EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. DES COLLECTIVITÉS CONFRONTÉES AU DANGER DES EMPRUNTS STRUCTURÉS
A. UN MODE DE FINANCEMENT AUX CONSÉQUENCES DÉSASTREUSES
1. Les emprunts structurés, une réalité multiforme
Les emprunts structurés ne bénéficient pas d'une définition réglementaire stricte mais la Cour des comptes note dans son rapport annuel pour 2009 que « ces emprunts sont facilement reconnaissables puisque la clause qui définit le taux d'intérêt applicable comprend alors nécessairement un ou plusieurs ?si?. Ils offrent à l'emprunteur, dans les premières années du contrat, un taux inférieur au marché ».
Ils intègrent dans un seul et même contrat les caractéristiques d'un emprunt classique (avec un taux variable) et un ou plusieurs produits dérivés, qui permettent de faire varier les taux en fonction de différents facteurs ou indices contractuellement définis (par exemple l'évolution du taux de change euro/franc suisse).
Ces contrats offrent, pendant les premières années de souscription, un taux d'intérêt dit « bonifié », c'est-à-dire moins élevé que le taux du marché . Mais ce taux varie ensuite en fonction de conditions définies contractuellement et il est susceptible de varier très fortement. Outre la volatilité des mensualités de remboursement, leur montant est difficilement prévisible.
Ces emprunts permettent donc de bénéficier de conditions favorables de financement dans une première phase, avant d'entrer dans une seconde phase marquée par une prise de risque plus importante, qui peut se traduire par une forte augmentation des intérêts à verser .
Mais, comme le relève un observateur, « plus la bonification initiale du taux d'intérêt était importante, plus le risque d'augmentation du taux dans la seconde période de vie de l'emprunt était important » 1 ( * ) .
|
Les différents types d'emprunts structurés « Les emprunts structurés se répartissent en trois grandes familles : « - les produits à ?barrière désactivante? : le taux fixe bonifié acheté par la collectivité est ?désactivé? au profit d'un taux variable dès lors qu'une ?barrière? (seuil défini préalablement dans le contrat de prêt) est franchie. Le risque résultant de ce type de produit est très faible. [...] ; « - les produits ?de pente? : le taux d'intérêt payé par la collectivité est calculé en fonction de l'évolution de l'écart entre les taux courts et les taux longs, et donc de la pente de la courbe des taux. Les taux longs (correspondant à un risque à long terme) sont en principe plus élevés que les taux courts. Tant que la courbe des taux est pentue, elle garantit des taux bonifiés à l'emprunteur. Or, entre 2006 et 2008, la courbe des taux s'est aplatie, augmentant fortement les taux payés par les collectivités concernées. L'effet en a pu être d'autant plus désastreux sur certaines collectivités que la formule de calcul comportait des coefficients multiplicateurs (par 5, 7 voire dans certains cas extrêmes par 10). [...] ; « - les produits à ?barrière de change? : le taux bonifié initial est susceptible d'évoluer en fonction d'une parité monétaire qui dépasserait un seuil prédéfini dans le contrat. Il est alors remplacé par un taux composite intégrant l'écart constaté et est souvent affecté d'un coefficient multiplicateur. Le risque pour la collectivité est ici très élevé. [...] ; « Les deux derniers types de produits structurés [...] sont spéculatifs. Cette situation tient au fait que leur construction repose sur des variables exogènes à l'activité des collectivités comme les taux de change ou la pente de la courbe des taux. Seuls ceux-ci peuvent être qualifiés de ?prêts toxiques?. Avec le recul dont nous disposons début 2013, on peut considérer que les risques les plus importants sont concentrés dans les produits à ?barrière de change? ». Source : Eric Portal, « Risques et maîtrise de la dette volatile des collectivités locales françaises », in Revue française de Finances Publiques, 1 er septembre 2013 n° 123, p. 73. |
La notion d'emprunts structurés recouvre en réalité deux pratiques commerciales, à savoir les « crédits structurés » et les « swaps structurés » .
Dans le premier cas, le crédit lui-même comprend une structure. Ce type de produit a été largement commercialisé par Dexia.
Dans le second cas, les collectivités souscrivaient un emprunt à taux fixe puis, éventuellement auprès d'une autre banque, elles contractaient un « swap de taux d'intérêt », c'est-à-dire un contrat d'échange de taux d'intérêt pour passer d'un taux fixe à un taux structuré. Dexia n'a pas commercialisé ces produits. En revanche, Crédit agricole Corporate and investment banking était le premier acteur sur le marché français, aux côtés de BPCE, RBS, Société générale, Deutsche Bank et Depfa.
Dans les deux cas, les taux d'intérêt ont pu fortement augmenter. Néanmoins, cette distinction emporte des conséquences juridiques importantes car les « crédits structurés » relèvent de la législation relative au crédit, tandis que les « swaps structurés » relèvent de celle régissant la vente d'instruments financiers. Les obligations des banques, notamment en termes d'information, de mise en garde et de conseil ne sont alors pas identiques .
Afin de mieux mesurer les risques encourus, un rapport 2 ( * ) de l'Inspection générale des finances daté de 2009 a mis au point une classification des produits financiers en fonction de leur risque.
Tableaux des risques
|
Indices sous-jacents |
Structures |
|||
|
1 |
Indices zone euro |
A |
Taux fixe simple. Taux variable simple. Échange de taux fixe contre taux variable ou inversement. Échange de taux structuré contre taux variable ou taux fixe (sens unique). Taux variable simple plafonné (cap) ou encadré (tunnel) |
|
|
2 |
Indices inflation française ou inflation zone euro ou écart entre ces indices |
B |
Barrière simple. Pas d'effet de levier |
|
|
3 |
Écarts d'indices zone euro |
C |
Option d'échange ( swaption ) |
|
|
4 |
Indices hors zone euro. Écart d'indices dont l'un est un indice hors zone euro |
D |
Multiplicateur jusqu'à 3 ; multiplicateur jusqu'à 5 capé 3 ( * ) |
|
|
5 |
Écart d'indices hors zone euro |
E |
Multiplicateur jusqu'à 5 |
|
Source : Charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales
Cette classification a servi de base à la rédaction de la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, dite « charte Gissler », signée par plusieurs associations représentatives d'élus locaux et les établissements de crédit, ces derniers s'engageant à ne plus commercialiser de produits « hors charte ».
Certains emprunts, considérés comme particulièrement risqués, ne figurent pas dans cette classification et sont par conséquent qualifiés de produits « hors charte ».
2. Des risques pas toujours mesurés par les emprunteurs
À partir du début des années 2000, les produits financiers se complexifiant, les banques ont proposé des emprunts structurés à leurs clients, et notamment aux collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et établissements publics de santé.
Selon le rapport de la commission d'enquête présidée par Claude Bartolone 4 ( * ) , trois facteurs peuvent expliquer l'essor des produits structurés pour financer l'investissement des collectivités territoriales :
- le contexte d'une « sophistication continue des produits financiers » ;
- le renforcement de la décentralisation et le besoin de financement en résultant : « la reprise de l'endettement des collectivités territoriales, à compter de 2003, correspondait à un effort d'investissement concomitant à l'acte II de la décentralisation » ;
- « la forte remontée des taux d'intérêt entre 2006 et 2008 » : les collectivités territoriales ont alors cherché à financer leurs investissements dans les mêmes conditions que précédemment, « d'autant que cette hausse des taux correspondait à une période préélectorale ».
Comme le notait la commission d'enquête précitée, « bien utilisés, ces produits ont permis de financer des investissements sans peser sur la fiscalité ».
Cependant, la complexité des indexations et le risque qui leur est associé n'ont pas toujours été mesurés par les collectivités, en particulier les plus petites.
Par ailleurs, les besoins de financement des collectivités territoriales et des établissements de santé ont rencontré une politique de commercialisation parfois agressive des banques.
Ainsi, le rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion de la dette publique locale 5 ( * ) , « a montré qu'un nombre significatif de collectivités territoriales, en particulier des communes de petite taille, mais pas uniquement, avaient mis en place une gestion active de la dette et effectuaient des opérations complexes et risquées, notamment de souscription d'emprunts structurés ou de réaménagements, sur les conseils de leurs banques ».
La Cour des comptes relève en outre que « les informations délivrées mentionnaient que rarement sur les risques pris . Ont aussi été relevées certaines ambiguïtés dans les démarches commerciales , visant à fidéliser la clientèle [...] . S'il n'est pas critiquable en soi que les banques jouent un tel rôle de conseil, il en va différemment lorsque ce rôle aboutit à influencer, parfois de manière substantielle, la prise de décision de collectivités qui manquent d'expertise interne ».
Enfin, les divers contrôles (de légalité par les préfets et interne aux collectivités par les assemblées délibérantes) se sont souvent révélés insuffisants, comme l'a noté la Cour des comptes dans le rapport précité.
3. L'explosion des taux d'intérêt
Le « problème des emprunts toxiques » est apparu clairement lors de la crise financière de 2008, qui a modifié l'équilibre de certains contrats, faisant brutalement augmenter les taux d'intérêt dus par les emprunteurs et remettant en cause leur santé financière.
À titre d'exemple, certains contrats fortement indexé sur l'évolution du cours euro/franc suisse ont pu donner lieu à des taux d'intérêt de l'ordre de 14 % .
4. Des structures publiques concernées dans des proportions variables
Si à la fois des établissements publics de santé (EPS), des EPCI et des collectivités territoriales relevant de chaque niveau ont eu recours à des emprunts structurés, le risque paraît concentré sur certaines structures publiques.
S'agissant des EPS, selon la Cour des comptes « les centres hospitaliers de taille moyenne (chiffre d'affaires compris entre 20 et 70 millions d'euros) détiennent la part la plus importante de produits à risque élevé ou de produits hors charte » 6 ( * ) .
Le rapport 7 ( * ) du Gouvernement remis au Parlement le 31 juillet 2012 en application de la troisième loi de finances rectificative pour 2011 8 ( * ) soulignait que toutes les catégories de collectivités territoriales sont touchées : 60 % des départements (62), 40 % des régions (11), 40 % des communautés d'agglomération et des syndicats d'agglomérations nouvelles.
Cette diversité se retrouve dans la répartition, par type de personnes morales, des encours détenus par Dexia et la SFIL.
Lecture : 31 % des encours d'emprunts structurés détenus par Dexia et la SFIL ont été souscrits par des communes de plus 10 000 habitants.
Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire
Pour autant, comme le notait notre collègue Richard Yung, rapporteur au nom de la commission des finances de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires 9 ( * ) , « le problème est particulièrement sensible pour certaines collectivités : les emprunts à risque représentent plus de 40 % de l'encours de dette de 211 collectivités, dont 100 collectivités de moins de 10 000 habitants ».
Selon les informations fournies par l'APCET à votre rapporteur, sur 5 000 collectivités territoriales ayant souscrit des emprunts structurés, 1 500 seraient « gravement touchées » mais 200 à 300 concentreraient l'essentiel des risques.
5. Plus de 10 milliards d'euros d'encours, dont 7,4 milliards d'euros détenus par Dexia et la SFIL
En réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur, le Gouvernement a indiqué ne pas avoir « d'information sur l'exposition totale des différentes collectivités territoriales » aux emprunts structurés.
Selon l'association « Acteurs publics contre les emprunts toxiques » (APCET), pour les seules collectivités, le montant de l'encours serait de 14 milliards d'euros .
L'encours des emprunts structurés 10 ( * ) détenus par Dexia et la SFIL s'élève quant à lui à 7,440 milliards d'euros dont 6,122 milliards d'euros concernant les seules collectivités territoriales.
À titre de comparaison, selon l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la dette nette des administrations publiques locales (APUL) s'élève à 170 milliards d'euros au 31 décembre 2013.
La Cour des comptes considère que l'exposition des établissements publics de santé (EPS) aux emprunts structurés est « aussi dangereuse que celle des collectivités locales » 11 ( * ) . Dexia et la SFIL détiennent 1,089 milliard d'euros d'emprunts structurés souscrits par des EPS (l'encours total des emprunts structurés des EPS étant évalué à 4,767 milliards d'euros 12 ( * ) ).
Encours d'emprunts structurés non prescrits détenus par Dexia et la SFIL
(en millions d'euros)
|
SFIL |
Dexia |
SFIL + Dexia |
|
|
Collectivités locales (périmètre du fonds de soutien) |
5 543 |
579 |
6 122 |
|
Régions |
354 |
21 |
375 |
|
Départements |
1 213 |
140 |
1 353 |
|
EPCI (dont OPHLM) |
1 460 |
210 |
1 670 |
|
Communes |
2 517 |
209 |
2 726 |
|
Dont - 10 000 habitants |
420 |
32 |
452 |
|
Dont + 10 000 habitants |
2 097 |
176 |
2 273 |
|
Établissements publics de santé |
948 |
141 |
1 089 |
|
Total personnes morales de droit public |
6 491 |
719 |
7 210 |
|
Autres personnes morales |
27 |
203 |
230 |
|
TOTAL |
6 518 |
922 |
7 440 |
Source : réponse au questionnaire du rapporteur
* 1 Eric Portal, « Risques et maîtrise de la dette volatile des collectivités locales françaises », in Revue française de Finances Publiques, 1 er septembre 2013 n° 123, p. 73.
* 2 Inspection générale des finances, « Le recours par les collectivités territoriales aux produits structurés », sous la direction d'Éric Gissler, février 2009.
* 3 C'est-à-dire qu'un plafond est fixé.
* 4 Rapport n° 4030 (XIIIe législature) de Jean-Pierre Gorges au nom de la commission d'enquête sur les produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux, présidée par Claude Bartolone.
* 5 Cour des comptes, « La gestion de la dette publique locale », rapport public thématique, juillet 2011.
* 6 Cour des comptes, rapport précité.
* 7 Rapport sur les emprunts structurés des collectivités territoriales et organismes publics, comportant soit un risque de change, soit des effets de structure cumulatifs ou dont les taux évoluent en fonction d'indice à fort risque.
* 8 Article 5 de la loi n° 2011-1416 de finances rectificative du 2 novembre 2011.
* 9 Rapport n° 422 (2012-2013) de M. Richard Yung, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, déposé le 12 mars 2013.
* 10 La définition retenue pour les emprunts structurés est celle retenue dans le projet de loi (c'est-à-dire tous emprunts autres que ceux comportant un taux d'intérêt fixe ou un taux d'intérêt variable défini comme l'addition d'un indice et d'une marge fixe exprimée en points de pourcentage).
* 11 Communication à la commission des affaires sociales et à la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de l'Assemblée nationale, « La dette des établissements publics de santé », Cour des comptes, avril 2014.
* 12 Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), enquête 0DT 2012 cité par la Cour des comptes, rapport précité.