se félicite que la protection des hommes ait été placée avant celle des marchandises . Cette modification est certes symbolique, mais il convient de rappeler, chaque fois que cela est possible, que la loi est d'abord au service d'êtres humains, avant de se préoccuper d'intérêts économiques.
Votre rapporteure propose simplement de préciser, à la fin de l'article, que les conditions d'exercice de l'activité de protection des navires sont définies au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, afin de faire un renvoi général vers les dispositions déplacées dans ce code par la commission des lois.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
TITRE II - CONDITIONS D'EXERCICE DE L'ACTIVITÉ PRIVÉE DE PROTECTION DES NAVIRES
CHAPITRE
IER - Personnes morales
Article additionnel avant l'article 2 -
Application des dispositions générales communes du code de la
sécurité intérieure à l'activité de
protection des navires
Objet : cet article de coordination inscrit l'activité de protection des navires au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Une référence à l'activité privée de protection des navires est insérée dans les articles L. 611-1 et L. 612-1 du code de la sécurité intérieure. Ce dispositif rend applicables à la protection des navires les dispositions générales communes figurant au livre VI du code de la sécurité intérieure, à savoir les dispositions communes (titre I er ), les dispositions relatives au CNAPS (titre III) et celles qui concernent l'outre-mer (titre IV).
Cette modification ouvre l'exercice de l'activité de protection aux personnes physiques inscrites au registre du commerce et des sociétés (RCS), ainsi qu'aux services internes des entreprises.
Votre commission a adopté cet article additionnel dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 2 (article L. 5442-1 [nouveau] du code des transports) - Exercice de l'activité de protection des navires par les seules personnes morales
Objet : cet article limite aux personnes morales inscrites au registre du commerce et des sociétés pour les sociétés françaises, ou aux sociétés qui exercent l'activité de protection des navires établies dans un autre État de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, la possibilité d'exercer l'activité de protection des navires.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a complètement réécrit cet article afin de réorganiser le titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure , sur le modèle des autres activités de sécurité, c'est-à-dire des dispositions générales communes et des dispositions spécifiques à chaque activité regroupées dans un chapitre dédié.
Ainsi, le chapitre VI actuel « Contrôle administratif », composé d'un seul article L. 616-1, est renommé « Activité de protection des navires » ; il contiendra les articles L. 616-1 à L. 616-5. En conséquence, les dispositions de l'actuel article L. 616-1 sont transférées dans un nouvel article L. 611-2 au sein du chapitre 1er du titre I du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 3 (article L. 5442-2 [nouveau] du code des transports) - Délivrance de l'autorisation d'exercice de l'activité
Objet : cet article conditionne l'exercice de l'activité privée de protection des navires à la délivrance d'une autorisation par le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a renvoyé les modalités de contrôle administratif par le CNAPS aux dispositions générales communes figurant au titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Elle a également adopté un amendement de réécriture de l'article, afin de soumettre les entreprises privées de protection des navires au paiement du droit affecté au financement du CNAPS , prévu à l'article 1609 quintricies du code général des impôts, comme n'importe quelle autre activité de sécurité privée.
Votre commission a adopté cet article modifié dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 4 (article L. 5442-3 [nouveau] du code des transports) - Autorisation d'exercice distincte pour chaque établissement
Objet : cet article impose que chaque établissement, principal ou secondaire, d'une entreprise privée de protection des navires dispose d'un agrément distinct.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a remplacé le contenu de cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, par une mesure de coordination à l'article L. 612-9 de ce code, qui dispose que pour l'exercice de l'activité de protection des navires, une certification, attribuée dans les conditions définies à l'article L. 616-1, est un préalable obligatoire.
Votre commission a adopté cet article modifié dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 5 (article L. 5442-4 [nouveau] du code des transports) - Refus d'autorisation en cas de risque de trouble à l'ordre public
Objet : cet article prévoit que le CNAPS conserve la possibilité de refuser une autorisation d'exercice en cas de risque de trouble à l'ordre public.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 612-12).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 6 (article L. 5442-5 [nouveau] du code des transports) - Conditions à remplir pour l'obtention de l'autorisation d'exercer
Objet : cet article impose que les entreprises candidates pour exercer une activité de protection de navires justifient de l'obtention d'une certification ad hoc et d'une assurance couvrant leur responsabilité professionnelle.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé l'alinéa 4 faisant référence à l'obligation de souscrire une assurance professionnelle, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure. Elle a également renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de délimiter le contenu de la certification.
Puis elle a codifié cet article ainsi modifié dans le chapitre VI du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, à l'article L. 616-1, les dispositions actuelles de l'article L. 616-1 ayant été transférées à l'article L. 611-2 nouveau, au sein du chapitre 1 er du titre I du livre VI du code de la sécurité intérieure, par la nouvelle rédaction de l'article 2 du présent projet de loi.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 7 (article L. 5442-6 [nouveau] du code des transports) - Dénomination des personnes morales
Objet : cet article impose aux entreprises privées chargées d'une activité de protection des navires de ne pas recourir à une dénomination susceptible d'engendrer une confusion avec un service public.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 612-3).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 8 (article L. 5442-7 [nouveau] du code des transports) - Portée de l'autorisation d'exercer
Objet : cet article précise que l'autorisation d'exercice ne confère aucune prérogative de puissance publique aux entreprises de protection privée des navires ou à leurs agents.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a renvoyé cet article à l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure. Elle en a profité pour reformuler l'article L. 612-14 du code de la sécurité intérieure, en alignant sa rédaction sur celle proposée dans la version initiale du projet de loi, jugée plus précise.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 9 (article L. 5442-8 [nouveau] du code des transports) - Encadrement du contenu des documents contractuels ou publicitaires
Objet : cet article précise que l'identification de l'autorisation administrative accordée à l'entreprise doit être reproduite dans tout document contractuel ou publicitaire, et interdit de mentionner sur un document la qualité d'ancien fonctionnaire de police ou d'ancien militaire d'un des membres du personnel de l'entreprise, qu'il soit dirigeant ou agent.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 612-15).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 10 (article L. 5442-9 [nouveau] du code des transports) - Exercice exclusif de l'activité de protection des navires
Objet : cet article dispose que l'exercice de l'activité de protection des navires par une entreprise est exclusif de toute autre activité, à l'exception du conseil et de la formation en matière de sûreté maritime.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a transféré le contenu de cet article à l'article L. 612-2 du code de la sécurité intérieure.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
CHAPITRE II - PERSONNES
PHYSIQUES
Article 11 (article L. 5442-10 [nouveau] du
code des transports) - Conditions à remplir pour les dirigeants ou
gérants des entreprises privées de protection des navires
Objet : cet article énumère les conditions imposées aux dirigeants, associés et gérants des entreprises privées de protection des navires pour l'exercice de leur activité.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence les articles L. 612-7 et L. 612-20).
Cela entraîne une modification puisque l'article L. 612-7 prévoit que l'activité d' agent de recherche privé est incompatible avec la qualité de dirigeant, associé et gérant, ce qui n'était pas prévu par le présent article dans sa version initiale.
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 12 (article L. 5442-11 [nouveau] du code des transports) - Conditions à remplir par les employés des entreprises privées de protection des navires
Objet : cet article énumère les conditions à remplir par les agents embarqués pour l'obtention de leur carte professionnelle.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a codifié cet article dans le chapitre VI du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, dans un nouvel article L. 616-2. Elle a modifié, par coordination, l'article L. 612-20 du même code, pour prendre en compte les spécificités prévues pour l'obtention de la carte professionnelle d'agent de protection des navires.
Elle a enfin apporté une clarification rédactionnelle, visant à mentionner explicitement que la carte professionnelle, délivrée provisoirement pendant un an, devient définitive passé ce délai jusqu'à son prochain renouvellement quatre ans plus tard . La formulation antérieure laissait entendre qu'il aurait été possible de prolonger la carte professionnelle par périodes de trois mois par exemple, ce qui revenait à transformer des CDI en CDD.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
CHAPITRE III - Dispositions
communes
Article 13 (article L. 5442-12 [nouveau] du
code des transports) - Procédures de délivrance des
agréments, autorisations et cartes professionnelles
Objet : cet article précise les missions que remplira le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) à l'égard des acteurs de la protection privée des navires.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 632-1).
Cette modification a pour effet d'étendre aux activités de protection des navires la fonction de conseil et d'assistance du CNAPS, prévue pour les autres activités de sécurité ; elle rend également applicable la charte de déontologie élaborée par le CNAPS et entérinée par le décret du n° 2012-870 du 10 juillet 2012 relatif au code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité.
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 14 (article L. 5442-13 [nouveau] du code des transports) - Modalité de dépôt des demandes d'autorisation, d'agrément ou de carte professionnelle
Objet : cet article dispose que la demande d'autorisation, d'agrément ou de carte professionnelle est déposée auprès du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) dans des conditions définies par décret.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence les articles L. 612-10 et L. 612-11) et jugé redondant avec les articles 3 et 11 du présent projet de loi.
Cette modification entraîne l'application des dispositions plus détaillées du code de la sécurité intérieure, qui précisent dans le corps de l'article aussi bien l'autorité compétente - au lieu d'opérer un renvoi à un autre article - que les conditions que doivent respecter les demandes (adresse, dénomination, siège social, liste nominative des fondateurs, etc.).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 15 (article L. 5442-14 [nouveau] du code des transports) - Modalité de délivrance des demandes d'autorisation, d'agrément ou de carte professionnelle pour les entreprises établies dans un autre État européen
Objet : c et article précise les conditions d'équivalence des garanties exigées des entreprises n'étant pas immatriculées au registre du commerce et des sociétés mais établies dans un autre État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 612-24).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 16 (article L. 5442-15 [nouveau] du code des transports) - Retrait ou suspension de l'autorisation, de l'agrément ou de la carte professionnelle
Objet : cet article dispose que l'autorisation, l'agrément ou la carte professionnelle peut être retiré ou suspendu lorsqu'une des conditions requises pour en bénéficier n'est plus remplie.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 612-20).
Cette modification entraîne l'application des dispositions plus détaillées du code de la sécurité intérieure, qui prévoient notamment davantage de garanties procédurales , comme la mise en demeure préalable ou un échange contradictoire avant la décision de retrait ou de suspension.
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 17 (article L. 5442-16 [nouveau] du code des transports) - Recours administratif préalable obligatoire avant tout recours contentieux
Objet : cet article prévoit un recours administratif préalable obligatoire, à l'égard des décisions prises par le Conseil national des activités de sécurité privée (CNAPS), aussi bien en matière de délivrance des autorisations, agréments et des cartes professionnelles que pour les sanctions disciplinaires et les pénalités financières prononcées.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 633-3).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
TITRE III - MODALITÉS
D'EXERCICE DE L'ACTIVITÉ PRIVÉE DE PROTECTION DES NAVIRES
CHAPITRE IER - Champ d'action
Article 18 (article L. 5443-1 [nouveau] du code
des transports) - Zones d'exercice de l'activité de protection des
navires
Objet : cet article délimite l'exercice de l'activité de protection des navires en fonction de la zone géographique et du type de navire.
I. Le droit en vigueur
L'article 2 de la convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM) du 10 décembre 1982 (dite convention de Montego Bay) définit la mer territoriale comme la zone maritime adjacente au territoire d'un État, et sur laquelle celui-ci exerce sa souveraineté. Ainsi, les lois et règlements de l'État côtier y sont pleinement applicables, en particulier en matière de sûreté en mer.
L'article 3 de cette même convention précise que tout État a le droit de fixer la largeur de sa mer territoriale dès lors que cette largeur ne dépasse pas 12 miles marins (soit 22,2 kilomètres) mesurés à partir de lignes de base établies conformément à la Convention.
Au-delà de la mer territoriale , c'est-à-dire en haute mer et dans la zone économique exclusive (ZEE) des États, le droit international prévoit que la sûreté des navires relève des lois et règlements mis en place par l'État du pavillon du navire.
II. Le dispositif proposé
Pour respecter la souveraineté des États tiers, le présent article apporte deux séries de limitations à l'activité de protection des navires.
Celle-ci est d'abord réservée à certaines zones géographiques bien définies. Une limitation d'ordre général interdit l'activité de protection des navires dans les eaux territoriales d'un État, en l'absence de tout accord international, bilatéral ou multilatéral, conclu par la France avec l'État concerné et en disposant autrement.
Bien évidemment, les équipes de protection pourront se trouver à bord des navires traversant les mers territoriales, mais sans y exercer leur activité, dans le cadre du « passage inoffensif » prévu à l'article 17 de la convention de Montego Bay. L'article 19 de cette même convention précise qu'un passage de navire est qualifié d'inoffensif « aussi longtemps qu'il ne porte pas atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité de l'État côtier ».
Une restriction plus spécifique sera ensuite apportée par voie réglementaire : l'activité de protection des navires ne pourra s'exercer que dans certaines zones définies par décret . Ces zones seront celles caractérisées par un risque élevé de piraterie maritime et dont le périmètre est, par nature, évolutif. Le risque diplomatique est invoqué pour justifier la restriction réglementaire de cette activité à des zones spécifiques : il s'agit d'éviter qu'un navire battant pavillon français et embarquant des gardes armés ne suscite des réactions délicates en s'approchant par exemple des côtes américaines, ce qui pourrait être le cas en retenant une compétence universelle.
Enfin, un second type de limitation est défini en distinguant, par voie réglementaire, les navires éligibles et les navires non éligibles à la protection armée . Cette disposition a surtout vocation à dissuader les navires non éligibles pour lesquels le gouvernement déciderait de ne pas fournir d'équipe de protection embarquée, de fréquenter des zones à risque. En pratique, les autorités françaises souhaitent éviter la présence de navires à passagers dans les zones exposées, à bord desquels la présence de gardes armés pourrait créer des difficultés. Les navires de croisière ou de plaisance ont ainsi vocation à être exclus du dispositif, à moins qu'ils ne transitent « à vide » pour un meilleur positionnement commercial.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a adopté les amendements de codification présentés par son président Jean-Paul Chanteguet. Ces dispositions figurent désormais à l'article L. 5443-1 du code des transports, au sein d'un nouveau chapitre III (« Modalités d'exercice de l'activité privée de protection des navires « ), inséré dans le nouveau titre IV du livre IV de la cinquième partie, qui comprend les articles L. 5443-1 à L. 5443-12.
Elle a également adopté trois amendements présentés par son rapporteur Arnaud Leroy. Deux amendements concernent le décret fixant les types de navires éligibles à la protection privée par des gardes armés. L'un renverse l'objet du décret en lui assignant la tâche de dresser une liste « négative » : il s'agit de recenser les situations dans lesquelles une interdiction s'impose plutôt que l'inverse, ce qui est jugé plus simple et plus opérationnel. L'autre ajoute que le décret fixe des circonstances dérogatoires dans lesquelles les navires non-éligibles pourront tout de même embarquer des agents de protection : cela permettra notamment de protéger les navires de croisière « à vide » tout en maintenant leur inéligibilité lorsque des passagers sont à bord.
Le dernier amendement, précisé par des amendements du Gouvernement en séance publique, dispose qu'un comité multipartite , réunissant notamment des représentants des armateurs, du ministère de la Défense, du ministère chargé des transports et du ministère chargé des affaires étrangères, peut, de sa propre initiative, recommander au Premier ministre de redéfinir la délimitation des zones géographiques au regard de l'évolution des menaces.
L'objectif est de définir une procédure de révision permettant d' adapter rapidement la définition réglementaire du zonage à la réalité du terrain, tout en maintenant une délimitation géographique précise afin de ne pas créer de tensions diplomatiques avec des États particulièrement soucieux de leur souveraineté. Afin d'assurer une meilleure réactivité, les députés ont adopté deux amendements en séance publique : le zonage est finalement défini par arrêté du Premier Ministre plutôt que par décret, et le comité multipartite se réunit dans les quinze jours suivant la demande de l'un de ses membres, ce qui permet d'écarter tout risque d'enlisement.
IV. La position de votre commission
La procédure de zonage peut apparaître, à certains égards, contreproductive . Soit le zonage est restreint et l'État court le risque d'être perpétuellement en retard dans sa définition. Soit il est volontairement large, hypothèse que semble envisager le Gouvernement puisque la totalité de l'Océan Indien y figurerait par exemple, ce qui le rend superflu. A fortiori, le jour où un incident surviendra en dehors de la zone, l'armateur ne manquera pas d'invoquer la responsabilité de l'État qui l'aura empêché de bénéficier d'un dispositif de protection efficace.
Votre rapporteure ne trouve qu'une seule vertu au maintien d'un tel dispositif : il permet au capitaine de s'appuyer sur une base légale pour exiger la consignation des armes à bord du navire et favorise ainsi le contrôle de leur utilisation.
En ce qui concerne la référence aux eaux extraterritoriales, il est vrai qu'elle ne permettra pas de couvrir tous les cas de piraterie , en particulier dans le golfe de Guinée, où la plupart des attaques ont lieu dès la sortie du port. Mais le dispositif actuel constitue le meilleur compromis possible, dans la mesure où le droit international ne permet pas de légiférer dans les limites territoriales d'un État souverain . À l'intérieur de la zone des 12 miles, les navires continueront à être soumis au droit local, et éventuellement à devoir recourir à des escortes fournies par l'État concerné, comme c'est le cas au Nigéria.
Votre rapporteure est en revanche perplexe sur l'intérêt de distinguer des navires éligibles et non-éligibles à la protection. Étant donné le coût que représente un tel dispositif, il semble raisonnable de postuler que les armateurs n'y auront recours qu'à bon escient. A contrario , lister explicitement les navires non éligibles revient à désigner directement des cibles pours les pirates qui en auraient connaissance. Quant à l'argument fondé sur le fait de vouloir dissuader les navires transportant des passagers de pénétrer dans les zones à risque, votre rapporteure le considère comme superflu. L'administration a d'ailleurs elle-même indiqué à votre rapporteure que « les attaques sur des navires à passagers et sur les yachts sont fort heureusement très exceptionnelles (aucune attaque en 2012 et 2013) ». Il n'est généralement pas dans l'intérêt des compagnies de croisière d'aller mettre en péril la vie de leurs clients. Et si l'une d'entre elles s'y risquait, il y a peu de chances que la seule liste de non-éligibilité suffise à l'en dissuader. Pour ces raisons, votre rapporteure a proposé la suppression de cette liste d'éligibilité, préférant s'en remettre en l'espèce à l'autorégulation des armateurs et de leurs assureurs.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE II - Nombre, tenue et
armement des agents
Article 19 (article L. 5443-2 [nouveau] du
code des transports) - Nombre minimum d'agents embarqués à bord
d'un navire
Objet : cet article vise à garantir l'effectivité de la protection en fixant un nombre minimum de gardes armés à bord d'un navire.
I. Le dispositif proposé
Cet article prévoit la définition par voie réglementaire d'un nombre minimum d'agents embarqués à bord d'un navire protégé. Il s'agit d'éviter que les entreprises du secteur ne soient tentées de minimiser leurs coûts en réduisant la taille des équipes de protection. En effet, pour assurer une surveillance efficace et exercer un effet dissuasif, un chef d'équipe accompagné de plusieurs agents sont a minima nécessaires, ce que confirment les retours d'expérience des actions de protection conduites par la Marine nationale.
Pour rappel, les équipes de protection embarquées (EPE) de la Marine nationale sont adaptées à la taille du navire à protéger, à son profil cinématique (vitesse et type de route), à la zone traversée ou de travail. Pour les navires de commerce, elles comprennent au minimum six membres de spécialité fusilier : un chef d'équipe (breveté supérieur), un adjoint et quatre opérateurs fusiliers. L'EPE peut comprendre jusqu'à 14 militaires pour les navires difficiles à protéger en raison de leur taille (câbliers, grands pétroliers VLCC 13 ( * ) ) ou de leur configuration.
Les équipes embarquées à bord des thoniers-senneurs basés aux Seychelles sont réduites à cinq compte tenu de la taille des navires. Elles comprennent généralement trois fusiliers ou commandos - dont deux cadres expérimentés - et deux marins d'autres spécialités, sélectionnés de préférence parmi les marins embarqués.
Par ailleurs, la norme ISO 28007, relative à la protection privée des navires dispose que « dans la plupart des circonstances, il est souhaitable que l'effectif soit de quatre agents ». L'association BIMCO (Baltic and International Maritime COuncil), reprend la même recommandation et, dans une récente note, s'inquiète des risques de voir émerger des offres de protection à deux agents.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a adopté les amendements de codification présentés par son président Jean-Paul Chanteguet. Ces dispositions figurent désormais à l'article L. 5443-2 du code des transports.
Un amendement du rapporteur Arnaud Leroy a également été adopté, qui confie la détermination du nombre d'agents de protection embarqués sur un navire à l' analyse conjointe de l'armateur et de l'entreprise privée de protection . Cette mesure de souplesse permet d'adapter la taille de l'équipe de protection à la durée estimée du passage en transit du navire, à l'évaluation des dangers encourus, aux dimensions et au type du navire, ou encore à sa vitesse et son franc-bord. Le texte précise d'ailleurs que les moyens de défense passive du navire sont pris en compte : il est en effet possible que des navires soient conçus avec suffisamment d'intelligence pour empêcher un abordage avec une équipe de protection peu nombreuse, une solution de plus en plus étudiée dans la construction navale.
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LA DÉFENSE PASSIVE DES NAVIRES : UN CHANTIER EN PLEINE EXPANSION La défense passive se fonde sur les recommandations de l'OMI (Best Maritime Practices) qui consistent en la mise en place de filets de protection, en l'organisation d'un local protégé dans lequel l'équipage peut se réfugier le temps qu'arrivent les moyens d'intervention navale (citadelle), en l'adoption, si possible d'une vitesse renforcée. L'autre facteur de défense passive est la hauteur du franc-bord du navire (très grands navires ou navires lèges). Les armateurs travaillent en complément sur des dispositifs d'autoprotection, non létaux et plus sûrs : - réalisation d'un système modulaire dédié à l'autoprotection avec une automatisation d'un ensemble de capteurs et de systèmes actifs ; - règles de détection de comportement agressif et aide à la décision face à un risque d'agression ; protection par blindage-masquage des zones sensibles et des accès ; - interface homme-machine innovante et mobile basée sur des tablettes tactiles (systèmes de localisation de l'équipage pour une augmentation de la sûreté et de la sécurité à bord) ; - systèmes actifs et capteurs innovants : fumigènes internes et externes, répulseur à eau asservi sur la cible, capteur infrarouge gyro-stabilisé, traitements radar. Au-delà, dans le cadre du projet « navire du futur » du consortium français SAGEM, THALES, GICAN, BV et ENSM, soutenu par l'ADEME, des caractéristiques sont étudiées, et certains équipements sont envisagés en termes d'autoprotection : en particulier, des systèmes de détection (optronique) et des dispositifs tels que des fumigènes pour masquer le navire. Ce projet est encore au stade de la recherche et entre en phase expérimentale. |
En séance publique, un amendement fixant à trois le nombre minimum d'agents de protection embarqués, a été adopté à l'initiative de Nicolas Bays, rapporteur de la commission de la défense saisie pour avis.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure considère que ces dispositions sont de nature réglementaire , ainsi que le prévoyait la version initiale de l'article. La solution élaborée par l'Assemblée nationale est cependant le fruit d'un compromis progressivement établi entre les impératifs de sécurité et les impératifs économiques . Afin de ne pas perturber cet équilibre sensible, votre rapporteure a suggéré de laisser inchangées les dispositions adoptées par les députés.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 20 (article L. 5443-3 [nouveau] du code des transports) - Tenue des agents
Objet : cet article encadre la tenue des agents de protection et autorise le port d'armes uniquement pour l'exercice de leur activité.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 613-4 du code de la sécurité intérieure dispose que les agents exerçant une activité de surveillance et de gardiennage 14 ( * ) « doivent porter, dans l'exercice de leurs fonctions, une tenue particulière. Celle-ci ne doit entraîner aucune confusion avec les tenues des agents des services publics, notamment de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des douanes et des polices municipales. » Il s'agit de limiter les risques de mise en cause de l'État en cas d'accident .
L'article L. 613-5 du même code dispose que ces agents « peuvent être armés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. » Il ajoute que « ce décret précise les catégories et types d'armes susceptibles d'être autorisés, les conditions de leur acquisition et de leur conservation par la personne titulaire de l'autorisation, les modalités selon lesquelles cette personne les remet à ses agents, la formation que reçoivent ces derniers et les conditions dans lesquelles les armes sont portées pendant le service et remisées en dehors du service ».
II. Le dispositif proposé
Le présent article transpose, avec une formulation différente, l'article L. 613-4 du code de la sécurité intérieure à l'activité privée de protection des navires. Il dispose que les agents de protection portent, dans l'exercice de leurs fonctions, « une tenue qui n'entraîne aucune confusion avec les tenues des forces de police, des forces armées ou de la douane françaises ».
Cette disposition doit également s'interpréter comme une obligation pour les agents de porter une tenue qui permette de les identifier . L'effet de dissuasion à l'encontre des pirates éventuels en est renforcé.
Le présent article prévoit par ailleurs, à l'instar de l'article L. 613-5 du code de la sécurité intérieure, que les agents « peuvent être armés dans l'exercice de [leurs] fonctions ». Il n'est donc pas prévu d'octroyer de permis de port d'arme aux agents , mais seulement de les autoriser à manipuler des armes pendant leur activité de protection dans les zones autorisées, c'est-à-dire en haute-mer.
Le respect des prérequis similaires à ceux nécessaires à la délivrance d'un permis de port d'armes est garanti par les dispositions régissant l'attribution aux agents de la carte professionnelle, conformément aux articles 14 à 16 du présent projet de loi.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-3 du code des transports.
Elle a également ajouté, à l'initiative de son rapporteur Arnaud Leroy, que la tenue des agents de protection ne doit pas entraîner de confusion avec celle de l'administration des affaires maritimes .
En séance publique, un amendement du Gouvernement a été adopté, pour préciser que les agents sont dotés d'équipements de protection balistique (gilet pare-balles, plaque, casques).
IV. La position de votre commission
Votre rapporteure approuve naturellement l'idée d'empêcher toute confusion entre les agents de protection des navires et les agents d'une administration. Il ne s'agit d'ailleurs là que d'un rappel des dispositions figurant aux articles 433-4 15 ( * ) et 433-15 16 ( * ) du code pénal.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 21 (article L. 5443-4 [nouveau] du code des transports) - Encadrement de l'emploi de la force
Objet : cet article limite le recours à la force par les agents de protection au strict cadre de la légitime défense tel que prévu par le code pénal.
I. Le droit en vigueur
Le chapitre II du titre II du livre I er de la première partie du code pénal prévoit les causes d'irresponsabilité ou d'atténuation de la responsabilité pénale. Il comprend les articles 122-1 à 122-8, parmi lesquels les articles 122-4 à 122-7 méritent une attention particulière au regard de l'activité privée de protection des navires.
L'article 122-4 déclare l'irresponsabilité pénale de « la personne qui accomplit un acte commandé par l'autorité légitime , sauf si cet acte est manifestement illégal ».
L'article 122-5 prévoit l'irresponsabilité pénale de « la personne qui, devant une atteinte injustifiée envers elle-même ou autrui, accomplit, dans le même temps, un acte commandé par la nécessité de la légitime défense d'elle-même ou d'autrui, sauf s'il y a disproportion entre les moyens de défense employés et la gravité de l'atteinte ». Ce même article prévoit l'irresponsabilité pénale de la personne qui, « pour interrompre l'exécution d'un crime ou d'un délit contre un bien, accomplit un acte de défense, autre qu'un homicide volontaire, lorsque cet acte est strictement nécessaire au but poursuivi dès lors que les moyens employés sont proportionnés à la gravité de l'infraction » .
L'article 122-6 établit une présomption de légitime défense en faveur de celui qui use de la force « pour repousser, de nuit, l'entrée par effraction, violence ou ruse dans un lieu habité » ou « pour se défendre contre les auteurs de vols ou de pillages exécutés avec violence » .
L'article 122-7 prévoit l'irresponsabilité pénale de la personne qui, « face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien, sauf s'il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace ».
II. Le dispositif proposé
Le présent article dispose que le recours à la force par les agents de protection ne s'exerce que dans le cadre des articles 122-5 à 122-7 du code pénal , régissant la légitime défense et l'état de nécessité. Conformément à l'article 8 du présent projet de loi, les agents de protection ne disposent d'aucune prérogative de puissance publique. Pour cette raison, l'application de l'article 122-4 a été écartée. Il s'agit d'éviter une quelconque impunité qui bénéficierait aux agents concernés. Ceux-ci devront donc justifier le recours à la force dans le cadre prévu par le droit commun pour n'importe quel citoyen , en étayant la nécessité et la proportionnalité de leur action.
L'exclusion de l'article 122-4 évite ainsi à l'agent d'être confronté à un dilemme , qu'il ne serait pas toujours capable de trancher en pleine action. En effet, en vertu de l'article L. 5531-1 du code des transports, le capitaine est dépositaire de l'autorité publique à bord du navire. L'agent pourrait donc recevoir l'ordre d'ouvrir le feu de la part du capitaine, sans toutefois être capable d'évaluer si celui-ci est manifestement illégal ou non. Pour cette raison, le cadre prévu par le présent article n'exonère pas l'agent de sa responsabilité. Autrement dit, l'appréciation de la légitime défense relève du seul jugement de l'agent et si le capitaine donne l'ordre d'utiliser la force, l'agent peut refuser d'obéir sur ce fondement.
La présomption de légitime défense de l'article 122-6 est a priori neutralisée pour son premier cas d'application, à savoir l'entrée « de nuit, (...) par effraction, violence ou ruse dans un lieu habité » qui n'est pas pertinente s'agissant d'un navire en mer. En revanche, il n'est pas exclu que des pirates tentant d'aborder un navire puissent être qualifiés d'« auteurs de vols ou de pillages exécutés avec violence » . La reconnaissance d'une présomption de légitime défense pour les gardes armés à bord des navires est cependant source de débat . La jurisprudence a neutralisé de longue date l'application de cet article sur le territoire national, considérant qu'il n'y existait pas un état de violence endémique propre à fonder une présomption de légitime défense. La Cour de cassation a également précisé que cette disposition doit être entendue comme une présomption simple, dont la preuve contraire peut être apportée au cours de l'instruction. Les conditions d'enquête en haute-mer sont cependant moins favorables à une investigation fouillée.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Le rapporteur Arnaud Leroy a émis de sérieuses réserves sur cet article . Il estime que l'exclusion de l'article 122-4 ne résistera pas à l'épreuve des faits et pourra éventuellement être remise en cause par le juge si la situation d'un capitaine donnant l'ordre de tirer se matérialisait.
Il souligne également que la présomption de légitime défense dans le cadre de l'article 122-6 est dangereuse, la moindre manoeuvre d'une embarcation voisine pouvant être facilement qualifiée d'hostile, a fortiori en haute-mer, en l'absence de témoins et à l'encontre de personnes dont les familles ne seraient pas toujours enclines à agir en justice. Inversement, ne pas la reconnaître risquerait de placer les agents dans une situation difficile : il ne faudrait pas contraindre les équipes de protection à essuyer les premiers coups de feu, qui pourraient définitivement compromettre leur mission. Le débat n'est donc pas tranché et relève avant tout de l'office du juge 17 ( * ) .
À l'exception d'une codification à l'article L. 5443-4 du code des transports, cette disposition a cependant été adoptée sans modification en commission du développement durable comme en séance publique.
IV. La position de votre commission
Cet article n'a pas de valeur normative : il n e fait que rappeler le droit commun de la légitime défense . Ce rappel est toutefois indispensable pour des raisons de lisibilité du dispositif. La question de savoir quel est le cadre d'emploi des armes par les gardes armés à bord des navires est en effet systématiquement posée dans les réunions internationales .
Votre rapporteure ne conteste donc pas le bien-fondé de ce rappel. Elle est en revanche plutôt sceptique sur la restriction du dispositif aux articles 122-5 à 122-7 du code pénal. Les débats à l'Assemblée nationale ont déjà mis en évidence les ambiguïtés de la formulation actuelle , en particulier au regard de l'applicabilité de l'article 122-4. Il n'est en effet pas impossible que le capitaine puisse être, dans certains cas, considéré comme une autorité légitime pouvant donner un ordre susceptible de dédouaner l'agent de sa responsabilité s'il n'est pas manifestement illégal.
Sur ce point, la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'Intérieur a répondu très clairement à votre rapporteure : « La jurisprudence très ancienne de la Cour de cassation vient préciser que l'autorité légitime de l'article 122-4 du code pénal s'entend comme étant une autorité publique (cass. crim. 28 avril 1866). Aucune jurisprudence n'existe sur cette question. Toutefois, le jurisclasseur définit l'autorité publique comme « un corps ou des agents investis d'un pouvoir de puissance publique ». Le capitaine d'un navire pourrait ainsi être assimilé à une autorité publique, comme étant dépositaire de l'autorité publique selon les dispositions L. 5531-1 du code des transports.
En tout état de cause, le caractère manifestement illégal de l'ordre donné interdit de retenir le fait justificatif du commandement de l'autorité légitime afin d'exonérer de sa responsabilité l'auteur de l'infraction (cass. crim. 13 oct. 2004). L'ordre qui serait donné par le capitaine de faire usage de la force, alors que cette dernière n'est manifestement pas employée dans le cadre de la légitime défense, ne pourrait pas exonérer l'agent de sa responsabilité pénale personnelle. »
Votre rapporteure considère qu' il n'appartient pas au législateur de laisser volontairement subsister un doute sur la volonté d'inclure ou d'exclure l'application de l'article 122-4 du code pénal pour les gardes armés, a fortiori au sein d'une disposition d'affichage sans valeur normative. L 'appréciation des conditions de la légitime défense est un problème extrêmement complexe , source d'une jurisprudence abondante et précise sur le territoire national, qui relève de l'office du juge. Elle s'effectue a posteriori et non a priori , d'autant plus que les particularités des missions en mer rendent les témoignages, les enquêtes et les recours beaucoup plus incertains 18 ( * ) .
En conséquence, votre rapporteure propose de retenir pour cet article une formulation moins ambiguë , en s'en remettant à la marge d'appréciation du juge qui constitue le droit commun. Il s'agit concrètement de mentionner l'article 122-4 du code pénal, au même titre que les autres, en sachant qu'il appartiendra, comme à l'accoutumée, au juge de déterminer lesquels de ces articles sont applicables en l'espèce et lesquels ne le sont pas.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 22 (article L. 5443-5 [nouveau] du code des transports) - Acquisition, détention et transports des armes et munitions
Objet : cet article précise les conditions d'acquisition, de détention, de transport et de mise à disposition des armes à bord des navires à protéger.
I. Le dispositif proposé
Le présent article complète le dispositif de l'article 20. Il autorise les entreprises privées de protection des navires à manipuler des armes et des munitions pour les besoins de leur activité . Il précise que les conditions d'acquisition, de détention, de transport et de mise à disposition de ces armes et munitions seront définies par décret en Conseil d'État .
Les dispositions de droit commun 19 ( * ) s'appliquent, avec cependant deux restrictions relatives aux importations et exportations, afin que les entreprises privées de protection des navires ne puissent pas participer au trafic d'armes :
- elles ne peuvent importer sur le territoire national des armes et des munitions acquises dans un État non membre de l'Union européenne ;
- elles ne peuvent revendre dans un État non membre de l'Union européenne des armes et munitions acquises sur le territoire national.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-5 du code des transports.
La commission des lois, saisie pour avis, a adopté deux amendements proposés par sa rapporteure Anne-Yvonne Le Dain. Le premier vise à inciter les entreprises privées à faire usage d'armes « non létales » (pistolets à impulsion ou aérosols incapacitants par exemple). Le second prévoit que les armes doivent être équipées de caméras , afin de mieux saisir les conditions de l'engagement. Ces amendements n'ont cependant pas été repris dans le texte adopté en séance publique.
La question des armes non létales a reçu le soutien d'Arnaud Leroy, rapporteur de la commission du développement durable. Le Gouvernement a cependant suggéré de traiter le sujet au niveau réglementaire, soulignant que la dichotomie générale entre armes létales et non létales n'était pas stable juridiquement .
En revanche, plusieurs arguments ont été invoqués pour refuser les dispositifs de caméras embarquées. Au-delà de la seule faisabilité technique, c'est surtout la volonté de conserver un dispositif simple et opérationnel qui a prévalu. Il s'agit de ne pas imposer trop de contraintes aux entreprises françaises de protection des navires, afin de ne pas nuire à leur compétitivité. Néanmoins, celles-ci pourront toujours faire état d'un tel dispositif comme argument commercial. En outre, une telle obligation risquerait de créer un précédent , qui conduirait ensuite à devoir équiper l'ensemble des forces armées de caméras.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure considère que le dispositif proposé en matière d'acquisition et de vente d'armes et de munitions est pleinement satisfaisant.
Elle ne souhaite pas imposer de caméras embarquées : leur efficacité est très variable selon les modalités d'utilisation (architecture du navire, conditions météorologiques) ; en outre, les communications de la passerelle sont systématiquement enregistrées, ce qui fournit en général des indices suffisants sur la situation à bord.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 23 (article L. 5443-6 [nouveau] du code des transports) - Embarquement, stockage et remise aux agents des armes
Objet : cet article prévoit que les conditions dans lesquelles les armes sont embarquées, stockées et remises aux agents à bord des navires sont définies par décret en Conseil d'État.
I. Le dispositif proposé
Eu égard à la sensibilité du matériel utilisé, cet article prévoit qu' un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'embarquement, de stockage et de remise des armes aux agents.
Il précise également qu'à bord du navire protégé, seuls les agents des entreprises privées de protection sont autorisés à manipuler les armes et les munitions. Le reste de l'équipage n'y aura donc pas accès, ce qui permet de limiter les risques de dérapage.
Enfin, le nombre d'armes autorisées pour une équipe privée de protection des navires sera limité par décret . D'après les informations communiquées par le Gouvernement, il est prévu qu'une arme de poing et une arme d'épaule puissent être embarquées par agent, ainsi que deux armes de poing et deux armes d'épaule supplémentaires à bord du navire.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-6 du code des transports.
À l'initiative de son rapporteur Arnaud Leroy, elle a également précisé que les catégories d'armes autorisées seront définies par décret.
L'article n'a fait l'objet d'aucun amendement en séance publique.
III. La position de votre commission
Cet article propose un encadrement satisfaisant pour limiter la circulation des armes à bord du navire. Votre rapporteure propose simplement une mesure de cohérence, en précisant que le décret fixant le nombre d'armes et les catégories autorisées sera pris en Conseil d'État.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
CHAPITRE III - Droits et
obligations
Article 24 (article L. 5443-7 [nouveau] du
code des transports) - Exercice de l'activité de protection des navires
par les seules personnes morales
Objet : cet article prévoit que l'armateur se fait communiquer par l'entreprise de protection avec laquelle il contracte un certain nombre d'informations, relatives à l'existence d'une autorisation d'exercice, à la souscription d'une assurance, à la carte professionnelle des agents et à l'identification des armes, et devant être portées au contrat.
I. Le dispositif proposé
Le présent article dispose que l'armateur 20 ( * ) qui a recours aux services d'une entreprise privée de protection des navires doit s'assurer du sérieux de cette entreprise, et en informer les autorités de l'État dans des conditions définies par décret.
Plus précisément, l'armateur doit demander communication des références de l'autorisation d'exercice de l'entreprise, de la carte professionnelle de chacun des agents participant à l'exécution de la prestation, de l'assurance professionnelle ainsi que des marques, modèles et numéros de série des armes embarquées.
Ces informations doivent être mentionnées sur le contrat établi entre l'armateur et l'entreprise.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-7 du code des transports.
Elle a également adopté trois amendements présentés par son rapporteur Arnaud Leroy, visant en grande partie à décharger au maximum le capitaine du navire de certaines responsabilités administratives.
Le premier prévoit que les informations techniques et logistiques communiquées par l'entreprise prestataire à l'armateur font l'objet d'une annexe au contrat , le cas échéant mise à jour avant l'embarquement. L'objectif est de fournir au capitaine du navire un document ne comprenant que les informations utiles pour sa mission, au lieu d'une copie intégrale du contrat.
Le deuxième amendement prévoit que l'annexe désigne un chef de l'équipe de protection qui puisse être l'interlocuteur du capitaine. Pour cette raison, celui-ci devra obligatoirement être capable de communiquer avec le capitaine dans la langue de travail à bord . Il s'agit de créer les conditions optimales pour que l'attention du capitaine ne soit pas accaparée par les agents de protection, afin qu'il puisse se concentrer pleinement sur sa mission première de navigation.
Le troisième amendement prévoit que l'amateur vérifie la validité des cartes professionnelles et transmet cette information au capitaine. Il s'agit là encore de décharger ce dernier d'une tâche administrative qu'il n'aurait de toute façon pas les moyens d'effectuer correctement au moment du départ. Ces contrôles devront être réalisés au plus tôt soixante-douze heures avant l'embarquement des agents , afin de prévenir un éventuel retrait de dernière minute de la carte professionnelle. Le délai de soixante-douze heures est communément utilisé pour la transmission des notifications de pré-rentrée dans les ports ou de passage au large des côtes avec des marchandises dangereuses.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure souscrit pleinement à l'esprit et au contenu des modifications apportées par la commission du développement durable de l'Assemblée nationale. La répartition des rôles entre l'administratif et l'opérationnel est en meilleure adéquation avec la réalité, la responsabilité de chacun, à commencer par le capitaine du navire, correspondant aux marges de manoeuvre dont il dispose.
Votre rapporteure propose simplement un amendement de coordination législative, prenant acte des travaux de codification de la commission des lois.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 25 (article L. 5443-8 [nouveau] du code des transports) - Interdiction de la sous-traitance de l'activité de protection des navires
Objet : cet article interdit à l'entreprise choisie par l'armateur de sous-traiter l'exercice de son activité.
I. Le dispositif proposé
Cet article vise à interdire la sous-traitance de l'activité de protection des navires. Il s'agit d'apporter des gages de qualité dans l'exécution de la prestation, et par conséquent de la réserver aux seules entreprises ayant été agréées et certifiées. Les contrôles sont également plus faciles à diligenter et les responsabilités plus simples à déterminer.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative de son rapporteur Arnaud Leroy, la commission du développement durable a supprimé cet article , l'interdiction de sous-traitance figurant également au sixième alinéa de l'article 37, de façon plus précise puisqu'une sanction - trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende lui est associée.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure comprend l'objectif légitime de cette disposition, qui vise à éviter les sous-traitances en cascade . Celles-ci conduisent à une dilution des responsabilités particulièrement problématique dans le monde de la sécurité privée en général. La difficulté est accrue en matière de protection des navires, s'agissant d'entreprises potentiellement installées à l'étranger, par conséquent encore plus difficiles à contrôler.
Votre rapporteure s'est néanmoins inquiétée de la conformité d'une interdiction générale de la sous-traitance au principe de liberté d'entreprendre , reconnu par le Conseil constitutionnel depuis plus de trente ans (décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982). L'administration considère sur ce point que « les restrictions apportées semblent proportionnées vis à vis du principe de liberté d'entreprendre. En effet, il s'agit d'être en mesure de contrôler l'activité (registres, nombre d'agents, inventaires divers à tenir, ce qui semble compliqué en cas de prestation double ou de sous-traitance) et d'éviter une dilution des responsabilités en cas d'infractions de ce type, mais aussi et surtout en cas de problèmes suite à l'emploi de la force (procédures de recours, commandement dans l'action). »
En tout état de cause, la pénalisation de la sous-traitance à l'article 37 du projet de loi rend le présent article sans objet. Votre rapporteure n'a donc pas proposé de revenir sur le vote de l'Assemblée nationale.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 26 (article L. 5443-8 [nouveau] du code des transports) - Obligations du capitaine du navire
Objet : cet article soumet le capitaine à l'obligation de vérifier l'identité des agents et la conformité des armes embarquées, et d'informer les autorités de l'État de la présence d'une équipe de protection.
I. Le dispositif proposé
Le présent article impose trois séries d'obligations au capitaine du navire protégé :
- il doit avoir en sa possession un exemplaire du contrat conclu entre l'armateur et la société de protection ;
- il doit procéder à la vérification de l'identité et de la carte professionnelle des agents, ainsi qu'à la conformité des armes embarquées ;
- il doit informer les autorités de l'État de l'embarquement des agents de protection dans des conditions définies par décret.
Cette dernière disposition permet à l'État du pavillon d'être informé de toutes les missions de protection exercées sur l'un de ses navires. Elle facilite les opérations de contrôle et l'information des États tiers en cas d'incident.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-8 du code des transports.
Elle a également adopté trois amendements à l'initiative de son rapporteur Arnaud Leroy.
Le premier amendement tire les conséquences des modifications apportées à l'article 24. Le capitaine dispose d' une copie de l'annexe contenant les informations utiles pour sa mission, plutôt que de l'intégralité du contrat.
Le second amendement prolonge également les dispositions adoptées à l'article 24. Par pragmatisme, les opérations de vérification menées par le capitaine au moment de l'embarquement sont recentrées : elles ne portent plus que sur la seule identité des agents, et non leur carte professionnelle ; en matière d'armement, le capitaine se contente de contrôler la conformité des numéros de série avec les informations dont il dispose dans l'annexe.
Enfin, pour mieux suivre les mouvements des équipements de protection, le troisième amendement précise que le capitaine doit également informer les autorités de l'État de leur débarquement , et non de leur seul embarquement.
III. La position de votre commission
Votre rapporteure considère qu'il s'agit là de dispositions et de modifications de bon sens, de nature à permettre un meilleur suivi des armes et des gardes armés.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 27 (article L. 5443-9 [nouveau] du code des transports) - Obligations des agents présents à bord des navires
Objet : cet article précise que les agents assurant la protection d'un navire, présents à bord, sont placés sous l'autorité du capitaine.
I. Le droit en vigueur
L'article 34-1 de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (dite convention SOLAS) adoptée par l'Organisation maritime internationale (OMI) le 1 er novembre 1974, relatif au pouvoir discrétionnaire du capitaine, stipule que « le propriétaire, l'affréteur, la compagnie qui exploite le navire (...), ni aucune autre personne, ne doit entraver le capitaine ou l'empêcher de prendre ou d'exécuter une décision quelconque qui, selon son jugement professionnel, est nécessaire pour la sauvegarde de la vie humaine en mer et la protection du milieu marin ».
En droit interne, l'article L. 5531-1 du code des transports prévoit que le capitaine « a sur toutes les personnes, de quelque nationalité qu'elles soient, présentes à bord pour quelque cause que ce soit, l'autorité que justifient le maintien de l'ordre, la sûreté et la sécurité du navire et des personnes embarquées, la sécurité de la cargaison et la bonne exécution de l'expédition entreprise ».
Il est le « dépositaire de l'autorité publique » à bord, et peut par conséquent « employer à ces fins tout moyen de coercition nécessité par les circonstances et proportionné au but poursuivi ». Il peut notamment « requérir les personnes embarquées de lui prêter main-forte ».
II. Le dispositif proposé
Le présent article dispose, conformément au droit maritime national et international, que les agents présents à bord du navire sont placés sous l'autorité du capitaine.
Il est également précisé que les agents « ne peuvent exercer aucune prestation sans rapport avec la protection des personnes ou des biens ou avec les conséquences directes qui en découlent ».
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-9 du code des transports.
IV. La position de votre commission
Cet article se contente de tirer les conséquences d'un principe longuement établi selon lequel l e capitaine est le seul maître à bord du navire et assume la responsabilité de ses actes.
Parallèlement, il est important de préciser que les agents de protection des navires ne peuvent être affectés à d'autres tâches. Il s'agit autant d'éviter de les détourner de leur mission principale, que d'empêcher l'instrumentalisation de la force dans le cadre d'éventuels conflits du travail.
Pour autant, en cas d'urgence absolue, il n'est pas interdit de faire preuve de bon sens. Le dispositif du présent article n'empêche pas le capitaine de mobiliser les gardes armés en cas d'incendie ou de naufrage par exemple, s'agissant toujours d'un objectif de « protection des personnes ou des biens ». Au demeurant, il reviendrait au juge de déterminer si c'est à bon droit qu'un agent se serait « réfugié » derrière cet article pour refuser de prêter assistance en cas de naufrage du navire.
Votre rapporteure considère l'équilibre de cet article satisfaisant.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 28 (article L. 5443-10 [nouveau] du code des transports) - Registre d'activité
Objet : cet article oblige les entreprises de protection des navires et les chefs d'équipe de protection à tenir un registre d'activité.
I. Le dispositif proposé
Pour faciliter les contrôles et le suivi des opérations en cours, le présent article impose la tenue de deux types de registres d'activité , selon des modalités définies par décret .
À terre, les entreprises de protection doivent tenir un registre, qui garantira qu'elles ont une connaissance parfaite des contrats en cours et des missions confiées à leurs équipes, parfois très éloignées du siège social. Ce document aura vocation à retracer l'ensemble des opérations qui ont fait l'objet d'un contrat ainsi que les agents concernés, la liste des armes ou encore les opérations d'acquisition, de transfert et de vente d'armes et de munitions.
En mer, le chef des agents embarqués tient un registre détaillant leur activité à bord. Ce registre permettra non seulement de faciliter les contrôles, mais aussi, en cas d'incident impliquant les agents de l'entreprise, de disposer d'informations utiles au bon déroulement de l'enquête.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-10 du code des transports.
En séance publique, un amendement du Gouvernement a été adopté, pour préciser que le registre tenu par les entreprises de protection est transmis, à leur demande, aux autorités compétentes . Cette base juridique a pour objectif de faciliter les opérations de contrôle.
III. La position de votre commission
La tenue d'un registre d'activité, à terre comme en mer, est nécessaire au regard de la sensibilité des opérations menées . Cette contrainte administrative est donc largement justifiée, a fortiori pour des missions menées loin du territoire national et pour lesquelles il est difficile d'exercer une surveillance continue.
Votre rapporteure a simplement proposé un amendement de coordination législative, prenant acte des travaux de codification de la commission des lois.
La commission des lois a également proposé un amendement renvoyant la définition des modalités de tenue des registres d'activité à un « arrêté » plutôt qu'à un « décret ». Votre rapporteure y est favorable, mais a proposé de retenir la formulation plus souple de « voie réglementaire », qui est habituellement utilisée.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 29 (article L. 5443-11 [nouveau] du code des transports) - Mentions relatives à l'activité de l'équipe de protection dans le livre de bord
Objet : cet article impose au capitaine de retranscrire sur le journal de bord tout événement impliquant les agents de protection et plus particulièrement leurs armes et munitions.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 5412-7 du code des transports dispose que : « Le capitaine tient régulièrement le journal de mer et le livre de bord qui font foi, jusqu'à preuve contraire, des événements et des circonstances qui y sont relatés ».
II. Le dispositif proposé
Le présent article prévoit que le capitaine du navire protégé retranscrit dans le livre de bord tout événement impliquant les agents de protection ou relatif à leurs armes et munitions . Il doit notamment mentionner les embarquements et débarquements, les stockages et déstockages des armes et munitions, ainsi que, le cas échéant, les circonstances et les conséquences de leur utilisation.
Cette obligation permet de garantir la traçabilité des événements survenus à l'occasion d'une mission de protection des navires et de disposer, en cas d'enquête par exemple, de preuves écrites concernant les conditions de survenance d'un incident.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-11 du code des transports.
À l'initiative de son rapporteur Arnaud Leroy, elle a également adopté un amendement précisant que le capitaine r édige un rapport de mer pour tout incident à bord impliquant un agent de l'équipe de protection . Ce rapport est ensuite transmis au Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) afin qu'il puisse éventuellement réviser son jugement concernant le profil d'un agent et en tirer les conséquences en matière d'agrément.
IV. La position de votre commission
Ce dispositif permet d'assurer un suivi précis du comportement des agents et de la manipulation des armes à bord, ce qui semble indispensable pour une activité sensible menée en haute-mer, loin du regard des autorités.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 30 (article L. 5443-12 [nouveau] du code des transports) - Rapports en cas d'incidents
Objet : cet article prévoit l'obligation de déclarer dans les meilleurs délais au représentant de l'État en mer compétent les éventuels incidents ayant entraîné l'usage de la force à bord.
I. Le droit en vigueur
Le capitaine doit établir un rapport de mer en cas d'événement exceptionnel, dommageable à l'endroit des personnes à bord ou des marchandises transportées ou mettant en cause la responsabilité des personnes à bord.
II. Le dispositif proposé
Le présent article commande, en cas d'incident ayant entraîné l'usage de la force, la rédaction systématique d'un rapport de mer par le capitaine du navire et d'un rapport du chef de l'équipe de protection, qui lui est annexé.
Ce rapport doit être transmis dans les meilleurs délais au représentant de l'État en mer compétent pour la zone concernée. Cette transmission pourra par exemple s'effectuer sous forme électronique.
Le contenu de ce rapport sera précisé par décret . L'étude d'impact annexée au projet de loi précise qu'il devra contenir une série d'informations obligatoires comprenant, conformément aux recommandations de l'Organisation maritime internationale (OMI), des renseignements détaillés sur les événements, l'identité des agents impliqués ou encore les blessures et les dommages matériels qui ont résulté de l'incident.
III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission du développement durable a codifié cette disposition à l'article L. 5443-12 du code des transports.
Elle a également adopté un amendement présenté par son rapporteur Arnaud Leroy, prévoyant la mise en oeuvre d'une consignation à l'initiative du capitaine, à l'encontre de tout individu demeuré ou recueilli à bord après avoir représenté une menace extérieure à l'encontre du navire. Ce dispositif ancien 21 ( * ) a été encadré sur le plan procédural 22 ( * ) par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports (DDOT) et figure désormais à l'article L. 5531-19 du code des transports, auquel il est explicitement fait référence.
Rien ne permet en effet d'exclure qu'une attaque pirate ou terroriste contre un navire protégé battant pavillon français ne se soldera pas par la capture d'un des assaillants. Si la piraterie est un crime sévèrement réprimé par le droit international, elle n'est cependant plus synonyme d'une mise hors la loi : le criminel bénéficie de droits que la législation française doit s'attacher à préserver.
Il est également prévu que le capitaine en informe sans délai la représentation française du pays de la prochaine escale du navire . L'intervention des autorités consulaires pourra notamment s'attacher à éviter de débarquer un individu consigné dans la juridiction de l'un des États punissant de mort les actes de piraterie et de terrorisme.
IV. La position de votre commission
La loi n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer prévoit que les juridictions françaises sont compétentes pour réprimer les actes de piraterie. L'esprit est donc de mettre les pirates à disposition de la justice française.
Actuellement, lorsque des présumés pirates sont capturés par la Marine nationale, les modalités prévues par les articles L. 1521-11 à L. 1521-18 du code de la défense sont appliquées : le commandant prend les mesures de coercition nécessaires et adaptées à l'encontre des personnes à bord en vue d'assurer leur maintien à disposition, la préservation du navire et de sa cargaison ainsi que la sécurité des personnes.
Il place ensuite les personnes retenues sous le régime juridique des mesures privatives et restrictives de liberté, en avise le préfet maritime (ou le délégué du Gouvernement pour l'action de l'État en mer) qui prévient le procureur de la République. Les personnes bénéficient d'un examen de santé. Avant l'expiration d'un délai de 48 heures, le juge des libertés et de la détention autorise la prolongation de ces mesures pour une durée de 120 heures, renouvelable.
Lorsque le bâtiment français agit dans le cadre de l'opération Atalante, les présumés pirates sont transférés vers un État de la région : le Kenya, les Seychelles, Maurice et la Tanzanie ont signé des accords avec l'Union européenne et poursuivent les présumés pirates devant leurs tribunaux.
Votre rapporteure considère que les dispositions introduites par la commission du développement durable s'inscrivent dans la même logique, en prévoyant un garde-fou qui permet d'éviter tout traitement inhumain ou dégradant d'un pirate par un État tiers. Le procureur d'une part, et les autorités consulaires d'autres part (lorsque la prochaine escale a lieu dans un port étranger), ont tous les moyens pour ordonner le déroutement du navire, ou de celui d'un autre navire susceptible de rallier la France, ou requérir un bâtiment de la Marine nationale pour se charger du pirate.
Ces autorités pourront ainsi indiquer au capitaine le comportement à adopter. Les choix seront effectués en fonction de la situation du pays en question (prise en charge du pirate en cas d'accord avec le pays, débarquement et transit du pirate vers l'aéroport pour rapatriement en France, prise en charge par un bâtiment de l'État, déroutement d'un navire à destination de la France pour prise en charge du pirate et acheminement vers la France).
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 30 - Coordination entre le code de la sécurité intérieure et le code des transports
Objet : cet article de coordination, introduit par la commission des lois, mentionne dans le code de la sécurité intérieure que les modalités d'exercice spécifiques à l'activité privée de protection des navires figurent dans le code des transports.
Un article L. 616-3 est créé dans le chapitre VI du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, qui renvoie au chapitre II du titre IV du livre IV de la cinquième partie du code des transports pour la définition des modalités d'exercice spécifiques à l'activité privée de protection des navires.
Votre commission a adopté cet article additionnel.
TITRE IV - Contrôle
administratif de l'exercice de l'activité privée de protection
des navires et constatation des infractions en mer
CHAPITRE IER - Contrôle administratif sur le
territoire national
Article 31 (article L. 5444-1 [nouveau] du
code des transports) - Contrôles effectués auprès des
entreprises de protection des navires par la police ou la gendarmerie
nationales
Objet : cet article précise les modalités du contrôle des entreprises de protection des navires par les commissaires de police, les officiers de police et les officiers ou sous-officiers de la gendarmerie nationale.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a renvoyé cet article à l'application des dispositions générales communes figurant au chapitre VI du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Elle l'a toutefois remplacé par une disposition permettant aux autorités définies à l'article L. 611-2 de pouvoir accéder aux registres visés par l'article 28 du présent projet de loi, codifié à l'article L. 5443-10 du code des transports.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 32 (article L. 5444-2 [nouveau] du code des transports) - Contrôles effectués par les agents du Conseil national des activités privées de sécurité
Objet : cet article précise les modalités du contrôle des entreprises de sécurité privée de protection des navires ainsi que des armateurs, en tant que donneurs d'ordre, par les agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence les articles L. 634-1 et L. 634-2).
Mais si le projet de loi prévoyait initialement que le directeur du CNAPS était habilité à saisir la justice, l'article L. 634-2 du code de la sécurité intérieure dispose que ce rôle revient au président du CNAPS ou de la commission régionale d'agrément.
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 33 (article L. 5444-3 [nouveau] du code des transports) - Prérogatives des agents du Conseil national des activités privées de sécurité
Objet : cet article précise les moyens mis à disposition des agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) en charge du contrôle des entreprises.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes figurant au titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 634-3).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
CHAPITRE II - Contrôle
administratif à bord des navires
Article 34 (article L. 5444-4 [nouveau] du
code des transports) - Modalités de réalisation des
contrôles en mer
Objet : cet article précise les modalités applicables aux contrôles administratifs effectués à bord des navires protégés.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a codifié ces dispositions dans le chapitre VI du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure, au sein d'un article L. 616-4 nouveau.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 34 bis (articles 62, 63, 413 bis et 416 bis [nouveau] du code des douanes, article 52 de la loi 93-1 du 4 janvier 1993) - Contrôle douanier à bord des navires
Objet : cet article, inséré par l'adoption d'un amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale, réécrit les articles 62 et 63 du code des douanes, censurés par le Conseil constitutionnel à compter du 1 er janvier 2015 par sa décision 2013-357 QPC du 29 novembre 2013.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a adopté cet article sans modification.
Votre commission a en conséquence adopté cet article sans modification.
CHAPITRE III - Constatation des
infractions à bord des navires
Article 35 (article L. 5444-5 [nouveau] du
code des transports) - Modalités de constatation des infractions
à bord des navires
Objet : cet article définit le cadre procédural pour constater les infractions à bord des navires.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a codifié ces dispositions dans le chapitre VI du titre I du livre VI du code de la sécurité intérieure, au sein d'un article L. 616-5 nouveau.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
TITRE V - SANCTIONS
DISCIPLINAIRES ET PÉNALES
Article 36 (article L. 5445-1 [nouveau] du
code des transports) - Sanctions disciplinaires prononcées par le
Conseil national des activités privées de
sécurité
Objet : cet article établit le régime des sanctions disciplinaires et des pénalités financières pouvant être infligées aux personnes physiques et morales exerçant l'activité de protection des navires.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, déjà satisfait par l'application des dispositions générales communes du titre III du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 634-4).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 37 (article L. 5445-2 [nouveau] du code des transports) - Sanctions pénales applicables pour plusieurs infractions à la présente loi
Objet : cet article définit le régime des sanctions pénales applicables aux différents acteurs de la protection des navires.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a codifié cet article dans un nouvel article L. 617-12-1 inséré dans le chapitre VII du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Elle a supprimé la sanction prévue en cas de non-respect du zonage et de l'éligibilité des navires pour le recours aux gardes armés, tels que définis à l'article 18 du présent projet de loi.
Elle a également effectué les coordinations nécessaires à l'article L. 617-1 du code de la sécurité intérieure pour la pénalisation de l'absence d'immatriculation et le cumul d'activités, en prenant en compte la possibilité d'assurer en plus des activités de protection privée, des activités de conseil et de formation en matière de sûreté maritime.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 38 (article L. 5445-3 [nouveau] du code des transports) - Sanction, pour l'employeur, du défaut de carte professionnelle
Objet : cet article incrimine le fait d'employer, pour l'activité de protection des navires, une personne non titulaire de la carte professionnelle en le sanctionnant de deux d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a supprimé cet article, satisfait par l'application des dispositions générales communes du chapitre VII du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure (en l'occurrence l'article L. 617-7).
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 39 (article L. 5445-4 [nouveau] du code des transports) - Sanction des obstacles aux contrôles et, pour le salarié, du défaut de carte professionnelle
Objet : cet article incrimine le fait de conclure un contrat de travail en tant qu'agent de protection des navires sans disposer de la carte professionnelle ou lorsque la personne ne remplit plus l'une des conditions exigées pour en disposer, en punissant l'agent d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a intégré cet article dans l'article L. 617-14 du code de la sécurité intérieure. Elle y a également intégré les coordinations nécessaires pour prendre en compte le transfert du contenu de l'article L. 616-1 à l'article L. 611-2 nouveau.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
Article 40 (article L. 5445-5 [nouveau] du code des transports) - Amende applicable en cas d'infraction à plusieurs dispositions de la présente loi
Objet : cet article énumère les infractions les moins graves, punies d'une amende de 3 750 euros.
Le présent article a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission à la commission des lois.
Lors de sa réunion, la commission des lois a codifié cet article dans un nouvel article L. 617-12-2 inséré dans le chapitre VII du titre I er du livre VI du code de la sécurité intérieure.
Votre commission a adopté cet article dans la rédaction issue des travaux de la commission des lois.
TITRE V - OUTRE-MER
Article 41 A (articles L. 1802-6, L. 1802-7
et L. 1802-8 [nouveaux] du code des transports) - Application de la loi
outre-mer
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale par la commission du développement durable, complète la grille de lecture commune aux collectivités d'outre-mer figurant au livre VIII de la première partie du code des transports.
I. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Le présent article complète les articles L. 1802-6, L. 1802-7 et L. 1802-8 du code des transports par un 7° prévoyant que les montants exprimés en euros sont applicables respectivement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna, sous réserve de leur contre-valeur en monnaie locale.
II. La position de votre commission
Il s'agit d'une mesure de cohérence législative, sans lien direct avec l'objet du présent projet de loi .
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 41 (articles L. 5724-3, L. 5734-3, L. 5754-2, L. 5764-2, L. 5774-2, L. 5784-2 et L. 5794-2 [nouveaux] du code des transports) - Application de la loi outre-mer
Objet : cet article reconnaît l'application de la loi outre-mer et procède aux adaptations nécessaires.
I. Le dispositif proposé
Cet article reconnaît la pleine applicabilité sur l'ensemble du territoire de la République du présent projet de loi. Il permet en conséquence :
- à des opérateurs privés de sécurité dont le siège se situe en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte 23 ( * ) , à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon 24 ( * ) d'assumer la protection de navires battant pavillon français, compte tenu du principe d'identité législative qui régit ces territoires ;
- à des navires immatriculés aux registres des Terres australes et antarctiques Françaises (TAAF), de Nouvelle-Calédonie, de Wallis et Futuna ou de Polynésie française de disposer d'équipes de protection embarquées à leur bord, puisqu'ils battent pavillon français.
Des adaptations sont ensuite opérées pour chacune des collectivités ultramarines, reprises à l'identique de celles existant actuellement dans le livre VI du code de la sécurité intérieure relatif aux activités privées de sécurité.
Ainsi, le présent article adapte à Mayotte, à la Polynésie française et à Wallis et Futuna, la référence au registre du personnel et à tous les autres registres, livres et documents prévus par le code du travail, qui peuvent être demandés par les autorités chargées du contrôle administratif de l'activité privée de protection des navires, conformément aux articles 31 et 33 du présent projet de loi.
Il adapte également à Saint-Barthélemy, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, à Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) :
- la définition des personnes morales non immatriculées au registre du commerce et des sociétés qui peuvent être autorisées à exercer l'activité de protection des navires prévue à l'article 2 du présent projet de loi ;
- les conditions de nationalité requises et le fait de ne pas être sous le coup d'une interdiction de diriger une entreprise prise en application du code de commerce ou d'une décision de nature équivalente à l'étranger pour diriger, gérer ou être l'associé d'une entreprise privée de protection des navires, aux termes de l'article 11 du présent projet de loi ;
- les modalités de reconnaissance des autorisations d'agrément ou des cartes professionnelles pour les entreprises établies dans un autre État européen, prévues à l'article 15 du présent projet de loi.
Pour ces trois dispositions, la référence aux États tiers parties à l'Espace économique européen est supprimée, car non pertinente.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
À l'initiative de son président, Jean- Paul Chanteguet, la commission du développement durable a adopté un amendement de codification de l'ensemble de l'article, complété par des amendements de coordination du rapporteur Arnaud Leroy.
En outre, le titre préliminaire consacré aux dispositions communes aux collectivités d'outre-mer du livre VIII de la première partie du code des transports prévoyant une grille de lecture pour l'ensemble des dispositions contenues dans ce code et pour chacune des collectivités, certaines adaptations initialement contenues dans le présent article ne figurent plus dans la version codifiée : il s'agit de la grille de lecture relative au représentant de l'État dans le département d'une part, de celle relative aux attributions du tribunal de grande instance, d'autre part.
III. La position de votre commission
Les articles visés par les mesures d'adaptation proposées à cet article ont été délégués au fond à la commission des lois, qui les a renvoyés aux dispositions du code de la sécurité intérieure, rendant dès lors obsolète le présent dispositif d'application outre-mer.
Votre commission a en conséquence supprimé cet article.
Article 42 (articles L. 5763-1, L. 5773-1 [nouveau] et L. 5783-1 du code des transports, et article 71 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne) - Application de la loi outre-mer
Objet : cet article, inséré à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, étend à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis et Futuna, les dispositions du code des transports relatives aux normes de sûreté que doivent respecter les installations portuaires recevant des navires internationaux.
I. Le droit en vigueur
Dans le cadre de l'annexe à la convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, ratifiée par la France, et du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS), qui a été transposé en droit français par le décret n° 2004?290 du 26 mars 2004 portant publication des amendements à l'annexe à la convention internationale susvisée, les installations portuaires recevant des navires internationaux doivent satisfaire à des normes de sûreté précises : il s'agit par exemple de la création de zones d'accès restreint, des habilitations d'agents de sûreté, des conditions d'élaboration des plans de sûreté, ou de la mise en place de postes de filtrage.
En droit interne, le code des ports maritimes et le code des transports déterminent les modalités de mise en place de cette réglementation pour les ports et installations portuaires (articles L. 5332?1 et suivants du code des transports et articles R. 321 et suivants du code des ports maritimes).
En l'état actuel du droit, ces articles ne sont pas applicables en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna, alors que la convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer s'y applique et que les dispositions du code ISPS relatives à la sûreté des navires y ont été rendues expressément applicables.
II. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Cet article procède, en son I, à l'extension des dispositions législatives du code des transports (articles L. 5332?1 à L. 5332?7 ainsi que L. 5336?8 et L. 5336?10 relatifs aux sanctions) à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.
Il abroge, en son II, l'article 71-VII de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne concernant spécifiquement la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, qui devient inutile. Cet article non codifié comportait en effet de manière isolée l'équivalent, pour ces trois collectivités, des dispositions contenues à l'article L. 5332?6 du code des transports, qui est ajouté au I dans la liste des articles applicables sur mention expresse dans ces trois collectivités.
III. La position de votre commission
Cet article n'a pas de lien direct avec l'objet du présent projet de loi . Votre rapporteure salue néanmoins cette initiative qui permet de combler un vide juridique aux conséquences économiques préjudiciables.
En effet, les acteurs du secteur, notamment en Polynésie française, axent une partie de leurs efforts sur le marché américain de la croisière, dont les opérateurs sont particulièrement pointilleux en matière de normes de sûreté.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 42 - Application de la loi outre-mer
Objet : cet article additionnel rend la présente loi applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises.
La commission des lois a proposé d'introduire cet article additionnel par coordination avec le travail de codification qu'elle a effectué aux titres précédents.
Les dispositions transférées dans le code de la sécurité intérieure bénéficient en effet automatiquement du dispositif d'application outre-mer qui y figure déjà. L'article 41 a été supprimé pour cette raison.
En revanche, les autres dispositions qui demeurent dans le code des transports doivent être explicitement rendues applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises, ce qui constitue l'objet du présent article.
Votre commission a adopté cet article additionnel.
* 11 L'étude d'impact cite l'exemple de l'article R. 1333-17 du code de la défense, selon lequel le transport de matières nucléaires de catégories I et II se déroule obligatoirement sous « une protection particulière [...] assurée par une escorte » à laquelle le ministre de l'Intérieur ou le ministre compétent (ministre de la Défense ou ministre chargé de l'énergie) peut décider de faire participer la force publique. Dans le cas contraire, cette escorte, assurée par des moyens privés, est considérée comme agissant pour le compte de l'État.
* 12 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982.
* 13 Very large crude carrier.
* 14 On retrouve des dispositions similaires aux articles L. 613-8 et L. 614-3 respectivement pour les convoyeurs de fonds et les agents des services de sécurité des bailleurs d'immeubles.
* 15 Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait, par toute personne, publiquement et sans droit :
1° De porter un costume, un uniforme ou une décoration réglementés par l'autorité publique ;
2° D'user d'un document justificatif d'une qualité professionnelle ou d'un insigne réglementés par l'autorité publique ;
3° D'utiliser un véhicule dont les signes extérieurs sont identiques à ceux utilisés par les fonctionnaires de la police nationale ou les militaires ;
4° D'user de l'emblème ou de la dénomination de l'un des signes distinctifs définis par les conventions signées à Genève le 12 août 1949 et leurs protocoles additionnels.
* 16 Est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende le fait, par toute personne, publiquement, de porter un costume ou un uniforme, d'utiliser un véhicule, ou de faire usage d'un insigne ou d'un document présentant, avec les costumes, uniformes, véhicules, insignes ou documents distinctifs réservés aux fonctionnaires de la police nationale ou aux militaires, une ressemblance de nature à causer une méprise dans l'esprit du public.
Les mêmes peines sont applicables au fait, par toute personne, de faire publiquement usage d'un emblème ou d'une dénomination présentant avec l'un des signes distinctifs des conventions signées à Genève le 12 août 1949 et de leurs protocoles additionnels une ressemblance de nature à causer une méprise dans l'esprit du public.
* 17 En outre, il importe de souligner le risque d'inconstitutionnalité que représenterait la suppression de la référence à l'article 122-6 du code pénal. En effet, l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, fondant le principe d'égalité des citoyens devant la loi, dispose que la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ». Sur ce fondement, plusieurs dispositions textuelles ont été annulées par le Conseil constitutionnel comme ne respectant pas l'égalité des citoyens devant la loi placés dans des situations identiques. Cependant, si le Conseil constitutionnel, dans un considérant devenu classique, estime que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit », force est de constater que dans le cas présent, aucun élément ne permet de justifier une telle différence de traitement entre tout citoyen et l'agent d'une entreprise de protection privée des navires.
* 18 L'administration se veut néanmoins plutôt rassurante sur ce point : « Même si les conditions dans lesquelles des tirs pourraient être effectués, et entraîner des blessures ou le décès de victimes, présentent la particularité de se situer en haute-mer sur un navire, cela ne constitue pas un obstacle dirimant à des investigations approfondies dans le cadre d'une enquête judiciaire. Celle-ci pourra être diligentée, d'initiative et sans qu'aucun dépôt de plainte préalable de la victime ne soit nécessaire, par les autorités judiciaires françaises compétentes (procureur de la République ou juge d'instruction), ainsi que cela est le cas dans les affaires de piraterie maritime, qui pour certaines ont déjà donné lieu à des condamnations définitives par des cours d'assises.
On citera par exemple :
- Le Ponant (attaque du 4 avril 2008) : condamnation définitive par la cour d'assises de Paris du 14 juin 2012 à des peines allant de 10 à 4 ans d'emprisonnement ;
- Le Carré d'As (attaque du 2 septembre 2008 : condamnation définitive par la cour d'assises d'appel de Paris le 1er février 2013 à des peines allant de 8 à 4 ans d'emprisonnement ;
- La Tanit (attaque du 4 avril 2009) : condamnation définitive par la cour d'assises d'Ille-et-Vilaine le 18 octobre 2013 à des peines de 9 ans d'emprisonnement ;
- un dossier en cours d'instruction à Paris : le Tribal Kat (attaque du 9 septembre 2011).
Cette capacité à diligenter d'initiative des enquêtes judiciaires est renforcée dans la mesure où l'article 30 du projet de loi prévoit que le capitaine du navire protégé adresse au représentant de l'État en mer compétent un rapport de mer en cas d'incident ayant entraîné l'usage de la force, auquel est annexé le rapport du chef des agents. »
* 19 Pour mémoire, les entreprises privées de protection des navires devront obtenir, selon qu'elles utiliseront des armes à feu ou des armes de guerre :
- une autorisation d'exportation , pour les armes à feu relevant du règlement (UE) n° 258/2012 du Parlement européen et du Conseil du 14 mars 2012 portant application de l'article 10 du protocole des Nations unies « relatif aux armes à feu », ou une autorisation de transfert intracommunautaire, pour les armes à feu régies par la directive 91/477/CEE du Conseil du 18 juin 1991 relative au contrôle de l'acquisition et de la détention d'armes ou pour les explosifs régis par la directive 93/15/CEE du Conseil du 5 avril 1993 relative à l'harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil ;
- une licence d'exportation , pour les armes de guerre mentionnées à l'article L. 2335-2 du code de la défense, ou une licence de transfert intracommunautaire, pour les armes de guerre mentionnées à l'article L. 2335-9 du même code, ces licences étant délivrées par le Premier ministre après avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG).
Enfin, le retour sur le territoire national de ces armes sera, le cas échéant, soumis à l'autorisation d'importation de matériels de guerre et matériels assimilés prévue par l'article L. 2335-1 du code de la défense.
* 20 Aux termes de l'article L. 5411-1 du code des transports, l'armateur est celui qui exploite le navire en son nom, qu'il en soit ou non propriétaire. L'article L. 5411-2 du même code ajoute que le propriétaire ou les copropriétaires du navire sont présumés en être l'armateur. En outre, en cas d'affrètement, l'affréteur devient l'armateur du navire si le contrat le prévoit et a été régulièrement publié.
* 21 On le retrouve dans la loi du 17 décembre 1926 portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande, désormais intitulée loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime à la suite de l'ordonnance n° 2012-1218 du 2 novembre 2012 portant réforme pénale en matière maritime, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1 er janvier 2015.
* 22 La France a l'obligation de se conformer aux exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêts de la CEDH du 10 juillet 2008 et du 29 mars 2010, affaire Medvedyev c/ France) : elle a été condamnée en l'espèce pour une rétention à bord d'un navire de la marine qui n'avait pas été autorisée par un juge indépendant (la CEDH refusant à cette occasion de reconnaître un tel statut au procureur de la République) ; la grande chambre a ensuite montré que les garanties procédurales en matière de consignation faisaient défaut dans notre droit.
* 23 Le département de Mayotte est une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution : conformément à cet article, les lois et règlements s'appliquent de plein droit, donc sans mention spéciale.
* 24 En ce qui concerne les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les dispositions législatives et réglementaires y sont applicables de plein droit, à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent d'une loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de la compétence de la collectivité, conformément à leurs statuts respectifs : le domaine de la protection des navires ne relève pas de ces matières. Il n'est donc pas nécessaire d'une mention expresse d'applicabilité de ces dispositions.