IV. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
A. UN PROJET DE LOI QUI TIENT COMPTE DE LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
1. Un dispositif de validation strictement proportionné à l'objectif poursuivi
Le Conseil constitutionnel a censuré le dispositif de validation inscrit en loi de finances pour 2014. En effet, après avoir rappelé que l'objet de la validation était de « prévenir les conséquences financières susceptibles de résulter, pour certains établissements de crédit auxquels l'État a apporté sa garantie et qui ont accordé des emprunts ?structurés? à des collectivités territoriales, à leurs groupements ou à des établissements publics locaux , de la généralisation des motifs d'un jugement du tribunal de grande instance de Nanterre du 8 février 2013 », le Conseil constitutionnel a estimé que les critères de la validation qui s'appliquent « à toutes les personnes morales et à tous les contrats de prêts [...] ne sont pas en adéquation avec l'objectif poursuivi ». Dès lors, « cette validation revêt une portée très large ».
En conséquence, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions étaient contraires à la Constitution car elles « portent une atteinte injustifiée aux droits des personnes morales ayant souscrit un emprunt », puisque les personnes morales de droit privé, qui n'ont pas (ou peu) conclu d'emprunts structurés avec Dexia, verraient également leurs droits se restreindre.
Dans le respect de la décision du Conseil constitutionnel, le présent projet de loi propose de valider les stipulations d'intérêts de contrats de prêt lorsque celles-ci sont contestées sur le fondement de l'absence de mention de TEG, du taux de période ou de la durée de période (article 1 er ) ou de l'erreur de TEG, du taux de période ou de la durée de période (article 2) .
À la différence du dispositif proposé en loi de finances pour 2014 :
- le présent projet de loi est strictement limité aux seuls emprunts structurés . L'article 3 indique en effet que les prêts à taux fixe ou à taux variable simple 30 ( * ) sont exclus du champ d'application ;
- les articles 1 er et 2 ne s'appliquent qu'aux emprunts souscrits entre un établissement de crédit et une personne morale de droit public , là où les dispositions censurées visaient l'ensemble des personnes morales. Cette définition recouvre les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics de santé et les offices publics HLM, qui ont été les principaux souscripteurs d'emprunts structurés auprès de Dexia .
2. Un dispositif de validation justifié par un motif impérieux d'intérêt général
Parce qu'elle peut porter atteinte aux droits de justiciable et, par là, être contraire à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 31 ( * ) , le Conseil constitutionnel examine attentivement toute disposition de validation législative.
Sa jurisprudence, rappelée dans sa décision relative à la loi de finances pour 2014, impose cinq conditions cumulatives pour qu'une telle disposition puisse être jugée conforme à la Constitution. Ainsi :
- le législateur doit « respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée ». Le présent projet de loi précise explicitement que la validation est opérée « sous réserve des décisions passées en force de chose jugée » ;
- il doit « respecter le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ». Cette condition ne trouve pas à s'appliquer dans le cas présent ;
- « l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ». Le Conseil constitutionnel n'avait pas relevé de tel grief dans sa décision de décembre 2013 alors même que certains requérants estimaient que l'article 92 de la loi de finances pour 2014 pouvait porter atteinte à la libre administration des collectivités territoriales ;
- « la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie ». C'est sur ce dernier fondement que le II de l'article 92 de la loi de finances pour 2014 a été censuré, mais le présent projet de loi tient compte de la décision du Conseil constitutionnel ;
- enfin, la validation doit poursuivre « un but d'intérêt général suffisant » (décision relative à la loi de finances pour 2014). Il faut noter que, à l'occasion d'une récente question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel a jugé qu'une validation législative doit être justifiée par « un motif impérieux d'intérêt général » 32 ( * ) , reprenant en cela la formulation employée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) lorsqu'elle examine des validations législatives.
À cet égard, la question de savoir si la validation opérée par le présent projet de loi est justifiée par un motif impérieux d'intérêt général doit être soulevée, car le Conseil constitutionnel ne l'a pas tranchée .
La doctrine semble d'ailleurs abonder en ce sens : « il faut bien garder à l'esprit que le Conseil constitutionnel ne s'est pas montré hostile à la validation envisagée. Elle paraît poursuivre un but d'intérêt général suffisant. La difficulté concernait simplement son champ d'application » 33 ( * ) .
Votre rapporteur estime qu'un risque pour les finances publiques de l'ordre de 17 milliards d'euros, associé à des risques indirects non chiffrables pour le financement de l'ensemble du secteur local, constitue un motif impérieux d'intérêt général .
Il faut également souligner que la validation ne porte pas une atteinte disproportionnée aux droits des justiciables .
D'une part, la validation n'est valable qu'à la condition selon laquelle le contrat doit indiquer « de façon conjointe :
« 1° Le montant ou le mode de détermination des échéances de remboursement du prêt en principal et intérêts ;
« 2° La périodicité de ces échéances ;
« 3° Le nombre de ces échéances ou la durée du prêt ».
Autrement dit, il faut que l'emprunteur ait été régulièrement informé des caractéristiques essentielles du prêt qu'il entendait souscrire .
D'autre part, dans le cadre de la souscription d'emprunts structurés, le TEG n'apporte aucune information sur le taux d'intérêt à l'emprunteur . Ainsi que l'indique l'étude d'impact, « le défaut de mention du TEG dans la télécopie de confirmation ne cause aux emprunteurs aucun préjudice avéré , dès lors que les éléments essentiels à la compréhension des caractéristiques de l'emprunt (périodicité, mode de détermination des échéances, taux applicable) ont été portés à la connaissance de l'emprunteur, condition posée à la présente validation. [...]
« Au surplus, le TEG, qui est calculé de façon largement conventionnelle (hypothèse de fixité du taux pendant toute la durée du prêt, alors que les prêts structurés ont pour caractéristique de présenter une forte volatilité de taux) n'apporte en lui-même aucune information pertinente à l'emprunteur dans le cas d'un prêt structuré ».
Le TEG n'intervient pas dans la prise de décision de l'emprunteur de souscrire ou non un prêt structuré. D'ailleurs, le TGI de Nanterre le reconnaît implicitement puisque qu'il indique que le consentement de l'emprunteur n'était pas vicié lorsqu'il a contracté le crédit. Mais il sanctionne le non-respect d'une formalité obligatoire dans le cadre d'un contrat de prêt .
En tout état de cause, votre rapporteur plaide pour que le Premier ministre procède à la saisine du Conseil constitutionnel sur le présent projet de loi dès son adoption par le Parlement afin qu'aucun doute juridique ne puisse subsister .
On peut penser que le dispositif de validation ne sera pas contesté devant la devant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). En effet, selon une jurisprudence fondée sur l'article 34 de la Convention européenne des droits de l'Homme, les entités publiques sont assimilées à une organisation gouvernementale et, de ce fait, n'ont pas la possibilité de porter un recours devant la Cour 34 ( * ) .
Néanmoins, il convient d'examiner si le dispositif de validation est conforme aux engagements internationaux de la France. La CEDH - tout comme le Conseil constitutionnel désormais - n'accepte que les validations législatives reposant sur un motif impérieux d'intérêt général . À cet égard, si les motifs du présent projet de loi sont acceptés par le Conseil constitutionnel, ils devraient alors être également valables devant la CEDH.
En outre, la Cour estime que, « en principe » 35 ( * ) , le seul intérêt financier de l'État ne permet pas de justifier une loi de validation rétroactive. La mention « en principe » laisse ouverte la justification d'une telle loi de validation par des circonstances exceptionnelles sur les finances publiques, comme c'est le cas pour le présent projet de loi . Il faut d'ailleurs rappeler que son objet n'est pas seulement d'éviter un préjudice financier puisqu'il vise aussi à éviter la mise en extinction de la SFIL et la perturbation du financement de l'ensemble des collectivités territoriales françaises.
* 30 C'est-à-dire l'addition d'un indice et d'une marge fixe exprimée en pourcentage ; par exemple : indice EURIBOR 3 mois + 3 %.
* 31 « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».
* 32 QPC, 2013-366, 14 février 2014.
* 33 Jérôme Lasserre Capdeville, « La validation rétroactive des contrats de prêts dépourvus d'indication du TEG est déclarée inconstitutionnelle », in AJ Collectivités territoriales, 2014, p. 107.
* 34 De telles requêtes échappent « à la compétence ratione personae de la Cour » ; cf. requête n° 45129/98 présentée par la Section de commune d'Antilly contre la France, 23 novembre 1999.
* 35 CEDH, 25 novembre 2010, Affaire Lilly France c./ France.