II. UNE ADAPTATION PAR LA VOIE D'UN PROTOCOLE ADDITIONNEL MIS EN oeUVRE PAR LE PROJET DE LOI
Consciente de l'insuffisance de mesures prévues dans le cadre des accords de garanties généralisées, l'Agence a entrepris de renforcer son système des garanties en 1993. Les mesures ainsi prises visent à lui permettre non seulement de fournir une assurance quant au bon usage des activités nucléaires déclarées mais également de détecter celles non déclarées.
Dans ce contexte, les Etats membres de l'Agence ont confié à son secrétariat, en 1993, la tâche de mettre en place un programme de renforcement des garanties axé sur deux objectifs, intitulé communément « programme 93 + 2 ». Le premier axe consiste à accroitre les capacités de l'Agence à détecter des activités clandestines et/ou des matières nucléaires non déclarées dans les ENDAN 32 ( * ) . Quant au second, il vise à augmenter l'efficacité et le rendement des garanties .
À cette fin, le programme « 93+2 » a élaboré deux catégories de mesures . La première rassemblait les dispositions pouvant être mises en oeuvre par l'Agence, sans modification du cadre juridique existant. Elles ont pour objet, en particulier, de renforcer soit l'accès aux informations et aux emplacements, soit l'utilisation rationnelle des ressources. Ainsi toute construction d'une nouvelle installation devait être désormais déclarée six mois avant le début des travaux. La fermeture d'une installation doit être également signalée. Un meilleur emploi des systèmes nationaux de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires a été réalisé ainsi qu'un affinage des mesures d'échantillonnage de l'environnement. Des techniques de pointe sont depuis utilisées comme la télésurveillance des mouvements de matières par des portiques de mesure ou des caméras vidéo.
Quant à la seconde catégorie de mesures, leur mise en oeuvre a conduit à l'élaboration d'un modèle de Protocole additionnel aux accords de garanties. Un tel accord a été signé par la France en 1998 puis ratifié en 2003. En vigueur depuis 2004, i l est précisé et complété par le présent projet de loi.
A. LE PROTOCOLE ADDITIONNEL, UN APPROFONDISSEMENT DU SYSTÈME DE GARANTIES
La conclusion du Protocole additionnel vise à renforcer l'action de l'Agence en lui donnant accès à des informations plus nombreuses afin de lui permettre de disposer d'une vue d'ensemble des programmes nucléaires.
1. De nouvelles obligations déclaratives et un droit d'accès « complémentaire »
a) Un long processus d'élaboration
Le processus d'élaboration du modèle de protocole additionnel aux accords de garanties afin de doter l'Agence des nouveaux pouvoirs juridiques, a été long, en raison de certaines divergences d'appréciation entre les délégations .
Si la plupart des Etats partagent le même objectif général de renforcement des garanties de l'Agence, des clivages se sont créés sur la base de certains intérêts particuliers :
- S'agissant des ENDAN développant des activités nucléaires civiles importantes, en conformité avec leurs engagements internationaux, l'enjeu du protocole consistait à ne pas léser les intérêts de leurs industries nucléaires civiles en renforçant indûment la charge d'inspection pesant sur eux. Ces Etats souhaitent que ne soit pas accrue la discrimination entre, ENDAN et EDAN, d'une part, et ENDAN et « Etats du seuil », d'autre part.
- Les pays non alignés, tels que le Brésil, le Mexique, l'Afrique du Sud, avaient fait part de leur réticence à négocier un nouvel instrument, en raison de leur crainte que les programmes d'assistance technique de l'Agence soient, pour des raisons de contrainte budgétaire, réduits en conséquence.
- Les Etats-Unis visaient à adopter une attitude « maximaliste » en tentant de rendre le plus grand nombre d'éléments comptables et vérifiables. Dans le cadre d'une telle approche, les mesures du protocole additionnel avaient pour vocation à se superposer aux mesures appliquées au titre des accords de garanties 33 ( * ) .
- Enfin, la France et le Royaume-Uni ont prôné une position intermédiaire. Elle tendait à assurer au nouvel instrument un caractère universel, tout en prenant en compte l'attachement des ENDAN au développement de leurs programmes industriels et celui des pays non alignés au maintien des programmes de coopération technique.
Le compromis a conduit à établir :
- l'absence de caractère systématique et mécanique des accès complémentaires ,
- le nature qualitative et non comptable des informations supplémentaires demandées ;
- l'engagement de l'Agence de ne pas superposer les nouvelles mesures aux mesures anciennes 34 ( * ) .
Le modèle de protocole additionnel a été adopté par le Conseil des Gouverneurs de l'Agence, le 15 mai 1997, sous la référence Infcirc/540.
Parmi les 185 ENDAN signataires du TNP , 172 pays ont signé un accord de garanties généralisées et un protocole additionnel 35 ( * ) , à la date du 4 mars 2013. On ne dénombre que 119 36 ( * ) pays dans lesquels le protocole est en vigueur. En revanche, treize Etats 37 ( * ) ne sont pas liés par les obligations prévues au titre des déclarations et inspections et/ou vérification, en raison, soit de l'absence d'un accord de garanties généralisées, soit de l'inachèvement de la procédure d'entrée en vigueur de l'accord.
Hors cadre du TNP, l'Inde est liée par un accord limité de garanties de type Infcirc 66 qui est en vigueur. Son protocole additionnel n'est, en revanche, pas encore applicable. Israël et le Pakistan ont également respectivement signé un accord limité de garanties du même type mais n'ont pas conclu de protocole additionnel.
Conçu à l'origine pour les ENDAN ayant signé des accords de garanties généralisées, en application de l'article III du TNP, ce document a également servi de modèle pour la négociation des protocoles additionnels aux offres volontaires de garanties des EDAN. Ainsi les cinq EDAN (Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) ont respectivement conclu une offre volontaire de garanties ainsi qu'un protocole additionnel en vigueur.
b) Le renforcement de la capacité à agir de l'Agence
Aux termes du Protocole, la France est tenue de fournir à l'Agence une déclaration « élargie » contenant des informations couvrant tous les aspects des activités du cycle du combustible nucléaire. En conséquence, le contrôle de l'Agence ne se limite plus aux matières nucléaires, mais peut porter sur la production et les stocks de matières nucléaires, sur les activités de retraitement desdites matières ainsi que sur les éléments d'infrastructures appuyant ce cycle actuel ou prévu par un État.
À l'instar des stipulations du modèle, ces obligations déclaratives concernent les activités réalisées en coopération ou en relation avec un ENDAN . Il s'agit, en particulier, de la recherche et développement liées au cycle du combustible nucléaire, des opérations de fabrication de certains équipements ou de matières non nucléaires et des importations et exportations, d'une part, de déchets de haute ou de moyenne activité et d'autre part, de certains équipements ou de matières non nucléaires.
En outre, la France doit accorder à l'Agence des droits d'accès plus étendus aux emplacements intéressant la mise en oeuvre des garanties. Ce droit étendu est qualifié d'« accès complémentaire ».
Enfin, l'Agence dispose désormais du droit à l'emploi de technologies les plus avancées durant le processus de vérification .
Le statut d'Etat doté a conduit , toutefois, la France à adapter les clauses du modèle de protocole additionnel à ses objectifs qui consistent principalement à renforcer la capacité de l'Agence à détecter les activités clandestines dans un ENDAN.
Les principales modifications 38 ( * ) apportées au modèle sont les suivantes :
- seules les activités en lien avec des ENDAN sont déclarées ;
- toute référence aux « sites » a été supprimée ;
- toutes les déclarations en lien avec les emplacements hors installation 39 ( * ) ont été supprimées ;
- toutes les dispositions en lien avec le déclassement ou démantèlement ont été supprimées ;
- des dispositions relatives à la Communauté et à l'Union européenne ont été insérées ;
- l'accès complémentaire ne vise pas à la détection d'activités non déclarées de la France ;
- le préavis d'accès complémentaire donné par l'Agence à la France est d'au moins vingt-quatre heures.
2. Une application internationale problématique
L'objectif de la France de lutter contre la prolifération des armes nucléaires se révèle plus que jamais d'actualité dans le contexte international d'incertitudes sur l'état d'avancement de la maitrise des technologies nucléaires et de leur utilisation, par certains pays, en particulier par la République islamique d'Iran et par la République populaire démocratique de Corée.
a) Le cas iranien : « entre dialogue et fermeté »
Les nombreux rapports du Directeur général de l'Agence dénoncent l'incapacité de l'Agence à disposer d'une vision complète du programme nucléaire iranien. Rappelons que l'Iran a conclu un protocole additionnel, le 18 décembre 2003. Bien que ne l'ayant pas ratifié, elle avait accepté de le mettre en oeuvre de manière ad hoc jusqu'au 6 février 2006, date à laquelle elle a cessé de le faire, au motif du vote à venir d'une résolution du Conseil des Gouverneurs saisissant le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU).
Depuis lors, six résolutions du Conseil de sécurité , dont la dernière votée en juin 2010, ont exigé de l'Iran qu'elle mette de nouveau en oeuvre le protocole additionnel 40 ( * ) . Ce dernier vise à permettre à l'Agence, d'une part, de progresser dans la connaissance du programme nucléaire iranien et d'autre part, d'obtenir de l'Iran, un accès aux installations de fabrication des centrifugeuses, aux mines, à l'unité de production de yellow cake , à l'unité de production d'eau lourde.
Tableau n° 3 : Résolutions du Conseil de Sécurité concernant l'Iran
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-- Une première résolution (Résolution 1696) est adoptée en juillet 2006, qui exhorte l'Iran à coopérer avec l'AIEA. Les trois résolutions suivantes sont assorties de sanctions. Elles visent avant tout à lutter contre les activités de prolifération en interdisant notamment la fourniture de biens sensibles, en renforçant la vigilance financière, en encourageant l'inspection de cargaisons suspectes ou en interdisant de voyage sur le territoire des Etats membres certains individus, impliqués dans le programme nucléaire. En particulier : -- La résolution 1737 (décembre 2006), adoptée à l'unanimité, interdit la livraison à l'Iran de certains matériels nucléaires et gèle les avoirs à l'étranger de 12 dirigeants et 10 entreprises iraniens liés au programme nucléaire ou au programme de missiles balistique. Un comité de sanctions est instauré par cette résolution pour veiller à la bonne application de ces mesures et accorder, le cas échéant, des dérogations dans des cas précis (raisons humanitaires ou médicales). Le président du Comité présente un rapport tous les trimestres au Conseil de sécurité qui tient à cette occasion une réunion publique. -- La résolution 1747 (mars 2007), adoptée à l'unanimité, impose un embargo sur les achats d'armes à l'Iran, des restrictions supplémentaires aux ventes d'armements à ce pays, et de nouvelles sanctions financières : gel des avoirs de 15 nouvelles personnalités et 13 sociétés impliquées dans la recherche nucléaire ou la production de missiles balistiques (y compris ceux de la banque Sepah et d'autres compagnies affiliées aux Pasdaran - Gardiens de la révolution). -- La résolution 1803 (mars 2008), adoptée avec 14 voix pour et une abstention (Indonésie), renforce les interdictions de voyage et les restrictions financières (treize nouvelles personnalités et douze entreprises). Les technologies pouvant avoir un usage civil et militaire sont placées sous embargo. Elle demande aux Etats d'inspecter dans leurs ports ou aéroports des cargaisons vers et en provenance d'Iran en cas de soupçons sur la présence de biens prohibés. Elle appelle les Etats à faire preuve de vigilance, notamment dans les transactions avec les banques iraniennes (Melli et Saderat.) -- La résolution 1835 (septembre 2008) rappelle à l'Iran toutes ces obligations et l'exhorte à les respecter. -- La résolution 1929 du 9 juin 2010 renforce de manière significative le régime de sanctions. Elle a été adoptée par 12 voix pour, deux contre (Brésil, Turquie), et une abstention (Liban). Le représentant permanent de la France, M. Gérard Araud, a fait une déclaration d'explication de vote au cours de la séance puis des remarques à la presse à l'issue de la réunion. Par ailleurs, pendant la séance, le représentant permanent du Royaume-Uni a lu une déclaration ministérielle des E3+3. Source : La France à l'ONU |
Le rapport sur la mise en oeuvre du TNP du 21 février 2013 souligne que « en contradiction avec les résolutions pertinentes du Conseil des gouverneurs et du Conseil de sécurité, l'Iran n'applique pas son protocole additionnel . L'Agence ne sera pas en mesure de donner des assurances crédibles quant à l'absence de matières et d'activités nucléaires non déclarées en Iran tant que ce pays ne lui apportera pas la coopération nécessaire, y compris en mettant en oeuvre son protocole additionnel » 41 ( * ) .
Ce rapport insiste sur l'absence de dialogue constructif entre l'Iran et l'Agence sur les questions en suspens, notamment celles liées aux possibles dimensions militaires du programme nucléaire iranien.
Il s'agit d'une exigence réitérée à maintes reprises du Conseil de sécurité et du Conseil des gouverneurs de l'AIEA. Selon l'Agence, l'Iran tend à opposer des objections de méthode afin de ne pas répondre sur le fond. Ainsi, celle-ci n'a toujours pas eu accès au site militaire de Parchin 42 ( * ) .
Une autre source d'inquiétude réside dans la poursuite des activités d'enrichissement, sur les sites de Natanz et de Fordow . Il semblerait que celles-ci tendent à augmenter en qualité et en quantité comme en témoigne l'installation de centrifugeuses de nouvelle génération dans l'usine d'enrichissement de Natanz en violation de ses obligations internationales 43 ( * ) .
Enfin, le rapport met en évidence la réalisation d'autres activités nucléaires, notamment celles liées à la construction d'un réacteur à l'eau lourde sur le site d'Arak. 44 ( * ) L'incapacité de l'Agence à assurer la communauté internationale de la finalité exclusivement civile du programme iranien a été confirmée par le rapport de l'Agence du 22 mai 2013.
Il a été indiqué à votre rapporteur 45 ( * ) que dans le cadre des discussions menées entre l'Iran, d'une part, et le groupe « E3+3 », comprenant la France, les Etats-Unis, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la Russie et la Chine, d'autre part, plusieurs propositions ont été faites à Téhéran , notamment lors des dernières réunions intervenues à Almaty, au Kazakhstan, en février 2013 puis en avril 2013. Il n'a cependant pas été possible à ces occasions d'obtenir de l'Iran une réponse précise et complète à cette offre qui visait à obtenir l'application de premières mesures de confiance permettant de donner plus de temps à la négociation d'un règlement global et de long terme à cette crise.
b) Des incertitudes sur le cas nord-coréen
S'agissant de la Corée du Nord, rappelons que celle-ci a conclu un accord de garanties avec l'Agence qui est entré en vigueur en 1992 . Or, des divergences ont été observées dès 1993 entre les déclarations faites par cet Etat au titre de son accord et les données recueillies par l'Agence.
En effet, le 4 mai 1992, la Corée du Nord a remis à l'Agence un rapport initial sur les matières nucléaires soumises aux garanties et lui a fourni des renseignements descriptifs sur ses installations nucléaires. Toutefois, les inspections ad hoc menées entre mai 1992 et février 1993 par l'Agence ne lui ont pas permis de confirmer l'exactitude et l'exhaustivité des informations ainsi fournies.
En outre, en février 1993, la Corée du Nord a refusé à l'Agence l'accès demandé aux emplacements supplémentaires. En conséquence, le 6 avril 1993, le Directeur général, au nom du Conseil des gouverneurs de l'Agence, a porté à la connaissance du Conseil de sécurité la violation par la Corée du Nord de son accord de garanties 46 ( * ) .
Ainsi, depuis cette date , l'Agence n'est pas en mesure de garantir l'absence de détournement des matières nucléaires nord-coréennes, en dépit d'activités limitées entre 1993 et 2002 47 ( * ) . Le 12 décembre 2002, la Corée du Nord a déclaré cessé toute coopération avec l'Agence et a demandé aux inspecteurs de quitter son territoire à la suite d'allégations des États-Unis d'Amérique, selon lesquelles elle développait un programme d'enrichissement de l'uranium. Cette déclaration a été réitérée en 2009, à la suite de la condamnation par le Conseil de sécurité du lancement d'une fusée par la Corée du Nord. Depuis date, les inspecteurs de l'Agence ne sont plus admis sur le territoire nord-coréen.
Il apparaît qu'est également devenu lettre morte l'engagement pris dans le cadre du moratoire du 29 février 2012, dans lequel Pyongyang acceptait un moratoire sur ses activités nucléaires et balistique ainsi que le retour des inspecteurs de l'Agence sur le site de Yongbyon, en échange d'une assistance nutritionnelle de Washington 48 ( * ) .
Le dernier rapport du Directeur général l'Agence sur l'application des garanties en Corée du Nord, en date du 30 août 2012 confirme le « sujet grave de préoccupation » que représentent les activités nucléaires nord-coréennes. Il rappelle la détermination de l'Agence à « jouer un rôle essentiel » dans la surveillance du programme nucléaire nord-coréen, en particulier en ce qui concerne la poursuite de ses activités d'enrichissement de l'uranium et la construction d'un réacteur à eau légère sur le site de Yongbyon.
Les activités nucléaires et balistiques nord-coréennes restent source de préoccupation pour la sécurité internationale, comme en témoignent le tir de fusée longue-portée du 12 décembre 2012 ainsi que son troisième essai nucléaire effectué le 13 février 2013.
Ces actes, condamnés par la communauté internationale, ont donné lieu à l'adoption des résolutions 2987 et 2094 qui renforcent le régime de sanctions visant Pyongyang. L'objet de ces mesures est d'accroître la pression sur les autorités nord-coréennes afin de les inciter à reprendre le dialogue dans la perspective du démantèlement complet, vérifiable et irréversible du programme nucléaire et balistique nord-coréen. À cette fin, le rétablissement du droit d'accès de l'Agence au territoire nord-coréen est nécessaire.
* 32 Cette démarche est dépourvue de sens dans un Etat doté de l'arme nucléaire.
* 33 Celle approche n'a pas été retenue. .
* 34 Une stratégie dite de garanties intégrées a été adoptée. Elle prévoit la mise en oeuvre d'un programme d'intégration des garanties. Ce dernier consiste à alléger les garanties classiques sur les matières inscrites dans l'accord de garanties lorsque des assurances provenant de la mise en oeuvre du protocole additionnel sont jugées suffisantes quant à l'absence d'activités et de matières non déclarées.
* 35 Contrairement à l'accord de garanties généralisées qui est obligatoire en vertu de l'article III du TNP, le protocole additionnel ne l'est pas.
* 36 Source : Ministère des affaires étrangères
* 37 Il s'agit du Bénin, du Cap Vert, de Djibouti, de la Guinée équatoriale, de l'Érythrée, de la Guinée, La Guinée Bissau, du Libéria, des États fédérés de Micronésie, de Sao Tomé, de la Somalie, du Timor-Leste, du Vanuatu.
* 38 Les différences du Protocole signé par la France avec le modèle sont rappelées en Annexe II.
* 39 LOF : Location outside facilities.
* 40 « Dans sa résolution 1929 (2010), le Conseil de sécurité : affirme notamment que l'Iran doit prendre sans plus tarder les mesures prescrites par le Conseil des gouverneurs dans ses résolutions GOV/2006/14 et GOV/2009/82 ; réaffirme que l'Iran doit coopérer pleinement avec l'AIEA sur toutes les questions qui restent en suspens, en particulier celles qui suscitent des préoccupations quant à une éventuelle dimension militaire du programme nucléaire iranien ; décide que l'Iran doit sans tarder s'acquitter pleinement et sans réserve des obligations qui lui incombent en vertu de son accord de garanties, y compris en appliquant les dispositions de la rubrique 3.1 modifiée des arrangements subsidiaires à son accord ; et demande à l'Iran de se conformer strictement aux dispositions du protocole additionnel et de ratifier rapidement ce dernier . » Source : Nations Unies
* 41 Cf. rapport sur la mise en oeuvre de l'accord de garanties TNP et des dispositions pertinentes des résolutions du conseil de sécurité en République islamique d'Iran (Iran) du Conseil des gouverneurs de l'AIEA du 21 février 2013. Ce constat a été corroboré par le dernier rapport du Directeur général de l'Agence, en date du 22 mai 2013.
* 42 Cf. France ONU Conseil de sécurité 6 mars 13
* 43 Cf. France ONU Conseil de sécurité 6 mars 13
* 44 Cf. France ONU Conseil de sécurité 6 mars 13
* 45 Source : Ministère des affaires étrangères.
* 46 Le 10 juin 1994, le Conseil des gouverneurs a adopté la résolution GOV/2742 dans laquelle, notamment, il déplorait le refus de la Corée du Nord d'appliquer des éléments essentiels des résolutions du Conseil des gouverneurs et de la Conférence générale et constatait que la Corée du Nord continuait d'aggraver la violation de son accord de garanties.
* 47 Entre mai 1993 et mars 1994, l'Agence avait exécuté des activités de garanties limitées en Corée du Nord liées à des travaux techniques et à la maintenance de systèmes de confinement et surveillance. De mai 1994 à décembre 2002, conformément à l'accord de garanties, l'Agence avait maintenu en permanence des inspecteurs sur le site de Yongbyon, a effectué des inspections dans le réacteur de recherche IRT, l'assemblage critique, l'assemblage sous-critique et l'installation d'entreposage des barres de combustible nucléaire et a appliqué les mesures de contrôle nécessaires pour surveiller le gel des réacteurs modérés par graphite et des installations connexes de la Corée du Nord.
* 48 Le moratoire est devenu caduc avec le lancement par la Corée du Nord d'une fusée longue-portée en avril 2013.