II. UNE ÉCONOMIE DE 9 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À L'ÉVOLUTION TENDANCIELLE
294,5 milliards d'euros sont inscrits en charges nettes du budget général de l'Etat en 2014, hors PIA ( 305,5 milliards d'euros PIA compris ), soit une diminution en valeur et à champ courant de 1,3 % et une progression de 2,3 % si l'on inclut le PIA.
A. DES NORMES DE DÉPENSES RESPECTÉES
1. Le champ d'application de la double norme de dépense
a) La double norme « zéro volume » et « zéro valeur »
L'évolution des dépenses de l'Etat obéit à une norme de progression qui englobe les dépenses nettes du budget général, les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi que les éventuelles taxes affectées venant en substitution de crédits budgétaires.
La loi de finances initiale pour 2003 avait introduit une norme pour les dépenses de l'Etat , hors remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette. Ces dépenses totales ne devaient pas progresser, à périmètre constant 111 ( * ) , plus vite que l'inflation (norme dite « zéro volume »).
La loi de finances initiale pour 2008 a étendu le périmètre de cette norme de dépenses aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne et aux affectations de taxes à des opérateurs, lorsque celles-ci venaient en substitution de crédits budgétaires.
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014 a consacré la double norme de dépenses qui est aujourd'hui appliquée :
- d'une part, les dépenses du budget général de l'Etat et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'Etat , doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant : c'est la norme « zéro valeur » ;
- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'Etat et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension , doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume » ;
L'introduction par la loi de programmation pour 2011-2014 de cette double norme a permis notamment d'éviter le « recyclage » en dépenses nouvelles d'éventuelles économies constatées sur la charge de la dette ou les pensions.
La loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a maintenu la double norme de dépenses, en y incluant :
- la compensation de la réforme de la taxe professionnelle, à hauteur de 3,8 milliards d'euros ; ces dépenses n'avaient auparavant pas été intégrées dans la norme en raison de leur volatilité 112 ( * ) ;
- le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés d'une mission de service public ( cf . infra ), afin d'assurer un traitement identique des dépenses au regard de la norme quel que soit le mode de financement, par une taxe affectée ou par subvention budgétaire.
b) L'élargissement du mécanisme de plafonnement des taxes affectées
(1) Le plafonnement et le reversement au budget général : des leviers de maîtrise des dépenses des opérateurs, renforcés dans le PLF 2014
Le plafonnement des impositions et ressources affectées aux opérateurs s'inscrit dans un mouvement plus large de maîtrise des dépenses des opérateurs ( cf . infra ). En cas de dépassement du plafond, l'excédent de recettes par rapport au plafond est reversé au budget général.
La commission des finances a exprimé une position constante en faveur du plafonnement des taxes affectées aux opérateurs, notamment lors de l'instauration de ce dispositif par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012, l'affectation constituant une exception au principe d'universalité budgétaire :
« Les taxes affectées, pour peu qu'elles soient dynamiques, peuvent inciter les affectataires à indexer le rythme de leurs dépenses sur celui de leurs recettes, et ce avec d'autant plus de facilité que les entités tierces à l'Etat sont soustraites à la régulation budgétaire, et notamment au gel des crédits. Ce phénomène inflationniste a caractérisé la situation du CNC ces dernières années, nonobstant les missions supplémentaires qui lui étaient dévolues par ses tutelles.
« Par ailleurs, l'aisance financière de certains opérateurs conduit leur ministère de tutelle à leur transférer certaines dépenses budgétaires . Cette externalisation donne au ministère (soumis à une discipline budgétaire plus stricte) des marges de manoeuvre supplémentaires, et constitue un point de fuite puisque les opérateurs sont situés hors du champ de la norme de dépense » 113 ( * ) .
La loi de finances initiale pour 2012 a appliqué le mécanisme du plafonnement à 46 taxes affectées et 31 bénéficiaires, pour un périmètre de 3 milliards d'euros. La loi de finances initiale pour 2013 a étendu le champ du plafonnement à 12 nouvelles taxes affectées à 12 nouveaux bénéficiaires ou groupes de bénéficiaires, soit un périmètre de 5,1 milliards d'euros, élargi à 5,2 milliards d'euros lors de l'examen du projet de troisième loi de finances rectificative pour 2012.
Le PLF 2014 propose d'intégrer trois nouvelles taxes dans le champ du plafonnement en 2014 , pour un montant estimé à 283 millions d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après. Cette intégration est traitée en mesure de périmètre pour le montant correspondant à l'évaluation des recettes de l'année du plafonnement.
Tableau n° 51 : Taxes entrant dans le champ du plafonnement en 2014
(en millions d'euros)
|
Ressource affectée |
Affectataire |
Evaluation prévisionnelle de recettes pour 2014 |
|
Majoration de taxe d'aviation civile |
Fonds de solidarité pour le développement |
210 |
|
Prélèvement exceptionnel transitoire sur les jeux de loterie |
Centre national de développement du sport |
24 |
|
Taxe sur les nuisances aériennes |
Exploitants publics ou privés d'aéronefs |
49 |
|
TOTAL |
283 |
Source : tome 1 de l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2014
Par ailleurs, deux taxes affectées sont réintégrées au budget général de l'Etat, la taxe sur les jeux en ligne, affectée jusqu'à présent au Centre des monuments nationaux, à hauteur de 5 millions d'euros, et la part de la taxe affectée aux chambres d'agriculture afférente aux bois et forêts, pour un montant de 4 millions d'euros, soit au total 9 millions d'euros. L'extension du champ des taxes affectées dans le PLF 2014 s'établit ainsi à 274 millions d'euros.
Le PLF 2014 tend à porter le périmètre du plafonnement à 57 taxes affectées à 40 bénéficiaires ou groupes de bénéficiaires , pour un montant de 5,3 milliards d'euros , comme détaillé dans le tableau ci-après. Le nouveau plafond tient compte de l'extension du champ de 283 millions d'euros, d'un transfert vers le budget général à hauteur de 9 millions d'euros et d'une baisse nette des plafonds pour un montant de 208 millions d'euros.
Tableau n° 52 : Evolution 2013-2014 du périmètre du plafond des taxes affectées
(en millions d'euros)
|
LFI 2013
|
PLF 2014 |
|||
|
Extension
|
Transferts vers des missions du budget
général
|
Baisses (-) ou hausses (+) de plafonds par rapport à
2013
|
Nouveau plafond proposé
|
|
|
5 206 |
283 |
- 9 |
- 208 |
5 272 |
Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014
L'article 31 du PLF 2014 détaille l'évolution du plafond des différents opérateurs de l'Etat et organismes concernés, en 2013 et 2014, ainsi que les montants prévisionnels des reversements. Le produit prévisionnel des reversements au budget général s'élève à 268 millions d'euros en 2014, en hausse de 62 millions d'euros par rapport à la prévision 2013 révisée (206 millions d'euros).
(2) Des objectifs supérieurs à la programmation pluriannuelle
Par rapport à 2013, Le PLF 2014 propose ainsi un abaissement supplémentaire des plafonds de 208 millions d'euros ( à périmètre constant ; 212 millions d'euros à périmètre courant), au-delà de l'objectif fixé par la LPFP pour l'année 2014 (74 millions d'euros) , comme le montre le tableau ci-après.
Tableau n°
53
: Les
abaissements de plafonds
des taxes affectées prévus par la
LPFP
(en millions d'euros)
|
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Baisse des plafonds par rapport à 2012 |
191 |
265 |
465 |
|
Baisse supplémentaire des plafonds par rapport à l'année précédente |
74 |
200 |
Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014
Le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) pour 2014 avait prévu un recul de 12 % des ressources affectées aux opérateurs, par un abaissement du plafond des taxes affectées (de 5,1 milliards d'euros en 2013 à 4,5 milliards d'euros en 2014, y compris les prélèvements sur les fonds de roulement des opérateurs), soit une économie de 0,6 milliard d'euros .
En pratique, compte tenu de l'extension du périmètre des taxes affectées de 274 millions d'euros à périmètre constant ( cf . supra ), des reversements et des prélèvements sur les fonds de roulements de plusieurs opérateurs à hauteur de 470 millions d'euros, l'économie sur la norme de dépense dans le PLF 2014 s'élève à 528 millions d'euros (de 5,33 milliards d'euros dans la LFI 2013 au format 2014 à 4,80 milliards d'euros dans le PLF 2014), comme le détaille le tableau ci-après. Les objectifs fixés par le débat d'orientation des finances publiques sont donc globalement respectés.
Les prélèvements sur fonds de roulement présentent toutefois un caractère exceptionnel en facilitant le respect de la norme de dépenses pour une année donnée. Ils apparaissent comme une alternative à un reversement accru des taxes affectées aux opérateurs ou une diminution de leurs subventions, en produisant des effets budgétaires équivalents. Toutefois, les reversements ou les baisses du montant des subventions permettent de limiter le flux de ressources qui tendent à favoriser un accroissement des dépenses, alors que les prélèvements sur les fonds de roulement portent sur le stock de ressources sans nécessairement favoriser un meilleur contrôle des dépenses. L'on notera que les prélèvements portent également sur des opérateurs (comme le Centre national du cinéma et de l'image animée et les agences de l'eau) bénéficiant de taxes affectées qui ne sont pas plafonnées.
Tableau n° 54 : Les économies sur la norme de dépenses engendrées par le plafonnement des taxes affectées et les prélèvements sur les fonds de roulement
(en millions d'euros)
|
L LFI 2013 |
PLF 2014 |
||||
|
E Extension
|
Tra Transferts vers des missions du budget
général
|
Baiss Baisses (-) ou hausses(+) de plafonds par rapport à 2013 |
Pla Plafond ou prélève-ment sur fonds de roulement |
||
|
Plafond des taxes affectées |
5 206 (A) |
283 (B) |
- 9 (C) |
- 208 (D) |
5 272 114 ( * ) |
|
Prélèvements sur fonds de roulement |
- 150 |
- 470 115 ( * ) |
|||
|
Dont Centre national du cinéma et de l'image animée |
- 150 |
- 90 |
|||
|
Dont chambres de commerce et d'industrie |
- 170 |
||||
|
Dont agences de l'eau |
- 210 |
||||
|
TOTAL |
5 056 (a) |
283 (b) |
- 9 (c) |
- 208 |
4 802 (i) |
|
LFI 2013 au format 2014 |
5 330 (ii) 116 ( * ) |
||||
|
Economie sur la norme de dépenses |
- 528 117 ( * ) |
||||
Source : annexe « Voies et moyens » au PLF 2014
(3) Une mise en oeuvre partielle des préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires
L'élargissement du plafonnement des taxes affectées répond aux préconisations du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), dans un rapport remis au Parlement en juillet 2013, en application des dispositions de l'article 21 de la LPFP pour les années 2012 à 2017.
Le rapport du CPO a porté sur les constats, les enjeux et les réformes de la fiscalité affectée.
Le CPO souligne d'abord l'essor rapide du produit des taxes affectées, concentrées sur quelques secteurs d'activité où elles représentent une charge pour les redevables.
Le montant des taxes affectées à des bénéficiaires autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale a été estimé par le CPO à 27,9 milliards d'euros en 2013 , en progression de 68,3 % sur la période 2007-2013 (soit une croissance annuelle de 9,1 %).
S'agissant des opérateurs bénéficiaires des taxes affectées (hors secteur social et local), le tome I de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » au PLF 2014 évalue le produit de leurs impositions à 15 milliards d'euros en 2014 . Le plafonnement (à hauteur de 5,3 milliards d'euros dans le PLF 2014) ne porte donc que sur un peu plus du tiers des taxes affectées aux opérateurs.
Au plan budgétaire, « la multiplication des taxes affectées se révèle très coûteuse pour les finances publiques ». En effet, des recettes peu dynamiques entraînent le versement par l'Etat de subventions d'équilibre, et a contrario , des recettes dynamiques favorisent l'essor des activités et l'accroissement des dépenses 118 ( * ) en offrant des marges de manoeuvres supplémentaires en gestion, ce « qui peut nuire à l'exercice de la tutelle » 119 ( * ) .
Le CPO a ainsi mené des analyses plus ciblées sur les conditions d'exercice de la tutelle et la corrélation entre les ressources et les dépenses, dont il ressort « certaines difficultés récurrentes » 120 ( * ) . Par ailleurs, le CPO a relevé le recours à la fiscalité affectée pour « contourner les contraintes budgétaires » 121 ( * ) . Enfin, il a mis en exergue le manque de contrôle du Parlement, en citant des exemples comme celui de l'Agence de financement des infrastructures de transport (AFITF) 122 ( * ) .
En ce qui concerne les ressources issues du plafonnement et du reversement. Le CPO observe que le mécanisme de reversement « représente une diminution des ressources globales des entités concernées entre 1,4 % et 5,1 % » 123 ( * ) , jugeant « cet encadrement trop étroit pour contrôler les évolutions de la fiscalité affectée et limiter les pratiques de débudgétisation » 124 ( * ) .
Le CPO a aussi préconisé de limiter le principe d'affectation aux ressources répondant à une logique de redevance ou permettant une mutualisation au sein d'un secteur économique . Selon le CPO, les autres taxes ont vocation à être rebudgétisées, de manière échelonnée, le cas échéant via la création de comptes spéciaux, en vue notamment d'une transparence accrue des politiques publiques. Pour ce faire, le CPO préconise une autorisation d'affectation pour l'ensemble des taxes en loi de finances initiale, ce qui favoriserait effectivement un réexamen systématique. Cette innovation requerrait une modification de la LOLF.
Comme l'a précisé le Premier ministre dans son rapport de transmission au Parlement, le rapport du CPO constitue une première étape dans un travail d'évaluation à mener, devant conduire à la rebudgétisation de certaines taxes et à la généralisation du principe du plafonnement des taxes qui resteraient affectées aux opérateurs .
A la suite de la publication du rapport, le PLF 2014 propose le plafonnement de trois nouvelles taxes : la taxe sur les nuisances sonores aériennes, le prélèvement exceptionnel et temporaire sur les jeux de loterie hors paris sportifs et la majoration de la taxe d'aviation civile (cf. supra ).
Par ailleurs, il procède à la budgétisation de la taxe affectée au Centre des monuments nationaux, ainsi que des taxes affectées - non plafonnées - qui bénéficient à la Haute autorité de santé (HAS), afin de ne plus faire reposer les activités de la HAS sur un financement par les laboratoires et les entreprises. Il ne s'agit que de premiers pas pour mettre en oeuvre les préconisations du CPO.
En tout état de cause, les données relatives aux taxes affectées sont moins détaillées que pour les impôts d'Etat, et il serait souhaitable que les annexes budgétaires comportent des précisions, pour chaque taxe affectée, sur le nombre de contribuables et les caractéristiques de la taxe (mode et coût de prélèvement). Ces informations permettraient d'envisager la suppression de certaines « micro taxes » à faible rendement ou à la collecte coûteuse, ou la perception de certaines taxes affectées par les administrations de l'Etat .
Le CPO a aussi élargi son champ d'étude aux fonds de roulement des organismes bénéficiaires de taxes affectées et des agences en général, en rappelant qu'il est d'usage de considérer qu'un fonds de roulement doit permettre de financer entre deux et trois mois d'activité d'un établissement. Or les agences disposent souvent de fonds de roulement plus importants.
S'agissant du Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC), le fonds de roulement a atteint 820 millions d'euros fin 2011, et selon le CPO « l'évolution de la trésorerie et du fonds de roulement de l'établissement depuis 2007 montre que la progression des ressources tirées des taxes affectées s'est directement traduite par une accumulation de réserves budgétaires » 125 ( * ) . Le prélèvement voté en 2013 et celui proposé en 2014 sur le fonds de roulement du CNC se sont élevés respectivement à 150 millions d'euros et 90 millions d'euros, soit moins du tiers du montant total du fonds de roulement fin 2011.
c) Le nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA)
(1) Un nouveau programme destiné à élever la croissance potentielle de l'économie française
Le nouveau programme d'investissements d'avenir dont les crédits sont ouverts dans le PLF 2014 s'inscrit dans la continuité des annonces faites par le Premier ministre le 9 juillet 2013, autour des objectifs de renforcement de la compétitivité de l'économie, de soutien à l'emploi et de développement durable. Il fait suite au redéploiement de 2,2 milliards d'euros mis en oeuvre à compter de janvier 2013 sur le PIA adopté en 2010.
Les investissements du nouveau PIA, à hauteur de 12 milliards d'euros, doivent couvrir la période 2014-2024 ; ils concernent huit secteurs prioritaires détaillés dans le tableau ci-après.
Les dépenses envisagées prennent différentes formes : subventions (3,9 milliards d'euros) ; prêts (1 milliard d'euros) ; prises de participations (1,7 milliard d'euros), avances remboursables (2,1 milliards d'euros), dotations non consommables engendrant des intérêts pour les bénéficiaires (3,3 milliards d'euros).
Au regard de leur caractère exceptionnel, les dépenses du nouveau PIA ne sont pas inscrites dans la norme de dépenses . Les dépenses concernées sont identifiées dans des programmes spécifiques, distincts des autres dépenses ordinaires, répondant ainsi à un objectif de transparence et à la volonté d'éviter une « fongibilité » entre les dépenses ordinaires et les dépenses du PIA qui aurait constitué un « point de fuite » dans le respect de la norme de dépenses. Par ailleurs, les crédits des PIA sont rattachés aux politiques publiques auxquelles ils concourent.
Si la comptabilisation hors norme s'explique par le caractère exceptionnel des dépenses, il est toutefois possible de s'interroger sur la notion d'investissement « exceptionnel » . Ainsi, le PIA de la mission « Défense » vise à la modernisation de la force de dissuasion nucléaire, laquelle constitue une priorité constante de la politique de défense.
L'engagement d'un nouveau PIA se justifie par la volonté d'accroître la croissance potentielle et l'effet d'entraînement du premier PIA sur l'investissement public et privé, notamment en matière de recherche et développement . Au 30 juin 2013, le bilan du premier PIA faisant apparaître des engagements à hauteur de 28,5 milliards d'euros et des co-financements s'élevant à 22,5 milliards d'euros, dont 16,8 milliards d'euros d'investisseurs privés ; 3,8 milliards d'euros des collectivités territoriales ; 1,7 milliard d'euros d'autres personnes publiques (opérateurs de l'Etat, organisations internationales).
Tableau n° 55 : La répartition sectorielle du nouveau PIA
(en milliards d'euros)
|
Secteur |
Projet |
Montant |
|
Transition économique et énergétique |
Développement de démonstrateurs de la transition écologique et énergétique |
0,8 |
|
Soutien aux transports du futur, pour le financement d'une mobilité durable |
0,3 |
|
|
Diffusion des technologies éco-efficientes, via la mise en place de prêts verts |
0,41 |
|
|
Accompagnement de projets industriels de filière en faveur de la transition énergétique et écologique |
0,4 |
|
|
Projets de renouvellement urbain innovants |
0,335 |
|
|
Soutien à la transition énergétique des territoires |
0,075 |
|
|
Sous-total |
2,32 |
|
|
Filière industrielle |
Soutien à l'émergence de projets industriels de filière |
0,33 |
|
Développement de la robotisation |
0,36 |
|
|
Soutien des projets d'industrialisation des entreprises |
0,3 |
|
|
Création d'un fonds national d'innovation |
0,24 |
|
|
Participations de l'Etat dans des projets d'innovation |
0,15 |
|
|
Emergence de projets structurants des pôles de compétitivité |
0,3 |
|
|
Sous-total |
1,68 |
|
|
Economie numérique |
Emergence de quartiers numériques |
0,215 |
|
Recherche et développement dans le domaine des usages et des technologies du numérique |
0,4 |
|
|
Sous-total |
0,615 |
|
|
Recherche et universités |
Constitution de nouvelles initiatives d'excellence |
3,1 |
|
Renforcement des capacités d'acquisition des équipements d'excellence |
0,365 |
|
|
Soutien aux initiatives recherche-développement dans le domaine des technologies clés génériques |
0,15 |
|
|
Développement de supercalculateurs |
0,05 |
|
|
Sous-total |
3,665 |
|
|
Santé |
Soutien à la recherche hospitalo-universitaire |
0,4 |
|
Sous-total |
0,4 |
|
|
Aéronautique et espace |
Aéronautique |
1,22 |
|
Espace |
0,05 |
|
|
Sous-total |
1,27 |
|
|
Jeunesse, formation, modernisation de l'Etat |
Partenariats territoriaux pour la formation et l'emploi |
0,15 |
|
Développement des internats de la réussite |
0,15 |
|
|
Actions territoriales intégrées en direction de la jeunesse |
0,1 |
|
|
Transition numérique de l'Etat et modernisation technologique |
0,15 |
|
|
Sous-total |
0,55 |
|
|
Excellence technologique des industries de la défense |
Maîtrise des technologies spatiales et nucléaires |
1,5 |
|
Sous-total |
1,5 |
|
|
TOTAL |
12 |
|
Source : exposé général des motifs du PLF 2014
(2) L'impact des décaissements des PIA sur la variation de la dette publique
Conformément au calendrier pluriannuel de décaissement du premier programme d'investissements d'avenir, qui présente un profil « en bosse », un pic de décaissement vers les bénéficiaires finaux est attendu entre 2013 et 2015, avec des décaissements annuels moyens supérieurs à 3,5 milliards d'euros, avant une décrue en 2016 (3,3 milliards d'euros) et 2017 (2,6 milliards d'euros).
L'impact du deuxième programme d'investissements d'avenir sur la variation de la dette publique serait d'environ 1,7 milliard d'euros en 2014, et en moyenne de 1,4 milliard d'euros par an entre 2015 et 2017 (en tenant compte des opérations financières).
Si ces prévisions demeurent soumises à de nombreux aléas, liés notamment aux délais de contractualisation entre les opérateurs et les bénéficiaires finaux, elles permettent d'estimer l'impact des investissements d'avenir sur les finances publiques. Par ailleurs, ces évaluations prudentes ne tiennent pas compte, à ce stade, d'éventuelles recettes générées par les investissements effectués (intérêts, dividendes, vente de licences, etc.). Compte tenu des caractéristiques des projets financés et des modalités d'intéressement de l'Etat aux résultats, les retours ne devraient toutefois être significatifs qu'à compter de 2016 et 2017.
Le graphique ci-après détaille le montant des décaissements des deux PIA qui ont un impact sur la dette publique en comptabilité nationale . Cet impact est estimé à 5,2 milliards d'euros en 2014, dont 3,5 milliards d'euros au titre du premier PIA et 1,7 milliard d'euros pour le deuxième PIA.
Graphique n° 56 :
Note de lecture : en comptabilité nationale, les dépenses des investissements d'avenir ont un impact sur la dette (et, le cas échéant, sur le déficit pour les opérations non financières comme les subventions et les avances remboursables) au moment du décaissement de ces sommes par les opérateurs.
Source : ministère du budget, réponse au questionnaire budgétaire
d) L'application des normes au PLF 2014 : des objectifs de la programmation pluriannuelle plus que respectés
Comme le montre le tableau ci-après, par rapport à la loi de finances initiale 2013 au format 2014, le PLF 2014 propose une diminution des dépenses du budget général de l'Etat (278,4 milliards d'euros) de 1,4 milliard d'euros (- 0,5 %) au périmètre « zéro valeur » et, pour le périmètre élargi (370,5 milliards d'euros), une diminution de 1,66 % en volume , compte tenu d'une prévision d'inflation de 1,3 % 126 ( * ) .
La maîtrise des dépenses tient compte de l'augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (à hauteur de 0,5 milliard d'euros par rapport à LFI 2013 127 ( * ) , de 19,6 milliards d'euros à 20,1 milliards d'euros).
Tableau n°
57
: Norme de
dépenses du PLF 2014
et évolution par rapport à la LFI
2013
(crédits de paiement, en milliards d'euros)
|
LFI 2013 |
Mesures de périmètre |
LFI 2013 format PLF 2014 |
PLF 2014 |
|
|
Dépenses du budget général (hors dette et pensions, y compris taxes affectées) |
204,1 |
0,4 |
204,5 |
203,9 |
|
Prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne (hors BR UE 2012) |
19,6 |
0 |
19,6 |
20,1 |
|
Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales |
55,7 |
0 |
55,7 |
54,3 |
|
Dépenses de l'Etat hors charges de la dette et de pensions |
279,4 |
0,4 |
279,8 |
278,4 |
|
Charge de la dette |
46,9 |
0,0 |
46,9 |
46,7 |
|
Contribution au CAS Pensions |
45,2 |
0,0 |
45,2 |
45,4 |
|
Dépenses totales de l'Etat |
371,5 |
0,4 |
371,9 |
370,5 |
Source : exposé général des motifs du PLF 2014
Par rapport à la loi de programmation pour les finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 (LPFP), l'économie réalisée sur la norme « zéro valeur » s'élève à 1,5 milliard d'euros 128 ( * ) , comme le montre le tableau ci-après.
Cette économie résulte d' un effort partagé avec les opérateurs (pour lesquels le plafond des taxes affectées est réduit de 0,4 milliard d'euros par rapport à la LPFP 129 ( * ) ) et les collectivités territoriales (pour lesquelles les transferts sont réduits de 750 millions d'euros supplémentaires par rapport à la LPFP 130 ( * ) ).
Sur le périmètre de la norme « zéro volume » , les dépenses de l'Etat atteindraient 370,5 milliards d'euros, soit 3,7 milliards d'euros de moins que dans la LPFP. Si l'on tient compte d'un changement de périmètre en 2014 (+ 0,4 milliard d'euros), les dépenses sont inférieures de 4,1 milliards d'euros à l'objectif de la LPFP à périmètre constant , du fait des économies sous la norme « zéro valeur » (- 1,5 milliard d'euros), d'une charge de dette inférieure aux prévisions (- 1,7 milliard d'euros) et de moindres contributions de l'Etat et des opérateurs aux dépenses de pensions (- 1 milliard d'euros) 131 ( * ) . Les économies supplémentaires sur la charge de la dette et les pensions par rapport aux prévisions permettent également de se situer en-deçà des prévisions effectuées dans le rapport sur les orientations des finances publiques, comme détaillé dans le tableau ci-après.
Tableau n°
58
: Comparaison
des prévisions d'atteinte
des normes « zéro
valeur » et « zéro volume » avec la LPFP
et le DOFP
(en milliard d'euros)
|
LFI 2013 |
LPFP
|
DOFP
|
Ecart DOFP/LPFP |
PLF 2014 |
Ecart PLF/LPFP |
|
|
Dépenses sous la norme « zéro
valeur »
|
279,4 |
279,5 |
278,0 |
- 1,5 |
278,0 |
- 1,5 |
|
Charge de la dette |
46,9 |
48,4 |
47,8 |
- 0,6 |
46,7 |
- 1,7 |
|
CAS « Pensions » |
45,2 |
46,4 |
45,6 |
- 0,8 |
45,4 |
- 1,0 |
|
Changement de périmètre PLF 2014 |
- |
- |
- |
- |
0,4 |
0,4 |
|
Total format
|
371,5 |
374,2 |
371,4 |
- 2,8 |
370,5 |
- 3,7* |
* - 4,1 à périmètre
constant
Source : commission des finances, d'après les documents
budgétaires
Votre rapporteur général relève que certaines dispositions du PLF 2014, relatives à l'affectation de ressources fiscales aux régions et aux départements, peuvent interroger au regard de leur traitement par rapport à la norme de dépenses.
2. Un effort d'économies conséquent par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses
a) Une économie mesurée par rapport à l'évolution spontanée de la dépense
L'atteinte de l'objectif de stabilisation des dépenses en valeur doit être apprécié au regard de l' évolution spontanée de la dépense, estimée à 7 milliards d'euros (cf. encadré ci-après) , et correspondant :
- à l'impact de l'inflation sur les prestations sociales, les exonérations de cotisations sociales et les contrats aidés ;
- aux besoins en crédits de paiement des programmes d'investissement pluriannuels ;
- à l'évolution de la masse salariale, notamment l'impact du glissement vieillesse technicité et des mesures catégorielles ;
- à la progression des recettes versées au profit de l'Union européenne.
La notion de tendanciel correspond à la manière dont se construit le budget , la définition des dotations reflétant la « dérive naturelle des dépenses » à laquelle s'ajoutent les dépenses résultant de décisions nouvelles ou de projets nouveaux, dont sont retranchées les mesures d'économies.
|
La notion d'évolution spontanée des dépenses et des recettes Les économies du projet de loi de finances pour 2014 sont fondées par rapport à l'évolution tendancielle (ou spontanée) des dépenses qui serait celle observée toutes choses égales par ailleurs, si le rythme historique d'évolution de la dépense était maintenu et si tous « les coups partis » étaient financés. La mesure de l'évolution tendancielle des dépenses de l'Etat pour les prochaines années (jusqu'en 2016) retient les hypothèses suivantes : - une progression des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales de 0,5 milliard d'euros par an, en tenant compte de la dynamique spontanée de certaines dotations ; - une hausse annuelle des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne de 0,8 milliard d'euros ; - la poursuite de la progression historique de l'évolution des dépenses de fonctionnement constatée sur la période 2007-2011 (+ 1,1 % par an), les loyers budgétaires étant pour leur part indexés sur l'inflation ; - la prise en compte des « coups partis » s'agissant des investissements civils ; - une évolution des dépenses de personnel basée la stabilité du nombre de fonctionnaires, un glissement vieillesse-technicité correspondant à la moyenne des cinq dernières années et l'indexation du point d'indice fonction publique selon l'historique des revalorisations intervenues dans la période récente ; - le financement des « coups partis » du ministère de la défense, notamment s'agissant de la loi de programmation militaire ; - la prise en compte de la dynamique propre des interventions de l'Etat. Source : commission des finances, d'après ministère de l'économie |
Compte tenu de l'évolution spontanée des dépenses (hors charge de la dette et pensions) de 7 milliards d'euros par an, la réduction des dépenses de l'Etat sous la norme « zéro valeur » par rapport à la LFI 2013 (à hauteur de 1,4 milliard d'euros) porte à 8,4 milliards d'euros le montant des économies par rapport à l'évolution spontanée de la dépense 132 ( * ) , se répartissant de la manière suivante :
- des économies sur les crédits de fonctionnement des ministères (- 2,6 milliards d'euros) 133 ( * ) , réparties entre les dépenses de personnel (- 1,7 milliard d'euros, compte tenu de la maîtrise des effectifs et de la masse salariale, cf. infra ) et les économies de fonctionnement stricto sensu (- 0,9 milliard d'euros) ;
- une baisse des crédits d'intervention et d'investissement (- 2,6 milliards d'euros) 134 ( * ) ;
- la participation des autres administrations publiques à la maîtrise des dépenses (- 3,2 milliards d'euros), par une limitation des dotations de l'Etat aux opérateurs (- 1,2 milliard d'euros, cf . infra ), aux collectivités territoriales (- 1,5 milliard d'euros 135 ( * ) ) et à l'Union européenne (- 0,5 milliard d'euros).
Si l'on ajoute les économies réalisées sur la charge de la dette au titre de la réduction des déficits opérée entre 2012 et 2013 (soit 0,5 milliard d'euros) , l'effort d'économies par rapport à l'évolution tendancielle s'élève à près de 9 milliards d'euros .
Ces économies sont réalisées notamment dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) , qui procède aux évaluations de quarante-neuf politiques publiques portant sur près de 200 milliards d'euros de dépenses publiques.
Les services de la Commission européenne, comme le Fonds monétaire international (FMI), dans le cadre de sa mission effectuée en France début 2013 au titre de l'article IV, ont salué les mérites de cette approche qui se fonde sur un examen de l'ensemble des politiques publiques et non sur les seules dépenses de l'Etat, envisagées pour l'essentiel sous l'angle de l'optimisation de l'organisation et des procédures dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur les aides aux entreprises, réalisé dans le cadre de la MAP et remis en juillet 2013 136 ( * ) , a permis d'ores et déjà de documenter des économies, en particulier s'agissant des taxes affectées aux opérateurs ( cf . supra ).
A ce stade, les conclusions n'ont pas été rendues pour de nombreuses missions. Elles devront servir à amplifier les économies pour les prochaines années.
b) Le financement des priorités du Gouvernement
Les augmentations proposées sur plusieurs postes de dépenses traduisent les priorités du Gouvernement , engagées sur l'ensemble de la durée de quinquennat : la jeunesse, l'emploi, le pouvoir d'achat et l'aide aux familles les plus modestes, ainsi que la justice et la sécurité.
Dans le domaine de la jeunesse , le PLF 2014 prévoit :
- la création, d'ici fin 2014, de 150 000 emplois d'avenir et 100 000 contrats de génération (dont le coût s'élève à 1,7 milliard d'euros) ;
- 31 000 entrées dans le dispositif de service civique (150 millions d'euros) ;
- la création de 8 984 postes dans l'éducation nationale (0,6 milliard d'euros) et de 1 000 emplois dans l'enseignement supérieur, tandis que 30 000 contrats aidés supplémentaires doivent permettre un meilleur accompagnement des élèves, notamment des enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire ;
- la réforme de l'aide sociale aux étudiants, qui s'est traduite par une augmentation des aides pour près de 100 000 boursiers dès la rentrée 2013 (0,2 milliard d'euros).
L 'emploi représente, compte tenu du niveau du chômage, la première priorité budgétaire. Outre les mesures en faveur de l'emploi des jeunes ( cf . supra ), le PLF 2014 propose :
- de financer 340 000 contrats non marchands de longue durée (soit un effort de 1,8 milliard d'euros, en hausse de 330 millions d'euros par rapport à 2013) ;
- de créer 2 000 emplois nouveaux à Pôle emploi en 2014, portant le nombre de créations à 4 000 depuis 2012 (0,2 milliard d'euros) ;
- d'augmenter les crédits consacrés à l'accompagnement de l'activité partielle pour favoriser le maintien dans l'emploi (+ 90 millions d'euros).
Le soutien du pouvoir d'achat et l' aide aux familles les plus modestes recouvre un ensemble de mesures :
- l'exercice 2014 intègre les effets en année pleine (+ 170 millions d'euros) du relèvement, le 1 er juillet 2013, des plafonds de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) (fixé à 8 592,96 euros par an pour une personne seule, soit une augmentation de 8,3 % ) et de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS), étendue à 750 000 personnes supplémentaires (400 000 nouveaux bénéficiaires de la CMU-C et 350 000 de l'ACS) ;
- l'année 2014 marque le début de la mise en oeuvre de la revalorisation sur 5 ans du complément familial à hauteur de 50 % et de l'allocation de soutien familial à hauteur de 25 % (0,5 milliard d'euros) ;
- la revalorisation du montant forfaitaire du RSA-socle sur plusieurs années au-delà de l'inflation, annoncée en septembre 2013, qui doit lui permettre d'atteindre à nouveau le niveau de 50 % du SMIC (soit un coût pour le budget de l'Etat au titre de la compensation aux départements de 0,6 milliard d'euros) ;
- le nombre de bénéficiaires des tarifs sociaux de l'électricité et du gaz sera triplé, de 1 million à 3 millions de foyers (0,4 milliard d'euros) ;
- dans le domaine du logement, le barème de ressources pour bénéficier des aides sera maintenu en 2014 au niveau de 2013, ce qui augmentera le nombre de bénéficiaires ;
- le PLF 2014 propose de supprimer le droit de timbre créé en 2011 (d'un montant de 35 euros) pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ;
- un effort financier à hauteur de 111 millions d'euros permet d'augmenter le nombre de places d'hébergement d'urgence (près de 5 000) et en intermédiation locative (à hauteur de 7 000 places).
Dans le domaine de la justice et de la sécurité , le PLF 2014 propose que ces deux secteurs bénéficient au total de la création de 995 emplois, dont 590 pour la justice (parmi lesquels 300 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation pour lutter contre la récidive) et 405 pour la sécurité, tandis que se poursuivra la rénovation des palais de justice. Le renforcement des effectifs de la police et de la gendarmerie portera en priorité sur les zones de sécurité prioritaires, la ville de Marseille et la Corse.
Toutes ces créations de postes sont gagées par des suppressions de postes d'un nombre équivalent (cf. infra ).
c) La participation des opérateurs à la maîtrise de la dépense publique
Afin que l'effort de maîtrise budgétaire concerne effectivement l'ensemble des politiques publiques, quel que soit leur mode de financement et leur conduite par l'Etat ou un opérateur, les règles de maîtrise des dépenses publiques sont, depuis 2013, étendues aux quelques 550 opérateurs de l'Etat .
Les dépenses des opérateurs ont été particulièrement dynamiques. Selon un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012 137 ( * ) , les opérateurs ont représenté une part croissante des dépenses et des emplois publics puisque, entre 2007 et 2012, leurs effectifs ont progressé de 6,1 % (durant la même période, ceux de l'Etat ont diminué de 6 %) et leurs moyens budgétaires ont progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'Etat au cours de la même période.
Dans le PLF 2014, les opérateurs de l'Etat bénéficient de 42 milliards d'euros de subventions pour charges de service public, de dotations en fonds propres et de transferts directement inscrits au budget de l'Etat hors PIA, environ 15 % du budget de l'Etat hors dette et pensions.
Le PLF 2014 élargit le dispositif de plafonnement des ressources et impositions affectées aux opérateurs de l'Etat , introduit dans la LFI 2012, comme il a été détaillé ci-dessus, en portant le montant des ressources sous plafond à 5,3 milliards d'euros dans le PLF 2014.
En outre, les chambres consulaires, les agences de l'eau et le CNC participent à l'effort de maîtrise des dépenses publiques par des prélèvements sur leurs fonds de roulement à hauteur de 470 millions d'euros 138 ( * ) . Il s'agit d' opérations exceptionnelles qui s'inscrivent dans le cadre de la contribution des opérateurs à l'effort de rétablissement des comptes publics. De manière constante, votre commission des finances a toujours considéré que les « trésoreries dormantes » avaient vocation à revenir au budget de l'Etat et à contribuer à son désendettement.
Enfin, à l'exception des opérateurs de l'Etat correspondant à des besoins prioritaires (création de 1 000 emplois dans les universités et de 2 000 postes à Pôle emploi), les effectifs des autres opérateurs de l'Etat diminuent de 1 229 emplois à temps plein (ETP) à périmètre constant.
Au total, le plafond d'emplois des opérateurs augmente donc de 1 771 ETP à périmètre constant dans le PLF 2014 . Les changements de périmètre, et notamment les transferts de personnels de l'Etat aux universités dans le cadre du passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE), se traduisent par une évolution de + 4 398 ETP du plafond d'emplois des opérateurs , que le PLF propose ainsi de majorer de 6 169 ETP . Le plafond d'emplois des opérateurs s'élève à 391 770 ETP dans le PLF 2014.
Les économies sur les dépenses des opérateurs par rapport à leur évolution tendancielle sont évaluées à 1,2 milliard d'euros par le Gouvernement, dont 0,5 milliard d'euros par rapport à la norme de dépenses, au titre du plafonnement des taxes affectées et des prélèvements sur fonds de roulement (cf. supra ), et 0,7 milliard d'euros d'économies sur les dépenses de fonctionnement, y compris de personnel 139 ( * ) .
d) Des questions récurrentes sur l'insuffisance de certaines dotations par rapport aux besoins constatés
Le tableau ci-après détaille les évolutions des crédits des missions entre la LFI 2013 et le PLF 2014, ainsi qu'avec les plafonds prévisionnels de crédits communiqués à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques (DOFP).
Tableau n° 59 :
Evolution des crédits par mission (hors dette et pensions) entre la LFI 2013 et le PLF 2014
(crédits de paiement, en millions d'euros)
|
Missions |
LFI 2013 |
Mesures de périmètre 2014 |
Mesures de transferts 2014 |
LFI 2013 format 2014 |
PLF 2014 |
Evolution 2014/2013 |
DOFP - Format LFI 2013 |
DOFP - Format PLF 2014 |
Ecart PLF 2014/DOFP |
|
Engagements financiers de l'Etat |
1 113 |
0 |
0 |
1 113 |
948 |
-14,8% |
948 |
948 |
0 |
|
Politique des territoires |
319 |
0 |
0 |
319 |
294 |
-8,0% |
294 |
294 |
0 |
|
Ecologie, développement et mobilité durables |
7 634 |
15 |
47 |
7 696 |
7 162 |
-6,9% |
7 100 |
7 162 |
0 |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
2 738 |
0 |
5 |
2 742 |
2 594 |
-5,4% |
|||
|
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3 099 |
0 |
4 |
3 102 |
2 942 |
-5,2% |
2 931 |
2 935 |
7 |
|
Economie |
1 806 |
0 |
-5 |
1 801 |
1 733 |
-3,8% |
1 688 |
1 683 |
50 |
|
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
3 038 |
0 |
18 |
3 056 |
2 954 |
-3,3% |
2 939 |
2 957 |
-3 |
|
Aide publique au développement (y. c. ressources du FSD) |
3 336 |
0 |
0 |
3 336 |
3 225 |
-3,3% |
3 232 |
3 232 |
-7 |
|
Culture |
2 438 |
0 |
5 |
2 443 |
2 382 |
-2,5% |
2 369 |
2 374 |
8 |
|
Sport, jeunesse et vie associative |
470 |
0 |
1 |
471 |
460 |
-2,2% |
459 |
460 |
0 |
|
Direction de l'action du Gouvernement |
1 145 |
0 |
2 |
1 147 |
1 123 |
-2,1% |
1 120 |
1 123 |
0 |
|
Défense |
30 109 |
1 |
8 |
30 118 |
29 621 |
-1,7% |
29 609 |
29 618 |
3 |
|
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
8 851 |
0 |
1 |
8 852 |
8 721 |
-1,5% |
8 720 |
8 721 |
0 |
|
Médias, livre et industries culturelles (y.c. CCF avances à l'audiovisuel public) |
4 415 |
3 |
0 |
4 418 |
4 367 |
-1,2% |
4 364 |
4 367 |
0 |
|
Immigration, asile et intégration |
671 |
0 |
0 |
671 |
665 |
-0,9% |
665 |
665 |
0 |
|
Action extérieure de l'Etat |
2 829 |
0 |
0 |
2 829 |
2 804 |
-0,9% |
2 797 |
2 797 |
7 |
|
Pouvoirs publics |
991 |
0 |
0 |
992 |
990 |
-0,2% |
989 |
989 |
1 |
|
Régimes sociaux et de retraite |
6 543 |
0 |
0 |
6 543 |
6 534 |
-0,1% |
6 630 |
6 630 |
-96 |
|
Santé |
1 288 |
10 |
1 |
1 299 |
1 298 |
-0,1% |
1 288 |
1 298 |
0 |
|
Justice |
6 195 |
85 |
0 |
6 280 |
6 288 |
0,1% |
6 203 |
6 288 |
0 |
|
Conseil et contrôle de l'Etat |
493 |
0 |
0 |
493 |
494 |
0,2% |
494 |
494 |
0 |
|
Recherche et enseignement supérieur |
25 621 |
0 |
31 |
25 652 |
25 771 |
0,5% |
25 624 |
25 655 |
117 |
|
Outre-mer |
1 990 |
-9 |
10 |
1 992 |
2 011 |
1,0% |
2 010 |
2 011 |
0 |
|
Sécurités |
12 074 |
0 |
-4 |
12 070 |
12 194 |
1,0% |
12 198 |
12 194 |
0 |
|
Egalité des territoires, logement et ville |
7 770 |
0 |
-20 |
7 750 |
7 844 |
1,2% |
7 864 |
7 844 |
0 |
|
Enseignement scolaire |
45 689 |
0 |
0 |
45 689 |
46 269 |
1,3% |
46 276 |
46 276 |
-7 |
|
Solidarité, insertion et égalité des chances |
13 178 |
0 |
0 |
13 178 |
13 607 |
3,2% |
13 606 |
13 607 |
0 |
|
Travail et emploi |
10 125 |
0 |
-3 |
10 122 |
10 802 |
6,7% |
10 805 |
10 802 |
0 |
|
Administration générale et territoriale de l'Etat |
1 973 |
1 |
3 |
1 977 |
2 121 |
7,3% |
2 116 |
2 121 |
0 |
|
Total HCAS |
207 941 |
106 |
104 |
208 151 |
208 217 |
0,0% |
205 339 |
205 544 |
79 |
|
Evolutions d'autres lignes de la norme de dépense |
-79 |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Pour l'ensemble des missions , la progression est de 66 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale (soit + 0,03 % ).
La plus forte progression relative (+ 7,3 % à périmètre constant) est enregistrée pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (+ 144 millions d'euros) afin de tenir compte de l'organisation en 2014 des élections municipales, européennes et sénatoriales.
Les autres augmentations les plus importantes traduisent les priorités du Gouvernement et la dynamique tendancielle de certaines dépenses sociales dites de guichet :
- pour la mission « Travail et emploi » (+ 680 millions d'euros, soit + 6,7 %), sous l'effet de l'augmentation du nombre de contrats aidés, une partie des dépenses nouvelles étant par ailleurs financée par des économies au sein de la mission (suppression de l'indemnité compensatrice forfaitaire en matière d'apprentissage, remplacée par une aide ciblée sur les entreprises de moins de 10 salariés, instauration d'une dégressivité sur les exonérations de cotisations sociales en faveur des organismes d'intérêt général en zone de revitalisation rurale, etc.) ;
- pour la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 429 millions d'euro, en hausse de 3,2 %), l'augmentation résulte de la dynamique tendancielle des dispositifs financés sur les crédits de la mission, notamment l'allocation aux adultes handicapés (AAH), ainsi que du soutien aux politiques de cohésion sociale et d'égalité entre les femmes et les hommes, dans un contexte de maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'intervention : poursuite de l'harmonisation des modalités d'attribution de l'AAH, convergence tarifaire entre les services tutélaires, réduction des dépenses du Fonds national des solidarité active - FNSA - au titre de l'aide personnalisée de retour à l'emploi - APRE - et de poursuite de la réduction des effectifs en administration centrale et dans les agences régionales de santé (- 2 %) ;
- pour la mission « Enseignement scolaire » (+ 580 millions d'euros, soit + 1,3 %), le renforcement des effectifs s'accompagne d'une économie de 3 % sur les dépenses de fonctionnement courant du ministère (rationalisation des achats et réduction des surfaces immobilières) et des opérateurs.
Les dépenses nouvelles des missions prioritaires sont financées par une diminution des crédits des autres missions , avec un ciblage accru des projets d'investissement relevant de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 534 millions d'euros et - 6,9 %) et l'abandon de projets d'investissement non financés de la mission « Culture » (- 61 millions d'euros, soit - 2,5 %), comme la Maison de l'histoire de France.
La diminution des crédits de la mission « Economie » (- 68 millions d'euros, soit - 5,2 %) intègre une économie de 100 millions d'euros sur l'aide au transport postal, ainsi qu'une réduction de 7 % des dépenses de fonctionnement, d'intervention et d'investissement.
Les baisses des crédits de paiement, à la suite notamment des réductions d'effectifs, concernent tout particulièrement la mission « Défense » (- 497 millions d'euros et - 1,7 %) et la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (- 131 millions d'euros, soit - 1,5 %). Pour la mission « Défense », le retrait des forces d'Afghanistan et l'évolution de la situation au Mali, ainsi que la reconfiguration du dispositif des forces prépositionnées, contribuent en outre à une diminution de 180 millions d'euros de la budgétisation des opérations extérieures par rapport à 2013 (450 millions d'euros dans le PLF 2014 contre 630 millions d'euros en LFI 2013).
La réduction des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (- 160 millions d'euros et - 5,2 %) traduit l'évolution favorable des taux de cofinancement européens dans le prochain cadre financier de l'Union européenne pour 2014-2020.
Par ailleurs, il a été opéré un ajustement de plusieurs dotations dont les montants en LFI s'avéraient inférieurs à ceux exécutés : la majoration en gestion 2013 des crédits de l' hébergement d'urgence a été intégrée lors de la construction du PLF 2014 ; le montant des frais de justice reprend le socle 2013, tout en intégrant des mesures d'économie ; par ailleurs, un rebasage des bourses étudiantes a été opéré dès 2013. Ces évolutions sont conformes aux observations de votre commission.
Pour l' aide médicale d'Etat , il a été fait état d'évolutions très heurtées d'une année sur l'autre (+ 1 % entre 2007 et 2008, puis + 13 % entre 2008 et 2009). L'hypothèse d'une évolution spontanée de 3 % peut toutefois sembler en deçà de la réalité. Si la dotation pour 2014 intègre une économie de 25 millions d'euros liée à la baisse du coefficient de majoration applicable à la tarification des prestations hospitalières des bénéficiaires de l'AME, celle-ci ne saurait suffire à expliquer la hausse relativement faible des crédits qui est proposée. Par ailleurs, la question de la dette de l'Etat envers la Sécurité sociale au titre de l'aide médicale d'Etat (soit 32,5 millions d'euros fin 2012) reste en suspens.
S'agissant de l' allocation temporaire d'attente (ATA), il a été indiqué à votre rapporteur général, dans la réponse à son questionnaire budgétaire, que « la maîtrise de l'évolution de ces dépenses est un enjeu essentiel et s'est traduite par la mise en oeuvre par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration de plusieurs mesures suite aux préconisations faites par une mission d'inspection interministérielle en avril 2013, qui permettent de documenter le montant prévu pour l'ATA dans le PLF 2014 (135 millions d'euros), par exemple le rapprochement des différents fichiers des bénéficiaires de l'ATA pour réduire le montant des indus ou la réduction des coûts de gestion facturés par Pôle emploi ». Si ces économies doivent être saluées, tous les doutes ne sont pas levés quant à la soutenabilité de la budgétisation, le PLF 2014 prévoyant une diminution de 5 millions d'euros de la dotation par rapport à la LFI 2013. En effet, la dépense reste dynamique en raison d'une augmentation continue du nombre de demandeurs d'asile, à nouveau constatée sur le premier semestre 2013, d'autant plus que des restes à payer de l'année 2012 ont été reportés sur l'exercice 2013 à hauteur de près de 15 millions d'euros.
e) Les écarts avec les prévisions du débat d'orientation des finances publiques
Le tableau ci-avant détaille également les écarts entre les prévisions lors du DOFP et le PLF 2014 . Le DOFP ne fixait pas de prévisions pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Des reventilations internes à certains ministères (agriculture, défense et anciens combattants et affaires étrangères) ont conduit à des écarts limités sur plusieurs missions. Opérées dans le cadre des conférences de répartition des lettres plafonds, elles sont neutres pour l'ensemble du budget général.
Plusieurs missions ont vu leurs crédits réévalués à la hausse en conséquence de décisions du Gouvernement postérieures au DOFP , pour un montant total de 175 millions d'euros :
- la mission « Recherche et enseignement supérieur » (+ 117 millions d'euros) , pour financer la réévaluation des bourses sur critères sociaux des étudiants ;
- la mission « Economie » (+ 50 millions d'euros) , pour financer le fonds de soutien créé dans le cadre du Pacte de confiance et de responsabilité afin d'aider les collectivités territoriales à sortir des contrats d'emprunt structurés les plus risqués ; ces crédits correspondent au rendement de la taxe de risque systémique prévue à l'article 23 du PLF 2014 (soit 50 millions d'euros) ; par ailleurs 50 millions d'euros seront issus de reports de crédits de 2013, portant le total des ressources du fonds en 2014 à 100 millions d'euros (en hausse de 50 millions d'euros par rapport à 2013) ;
- la mission « Culture » (+ 8 millions d'euros) , dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'éducation artistique et culturel annoncé en septembre 2013.
Ces ouvertures de crédits ont été intégralement gagées :
- par une diminution de 96 millions d'euros des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », liée à la révision à la baisse des hypothèses d'inflation 2013 par rapport à juillet (54 millions d'euros) et à la mesure de report au 1 er octobre des revalorisations de pension pour les régimes spéciaux, dans le cadre de la réforme des retraites (42 millions d'euros) ;
- par une révision à la baisse du montant prévisionnel du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne, à hauteur de 79 millions d'euros.
S'il faut se féliciter que les annonces intervenues après le DOFP soient intégralement financées, on relèvera que les économies sur lesquelles elles sont gagées ne résultent pas toutes de décisions du Gouvernement .
f) Les écarts par rapport à la loi de programmation des finances publiques : des interventions rendues nécessaires par l'impact de la crise sur l'emploi
Le tableau ci-après détaille les écarts entre les crédits des missions figurant dans le PLF 2014 et l'annuité 2014 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2012-2017, à périmètre constant.
Tableau n° 60 : Comparaison des crédits du PLF 2014 avec l'annuité 2014 de la LPFP
(crédits de paiement, en millions d'euros)
L'équilibre des mesures de transfert 2014 est assuré au sein de la norme via les taxes affectées et les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.
Source : ministère du budget, réponse au questionnaire budgétaire
Comme détaillé ci-avant, le PLF 2014 prévoit une économie de 1,5 milliard d'euros sur le périmètre de la norme « zéro valeur » (hors charges de la dette et pensions) par rapport à l'annuité 2014 de la LPFP.
Par ailleurs, les missions prioritaires bénéficient de moyens supplémentaires par rapport à la LPFP pour financer les outils mis en place par le Gouvernement, comme il a été détaillé ci-dessus : + 1,1 milliard d'euros pour la mission « Travail et emploi », correspondant à la mise en place des nouveaux contrats aidés dans le cadre de la priorité accordée à l'emploi, + 0,2 milliard d'euros pour la mission « Enseignement scolaire », + 0,1 milliard d'euros pour les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Egalité des territoires, logement et ville» ; par ailleurs, les moyens de la mission « Sécurités » sont stabilisés.
L'ensemble des autres missions contribuent au financement de ces priorités et à l'économie supplémentaire de 1,5 milliard d'euros par rapport à la norme « zéro valeur », notamment les missions « Défense » (- 537 millions d'euros) et « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 189 millions d'euros).
Par rapport aux écarts déjà commentés lors du DOFP, d'autres adaptations ont été opérées dans le PLF 2014 :
- mission « Régimes sociaux et de retraite » (- 0,2 milliard d'euros) : il s'agit de l'impact de la réforme des retraites (par un décalage de l'indexation) et des hypothèses d'inflation associées au PLF 2014 ;
- mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 0,2 milliard d'euros) : des économies supplémentaires sont générées par la réforme du bonus malus écologique, le recentrage des missions des opérateurs et une sélection plus étroite des projets d'investissement en matière d'infrastructures ;
- mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (- 0,1 milliard d'euros) : cet écart s'explique par une baisse du coût prévisionnel des élections prévues en 2014, du fait de la modification du calendrier des élections et de la dématérialisation de la propagande électorales aux élections européennes ;
- mission « Aide publique au développement », y compris les ressources du Fonds de solidarité pour le développement (- 0,1 milliard d'euros) : ce nouveau montant intègre une révision à la baisse du montant de la participation de la France au Fonds mondial Sida, dans le contexte de la montée en puissance de l'affectation (plafonnée) de la taxe sur les transactions financières et de la hausse de la taxe de solidarité sur les billets d'avion ;
- mission « Outre-mer » (- 0,06 milliard d'euros) : la réévaluation traduit le recentrage des exonérations spécifiques outre-mer proposée à l'article 70 du PLF 2014.
g) Une mise en réserve supérieure à la programmation
Afin d'assurer le respect en gestion du plafond global des dépenses voté par le Parlement, le Gouvernement procède, comme les années antérieures, à la constitution d'une réserve de précaution , dans les conditions prévues au 4° bis de l'article 51 de la LOLF, qui prévoit une information du Parlement sur l'utilisation des crédits mis en réserve, et selon les modalités définies par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
La réserve de précaution permet de faire face aux aléas en gestion et de gager, le cas échéant par des annulations de crédits, les besoins financiers inéluctables ou correspondant à des augmentations de dépenses obligatoires qui pourraient apparaître en cours d'exercice.
Sur chaque programme doté de crédits limitatifs, la mise en réserve porte sur 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les dépenses de personnel de titre 2, et 7 % sur les autres titres .
Toutefois, s'agissant des crédits relatifs aux subventions pour charges de service public, il sera pris en compte la part de ces crédits prenant en charge des dépenses de personnel pour réduire à due proportion la réserve de précaution au taux de 0,5 % applicable aux crédits de titre 2. Cette modulation, déjà mise en oeuvre au cours des années précédentes afin de ne pas créer de distorsion au détriment des missions essentiellement mises en oeuvre par des opérateurs (comme la mission « Recherche et enseignement supérieur »), a conduit à réduire la réserve en 2013 de 1,4 milliard d'euros par rapport à son niveau théorique.
Au regard des perspectives d'exécution budgétaire de 2013, le Gouvernement avait décidé, en février 2013 , de compléter la mise en réserve initiale par une mise en réserve complémentaire de 2 milliards d'euros , portant le montant de la réserve de précaution à 8,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 8,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE).
Le taux proposé pour 2014 (7 % hors dépenses de personnel) est le plus élevé depuis la mise en place, avec la LOLF, de la réserve de précaution . Il permet de porter les montants de la réserve (7,6 milliards d'euros en CP et 8,1 milliards d'euros en AE) à des niveaux proches de ceux résultant, en 2013, d'une mise en réserve complémentaire à hauteur de 2 milliards d'euros en cours d'exercice .
* 111 L'évolution des dépenses d'une année sur l'autre doit, pour être pertinente, s'opérer sur des champs comparables d'une année sur l'autre. Sont donc exclus du calcul de la norme les mouvements constituant une simple réimputation en son sein (mesures de transfert) ou les mouvements entre le périmètre de la norme et une autre entité (mesures de périmètre) lorsqu'ils sont équilibrés.
* 112 Désormais intégrées dans le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, ces dépenses s'avèrent stables.
* 113 Nicole Bricq, rapport n° 204 (2011-2012) sur le projet de loi de finances pour 2012, tome II. Commentaire de l'article 16 ter du projet de loi.
* 114 Correspondant au produit de (A) + (B) + (C) + (D).
* 115 Un amendement adopté à l'Assemblée nationale a par ailleurs opéré un prélèvement, à hauteur de 11 millions d'euros, sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété intellectuelle.
* 116 Correspondant au produit de (a) + (b) + (c).
* 117 Correspondant au produit de (i) + (ii).
* 118 Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité affectée. Constats, enjeux et réformes, La Documentation française, juillet 2013, p. 63. En effet, comme l'observe le CPO, « (...) l'affectation de ressources fiscales constitue un mécanisme asymétrique pour l'Etat :
- en cas de rendements insuffisants pour assurer la couverture des dépenses, l'Etat joue le rôle « d'assureur en dernier ressort » : il intervient en effet en complément des taxes affectées, par le biais de versement de subventions d'équilibre ;
- en cas de taxe dynamique, avec des rendements élevés, les opérateurs bénéficient de surplus de ressources par rapport à leurs besoins, au risque d'introduire une forme de pilotage par les recettes, les incitant à augmenter leur périmètre d'intervention ou à constituer des réserves financières inemployées.
(...) En moyenne, la fiscalité affectée se traduit par un surcroît de dépenses, même si ponctuellement des dotations d'équilibre doivent être versées par l'Etat.
Au total, la mécanique de l'affectation des ressources fiscales apparaît défavorable aux finances publiques ; elle tend à exonérer certaines agences de l'objectif de maîtrise des finances publiques » .
* 119 Ibid. , p. 78.
* 120 Ibid. , p. 112.
* 121 Ibid. , p. 118.
* 122 « L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) constitue également une forme de débudgétisation particulièrement massive, pointée dans le rapport de l'IGF sur les agences de l'Etat de 2012. L'agence vote en effet des autorisations d'engagement sans qu'aucun plafond n'ait été défini en loi de finances, alors que ses ressources, pour partie constituées de taxes affectées, sont limitées. Il en résulte une trajectoire financière insoutenable, puisque 21 milliards d'euros d'engagements ont été contractés par l'AFITF et ne sont pas couverts par des recettes prévisionnelles d'ici 2014 » ( ibid. , p. 122).
* 123 Ibid. , p. 129.
* 124 Ibid. , p. 130.
* 125 Ibid. , p. 73.
* 126 Compte tenu du montant des dépenses sous la norme en 2013 (371,9 milliards d'euros) et d'une prévision d'inflation de 1,3 %, le respect de la norme « zéro volume » implique que les dépenses ne doivent pas dépasser 376,7 milliards d'euros. Le PLF 2014 prévoir des dépenses s'élevant à 370,5 milliards d'euros, soit une économie de 6,2 milliards d'euros (1,66 %) par rapport à la norme « zéro volume ».
* 127 Soit une économie de 0,3 milliard d'euros par rapport à l'évolution tendancielle de cette dépense (estimée à + 0,8 milliard d'euros).
* 128 La différence avec la diminution des dépenses par rapport à la LFI 2013 (1,4 milliard d'euros) correspond à des changements de périmètre.
* 129 La LPFP ne prévoyait qu'une diminution de 0,1 milliard d'euros du plafond des taxes affectées en 2014. L'économie sur la norme de dépense s'élève à 528 millions d'euros (cf. supra ), soit un effort supplémentaire de plus de 0,4 milliard d'euros.
* 130 Les transferts aux collectivités territoriales comprennent les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (LFI 2013 : 55,7 milliards d'euros) et les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (LFI 2013 : 2,7 milliards d'euros), soit 58,4 milliards d'euros en 2013. Le PLF 2014 prévoit 54,3 milliards d'euros de prélèvements sur recettes et 2,6 milliards d'euros de crédits relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », soit au total 56,9 milliards d'euros, en diminution de 1,5 milliard d'euros par rapport à la LFI 2013, représentant une diminution supplémentaire de 750 millions d'euros par rapport à la baisse prévue par la LPFP (750 millions d'euros).
* 131 Cette révision à la baisse s'explique par des dépenses moins dynamiques que prévu (notamment du fait d'une moindre revalorisation des pensions, compte tenu de la révision à la baisse de l'inflation, et d'un nombre de départs en retraite plus faible qu'initialement envisagé dans la LFI), ainsi que par une dynamique de certaines recettes supérieure aux prévisions (en particulier, les contributions des établissements publics de La Poste et de France Télécom).
* 132 Sur le périmètre de la norme « zéro volume », le montant des économies par rapport à l'évolution tendancielle s'élève à 9 milliards d'euros, en incluant une économie de 0,5 milliard d'euros sur la charge de la dette, au titre de la réduction des déficits engagée depuis 2012.
* 133 Ces dépenses sont évaluées à 99,1 milliards d'euros dans la LFI 2013 et à 99,2 milliards d'euros dans le PLF 2014, soit une augmentation de 0,1 milliard d'euros et une économie de 2,6 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle de ces dépenses (estimée à 2,7 milliards d'euros).
* 134 Ces dépenses sont évaluées à 78,3 milliards d'euros dans la LFI 2013 et à 78,1 milliards d'euros dans le PLF 2014, soit une diminution de 0,2 milliard d'euros et une économie de 2,6 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle de ces dépenses (estimée à 2,4 milliards d'euros).
* 135 Cette économie se traduit par une diminution de la dotation globale de fonctionnement, répartie entre les collectivités territoriales au prorata de leurs recettes totales, conformément aux préconisations du Comité finances locales, soit - 840 millions d'euros pour les communes et l'intercommunalité (56 %), - 476 millions d'euros pour les départements (32 %) et - 184 millions d'euros pour les régions (12 %).
* 136 Inspection générale des finances (IGF), « Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité », rapport n° 2013-M-016-02, juin 2013.
* 137 Inspection générale des finances, « L'Etat et ses agences », n° 2011-M-044-01, mars 2012.
* 138 Lors de ses débats, l'Assemblée nationale a ajouté un prélèvement à hauteur de 11 millions d'euros sur le fonds de roulement de l'Institut national de la propriété intellectuelle (INPI).
* 139 Alors que l'évolution tendancielle des dépenses de fonctionnement des opérateurs s'établit à + 0,6 milliard d'euros, elles diminuent (- 0,1 milliard d'euros) dans le PLF 2014, soit une économie par rapport à leur évolution tendancielle de 0,7 milliard d'euros.