B. LE FINANCEMENT DE L'ÉTAT EN 2014
1. L'impact du déficit budgétaire sur l'endettement
a) Du déficit à la variation de l'encours
Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long termes ou reprise par l'Etat.
Suite aux observations de la Cour des comptes, le tableau de financement est présenté différemment dans le projet annuel de performances annexé au PLF 2014, s'agissant des charges d'indexation et des comptes de dépôt relatifs aux investissements d'avenir, comme l'explique le PAP. Cette nouvelle présentation consiste ainsi à faire figurer en besoin de financement des éléments auparavant inscrits en ressources, en créant en conséquence deux nouvelles lignes en besoin de financement : « Dotations budgétaires au titre des investissements d'avenir » et « Autres besoins de trésorerie ». Ces modifications doivent être saluées, dans la mesure où la charge d'indexation est sans lien avec l'impact en trésorerie de la gestion budgétaire et qu'il n'était guère lisible de retracer les investissements d'avenir à la fois en besoin et en ressources de financement.
Le besoin de financement de l'Etat atteindra 177 milliards d'euros en 2014, soit une diminution de 8,8 milliards d'euros (- 4,7 %) par rapport au révisé 2013 . Il résultera du déficit budgétaire (70,2 milliards d'euros), des amortissements à moyen et long termes (104,8 milliards d'euros), des autres besoins de trésorerie (1,8 milliard d'euros) et, de manière résiduelle, des amortissements de dettes reprises par l'Etat (0,2 milliard d'euros).
Tableau n° 76 : Tableau de financement de l'Etat
(en milliards d'euros)
PS : le besoin et les ressources de financement atteignaient 172,3 milliards d'euros dans le texte de le LFI 2013 mais s'élèvent à 171,3 milliards d'euros (comme figurant dans le tableau ci-dessus) après ajustement pour prise en compte des rachats effectués en fin d'année 2012.
* Charges budgétaires d'indexation et décaissements au titre des investissements d'avenir
Source : PAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat »
Le déficit budgétaire prévisionnel comptera ainsi pour 40 % du besoin de financement total, alors que les amortissements de dette à moyen et long termes en représenteront 59 %. En 2009 et 2010, le déficit budgétaire de l'exercice avait suscité un besoin de financement supérieur à celui que génère annuellement l'amortissement des titres (à hauteur de 55 % du besoin de financement total en 2009 et de 63 % en 2010). Autrement dit, en 2014, l'Etat empruntera à hauteur des deux cinquièmes afin de financer son nouveau déficit et pour trois cinquièmes afin de refinancer les déficits passés.
Estimée à 1 438,8 milliards d'euros en valeur nominale à fin 2013, l'encours total de la dette de l'Etat devrait atteindre 1 508 milliards d'euros à fin 2014, soit une augmentation de 69,2 milliards d'euros (+ 4,8 %) .
En valeur actualisée , c'est-à-dire en prenant en compte le supplément d'indexation à la date considérée pour les titres indexés, l'encours passerait de 1 459 milliards d'euros à 1 531,2 milliards d'euros entre fin 2013 et fin 2014 (+ 4,9 %) . Rappelons que l'encours total en valeur actualisée était de 921 milliards d'euros fin 2007 et avait atteint 1 386,2 milliards d'euros fin 2012 . Il avait ainsi enregistré une augmentation de 51 % au cours de la période 2007-2012 correspondant à la précédente législature. Depuis 2012, sa progression devrait nettement se ralentir (+ 10 % sur deux ans entre fin 2012 et fin 2014).
Graphique n° 77 : Evolution de l'encours de la dette et de sa structure
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
b) Une diminution continue de l'endettement à court terme
Compte tenu des prévisions d'émissions à moyen et long termes et de variation des BTF figurant dans les tableaux de financement pour 2013 et pour 2014, l'encours de la dette négociable devrait évoluer comme indiqué dans le tableau qui suit.
Tableau n° 78 : Evolution de l'encours de la dette négociable
(en milliards d'euros)
|
Encours |
fin
|
fin
|
fin
|
fin
|
|
Ensemble de la dette - valeur nominale |
1 293,9 |
1 365,5 |
1 438,8 |
1 508,0 |
|
OAT et BTAN |
1 116,1 |
1 198,9 |
1 264,1 |
1 333,3 |
|
BTF |
177,8 |
166,6 |
174,7 |
174,7 |
|
Supplément d'indexation à la date considérée |
19,1 |
20,7 |
20,2 |
23,2 |
|
Ensemble de la dette - valeur actualisée * |
1 313,0 |
1 386,2 |
1 459,0 |
1 531,2 |
* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal × coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Ces données confirment que la part de l'endettement à court terme continue à refluer. Après avoir atteint un pic fin 2009 (18,6 % de l'encours total), les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,4 % du stock de dette à fin 2014 (174,7 milliards d'euros).
2. Des conditions favorables pour le financement de l'Etat
a) Une augmentation de l'encours des BTF pour compenser un besoin de financement en 2013 supérieur aux prévisions de la LFI
Dans le révisé 2013, les amortissements de dette à moyen et long terme sont réduits de 1,2 milliard d'euros par rapport à la LFI suite aux rachats effectués en fin d'année 2012 (à hauteur de 1 milliard d'euros) et à la diminution des suppléments d'indexation versés à l'échéance sur les titres indexés (2,9 milliards d'euros dans le révisé en 2013, en baisse de 0,2 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la LFI 2013).
L'amortissement des autres dettes est révisé à la hausse (de 1,6 milliard d'euros 158 ( * ) à 6,1 milliards d'euros) suite à la décision de reprise de la dette de l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR) , d'un montant de 4,48 milliards d'euros qui arrive à échéance le 31 décembre 2014. Un article du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2013 devrait comporter soumettre cette reprise de dette à l'approbation du Parlement.
La révision à la hausse du déficit budgétaire (de 61,5 milliards d'euros en LFI à 71,9 milliards d'euros dans le révisé) contribue également à l'augmentation du besoin de financement.
Les autres besoins de trésorerie correspondent, d'une part, à l'évolution des charges budgétaires d'indexation, en augmentation par rapport à la LFI 2013 (de - 3,1 milliards d'euros à - 1,8 milliard d'euros) et, d'autre part, aux décaissements effectués au titre du premier PIA (en diminution de 3,6 milliards d'euros à 2,9 milliards d'euros en 2013 selon les prévisions du Commissariat général à l'investissement).
Au total, le besoin de financement s'élève à 185,8 milliards d'euros en 2013, en hausse de 14,5 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la LFI (171,3 milliards d'euros).
Cette hausse du besoin de financement de l'Etat est compensée par l'augmentation de l'encours des BTF (+ 8,1 milliards d'euros d'euros par rapport au 31 décembre 2012, alors que la LFI prévoyait une diminution de l'encours à hauteur de - 0,3 milliard d'euros), la variation positive du compte du Trésor sous l'effet des rachats de titres arrivant à échéance en janvier 2014 et une augmentation des autres ressources de trésorerie, principalement les primes et décotes à l'émission générées par la baisse des taux (+ 4,6 milliards d'euros dans le révisé par rapport à fin 2012).
La variation des dépôts des correspondants est révisée à la hausse (de + 0,3 milliard à + 2,2 milliards d'euros), en raison notamment de nouvelles hypothèses d'augmentation des encours des collectivités territoriales, alors que la loi de finances initiale anticipait leur stabilisation.
Les prévisions d'émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats en 2013 s'établissent à 169 milliards d'euros, en légère diminution (- 1 milliard d'euros) par rapport au programme d'émissions de la LFI.
Les ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement sont révisées à la baisse (- 4 milliards d'euros par rapport à la LFI), traduisant l'absence de recettes de cessions de participation affectées au désendettement de l'Etat en 2013.
Comme analysé ci-dessus dans la présentation des crédits relatifs à la charge de la dette, le financement de la dette de l'Etat continue de bénéficier de conditions de financement favorables, malgré un début de remontée des taux.
La sensibilité à une augmentation des taux reste toutefois limitée, y compris en 2014, comme l'explique le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » :
« Après avoir progressé de trois quarts de point entre le début mai et la fin août, le taux à 10 ans français progresserait d'un demi-point d'ici la fin de l'année 2013 et d'encore un demi-point en 2014, atteignant alors 3,5 % en toute fin d'année. Ce scénario est nettement plus prudent que celui du Consensus forecast qui, en septembre, anticipe un niveau de 2,5 % pour le 10 ans français à la fin de 2013 et de 2,6 % à la fin septembre 2014, soit à peine plus que le niveau observé fin août. Il convient de noter que, du fait de l'impact différé et limité d'une variation des taux de marché sur la charge budgétaire des titres à moyen et long terme, un écart, même important, par rapport au scénario retenu n'aurait que peu d'impact sur la charge budgétaire de 2014 » 159 ( * ) .
Compte tenu du faible niveau des taux d'intérêt, l'évolution de la charge de la dette a été nettement moins dynamique que celle de l'encours de la dette négociable , comme le montre le graphique ci-après.
Graphique n° 79 : Evolution comparée 2008-2014 de la charge de la dette et de l'encours de la dette (valeur actualisée)
(en milliards d'euros)
Echelle de gauche : encours de la dette. Echelle de droite : charge de la dette
Source : commission des finances
b) La couverture du besoin de financement en 2014
Les ressources de financement en 2014 proviennent pour l'essentiel des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes de rachats qui s'élèvent à 174 milliards d'euros. Elles comprennent également les ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement, fixées à 1,5 milliard d'euros, ainsi que d'autres ressources de trésorerie (0,5 milliard d'euros) qui représentent le montant des suppléments d'indexation perçus à l'émission des titres indexés.
L'encours des BTF est stabilisé, de même que les dépôts des correspondants.
Le solde du compte de Trésor diminuerait de 1 milliard d'euros entre le 31 décembre 2013 et le 31 décembre 2014, correspondant à une augmentation des ressources de financement, en raison de moindres amortissements de la dette de moyen et long terme arrivant à échéance en janvier 2015 par rapport à janvier 2014.
* 158 Ces amortissements correspondent aux dettes de la SNCF, à hauteur de 1,1 milliard d'euros, et de Charbonnage de France (0,5 milliard d'euros).
* 159 Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur général.