Projet de loi relatif à l'exercice du droit d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants

Rapports législatifs

Rapport n° 137 (2013-2014), déposé le

Rapport n° 137 (2013-2014) de M. Jean-Yves LECONTE , fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 novembre 2013

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N° 137

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 novembre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l' exercice du droit d' éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants ,

Par M. Jean-Yves LECONTE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ème législ.) :

1351 , 1461 et T.A. 235

Sénat :

118 et 138 (2013-2014)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des lois, réunie le 13 novembre 2013 sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur , président, a examiné le rapport de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi n° 118 (2013-2014) transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l'exercice du droit d'éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants.

Le rapporteur a rappelé que le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants des États membres de l'Union européenne dans l'ensemble de ces États était une innovation du traité de Maastricht, transposé dès 1994 en droit interne. Après avoir rappelé que les règles électorales pour ce scrutin ne répondaient pas, pour l'ensemble des États membres, à une procédure uniforme comme le prévoyait le traité de Rome mais à une simple coordination des règles nationales avec certaines disparités, le rapporteur a souligné que les règles actuelles de dépôts de candidature pour les candidats non nationaux pouvaient constituer au frein à ces candidatures.

Face à ce constat, la directive du 20 décembre 2012 a prévu que l'attestation d'éligibilité actuellement requise du candidat serait remplacée par une attestation sur l'honneur, à charge pour l'État de résidence d'interroger l'État d'origine sur l'éligibilité du candidat concerné. Se bornant à transposer cette directive, le projet de loi prévoit également les procédures applicables en cas d'inéligibilité du candidat découverte avant ou après l'élection.

Compte-tenu de l'échéance de transposition et de l'approche des prochaines élections européennes, à l'invitation de son rapporteur, la commission des lois a adopté ce projet de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'article 8 du traité signé à Maastricht le 7 février 1992 reconnaissait à tout ressortissant d'un État membre de l'Union européenne la citoyenneté européenne. Pour donner corps à cette reconnaissance, ce traité imposait aux États membres d'ouvrir aux ressortissants communautaires non nationaux résidant sur leur territoire le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales 1 ( * ) et aux élections européennes dans les mêmes conditions que leurs propres ressortissants.

S'agissant de l'élection des représentants au Parlement européen, les modalités de mise en oeuvre de ce droit ont été déterminées par la directive 93/109/CE du 6 décembre 1993 adoptée par le Conseil sur proposition du Parlement européen. Cette directive a été transposée en France par la loi n° 94-104 du 5 février 1994 qui venait modifier la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen.

Alors rapporteur du texte au nom de votre commission, notre ancien collègue Pierre Fauchon relevait que le législateur, pour la première fois, allait « permettre à des non-nationaux de participer en France à des élections politiques », y voyant « la première manifestation tangible de cette « citoyenneté de l'Union » instituée par le Traité de Maastricht ». Ce faisant, la loi consacrait ainsi une citoyenneté de résidence.

Depuis les élections européennes de 1994, tout ressortissant d'un État membre de l'Union européenne peut donc voter et être candidat pour l'élection des représentants au Parlement européen, y compris dans un État membre dont il n'aurait pas la nationalité. Cette avancée marque ainsi, après la première élection du Parlement européen au suffrage universel direct en 1979, une seconde étape dans l' approfondissement démocratique de la construction européenne .

Cette avancée n'a cependant pas abouti à la « procédure uniforme » pour l'élection des membres du Parlement européen que le traité de Rome avait pourtant appelé de ses voeux.

Un socle minimal de règles applicables aux élections européennes

Dès sa signature à Rome le 25 mars 1957, le traité instituant une communauté européenne économique prévoyait, en son article 138, qu'il reviendrait au Conseil statuant à l'unanimité, sur proposition du Parlement européen, d'arrêter « une procédure uniforme dans tous les États membres » pour l'élection des membres du Parlement européen. Cependant, cette procédure n'a jamais abouti.

Longtemps opposée à l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, la France s'est finalement ralliée à cette solution lors du sommet de Paris de 1974 en raison du renforcement croissant des pouvoirs du Parlement européen qui rendait indispensable de lui accorder une légitimité démocratique. Au terme de plusieurs mois de négociations, l'acte du 20 septembre 1976 fixait, sans répondre totalement à l'exigence d'une procédure uniforme posée par le traité fondateur, les règles minimales d'une élection des membres du Parlement européen par les citoyens européens eux-mêmes, mettant ainsi fin à un système de désignation par les parlements nationaux.

L'acte de 1976, transposé en droit français par la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, fixe ainsi la durée du mandat à cinq ans et les règles d'organisation du scrutin imposées aux États membres. Il imposait ainsi des élections libres au suffrage universel direct assurant l'égalité et le secret du vote.

Prenant acte de l'absence de « procédure uniforme » selon les termes du traité de Rome, le traité signé à Amsterdam signé le 2 octobre 1997 entérinait un régime électoral pour les membres du Parlement européen simplement fondé sur une coordination des règles nationales en vigueur. Deux décisions du Conseil adoptées, sur proposition du Parlement européen, les 25 juin et 23 septembre 2002, renforcent ainsi le socle de règles européennes s'imposant aux États membres pour la détermination des règles d'élection de ses représentants au Parlement européen. Il en est ainsi de l'obligation d'instaurer un scrutin de liste à la représentation proportionnelle, ce qui rejoignait à l'époque un état de fait, le Royaume-Uni, seul État ayant pratiqué le scrutin majoritaire, l'ayant abandonné dès 1999.

En revanche, à ce jour, ne sont définis au niveau européen ni la date commune d'organisation de l'élection, ni le nombre maximal de tours de scrutin pouvant être organisés, ni les modalités de fixation du nombre et des limites des circonscriptions d'élection, ni les règles en matière de financement de la campagne électorale, ni l'âge minimal pour voter 2 ( * ) ou déposer sa candidature. De même, contrairement au souhait du Parlement européen exprimé en 2002, l'ensemble des membres du Parlement européen est élu dans le cadre des États membres sans que des sièges ne soient attribués de manière transnationale.

Chaque État membre dispose donc d'une liberté certaine dans la mise en oeuvre des règles applicables à l'élection de ses représentants au Parlement européen. En témoigne la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 qui a remplacé, en France, l'élection au sein d'une circonscription unique par une élection dans le cadre de huit circonscriptions régionales. À cet égard, la proposition de loi, déposée par nos collègues du groupe RDSE le 20 mai 2009 et adoptée par le Sénat le 23 juin 2010 qui visait à rétablir une circonscription nationale a été rejetée par l'Assemblée nationale le 28 mars 2013.

L'État membre détermine également les titulaires du droit de vote et d'éligibilité à cette élection, sous réserve de respecter le principe d'égalité entre les électeurs 3 ( * ) . Il existe ainsi des différences entre ressortissants des États membres expatriés, certains États comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni privant leurs ressortissants résidant à l'étranger de leur droit de vote tandis que d'autres États comme la France ou la Pologne l'admettent.

En effet, après avoir privé les Français établis hors de l'Union européenne du droit de vote et d'éligibilité à cette élection, la loi n° 2011-575 du 26 mai 2011 a rattaché l'ensemble des Français établis hors de France à la circonscription d'Ile-de-France, mettant ainsi fin à une inégalité entre ressortissants français. Cependant, elle a ouvert aux Français établis hors de France résidant au sein de l'Union européenne une double faculté de vote et d'éligibilité, à la fois dans leur État de résidence et en France. Ce dispositif peut aboutir à une situation paradoxale où, comme en Belgique, un français expatrié est soumis au caractère obligatoire du vote, ce qui le conduit à voter dans son État de résidence, alors qu'il pourrait, en vertu de la loi française, choisir de voter auprès de son ambassade ou de son consulat pour les représentants au Parlement européen au titre de la France.

• Une égalité des droits entre électeurs français et électeurs ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne

Traduisant ce principe d'égalité ente citoyens européens, l'article 2-1 de la loi du 7 juillet 1977 énonce depuis 1994 que « les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France résidant sur le territoire français peuvent participer à l'élection des représentants de la France au Parlement européen dans les mêmes conditions que les électeurs français » dès lors qu'ils « y ont leur domicile réel ou si leur résidence y a un caractère continu ».

Les électeurs non nationaux sont ainsi inscrits sur la liste électorale complémentaire , ce qui leur ouvre la possibilité de voter le jour du scrutin auprès du bureau de vote. Lorsqu'ils souhaitent se présenter à l'élection des représentants au Parlement européen, ces mêmes électeurs doivent satisfaire aux conditions d'éligibilité de l'État de résidence mais également jouir de leur droit d'éligibilité dans leur État d'origine, comme le prévoit l'article 5 de la loi du 7 juillet 1977 dans sa rédaction résultant de la loi n° 94-104 du 5 février 1994.

Afin de respecter l'égalité de suffrage des électeurs, le vote multiple est prohibé et sanctionné, en France, par une peine de six mois à deux ans d'emprisonnement et une amende de 15 000 euros. Ainsi, tout ressortissant non national ayant décidé de voter en France ne peut voter au sein d'un autre État membre. De même, tout électeur français établi hors de France au sein de l'Union européenne ne peut voter simultanément auprès de son ambassade ou poste consulaire et dans son pays de résidence. Pour prévenir toute tentative de vote multiple, la France est tenue, en vertu de l'article 2-5 de la loi du 7 juillet 1977, de communiquer aux autres États membres, depuis les élections de 1994, l'identité des électeurs inscrits sur la liste électorale complémentaire.

Dans la même logique, l'article 5-1 de la loi du 7 juillet 1977 interdit à une personne éligible pour l'élection des représentants au Parlement européen de se présenter en France s'il est candidat au sein d'un autre État membre. Un candidat élu en France et dans un autre État membre est alors, selon l'article 5-2 de la même loi, déchu de son mandat acquis en France par décret.

• Les modalités actuelles de candidature pour les candidats non français

Ce principe d'équivalence posé, les électeurs non nationaux restent soumis à des modalités particulières pour présenter une candidature. Ils doivent ainsi déposer, en sus de la déclaration collective de candidatures, une déclaration particulière de nature à mettre l'État de résidence en mesure d'apprécier ou non leur éligibilité. À ce titre, tout candidat non français doit produire une « attestation des autorités compétentes de l'État dont il a la nationalité certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans cet État ou qu'une telle déchéance n'est pas connue desdites autorités ».

Si, en 2009, quinze candidats se sont présentés en France sans posséder la nationalité française, aucune difficulté particulière n'a été notée par le ministère de l'Intérieur selon les indications données par ses représentants lors de leur audition par votre rapporteur. En revanche, lors des élections européennes de 2004, des situations problématiques étaient apparues. La presse s'était ainsi fait l'écho de la situation de Mme Isabel Welter, ressortissante luxembourgeoise, et de Mme Maria-Cristina Soler, ressortissante italienne, qui, s'étant vues opposées une fin de non-recevoir lorsqu'elles avaient présenté des documents émanant des villes de Luxembourg et de Rome auprès desquelles elles étaient anciennement inscrites dans leur État d'origine, avaient dû finalement produire des attestations de leurs consulats respectifs certifiant la validité de ces documents municipaux alors même que dans leur État d'origine, ces attestations consulaires étaient « sans valeur juridique pour l'Italie et le Luxembourg » 4 ( * ) .

Sur le plan contentieux, le Conseil d'État avait également été conduit, à l'initiative du ministre de l'Intérieur, à connaître de la candidature de quatre ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne. Le juge avait alors admis que ne remplissait pas les conditions légales la liste dont l'un des candidats, de nationalité néerlandaise, avait joint « une simple photocopie de sa carte électorale », dont un autre, de nationalité italienne, n'avait produit qu'une « attestation de la commune de Rome certifiant qu'il est électeur en Italie mais résident à l'étranger et une attestation sur l'honneur rédigée par ses soins » et dont les deux derniers, de nationalité britannique, avaient simplement déposé des attestations qui, « émanant du consulat britannique à Nice, se born[ai]ent à affirmer qu'il n'existe pas de casier judiciaire au Royaume Uni » 5 ( * ) .

• La directive européenne à l'issue des négociations entre États membres

La procédure pouvait donc décourager les candidats non nationaux de figurer sur une liste. Constatant que seuls 81 candidats s'étaient présentés dans leur État de résidence à l'élection des représentants du Parlement européen, la Commission européenne, dans sa communication du 12 mars 2013, « constatait que les citoyens de l'Union souhaitant se porter candidats aux élections européennes dans un État membre où ils se sont installés doivent remplir des formalités administratives onéreuses et pesantes », ce qui l'avait conduit à « réengager des négociations sur une modification de la directive 93/109/CE afin de simplifier les procédures que les citoyens de l'Union doivent suivre pour se porter candidats ».

Ces négociations ont abouti à l'adoption le 20 décembre 2012 de la directive 2013/1/UE qui, modifiant la directive 93/109/CE, vise à faciliter la candidature aux élections européennes dans l'État de résidence de citoyens qui ne disposeraient pas de la nationalité de cet État. En conséquence, les candidats ne seraient plus tenus de prouver qu'ils ne sont pas déchus de leur droit d'éligibilité dans leur État d'origine, l'État de résidence devant désormais s'assurer du respect de cette condition auprès de son homologue.

Par sa résolution du 4 juillet 2013 sur l'amélioration des modalités pratiques d'organisation des élections européennes de 2014, le Parlement européen recommande ainsi aux États membres de « faire le nécessaire afin de mettre en oeuvre efficacement les mesures convenues pour porter assistance aux citoyens qui souhaitent exercer leur droit de vote et d'éligibilité dans les États membres dont ils ne sont pas ressortissants ».

La France dispose ainsi jusqu'au 28 janvier 2014 pour mettre en conformité le droit national, ce qui appelle de sa part des modifications législatives et la publication d'un décret d'application.

• Une proposition de transposition fidèle en droit interne

Déposé le 11 septembre 2013 sur le bureau de l'Assemblée nationale avec engagement de la procédure accélérée, ce projet de loi assure cette transposition. Il propose de modifier les modalités spécifiques de déclaration de candidature des candidats non français .

Supprimant la production d'une attestation délivrée par l'État d'origine garantissant l'éligibilité dans cet État du candidat ( article 2 ), ce projet de loi met en place une procédure d'échange d'informations entre l'État d'origine et de résidence ( article 4 ). En cas d'inéligibilité dans l'État d'origine, le ministre de l'intérieur écarterait de lui-même, au stade de la candidature, le candidat concerné ( article 7 ). Dans ce cas, le candidat serait remplacé sur la liste si le délai limite de dépôt des candidatures n'est pas dépassé ( article 7 ) ou, s'il est déjà élu, le candidat serait déchu de son mandat par décret ( article 1er ). Pour permettre l'échange d'informations et le contrôle par le ministre de l'intérieur, le délai limite de dépôt des candidatures est avancé d'une semaine ( article 3 ) et le délai maximal de délivrance du récépissé définitif de dépôt est allongé de deux jours ( article 6 ).

Applicables dès la prochaine élection des représentants du Parlement européen en mai 2014, ces modifications sont étendues pour l'ensemble des circonscriptions du territoire national ( article 8 ).

Réciproquement, la transposition de la directive du 20 décembre 2012 devrait ouvrir aux citoyens français résidant dans un autre État de l'Union européenne les mêmes facilités pour déposer, dans cet État, sa candidature au Parlement européen 6 ( * ) . En revanche, comme pour la participation des citoyens européens aux élections municipales, seul les institutions de l'Union européenne sont en mesure d'apprécier la réciprocité entre États membres des modalités du droit de vote et d'éligibilité accordé aux ressortissants des autres États membres. Ainsi, l'absence d'une telle réciprocité ne pourrait être sanctionnée que par un recours en manquement contre l'État membre et non par la suspension unilatérale de ce droit par un État aux ressortissants d'un autre État au motif que ce dernier État ne reconnaît pas sur son territoire le même droit aux ressortissants du premier État.

Sous réserve de deux modifications, l'Assemblée nationale l'a adopté le 31 octobre 2013 à l'unanimité. En effet, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité, d'une part, étendre aux ressortissants français la possibilité d'une déchéance par décret de leur mandat de député européen dans l'hypothèse où leur inéligibilité aurait préexisté au scrutin tout en étant révélé postérieurement à l'élection et, d'autre part, explicitement faire figurer, au sein de la loi, le délai accordé à l'État d'origine pour répondre à la demande des autorités françaises afin de vérifier l'éligibilité de ce candidat.

Saisie de ce projet de loi, votre commission a approuvé ce transfert de formalités administratives actuellement à la charge du candidat non français vers l'État de résidence qui, en contrepartie, disposerait des moyens juridiques nécessaires pour sanctionner à tout moment l'absence de la condition d'éligibilité au sein de l'État d'origine de ce candidat.

Marquant une nouvelle étape dans l'intégration de la citoyenneté européenne , ce projet de loi, outre qu'il résulte directement des engagements internationaux auxquels le Parlement ne peut se soustraire, devrait faciliter et favoriser les candidatures de ressortissants européens non nationaux dans leur pays de résidence. C'est pourquoi, à l'invitation de son rapporteur, votre commission l'a approuvé sans modification.

Cette réforme conduit ainsi à un rapprochement des formalités requises pour les élections européennes et municipales, s'agissant de la présentation d'une candidature par un candidat non national. En effet, l'article L.O. 265-1 du code électoral prévoit que lorsqu'une liste pour les élections municipales comporte un candidat non national, seul est exigée la production d'une déclaration certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans son État membre, la présentation d'une attestation de l'État membre d'origine n'étant requise qu'en cas de doute. D'ailleurs, dans son rapport d'application en 2012 de la directive applicable au droit de vote et d'éligibilité des citoyens européens aux élections locales dans un autre État membre, la Commission européenne jugeait « non conforme à la directive toute législation nationale imposant systématiquement de remettre un certificat délivré par l'État membre d'origine attestant que le citoyen n'a pas été déchu de son droit d'éligibilité ».

Votre rapporteur souligne cependant que, comme les représentants du ministère de l'Intérieur l'ont indiqué lors de leur audition, il subsiste deux listes électorales complémentaires pour l'inscription des électeurs non français : l'une pour l'élection des conseils municipaux, l'autre pour l'élection des représentants du Parlement européen. Cette situation aboutit à ce qu'un citoyen européen non français souhaitant voter pour l'ensemble des élections auxquelles il peut participer en France doit solliciter deux inscriptions concomitantes. Pour votre rapporteur, il devrait être sérieusement envisagé à l'occasion d'une prochaine réforme de supprimer cette dualité de liste qui, loin de l'objectif initial, ne favorise pas la participation de ces électeurs.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Fin du mandat à la suite de la découverte d'une inéligibilité postérieurement au scrutin

Modifiant l'article 5 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 1 er du projet de loi élargit les conditions dans lesquelles il est peut être mis fin au mandat d'un représentant français au Parlement européen.

Actuellement, seule est prévue l'hypothèse où l'inéligibilité « survient en cours de mandat », mais non celle d'une inéligibilité existant avant le mandat mais découverte après l'élection. Or, la directive 93/109/CE du 6 décembre 1993, dans sa rédaction issue de la directive 2013/1/UE du 20 décembre 2012, prévoit pourtant que l'État membre doit prendre toutes les mesures appropriées « pour empêcher l'intéressé de présenter sa candidature ou, lorsque cela est impossible, pour empêcher cette personne soit d'être élue, soit d'exercer le mandat ».

Aussi, afin de transposer cette règle, il serait prévu que l'inéligibilité conduit à mettre fin au mandat si elle survient en cours de mandat - comme actuellement - ou si elle est antérieure à l'élection mais révélée ultérieurement.

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi, assurant une transposition littérale de la directive du 20 décembre 2012, réservait aux seuls candidats non français l'hypothèse d'une éligibilité antérieure au scrutin mais découverte postérieurement. À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu ce cas aux ressortissants français car « s'en tenir à la seule transposition de la directive européenne aurait créé une dissymétrie entre les candidats français et les candidats ressortissants d'un autre État membre de l'Union européenne », ce qui aurait engendré une rupture d'égalité difficilement justifiable et peu compatible avec l'esprit de la directive qui invite à privilégier, dans la mesure du possible, un traitement indifférencié entre les candidats nationaux et non nationaux.

En outre, spécifiquement pour les candidats ne disposant pas de la nationalité française, est visé le cas où cette inéligibilité « a été portée à la connaissance de l'autorité administrative française compétente par l'État membre dont il est ressortissant après le scrutin ». Ce cas résulte directement des modifications introduites par le présent projet de loi puisque l'attestation d'éligibilité émanant de son État d'origine, dont le défaut fait actuellement obstacle à l'enregistrement de la liste où figure le candidat, ne serait plus requise de ce candidat ; la preuve de l'éligibilité serait désormais à la charge de l'État de résidence qui devrait interroger l'État d'origine. L'information quant à une inéligibilité dont serait frappé le candidat dans son État d'origine pourrait donc être obtenue postérieurement à l'organisation du scrutin.

Même en l'absence de disposition expresse en ce sens, le décret de déchéance du mandat est évidemment susceptible d'un recours devant le Conseil d'État comme tout décret.

En cas de déchéance du mandat, la procédure de remplacement reste inchangée : le siège vacant serait pourvu par le « suivant de liste » dans les conditions prévues à l'article 24 de la loi de 1977.

Par ailleurs, le présent article supprime une référence obsolète à l'article L.O. 130-1 du code électoral qui visait auparavant le médiateur de la République et qui a été supprimé par l'article 1 er de la loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 à la suite de l'instauration du Défenseur des droits.

Votre commission a adopté l'article 1 er sans modification .

Article 2 (art. 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Déclaration de candidature pour les ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France

Modifiant l'article 9 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 2 du projet de loi complète les informations et documents requis d'un candidat ne disposant pas de la nationalité française et souhaitant se présenter sur une liste pour l'élection des représentants au Parlement européen.

Outre la déclaration collective de l'ensemble des candidats de la liste, chaque candidat n'ayant pas la nationalité française et présent sur la liste continuerait à déposer concomitamment une déclaration comportant :

- sa nationalité et son adresse en France ;

- le cas échéant, la collectivité locale ou la circonscription où il était inscrit comme électeur, en dernier lieu, dans son État d'origine ;

- la précision qu'il n'est pas simultanément candidat au sein d'un autre État membre.

Désormais, le candidat devrait également préciser, au sein de cette déclaration jointe, son nom, son prénom, son sexe, sa date et son lieu de naissance ainsi que sa dernière adresse dans son État d'origine, ces informations, à l'exception de la dernière, devant également être indiquées dans la déclaration de candidatures pour la liste.

Parmi les documents requis du candidat non français, la modification principale porte sur le remplacement de l'attestation produite par les autorités compétentes de l'État dont le candidat a la nationalité selon laquelle ce dernier n'est pas frappé, à leur connaissance, de la déchéance du droit d'éligibilité par la simple indication par le candidat lui-même « qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans l'État membre dont il est ressortissant ».

Il appartiendrait désormais aux autorités compétentes de l'État de résidence et de l'État d'origine de, respectivement, solliciter et fournir l'attestation de l'absence de déchéance du droit d'éligibilité selon les modalités fixées par la directive.

Par ailleurs, pour la déclaration de candidatures de la liste, l'actuel  3° précisant les informations obligatoirement déposées par les candidats présentés (nom, prénom, sexe, date et lieu de naissance, nationalité, domicile et profession) est supprimé dans la mesure où il est totalement redondant avec le 4° de cette liste qui deviendrait le 3°.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .

Article 3 (art. 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Modification de la date limite de dépôt des candidatures

Modifiant l'article 10 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 3 du projet de loi avance d'une semaine la date limite de dépôt des candidatures pour l'élection des représentants au Parlement européen.

Les déclarations de candidatures ne seraient plus déposées au plus tard le troisième vendredi précédant le jour du scrutin avant dix-huit heures mais le quatrième vendredi 7 ( * ) . L'administration disposerait ainsi d'un délai supplémentaire pour contrôler l'éligibilité des candidats non français puisqu'elle devrait désormais interroger elle-même son homologue de l'État d'origine.

Cette modification calendaire s'appliquerait à l'ensemble des candidatures non seulement dans un souci d'égalité entre candidats français et non français mais également pour respecter la logique d'un dépôt collectif des candidatures pour l'ensemble de la liste, le même jour. Si un délai spécifique était retenu pour les seuls candidats non français, ces derniers devraient déposer leur candidature isolée avant le reste de la liste sur laquelle ils figurent alors que, comme tout scrutin de liste, la recevabilité des candidatures s'apprécient au niveau de l'ensemble de la liste. En fait, outre les conditions tenant directement à la structure même de la liste, comme le respect du nombre de candidats requis, l'absence de validité de présentation d'un seul candidat fait obstacle, au moins temporairement, à la délivrance d'un récépissé pour l'ensemble de la liste. Aussi une telle distinction ne serait-elle conforme ni à la logique, ni à la tradition électorales.

De même, si une liste devait être déposée par anticipation dès lors qu'elle comporte un candidat non français, cette règle, outre qu'elle porterait atteinte au principe d'égalité entre les candidats, n'inciterait pas à présenter des candidats non français sur les listes. C'est pourquoi votre rapporteur juge préférable la solution retenue par le Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification .

Article 4 (art. 11 [nouveau] de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Échange d'informations entre États membres sur l'éligibilité des candidats

Rétablissant un article 11 au sein de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 4 du projet de loi fixe la procédure applicable à la demande d'information de l'État de résidence en direction de l'État d'origine lorsqu'un candidat non français figure sur une liste de candidats déposée auprès de l'administration française pour l'élection des représentants au Parlement européen.

Actuellement, l'article 9 de la loi du 7 juillet 1977 prévoit simplement qu'une fois la candidature enregistrée, la France informe chaque État membre dont des ressortissants se présenteraient en France de l'identité de ces candidats.

Désormais, le II de l'article 11 de la loi du 7 juillet 1977 reprendrait cette obligation, le I du même article fixant la procédure de saisine de l'État d'origine d'une candidature d'un de ses ressortissants en France.

La déclaration de candidature spécifique requise des candidats non français serait ainsi notifiée par la France à l'État dont le candidat est le ressortissant. Cet État disposerait alors d'un délai de cinq jours ouvrables à compter de la réception de cette notification pour préciser, après vérification, si le candidat n'est pas déchu de son droit d'éligibilité pour cette élection. Là où le projet de loi, dans sa rédaction initiale se référait au « délai imparti » aux États membres pour répondre, ce qui renvoyait à celui fixé directement par la directive du 20 décembre 2012, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a préféré préciser au sein de la loi française que le délai visé était de 5 jours ouvrables.

Ce délai peut cependant être abrégé à la demande de l'autorité française, « lorsque cela est possible ». Avant l'issue de ce délai, l'État d'origine informe la France de sa réponse.

Cependant, à défaut de réponse, la candidature est enregistrée, ce qui signifie, qu'en application de l'article 13 de la loi du 7 juillet 1997, un récépissé définitif est délivré à la liste sur laquelle il figure. Le législateur institue ainsi une présomption d'éligibilité qui peut cependant être renversée à la suite de l'enregistrement de la candidature ; il y a donc un renversement de la charge de la preuve d'éligibilité, le silence de l'État d'origine étant favorable au candidat.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification .

Article 5 (art. 12 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Définition du champ du contrôle du Conseil d'État sur les déclarations de candidature aux élections européennes

Modifiant l'article 12 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 5 du projet de loi précise les conditions que doit remplir la liste déposée auprès du ministre de l'intérieur, ce dernier saisissant dans les 24 heures le Conseil d'État s'il constate qu'une de celles-ci n'est pas remplie.

Actuellement, l'article 12 de la loi du 7 juillet 1977 précise que les conditions dont le ministre s'assure du respect sont celles « prévues aux articles 7 et suivants » de la loi du 7 juillet 1977. Afin de lever toute ambiguïté et sans modifier l'état du droit 8 ( * ) , il est proposé d'indiquer que ces conditions sont celles des « articles 7 à 10 ».

Il est notable que le contrôle du ministre de l'Intérieur et du Conseil d'État, s'il est saisi, est essentiellement formel, ce contrôle portant sur l'interdiction de candidatures multiples, l'obligation de présenter une déclaration de candidature accompagnée des déclarations collectives et individuelles requises et des justificatifs sur la déclaration d'un mandataire financier, la composition de la liste et le respect du délai limite dépôt de cette candidature.

La précision apportée par le présent article permettrait d'indiquer clairement que le ministre de l'intérieur n'est pas tenu de saisir le Conseil d'État pour écarter le candidat d'une liste qui ne serait pas éligible à la suite d'une déchéance dans son État d'origine. Le retrait relèverait, dans ce cas, du seul ministre de l'intérieur dès lors qu'il est informé par l'État d'origine de l'inéligibilité du candidat.

L'étude d'impact jointe au présent projet de loi justifie ce pouvoir propre du ministre, sans recourir à une procédure juridictionnelle, par le fait que cette formalité allongerait davantage le délai nécessaire à enregistrer définitivement la liste sans que son utilité soit avérée puisque le Conseil d'État, comme le ministre de l'intérieur, serait largement tenu par la réponse faite par l'État d'origine pour constater l'inéligibilité du candidat en cause.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .

Article 6 (art. 13 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Allongement du délai de délivrance par le ministère de l'Intérieur du récépissé de dépôt d'une déclaration de candidature aux élections européennes

Modifiant l'article 13 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 6 du projet de loi allonge le délai maximal de délivrance du récépissé définitif de dépôt de candidature.

Si un reçu provisoire est délivré lors du dépôt de candidature, le récépissé définitif délivré par le ministre de l'intérieur marque l'enregistrement de la candidature.

L'allongement de quatre à six jours de ce délai résulte de l'introduction d'un délai de cinq jours ouvrables imparti à l'État d'origine lorsqu'il est interrogé par l'État de résidence pour savoir si le candidat n'a pas été déchu de son droit d'éligibilité. En effet, avant de délivrer le récépissé définitif, il convient que le ministre de l'intérieur dispose de cette information pour écarter ou non la candidature d'un candidat non français 9 ( * ) .

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 7 (art. 14-1 [nouveau] de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Conséquences de la découverte d'une inéligibilité avant le scrutin

Créant un nouvel article 14-1 au sein de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, l'article 7 du projet de loi fixe les règles applicables à la découverte par la France de l'inéligibilité dans son État d'origine d'un candidat non français.

La directive 93/109/CE du 6 décembre 1993, dans sa rédaction issue de la directive 2013/1/UE du 20 décembre 2012, se borne à prévoir que l'État membre doit prendre toutes les mesures appropriées « pour empêcher l'intéressé de présenter sa candidature ou, lorsque cela est impossible, pour empêcher cette personne soit d'être élue, soit d'exercer le mandat ».

Ainsi, pour son application, en cas de signalement de la part de l'État d'origine, le ministre de l'intérieur écarterait la candidature du candidat concerné : son nom serait retiré de la liste. Le ministre de l'intérieur aurait dans ce cas une compétence liée.

La conséquence du retranchement d'un candidat de la liste aurait cependant des effets différents selon que le retrait intervient avant ou après l'expiration du délai limite de dépôt des candidatures.

Si le retrait est effectué avant ce délai limite, la liste disposerait alors d'un délai maximal de 48 heures pour désigner un nouveau candidat, sans que ce nouveau délai ne puisse dépasser le délai limite normal de dépôt des candidatures.

Si le retrait intervient après ce délai limite, aucun candidat ne serait substitué à celui écarté, la liste restant incomplète. Elle peut cependant, par exception, se maintenir avec un nombre inférieur de candidats que celui normalement requis, comme tel est le cas actuellement en cas de décès d'un candidat après le délai limite de dépôt.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification .

Article 8 (art. 26 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen) - Application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative

L'article 8 du projet de loi étend les dispositions de la présente loi aux trois collectivités françaises de l'océan Pacifique, régies par un principe de spécialité législative : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna.

Plutôt qu'une mention expresse des collectivités ultramarines où devrait s'appliquer cette loi, le Gouvernement a privilégié, comme au sein du code électoral, la technique du « compteur » qui indique dans quelle version est applicable la loi du 7 juillet 1977 dans ces collectivités ultramarines, soit, dans le cas présent, la version résultant de la présente loi.

Votre rapporteur ne peut manquer de souligner que cette insertion, censée être plus claire et intelligible qu'une mention expresse non insérée au sein de la loi du 7 juillet 1977, aurait toutefois pour effet de créer, au moins temporairement, une discordance apparente avec l'état réel du droit applicable. En effet, l'article 2 bis du projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, adopté dans les mêmes termes par le Sénat et l'Assemblée nationale, prévoit que les modifications qu'il introduit au sein de la loi du 7 juillet 1977 sont applicables dans ces collectivités ultramarines, et ce, sans recourir à la technique du « compteur » : il prévoit donc une mention expresse. Or, si ce projet de loi devait être adopté définitivement après la promulgation du présent projet de loi, le « compteur » intégré au sein de l'article 26 de la loi du 7 juillet 1977 par le présent article ne rendrait pas compte de l'adoption de nouvelles modifications à la loi du 7 juillet 1977 par le projet de loi précité relatif au cumul des mandats.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Les citoyens européens peuvent participer aux élections européennes et municipales depuis le traité de Maastricht, ce que la directive du 6 décembre 1993, transposée par la loi du 5 février 1994, a concrétisé pour les élections européennes. Le rapporteur de cette loi, notre ancien collègue Pierre Fauchon, y voyait la première consécration d'un droit de vote à des non-nationaux sur le territoire français et la première manifestation tangible de la citoyenneté de l'Union instituée par le traité.

À l'origine, le traité de Rome prévoyait une « procédure uniforme » pour les élections européennes au suffrage universel direct depuis l'acte de 1976, mais elles ne sont encore régies que par un socle minimal de règles communes : durée du mandat, caractéristiques du vote et, depuis 2002, scrutin proportionnel. Les autres règles relèvent de la législation des État membres : jour du scrutin, nombre maximal de tours, fixation du nombre et des limites des circonscriptions, financement de la campagne électorale, âge minimal pour voter ou déposer sa candidature, définition du corps électoral - contrairement aux Polonais ou aux Français, les Britanniques résidant dans un pays non membre de l'Union n'ont ainsi pas le droit de vote.

Chez nous, les candidats non Français doivent déposer une « attestation des autorités compétentes de l'État dont il a la nationalité certifiant qu'il n'est pas déchu du droit d'éligibilité dans cet État ou qu'une telle déchéance n'est pas connue desdites autorités. » La France fait une application rigoureuse de la directive, ce qui aboutit à des situations aberrantes dans lesquelles la France exige du candidat une attestation de son État, alors que, dans ce pays, c'est la collectivité territoriale qui est compétente pour l'établissement des listes électorales. Si, en 2009, 15 candidats non européens se sont présentés sans encombre, un certain nombre en 2004 se sont vu refuser la candidature à cause de justificatifs jugés insuffisants.

Partant de ce constat, la directive du 20 décembre 2012 facilite l'exercice du droit d'éligibilité. Le délai pour la transposer s'achève au 28 janvier 2014 ; trois États (Pays-Bas, Irlande, Finlande) s'en sont déjà acquittés. Le projet de loi dont l'objet se limite à cette transposition remplace l'attestation par une déclaration sur l'honneur, met en place une procédure d'échanges d'informations entre l'État de résidence et l'État d'origine, qui doit répondre dans le délai de cinq jours ouvrables, et prévoit deux mesures de conséquence : le candidat peut être écarté avant l'élection par le ministre de l'intérieur s'il est inéligible et remplacé par les autres candidats de la liste si le délai limite de dépôt des candidatures n'est pas expiré ; après l'élection, le candidat est déchu de son mandat par décret. Par coordination, le projet de loi avance d'une semaine le délai de dépôt des candidatures et allonge de deux jours celui de remise du récépissé définitif de dépôt.

L'Assemblée nationale a adopté ce texte à l'unanimité le 31 octobre 2013, avec deux modifications adoptées en commission à l'initiative du rapporteur, Pascal Popelin. Ce texte rapproche à bon droit les formalités requises pour les élections européennes et municipales. Compte tenu de la date prévue des prochaines élections européennes auxquelles ces modifications s'appliqueront, l'adoption conforme du texte me semble souhaitable.

M. Alain Richard . - Je suis tout prêt à suivre le rapporteur. Toutefois, si une inéligibilité est constatée juste avant les élections, la désignation du remplaçant dans des délais très courts par l'ensemble de la liste me semble difficile. La tête de liste ne devrait-elle pas plutôt s'en charger ?

M. Philippe Bas . - Absolument !

M. Jean-Yves Leconte , rapporteur . - Le texte reprend la formule applicable en cas de décès d'un candidat avant la clôture du dépôt des candidatures. Votre observation est judicieuse. J'attire votre attention que si vous portez cet amendement en séance et qu'il est adopté, le texte ne sera pas adopté conforme, ce qui occasionnerait une commission mixte paritaire.

Le projet de loi est adopté sans modification.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'intérieur

M. Yves Lebreton , adjoint au directeur de la modernisation et de l'action territoriale

M. Marc Tschiggfrey , chef du bureau des élections et des études politiques

Secrétariat général des affaires européennes

M. Christophe Claude , adjoint au chef de secteur Parlements

Mme Véronique Fourquet , conseiller juridique par intérim au secteur Questions institutionnelles, juridiques et contentieuses

* 1 A la suite de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, la directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l'Union résidant dans un État membre dont ils n'ont pas la nationalité, a été transposée par la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998 ayant créé les articles L.O 227-1 à L.O. 227-5 du code électoral.

* 2 Cet âge minimal pour voter est fixé à 18 ans dans l'ensemble des États membres sauf en Autriche où il est fixé à 16 ans.

* 3 CJCE, 12 septembre 2006, C-145/04 et C-300/04

* 4 Article de Mme Christiane Chombeau du 8 juin 2004, Le Monde.

* 5 CE, 31 mai 2004, n° 268144

* 6 Au 13 novembre 2013, la Finlande, les Pays-Bas et l'Irlande ont notifié à la Commission européenne des mesures de transposition.

* 7 La date limite de dépôt de candidatures pour l'élection des représentants au Parlement européen deviendrait identique à celui, prévu à l'article L. 157 du code électoral, applicable à l'élection des députés.

* 8 Saisi par le ministre de l'intérieur, le Conseil d'État a précisé que « le contrôle préalable des déclarations de candidatures institué par l'article 12 précité de loi du 7 juillet 1977 porte seulement sur le respect des règles fixées par les articles 7 à 10 du chapitre IV de cette loi », ce qui l'empêchait, en l'espèce, de faire obstacle à la délivrance du récépissé définitif d'une liste où un candidat semblait ne pas avoir l'âge pour être éligible (CE, 21 mai 2004, n° 267788).

* 9 Cette situation suppose néanmoins que l'État d'origine ait répondu à l'État de résidence dans le délai imposé par la directive.

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