EXAMEN DES ARTICLES
Article unique (article L. 541-10-2 du code de l'environnement) - Prorogation du mécanisme de l'éco-participation répercutée à l'identique et affichée au consommateur pour les équipements électriques et électroniques ménagers
Objet : cet article a pour objet de proroger jusqu'au 1 er janvier 2020 le mécanisme de l'éco-participation répercutée et affichée, sans marge ni réfaction, du metteur sur le marché d'un équipement électrique et électronique ménager à son consommateur final.
I. Le droit en vigueur
1. Naissance de la responsabilité élargie du producteur
La notion de responsabilité élargie du producteur (REP) a été créée par l'Organisation pour la Coopération et le Développement Économique (OCDE), à la suite de travaux lancés en 1994 pour répondre à la volonté des pays membre de l'organisation de disposer de nouveaux moyens de réduction de la production de déchets.
Dans un document de 2001, « responsabilité élargie du producteur - manuel à l'intention des pouvoirs publics », l'OCDE définit la notion en ces termes : la REP est un « instrument de politique de l'environnement qui étend les obligations matérielles et/ou financières du producteur à l'égard d'un produit jusqu'au stade de son cycle de vie situé en aval de la consommation » .
L'objectif est triple :
• transférer en amont la responsabilité
matérielle et économique du traitement de certains flux de
déchets, des communes vers les producteurs ;
• créer des incitations afin de mieux faire
prendre en compte les aspects environnementaux par les producteurs dans le
cadre de la conception des produits, c'est-à-dire développer
l'éco-conception ;
• développer le recyclage par le biais
d'objectifs chiffrés à atteindre pour chaque filière.
En France, la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux avait déjà mis en avant la problématique de responsabilisation des producteurs. La loi prévoyait qu'il « peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs des produits de pourvoir ou de contribuer à l'élimination des déchets qui en proviennent » . Il s'agit d'une traduction concrète du principe du pollueur-payeur, qui impose que les frais résultant des mesures de prévention et de lutte contre les pollutions soient supportés par les pollueurs, en l'espèce les producteurs, importateurs et metteurs sur le marché de produits générateurs de déchets.
La hausse constante des quantités de déchets collectés par les collectivités territoriales, avec les difficultés de traitement qui y sont liées, et l'attention croissante portée aux risques sanitaires présentés par certains flux de déchets ont incité à la mise en oeuvre de nouveaux instruments plus adaptés. La réflexion menée au niveau européen a conduit à l'adoption de deux directives, 1991 et 1994, pour gérer respectivement les flux de piles et accumulateurs et les flux de déchets d'emballages. Ce sont les premières filières de REP dont la création a été imposée par l'Union européenne.
La directive cadre déchets 2008/98/CE du 19 novembre 2008 a traduit la volonté d'étendre ce mode de gestion par filière à d'autres flux de déchets. L'article 8 de la directive, « régime de responsabilité élargie des producteurs » , prévoit que les États-membres puissent prendre des mesures législatives pour que les producteurs de certains produits soient soumis au régime de REP. La seule condition imposée aux États pour le lancement de nouvelles filières REP est de s'assurer « de la faisabilité technique et de la viabilité économique, ainsi que des incidences globales sur l'environnement et la santé humaine, et des incidences sociales, tout en respectant la nécessité d'assurer le bon fonctionnement du marché intérieur » .
Cette directive a été transposée par l'ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010. L'article L. 541-10 du code de l'environnement définit les obligations des producteurs dans le cadre d'une filière REP :
« En application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la gestion des déchets qui en proviennent. »
Deux solutions s'offrent aux producteurs concernés pour s'acquitter de leur obligation. Ils peuvent, d'abord, opter pour la mise en place d'un système individuel de collecte et de traitement des déchets issus de la consommation de leurs produits. La deuxième option consiste à adhérer à un éco-organisme, organisme privé à but non lucratif auquel ils versent une contribution financière en échange du transfert de l'obligation de traitement de leurs déchets.
Dans les deux cas, un contrôle de l'État est exercé. Les autorités doivent approuver les systèmes individuels mis en place. De la même manière, les éco-organismes doivent être agréés par l'État, pour une durée maximale de six ans renouvelable, et doivent respecter un cahier des charges strict fixé par arrêté ministériel.
En vue d'inciter à l'éco-conception des produits par les producteurs, les contributions versées aux éco-organismes peuvent être modulées si la conception des produits tient compte de leur impact sur l'environnement en fin de vie et de leur valorisation finale.
L'article L. 541-10 du code de l'environnement fixe également les sanctions encourues en cas de non respect par le producteur de son obligation de REP.
Seize filières existent aujourd'hui en France , et quatre nouvelles viennent d'être lancées ou sont en cours de lancement. La création de filières REP a répondu dans certains cas à une obligation imposée par la réglementation européenne, comme pour les déchets d'équipements électriques et électroniques. Dans d'autres cas, la création d'une filière a été la solution retenue par la France pour certes mettre en oeuvre des directives ou règlements communautaires mais qui n'imposaient pas nécessairement de recourir à la REP. Ce fut le cas pour les emballages ménagers. Enfin, la France a parfois décidé unilatéralement de la création de filières REP, comme pour les textiles ou pour les pneumatiques.
EXEMPLES DE FILIÈRES REP DÉJÀ MISES EN oeUVRE
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Type de produit |
Cadre réglementaire |
Produits concernés par la filière REP |
Nom des éco-organisme ou des organisations mutualisées |
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Emballages |
Directive 94/62/CE modifiée Décret 92-377 modifié |
Emballages ménagers |
Eco-Emballages Adelphe Cyclamed |
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Piles et accumulateurs |
Directive 2006/66/CE du 6 septembre 2006 Décret n° 2009-1139 du 22 septembre 2009 |
Piles et accumulateurs portables, automobiles et industriels |
Pour les piles et accumulateurs portables : Corepile et Screlec. Pas d'éco-organisme agréé à ce jour pour les piles et accumulateurs automobiles |
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Équipements électriques et électroniques (EEE) |
Directive 2002/96/CE Décret 2005-829 du 20 juillet 2005 Directive 2012/19/UE |
Équipements électriques et électroniques ménagers et professionnels |
Récylum Ecologic Eco-systèmes ERP OCAD3E (organisme coordonnateur agréé) |
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Véhicules hors d'usage (VHU) |
Directive 2000/53/CE du 18 septembre 2000 Décret 2003-727 du 1er août 2003 |
Véhicules des particuliers et des professionnels |
Pas d'éco-organisme mais plus de 1 551 centres VHU agréés et 60 broyeurs agréés |
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Médicaments |
Directive 23004/27/CE du 31 mars 2004 Décret n° 2009-718 du 17 juin 2009 Arrêté du 25 janvier 2010 |
Médicaments non utilisés (MNU) des particuliers |
Cyclamed |
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Fluides frigorigènes |
Décret 2007-737 du 7 mai 2007 Articles R.543-75 à R.543-123 du Code de l'environnement |
Fluides frigorigènes des professionnels |
Pas d'éco-organisme mais 28 345 opérateurs détenteurs d'une attestation de capacité à la date du 31 mars 2011 |
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Huiles noires |
Directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008 Décret 79-981 du 21 novembre 1979 |
Huiles minérales ou synthétiques |
Pas d'éco-organisme mais système de financement géré par l'ADEME |
Source : ADEME, chiffres clés déchets 2012
2. La réglementation européenne en matière de déchets d'équipements électriques et électroniques
La filière REP en matière de déchets d'équipements électriques et électroniques, ou DEEE, a été introduite par la directive européenne modifiée n° 2002/96 du 27 janvier 2003. Cette directive fixe les grands principes pour l'organisation par les États membres de la collecte et du traitement des DEEE. Dans le cadre de cette directive, dix catégories d'équipements sont concernées par la REP :
- gros appareils ménagers ;
- petits appareils ménagers ;
- équipements informatiques et de télécommunications ;
- matériel grand public ;
- matériel d'éclairage ;
- outils électriques et électroniques (à l'exception des gros outils industriels fixes) ;
- jouets, équipements de loisir et de sport ;
- dispositifs médicaux (à l'exception de tous les produits implantés et infectés) ;
- instruments de surveillance et de contrôle ;
- distributeurs automatiques.
Les producteurs de ces équipements électriques et électroniques sont désormais obligés d'en financer la collecte et le traitement. La directive prévoit également que les distributeurs doivent reprendre gratuitement les anciens appareils lors de la vente d'un produit similaire à un consommateur. L'objectif fixé par la directive pour la collecte des DEEE est d'au moins quatre kilogrammes par habitant et par an fin 2006 pour chaque État membre.
Cette directive sera abrogée à compter du 15 février 2014, date à laquelle entrera en vigueur la directive n° 2012/19 du 4 juillet 2012 relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques. Cette directive réduit à six les catégories d'équipements électriques et électroniques concernées par la REP : équipements d'échange thermique, écrans, moniteurs et équipements comprenant des écrans d'une surface supérieure à 100 cm 2 , lampes, gros équipements, petits équipements, enfin, petits équipements informatiques et de télécommunications.
Les cibles de taux de collecte, de recyclage et de valorisation des DEEE fixées dans cette directive sont plus ambitieuses, avec + 5 % pour chaque objectif à partir de 2018. L'amélioration de la valorisation des DEEE collectés devient une priorité, avec comme but la réutilisation d'appareils entiers.
Les calculs menés par le Cercle national du recyclage 1 ( * ) indiquent que l'objectif de taux de collecte pour la France sera ainsi de 10 kilogrammes par habitant et par an en 2014 et de 14 kilogrammes en 2019.
La directive n°2002/96 a été transposée par le décret n° 2005-829 du 20 juillet 2005. Ce décret impose aux producteurs soit de pourvoir à la collecte sélective et au traitement des DEEE individuellement, soit de déléguer cette tâche à un éco-organisme agréé auquel ils versent une contribution financière. Le décret reprend également le principe du « un pour un », à savoir l'obligation de reprise gratuite d'un DEEE lors de la vente d'un appareil similaire. Les communes, producteurs, distributeurs et éco-organismes doivent informer les acheteurs sur les systèmes de collecte de DEEE.
Enfin, les producteurs sont tenus de déclarer à l'ADEME les quantités d'équipements électriques et électroniques qu'ils mettent sur le marché, qu'ils collectent et qu'ils traitent, ainsi que les quantités de produits issus du traitement de ces DEEE.
Cinq arrêtés du 23 décembre 2009 ont conduit à l'agrément des quatre éco-organismes de la filière (Eco-systèmes, Ecologic, ERP, Récylum) et de leur organisme coordonnateur (OCAD3E).
3. Le mécanisme de l'éco-participation
La filière des DEEE doit faire face à une problématique spécifique : celle du stock de déchets historiques, dont les déchets orphelins. Ce sont les déchets qui n'ont pas fait l'objet d'une éco-participation, dans la mesure où ils ont été mis sur le marché avant le 13 août 2005, date jalon pour la mise en oeuvre de l'obligation financière pour les metteurs sur le marché. Ces déchets historiques représentaient en 2011 encore 93 % des collectes.
Pour les équipements électriques mis sur le marché aujourd'hui, il existe une internalisation par les metteurs sur le marché des coûts de recyclage et de valorisation. Cette internalisation se traduit notamment par leur contribution financière aux éco-organismes, conformément à la réglementation européenne.
Pour les déchets historiques, le risque était grand que les producteurs aient des difficultés à répercuter ces coûts très importants sur l'aval de la filière, du fait des rapports de force existant dans la distribution. Ils auraient donc pu chercher à minimiser leur contribution à la collecte des déchets historiques, ce qui aurait mis en péril leur traitement et l'atteinte des objectifs de valorisation.
La loi a donc instauré, à l'article L. 541-10-2 du code de l'environnement, un régime obligeant les producteurs à afficher sur une ligne distincte de leurs factures le montant des éco-participations supportées, et ce pour tous les maillons successifs de la chaîne de distribution, sans marge ni réfaction, jusqu'au consommateur final.
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ARTICLE L. 541-10-2 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT A compter du 1 er janvier 2006, toute personne qui fabrique, importe ou introduit sur le marché national à titre professionnel des équipements électriques et électroniques ménagers relevant des catégories mentionnées à l'annexe I A et à l'annexe I B de la directive 2002/96/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 2003, relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques est tenue de pourvoir ou contribuer à la collecte, à l'enlèvement et au traitement des déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers indépendamment de leur date de mise sur le marché. Dans le cas où les équipements sont vendus sous la seule marque d'un revendeur, ce dernier est tenu de pourvoir ou contribuer à la collecte, à l'enlèvement et au traitement des déchets d'équipements électriques et électroniques en substitution de la personne qui fabrique, importe ou introduit sur le marché national ces équipements. Ces dispositions s'appliquent quelle que soit la technique de vente utilisée, notamment la vente à distance et la vente électronique. Les coûts de collecte sélective des déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers supportés par les collectivités territoriales sont compensés par un organisme coordonnateur agréé qui leur reverse la fraction équivalente de la contribution financière qu'il reçoit des personnes mentionnées au premier alinéa. Pendant une période transitoire courant à compter du 1er janvier 2006 et jusqu'au 13 février 2013, les personnes mentionnées au premier alinéa ainsi que leurs acheteurs font apparaître, en sus du prix hors taxe, en pied de factures de vente de tout nouvel équipement électrique et électronique ménager, les coûts unitaires supportés pour l'élimination des déchets collectés sélectivement issus des équipements électriques et électroniques ménagers mis sur le marché avant le 13 août 2005 . Le traitement des déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers issus des collectes sélectives et de la reprise gratuite par les distributeurs, lors de la vente d'un équipement électrique et électronique ménager, des équipements électriques et électroniques usagés que lui cède le consommateur, dans la limite de la quantité et du type d'équipement vendu, est accomplie par des systèmes auxquels ces personnes contribuent financièrement de manière proportionnée et qui sont agréés ou approuvés par arrêtés conjoints des ministres chargés de l'économie, de l'industrie, de l'écologie et des collectivités territoriales. Un décret en Conseil d'État détermine la sanction applicable en cas d'infraction aux dispositions du présent article. Ces coûts unitaires n'excédent pas les coûts réellement supportés et ne peuvent faire l'objet de réfaction. Les acheteurs répercutent à l'identique ces coûts unitaires jusqu'au consommateur final et l'informent par tout moyen prévu à l'article L. 113-3 du code de la consommation. |
Initialement, en application de la directive 2002/96/CE, la loi avait fixé au 13 février 2013 et au 13 février 2011, respectivement pour les gros appareils ménagers et les autres équipements, la date limite d'application de ce dispositif de répercussion à l'identique et affichée au consommateur. L'article 183 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a finalement fixé la date unique du 13 février 2013 pour l'ensemble des DEEE.
Or les études d'échantillonnage et d'analyse des flux de déchets menées depuis 2008 par les éco-organismes ont montré que le taux de présence des déchets historiques parmi les DEEE collectés est encore à ce jour très élevé. Il était en 2011 de 83% pour les petits appareils ménagers et de 96% pour les écrans et gros appareils électroménagers de froid.
Sur la base d'un scénario intermédiaire de décroissance du taux de déchets historiques de 5% par an, ce taux resterait supérieur à 50% jusqu'en 2019 inclus, selon les catégories de produits. Ce n'est qu'ensuite que les produits neufs subventionneraient majoritairement le traitement des déchets issus de produits neufs, et non des déchets historiques. C'est donc seulement à compter de cette date que le système institué à l'article L. 541-10-2 du code de l'environnement devrait prévoir un retour au système de droit commun.
II. Le dispositif de la proposition de loi
L'article unique de la présente proposition de loi modifie l'article L. 541-10-2 du code de l'environnement afin de proroger le mécanisme de répercussion à l'identique de l'éco-participation et de son affichage au consommateur final jusqu'au 1er janvier 2020 , pour tenir compte de la lente décroissance de la part des DEEE historiques et orphelins dans les collectes.
Cet article unique corrige également une erreur matérielle au quatrième alinéa de l'article L. 541-10-2. Le décret prévu à cet alinéa, qui sanctionne les infractions pour gestion hors filière des DEEE collectés sélectivement, dont ceux repris par les distributeurs, ne doit porter que sur cet alinéa, et non sur l'ensemble de l'article.
III. La position de votre commission
Votre commission, unanime, a salué l'objectif visé par ce texte, qui est de consolider une filière de recyclage en plein développement, en garantissant ses moyens financiers.
La prorogation du dispositif de contribution visible, répercutée à l'identique du producteur jusqu'au consommateur final, évite l'application de marges à chaque étape de la commercialisation du produit, et permet de minimiser les coûts de fin de vie tout en garantissant un traitement de qualité. Le consommateur final finance la fin de vie de son produit, et non pas une partie des bénéfices des fabricants et revendeurs d'équipements.
Le régime de la contribution visible obligatoire a également permis, ces dernières années, non seulement de mieux informer les citoyens, mais aussi de sécuriser les ressources des éco-organismes agréés et de leur donner la visibilité nécessaire pour structurer la filière de recyclage.
La filière industrielle de recyclage des DEEE est en effet encore jeune. Les installations sont généralement récentes, et ne sont pas amorties. La montée en puissance de la collecte, avec 6,9 kilos par habitant et par an en 2011 et 10 kilos visés en 2014, laisse par ailleurs penser que toutes les capacités de traitement ne sont pas encore installées. La filière de valorisation des DEEE représente un gisement potentiel de nouveaux emplois, notamment dans le domaine de l'économie sociale et solidaire.
La disparition prématurée de la contribution visible risquerait de contraindre la filière de DEEE française à revoir ses ambitions à la baisse, mais aussi de fragiliser un système qui a permis la mise en place, en quelques années, d'un recyclage des DEEE à haute qualité environnementale.
L'enjeu environnemental est en effet majeur. Les filières REP permettent d'atteindre d'ambitieux objectifs de valorisation. Par ailleurs, les produits concernés incorporent souvent des quantités non négligeables de terres rares. Or, la problématique des terres rares aujourd'hui réside dans leur faible disponibilité, dans leur exploitation difficile, et dans leur production quasiment exclusive par la Chine. Leur recyclage dans le cadre de la filière REP des DEEE est à encourager. Ainsi, l'éco-organisme Recylum a par exemple développé des procédés permettant de récupérer, dans les lampes fluo compactes en fin de vie, du lanthane, du cérium, de l'yttrium, de l'europium, du terbium ou encore du gadolinium, autant de minéraux précieux à l'heure actuelle. Ces initiatives doivent être soutenues afin de tendre vers une économie plus circulaire.
A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de cohérence . Une nouvelle version de l'article L. 541-10-2 du code de l'environnement doit entrer en vigueur au 1 er juillet 2013, du fait de l'ordonnance du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et judiciaire du code de l'environnement. L'amendement adopté permet de mettre en cohérence la nouvelle version de l'article qui en est issue avec le dispositif introduit par la présente proposition de loi.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |
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Au cours de sa réunion du 6 février 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopteì l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux. |
* 1 « Observatoire des filières à responsabilité élargie des producteurs en interaction avec le service public des déchets », novembre 2012.