MISSIONS « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » ET « PROVISIONS » ET COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux

I. MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

A. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » EN 2012

1. Un ensemble regroupant des programmes très divers

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'Etat. Elle est composée de six programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être répartis en deux catégories :

- d'une part, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du ministère chargé du budget, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : modernisation administrative (programme 221), entretien des bâtiments de l'Etat (programme 309), mesures relatives à la fonction publique (programme 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère en charge de l'économie .

2. Les enjeux : les crédits de personnel et la DGFiP
a) La prépondérance des crédits destinés à la direction générale des finances publiques (DGFiP)

Les crédits affectés à la direction générale des finances publiques (DGFiP), inscrits au programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », déterminent clairement les enjeux de la mission. Sur les 11,57 milliards d'euros en AE et les 11,62 milliards en CP dont la mission était dotée en 2012 par la loi de finances initiale, près de 73 % étaient destinés au programme 156, soit environ 8,4 milliards d'euros.

La restructuration de la DGFiP, initiée en 2008 par la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) , était achevée en 2012, avec notamment la fin du déploiement des services des impôts des particuliers (SIP).

Part des crédits alloués à chaque programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en LFI 2012

Programmes

AE

CP

156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

72,9 %

72,5 %

221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

2,1 %

2,4 %

218 - Conduite et pilotage des politiques économique et financière

7,5 %

7,6 %

302 - Facilitation et sécurisation des échanges

13,7 %

13,8 %

309 - Entretien des bâtiments de l'Etat

1,8 %

1,8 %

148 - Fonction publique

1,9 %

1,9 %

Source : d'après les données du rapport annuel de performances (RAP) 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

b) Le poids des dépenses de personnel

Le principal enjeu de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est celui de la gestion du personnel. Les crédits de titre 2 représentent ainsi 75 % de l'ensemble des ressources allouées à la mission , soit 8,7 milliards d'euros sur environ 11,6 milliards d'euros. Cette part est de 30 % pour le budget général.

A eux seuls, les crédits de personnel de la DGFiP représentent 61 % du total des crédits de la mission , soit 7 milliards d'euros sur environ 11,6 milliards d'euros.

Par conséquent, la maîtrise de l'évolution des crédits de la mission passe nécessairement par une bonne tenue des dépenses de personnel. En 2012, une augmentation de un point de la masse salariale de la mission représentait un coût supplémentaire de 87 millions d'euros .

Répartition par titre des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en LFI 2012

Titres

AE

CP

Titre 2 - Dépenses de personnel

75,2 %

74,9 %

Autres dépenses :

24,8 %

25,1 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

18 %

17,9 %

Titre 4 - Charge de la dette de l'Etat

0 %

0 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

4,1 %

4,6 %

Titre 6 - Dépenses d'intervention

2,7 %

2,7 %

Titre 7 - Dépenses d'opérations financières

0 %

0 %

Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

3. Une exécution une fois de plus perturbée par le dynamisme de la masse salariale
a) L'exécution équilibrée de 2012...

La loi de finances initiale pour 2012 prévoyait 11,57 milliards d'euros en AE et 11,62 milliards d'euros en CP pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Ces montants ont été portés en cours d'année à 11,84 milliards d'euros en AE et 11,66 milliards d'euros en CP, principalement par des reports. Ainsi, par contraste avec le budget général, les crédits de la mission ont augmenté en cours d'année.

La dépense exécutée s'est élevée à 11,51 milliards d'euros en AE et 11,52 milliards d'euros en CP , soit un taux de consommation de 97,2 % des AE et 98,9 % des CP disponibles. Les dépenses de la mission sont aussi restées contenues dans l'enveloppe initiale , avec un taux de consommation de 99,4 % des AE et 99,2 % des CP ouverts en LFI. La sous-exécution de la mission a permis de dégager des ressources pour le budget général : 65 % des crédits mis en réserve ont ainsi été utilisés pour financer d'autres missions.

Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par programme en 2012

(en euros)

Programmes

AE

CP

LFI

Consommés

LFI

Consommés

156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

8 439 660 839

8 376 517 102

99,2 %

8 421 922 455

8 377 861 214

99,5 %

221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

243 672 435

257 566 677

105,7 %

278 724 812

285 575 263

102,5 %

218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

868 791 771

890 121 807

102,4 %

823 213 564

865 238 569

105,1 %

302 - Facilitation et sécurisation des échanges

1 589 650 207

1 594 584 880

100,3 %

1 602 336 213

1 586 038 277

99 %

309 - Entretient des bâtiments de l'Etat

206 244 866

178 147 237

86,4 %

206 557 786

189 016 600

91,5 %

148 - Fonction publique

223 853 561

210 151 829

93,9 %

226 165 211

220 959 894

97,7 %

Total

11 571 873 679

11 507 189 532
(99,4 %)

11 618 920 041

11 524 689 817
(99,2 %)

Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Les CP consommés en 2012 ont baissé de 1,3 % par rapport à l'année 2011 , soit 151 millions d'euros, confirmant une tendance initiée en 2011 et en rupture avec les exercices précédents. De même, les AE ont baissé de 1,4 %, soit 161 millions d'euros.

b) ...ne saurait masquer des tensions persistantes sur les crédits de personnel
(1) Le respect de la programmation des crédits de personnel masque en réalité un dépassement des crédits de masse salariale hors CAS Pensions

Les crédits de titre 2 exécutés en 2012 s'élèvent à 8,68 milliards d'euros, soit très légèrement en-deçà des 8,70 milliards d'euros programmés en LFI. Cette modeste sous-consommation de 0,21 % par rapport aux crédits initiaux , soit 18 millions d'euros, est à comparer avec la sur-consommation de 0,4 %, soit 35,6 millions d'euros, constatée en 2011.

Cependant, le respect apparent de l'autorisation budgétaire masque en réalité un dépassement du titre 2 hors CAS « Pensions », caractéristique de la mission. L'exécution s'est ainsi élevée à 6,15 milliards d'euros en 2012, contre 6,13 milliards prévus en LFI, soit un dépassement de 0,27 %. Comme le remarque la Cour des comptes, c'est donc un principe d'« auto-assurance » qui a joué , non pas au niveau du programme 93 ( * ) , mais au niveau de la mission, grâce à la surévaluation de la contribution au CAS « Pensions ». Les mouvements de crédits ayant lieu à l'intérieur du titre 2, ils évitent ainsi d'enfreindre le principe de la fongibilité asymétrique.

(2) Une programmation qui reste déficiente, mais un pilotage qui s'améliore

Ce dépassement s'explique principalement par la surévaluation des départs en retraite lors de la programmation budgétaire : sur les 4 483 départs prévus en LFI, seuls 4 108 sont effectivement intervenus, soit 375 de moins que prévu. A cet égard, l'exercice 2012 opère un rééquilibrage avec l'exercice 2011, où les départs avaient été plus nombreux que prévus (5 668 effectifs contre 4757 en LFI, soit un surcroît de 911 départs). Cette défaillance dans la prévision des départs en retraite est très marquée pour la DGFiP et la DGDDI .

Si vos rapporteurs spéciaux reconnaissent la difficulté de l'exercice de prévision, au regard notamment de la multiplicité de facteurs déterminant les décisions de départ en retraite, ils s'interrogent néanmoins sur l'efficacité des systèmes d'information actuellement utilisés, et, au-delà, sur la sincérité des prévisions affichées dans le projet de loi de finances .

Plus généralement, vos rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité d'un pilotage plus resserré des dépenses de titre 2, et notamment des dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers 94 ( * ) , même si l'amélioration est réelle en la matière.

(3) Un plafond d'emplois respecté mais des suppressions insuffisantes

De même, si le plafond d'emplois a, comme depuis plusieurs années, été respecté (137 048 ETPT en exécution contre 139 495 en LFI), les suppressions prévues par le « schéma d'emplois » ont en revanche été insuffisantes : entre 2011 et 2012, les réductions d'emplois ont été de 2 737 ETPT, contre 2 870 prévues, soit 133 ETPT non supprimés. Ceci n'est pas imputable à la DGFiP, qui a tenu ses objectifs, mais à la surévaluation des départs en retraite à la DGDDI, à l'augmentation du nombre de cabinets ministériels en cours d'exercice, et à un rattrapage des recrutements en retard de l'Opérateur national de paie (ONP). Les réductions d'emplois avaient en revanche dépassé l'objectif fixé lors des exercices 2010 et 2011.

c) Les crédits hors titre 2 concentrent l'essentiel des réductions intervenues entre 2011 et 2012

La consommation des crédits hors titre 2 s'élève à 2,82 milliards d'euros en AE et 2,84 milliards d'euros en CP, correspondant à une sous-consommation de 46 millions d'euros en AE (1,6 %) et de 76 millions d'euros en CP (2,6 %) par rapport aux crédits ouverts en LFI.

Ainsi, ce sont les crédits hors titre 2 qui concentrent - de manière inégale - l'essentiel des réductions de dépenses de la mission entre 2011 et 2012 . Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce déséquilibre persistant de l'effort budgétaire, qui se fait au détriment de dépenses pourtant porteuses, à moyen terme, de gains d'efficience et d'amélioration de la qualité de service.

Cette contrainte pèse sur les crédits de fonctionnement (titre 3) , qui passent de 2,42 milliards d'euros en CP en 2011 à 2,25 milliards d'euros en CP en 2012, soit une baisse de 7 % (dont une part de mesures de périmètre). Cependant, ce resserrement initial - très sensible pour la DGFiP et la DGDDI - a pour conséquence une exécution nettement moins maîtrisée , puisque les crédits consommés dépassent les crédits initiaux de 108,5 % en CP, contre 102,9 % en 2011.

Les dépenses d'investissement (titre 5) exécutées en 2012 sont certes en hausse de 2,4 % en AE et 2,2 % en CP par rapport à 2011, mais elles demeurent chroniquement sous-exécutées : 241 millions d'euros en AE, soit 50,3 % des 479 millions d'euros prévus en LFI, et 279 millions d'euros en CP, soit 52,3 % des 534 millions d'euros prévus en LFI. Vos rapporteurs spéciaux redoutent que les annulations successives - et peut-être plus faciles - de crédits d'investissement compromettent à terme l'accomplissement des missions, comme le souligne aussi la Cour des comptes.

Les dépenses d'interventions (titre 6) sont limitées à 313 millions d'euros (en CP) en 2012, soit une légère sur-exécution de 1 % par rapport à la LFI 2012 (310 millions d'euros en CP), mais surtout en baisse de 9,5 % par rapport à l'exercice 2011 (346 millions d'euros en CP). Ces dépenses sont concentrées sur le programme 302, principalement sous la forme d'aides aux buralistes.

Différence entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés par titre en 2012

(en euros)

Titres

AE

CP

LFI

Consommés

LFI

Consommés

Titre 2 - Dépenses de personnel

8 699 858 722

8 681 374 779

99,8 %

8 699 858 722

8 681 374 779

99,8 %

Autres dépenses

2 872 014 957

2 825 814 753

98,4 %

2 919 061 319

2 843 315 038

97,4 %

Titre 3 - Dépenses de fonctionnement

2 085 153 179

2 267 996 669

108,8 %

2 075 175 348

2 250 972 357

108,5 %

Titre 5 - Dépenses d'investissement

479 116 440

241 292 376

50,4 %

533 540 633

279 015 918

52,3 %

Titre 6 - Dépenses d'intervention

307 345 338

316 222 100

102,9 %

309 945 338

313 022 857

101,0 %

Titre 7 - Dépenses d'opérations financières

400 000

303 608

75,9 %

400 000

303 906

75,9 %

Total

11 571 873 679

11 507 189 532
(99,4 %)

11 618 920 041

11 524 689 817
(99,2 %)

Source : d'après les données du RAP 2012 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »


* 93 Posé par le ministre chargé du budget, le principe d'« auto-assurance » prévoit que les dépassements sont, en principe, gagés en priorité par des annulations sur les autres titres du même programme.

* 94 Contribution de vos rapporteurs spéciaux au rapport de François Marc, rapporteur général, sur la loi de règlement de l'année 2011.

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