Proposition de loi relative à la suppression de la discrimination dans les délais de prescription prévus par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881

Rapport n° 324 (2012-2013) de Mme Esther BENBASSA , fait au nom de la commission des lois, déposé le 30 janvier 2013

Disponible au format PDF (270 Koctets)

Tableau comparatif au format PDF (47 Koctets)

N° 324

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 janvier 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi , ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relative à la suppression de la discrimination dans les délais de prescription prévus par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881 ,

Par Mme Esther BENBASSA,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3794 , 3926 et T.A. 761
Sénat :	122 (2011-2012) et 325 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 30 janvier sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , la commission des lois a procédé à l'examen du rapport de Mme Esther Benbassa et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 122 (2011-2012) relative à la suppression de la discrimination dans les délais de prescription prévus par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, telle qu'adoptée par l'Assemblée nationale le 22 novembre 2011.

Mme Esther Benbassa, rapporteure, a rappelé que la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Perben II », avait étendu à un an le délai de prescription relatif, d'une part, aux provocations à la discrimination, d'autre part, aux diffamations et injures lorsqu'elles ont été prononcées en raison de l'origine ou de la religion. En revanche, ce délai est resté de trois mois lorsque ces faits ont été commis en raison du sexe, de l'identité ou de l'orientation sexuelle ou du handicap.

Elle a souligné que la proposition de loi, en alignant le délai de prescription de ces infractions de trois mois à un an , restaurerait l'égalité juridique entre les victimes et permettrait de poursuivre plus efficacement ces infractions.

La commission a adopté trois amendements :

- un amendement de coordination, indispensable pour prendre en compte la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ;

- un amendement visant à étendre les dispositions de la proposition de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ;

- un amendement visant à clarifier le titre de la proposition de loi.

Votre commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs

Le Sénat est appelé à se prononcer sur la proposition de loi n° 122 relative à la suppression de la discrimination dans les délais de prescription prévus par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

Cette proposition de loi, présentée à l'Assemblée nationale lors de la treizième législature, par Mme Catherine Quéré, M. Jean-Marc Ayrault, alors député, et plusieurs de leurs collègues a été adoptée par l'Assemblée nationale le 22 novembre 2011, à la quasi unanimité des votants.

La prescription des délits commis par voie de presse est régie par un régime dérogatoire du droit commun afin de protéger la liberté de la presse. Ce régime prévoit un délai de prescription de trois mois alors que le droit commun prévoit qu'il est de trois ans pour les délits et d'un an pour les contraventions.

Pourtant, confronté à des évolutions techniques, liées notamment à l'essor d'Internet, qui rendent plus difficile la détection et la répression de tels actes, le législateur a voulu en 2004, par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Perben II », faciliter la poursuite de ces infractions.

La durée de prescription de certaines infractions (provocation à la discrimination, diffamation ou injure) a été ainsi portée de trois mois à un an, s'agissant, toutefois, des seuls faits commis en raison de l'origine ou de la religion ^{1 ( * )} .

Ce faisant, le législateur a introduit une distorsion dans les délais de prescription au sein d'infractions de même nature puisque les mêmes infractions, commises en considération du sexe, de l'identité ou de l'orientation sexuelle ou du handicap restent soumises au délai de prescription de trois mois.

Cette différence de durée de prescription ne se justifie pas et fragilise les actions menées en matière de répression des discriminations.

La présente proposition de loi vise ainsi à remédier à ces distorsions. Tout comme en 2004, elle concerne moins les délits commis par voie de presse que ceux dont Internet est le principal vecteur.

L'extension du délai de prescription pourrait ainsi permettre une nette avancée de la protection des droits des personnes tout en simplifiant un régime aujourd'hui difficilement lisible.

Soucieux de remédier, eux-aussi, à cette incohérence, notre collègue Kalliopi Ango Ela et les membres du groupe écologiste ont déposé sur le Bureau du Sénat, le 16 janvier 2013, une proposition de loi poursuivant un objectif identique et qui se trouve ainsi satisfaite par le présent texte.

I. PROVOCATION À LA DISCRIMINATION, DIFFAMATION, INJURE : DES INFRACTIONS PROCHES SOUMISES À DES DÉLAIS DE PRESCRIPTION HÉTÉROGÈNES

A. DES DÉLAIS DE PRESCRIPTION DESTINÉS À CONCILIER LA POSSIBILITÉ DE POURSUIVRE LES AUTEURS D'INFRACTIONS AVEC LE PRINCIPE DE LA LIBERTÉ D'EXPRESSION

1. La loi de 1881 sur la liberté de la presse soumise à un régime dérogatoire en matière de prescription

« La courte prescription est un corollaire de la liberté de la presse. » : le doyen Pierre Guerder soulignait ainsi en 1999 ^{2 ( * )} l'équilibre complexe à établir entre un délai de prescription permettant une poursuite efficace des infractions commises, et le nécessaire respect de la liberté de la presse, qui pourrait difficilement s'accommoder d'un délai de prescription de droit commun.

Alors qu'en principe les délits se prescrivent dans un délai de trois ans à compter de la commission des faits, la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse a prévu pour les infractions qu'elle mentionne, une prescription de « trois mois révolus à compter du jour où ils ont été commis ou du jour du dernier acte d'instruction ou de poursuite s'il en a été fait. ^{3 ( * )} ». Ce délai est applicable pour l'action publique comme pour l'action civile. Rappelons que la prescription est un moyen d'ordre public qui doit être soulevé d'office devant le juge ^{4 ( * )} .

Enfin, à la différence de ce qui existe pour les autres infractions, il n'est pas possible de rechercher la responsabilité des auteurs de l'infraction sur le fondement de l'article 1382 du Code civil, c'est-à-dire sur le fondement classique de la responsabilité civile, la Cour de cassation ayant affirmé l'exclusivité de la loi du 29 juillet 1881 ^{5 ( * )} pour les infractions commises en matière de presse.

Cet équilibre a été consacré par la Cour de cassation qui, à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité, a relevé que « le délai de prescription institué par l'article 65, alinéa 1 ^er , de la loi du
29 juillet 1881 ne porte pas au droit à un recours effectif une atteinte excessive dans la mesure où il procède d'un juste équilibre entre le droit d'accès au juge et les exigences de conservation des preuves propres aux faits que réprime cette loi (...). », déniant de ce fait tout caractère sérieux à la question, et ne la renvoyant pas au Conseil constitutionnel ^{6 ( * )} . Dans cette même décision, la Cour de cassation a également constaté que cet équilibre était préservé dans la mesure où « tout acte régulier de procédure par lequel le demandeur manifeste son intention de continuer l'action engagée » constitue un acte interruptif de la prescription. Toutefois, il convient de rappeler que la Cour de cassation a une appréciation très rigoureuse des actes interruptifs de prescription en matière de droit de la presse. En effet, ces actes de procédure, pour interrompre le délai de prescription, doivent reproduire les propos et les qualifier expressément, tous les trois mois, pour que l'action publique ne soit pas prescrite.

La brièveté du délai de prescription s'inscrit donc dans un régime particulier, dérogatoire du droit commun.

2. Un allongement du délai de prescription des infractions de provocation à la discrimination, diffamation, injure limité aux seuls faits commis en raison de l'origine ou de la religion

Les tentatives d'allonger le délai de prescription en matière de presse n'ont abouti que récemment. Les dispositions visant à allonger le délai de prescription de certaines infractions en matière de presse ^{7 ( * )} , insérées par le Sénat lors de l'examen en première lecture de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes, n'ont finalement pas été votées.

Ainsi, la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, a allongé de trois mois à un an ce délai de prescription pour les infractions de provocation à la discrimination, de diffamation et d'injure, commises en raison de l'origine de la personne ou de son appartenance ou de sa non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. En revanche, le délai de prescription de ces mêmes infractions lorsqu'elles sont commises en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle ou du handicap n'a pas été modifié.

Plus récemment, la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme a allongé le délai de prescription à un an pour les actes provoquant « directement aux actes de terrorisme » ou à leur apologie. Ces dispositions s'inscrivent dans un mouvement tendant à allonger le délai de prescription pour les actes les plus graves commis sur Internet.

S'agissant des infractions de provocation à la discrimination, de diffamation et d'injure, les statistiques du casier judicaire national permettent de constater que la majorité des condamnations définitives concerne des faits commis en raison de l'origine ou de la religion, comme l'a observé lors de son audition par votre rapporteure, Marie-Suzanne Le Quéau, directrice des affaires criminelles et des grâces du Ministère de la Justice.

Provocations à la discrimination ayant donné lieu
à condamnation définitive

Années	Provocation à la discrimination nationale, raciale, religieuse par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique En public (en privé, pour information)	Provocation à la discrimination en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique	Provocation à la discrimination en raison du handicap
2003	26 (+ 5)	0	0
2004	28 (+ 8)	0	0
2005	92 (+ 14)	0	0
2006	53 (+ 15)	0	0
2007	52 (+ 10)	0	0
2008	66 (+ 10)	0	0
2009	52 (+ 15)	0	0
2010	61 (+ 6)	0	0
2011	53 (+ 5)	0	0

Source : Casier judiciaire national

Actes de diffamation ayant donné lieu à condamnation définitive

Années	Diffamation envers particulier(s) raison de la race de la religion ou de l'origine par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique	Diffamation envers particulier(s) en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique	Diffamation envers particulier(s) en raison du handicap par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique
2003	4	0	0
2004	5	0	0
2005	12	0	0
2006	7	0	0
2007	7	0	0
2008	4	0	0
2009	11	0	0
2010	9	0	0
2011	7	0	0

Source : Casier judiciaire national

Injures publiques ayant donné lieu à condamnation définitive

Années	Injure publique envers un particulier en raison de sa race, de sa religion ou de son origine par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique	Injure publique envers un particulier en raison de son orientation ou identité sexuelle par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique En public (+ en privé pour information)	Injure publique envers un particulier en raison de son handicap par parole, écrit, image ou moyen de communication au public par voie électronique
2003	150	0	0
2004	252	0	0
2005	349	0	0
2006	366	6	0
2007	390	11	1
2008	467	2 + 16	2
2009	376	3 + 13	3
2010	373	12	3
2011	213	13	1

Source : Casier judiciaire national

Plusieurs causes peuvent expliquer ce déséquilibre, parmi lesquelles, sans doute, les distorsions en matière de délai de prescription.

On constate, à cet égard, que les condamnations définitives pour des infractions à caractère raciste ou en raison de l'origine ou de la religion intervenues après la promulgation de la loi « Perben II » augmentent significativement, sans qu'il soit toutefois possible de mesurer l'effet de l'allongement du délai de prescription sur cette évolution.

B. UNE HOMOGÉNÉISATION SOUHAITABLE DES DÉLAIS DE PRESCRIPTION S'AGISSANT DES VICTIMES DE PROVOCATION À LA DISCRIMINATION, DE DIFFAMATION OU D'INJURE EN RAISON DU SEXE, DE L'ORIENTATION OU DE L'IDENTITÉ SEXUELLE OU DU HANDICAP

1. La situation comparable des victimes au regard des difficultés soulevées par Internet

La modification de la loi du 29 juillet 1881 par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 pour la confiance dans l'économie numérique a été expressément justifiée par l'essor et la place nouvelle d'Internet qui a rendu ces délits beaucoup plus complexes à traiter.

Le constat d'une démultiplication des messages et de la facilité avec laquelle ils peuvent être diffusés par Internet, avait alors conduit le Gouvernement à proposer une évolution de la loi du 29 juillet 1881, ainsi que le rappelait expressément M. Dominique Perben, garde des sceaux, lors de la deuxième lecture du texte au Sénat : « C'est en effet la multiplication de ce type de messages sur internet qui nous avait conduits à proposer cette disposition ». Notre ancien collègue Robert Badinter, lors de la même séance, avait également souligné le changement d'échelle opéré par Internet, estimant que c'est « un outil qui est sans commune mesure avec la presse écrite que nous avons connue, et qui était en fait celle de 1881. L'Internet pose des problèmes considérables et il faut prendre des dispositions adaptées. Il faut prendre la mesure d'un changement de nature technique qui est considérable et en tirer les conséquences. »

Cette situation est encore aujourd'hui aggravée par l'essor des réseaux sociaux dont le développement était encore balbutiant à l'époque de l'examen de la loi « Perben II ».

Ainsi, dans la contribution qu'elle a fait parvenir à votre rapporteure, l'Association des paralysés de France a souligné la multiplication des propos tenus contre les handicapés par le biais notamment de ces réseaux.

Par ailleurs, comme pour tous les délits de presse, les infractions commises par le biais d'Internet sont des infractions instantanées, qui se prescrivent à compter du jour où elles ont été commises. La Cour de cassation considère ainsi que la prescription joue à compter de la première mise en ligne du message incriminé . Dès 2001 ^{8 ( * )} , la Cour de cassation a précisé que c'est à partir de la « date de mise à disposition des utilisateurs du réseau Internet » que doit être calculé le délai de prescription de trois mois. La mise en ligne de propos constitutifs d'infractions n'est donc pas considérée comme une infraction continue ^{9 ( * )} . Ainsi, une fois la prescription acquise, les propos peuvent rester en ligne. Internet donne ainsi à tout particulier la possibilité de donner une publicité à des diffamations, à des provocations ou à des injures, en bénéficiant des garanties de la loi de 1881, sans que pour autant celui-ci ne soit soumis à la déontologie des journalistes. Cette situation avait déjà été soulignée par le rapport d'information n° 338 sur le régime des prescriptions civiles et pénales du 20 juin 2007 de nos collègues Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung ^{10 ( * )} .

Le sujet de la prescription est particulièrement sensible : la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique avait tenté d'instaurer en matière de presse une prescription d'une durée différente selon que les propos en cause étaient diffusés sur Internet ou par un document sur papier. Le projet de loi disposait ainsi que le délai de prescription courrait à compter du retrait des données en cause, faisant ainsi de la publication sur Internet de propos constitutifs d'infractions, une infraction continue. La mesure a été cependant censurée par le Conseil constitutionnel, par une décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, au motif que cela instaurait une différence de traitement disproportionnée entre les deux types de publication ^{11 ( * )} .

Une des justifications de la brièveté des délais tenait au caractère éphémère de l'infraction. Avec Internet, cette argumentation n'est plus aussi recevable : l'infraction ne disparaît plus avec le temps. Le temps bref qui avait pu être celui de la presse imprimée s'est paradoxalement allongé indéfiniment avec l'apparition d'Internet.

Outre la multiplication des messages et leur persistance, permises par Internet, leur traitement apparaît également particulièrement complexe. En effet, si en matière de presse par exemple l'identification des responsables est relativement aisée, tout comme leur poursuite, ces opérations sont beaucoup plus complexes et surtout beaucoup plus longues en ce qui concerne les mêmes infractions commises par le biais d'Internet. Il est difficile d'identifier non seulement les responsables de sites mais aussi les internautes coupables de ces mêmes agissements, le caractère universel du réseau faisant également obstacle à ce que des poursuites soient efficacement engagées contre des auteurs installés à l'étranger, ou par le biais de sites hébergés également à l'étranger.

Cette spécificité attachée à Internet a d'ailleurs conduit au dépôt d'une proposition de loi au Sénat par notre collègue Marcel-Pierre Cléach visant à allonger de trois mois à un an les délits de presse lorsqu'ils sont commis sur Internet, sauf lorsque la diffusion sur Internet concerne un article ou une intervention déjà diffusée par la presse audio-visuelle, auquel cas, le délai de prescription de trois mois s'applique. Cette proposition, votée en première lecture par le Sénat ^{12 ( * )} le 4 novembre 2008 n'a pas encore été examinée par l'Assemblée nationale.

2. Un traitement différencié des victimes, source de risques juridiques

Confrontées aux mêmes conséquences de l'extension incontrôlée d'Internet, les victimes de provocations à la discrimination, de diffamations ou d'injures doivent être soumises au même régime de prescription, que ces infractions aient été commises en raison de l'origine, de la religion ou du sexe, de l'orientation, de l'identité sexuelle ou du handicap.

Or, l'état du droit actuel institue une sorte de différenciation, et même une hiérarchisation entre les victimes d'actes pourtant qualifiés et punis de la même manière, qui ne dépend que des seuls motifs de l'acte. Cette situation a ainsi été qualifiée de « législation discriminatoire » par le rapporteur de l'Assemblée nationale ^{13 ( * )} .

Cette disparité des délais de prescription est d'autant moins fondée que les différentes infractions sont soumises à un régime des peines identique. Ces faits sont en effet punis par des peines de six mois à un an de prison et de 22 500 euros à 44 500 d'amende.

Cette différence ne s'explique que par une certaine réticence à modifier un dispositif qualifié par beaucoup de « monument ».

Les multiplications de cas de provocations à la discrimination, de diffamations ou d'injures, à connotation essentiellement raciste avaient convaincu en 2004 la Représentation nationale de la nécessité d'allonger les délais de prescription pour lutter plus efficacement contre ces infractions ^{14 ( * )} .

L'unification des délais de prescription par la proposition de loi soumise à votre examen permettrait de mettre fin à une inégalité de droit entre les victimes, qui n'est pas justifiable.

La disparité du régime des prescriptions est source aujourd'hui de risques juridiques. Plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité contestant la constitutionnalité des dispositions de la loi de 1881 ont été déjà posées. Or, la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de délai de prescription illustre l'attention qu'il porte aux éventuelles atteintes au principe d'égalité qui pourraient résulter de déséquilibres manifestes entre ces délais ^{15 ( * )} . En effet, si le Conseil constitutionnel admet que la publication par Internet et la diffusion par un document sur papier puissent obéir à des régimes prenant en compte « les différences dans les conditions d'accessibilité d'un message dans le temps », il censure la disproportion manifeste. En l'occurrence, le fait que des infractions, faisant l'objet des mêmes peines, se prescrivent par un an ou par trois mois - soit une durée quatre fois moins importante comme le relevait le rapporteur de la proposition de loi devant l'Assemblée nationale - pourrait être considéré comme une différence disproportionnée.

Votre rapporteure souhaite attirer l'attention sur le fait que, le 23 janvier 2013, une question prioritaire de constitutionnalité , transmise par la Cour de cassation au Conseil constitutionnel, porte précisément sur la question de savoir si l'instauration d'un délai de prescription d'un an pour certaines infractions à caractère raciste, ethnique ou religieux n'est pas une atteinte à l'égalité au regard du délai de prescription de trois mois prévu pour les autres infractions commises en matière de presse.

Une modification du droit actuel, destiné à redonner une cohérence au dispositif de lutte contre les provocations à la discrimination, les diffamations et les injures commises paraît ainsi s'imposer.

La présente proposition de loi a donc pour but de remédier à une anomalie juridique, en permettant que des actes punis des mêmes peines puissent faire l'objet des mêmes possibilités de poursuite.

Cette unification des délais de prescription est un élément faisant l'objet d'un très large consensus parmi les différentes personnalités entendues. Le Défenseur des droits a par exemple recommandé dès 2011 cet alignement dans une proposition de réforme n° 11-R009 ^{16 ( * )} . La proposition que votre commission examine aujourd'hui en est directement inspirée.

II. UNE PROPOSITION DE LOI RESTAURANT UNE ÉGALITÉ JURIDIQUE ENTRE LES VICTIMES

A. LA PROPOSITION DE LOI : UN DISPOSITIF ÉQUILIBRÉ RENDANT PLUS LISIBLE ET PLUS COHÉRENTE LA LOI SUR LA LIBERTÉ DE LA PRESSE

La proposition de loi permet d'aligner l'actuel délai de prescription de trois mois sur le délai d'un an prévu par la loi « Perben II », pour les infractions de provocation à la discrimination, de diffamation ou d'injure, que ces infractions aient un caractère raciste, ethnique ou religieux, ou qu'elles aient été commises en considération du sexe, de l'identité ou de l'orientation sexuelle ou du handicap des victimes.

La situation actuelle est en effet difficilement justifiable, au regard du droit et de sa lisibilité comme de la logique, comme l'ont observé l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteure.

Cette évolution est d'autant plus justifiée que les victimes ne mesurent souvent pas tout de suite la portée de certains termes, en raison de leur usage aujourd'hui banalisé. L'extension du délai de prescription devrait permettre de lutter contre la banalisation de tels comportements pourtant constitutifs d'infractions.

Par ailleurs, les représentants des associations auditionnées ont souligné la difficulté qu'il y avait à décider très rapidement de poursuivre une infraction : le délai de trois mois est très bref pour effectuer une nécessaire appréciation de la situation et pour décider de l'opportunité ou non de poursuivre l'infraction relevée.

Cette extension du délai de prescription de trois mois à un an devrait ainsi faciliter la poursuite des infractions et clarifier les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être poursuivis.

Selon les règles de droit commun en matière de procédure pénale, le nouveau délai de prescription serait applicable dès l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.

B. UNE MESURE SANS RISQUE POUR LA LIBERTÉ DE LA PRESSE

Si les dispositions que modifie la proposition de loi relèvent de la loi du 29 juillet 1881 dite « sur la liberté de la presse », les infractions visées ne concernent en réalité que marginalement cette dernière. Il s'agit dans la majorité des cas de propos tenus en public et d'écrits provenant de particuliers, via Internet, sans lien avec la presse.

Internet a profondément renouvelé les problématiques liées à la presse, rendant la diffusion des informations plus facile et plus large et les contributions comme les contenus plus aisément accessibles.

Même si les organes de presse sont pratiquement tous en ligne -certains médias ayant même parfois abandonné la version papier-, le vice-président de la 17 ^ème chambre du TGI de Paris, entendu par votre rapporteur, a souligné qu'il était extrêmement rare que des organes de presse fassent l'objet de poursuites pour les infractions dont la présente proposition de loi vise à étendre le délai de prescription.

L'enjeu de cette proposition de loi n'est en réalité pas celui de la liberté de la presse, mais plutôt qu'il soit mis fin à une discrimination entre des victimes d'actes constitutifs d'infractions, ne relevant pas de la liberté d'expression. L'allongement de la durée de prescription permettra simplement de mieux poursuivre ces actes, déjà punis de peines identiques.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE ADOPTION DE LA PROPOSITION DE LOI SOUS RÉSERVE DE QUELQUES MODIFICATIONS DESTINÉES À EN RENFORCER L'EFFECTIVITÉ

Votre commission souscrit sans réserve aux objectifs de la proposition de loi.

Cependant, cette dernière ne peut être adoptée en l'état. En effet, plusieurs amendements apparaissent nécessaires.

Après l'adoption de la présente proposition de loi par l'Assemblée nationale ^{17 ( * )} , la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme a modifié l'article 65-3 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, portant à un an le délai de prescription pour les provocations aux actes de terrorisme et à leur apologie. L'amendement proposé par votre rapporteure et que votre commission a adopté vise à prendre en compte cette modification. Sans cette coordination, l'adoption de la proposition de loi aurait conduit à supprimer la mention introduite par la loi du 21 décembre 2012, rétablissant alors un délai de prescription de trois mois pour ces infractions.

Votre rapporteure a aussi rappelé aussi que le principe de spécialité législative, applicable en Nouvelle-Calédonie et dans certaines collectivités d'outre-mer, -Wallis-et-Futuna et la Polynésie française en l'espèce- implique qu'en matière pénale ces collectivités soient expressément mentionnées pour que les dispositions que la loi prévoit s'y appliquent. A défaut, le droit antérieur à la présente loi continuerait à s'y appliquer. Il serait regrettable de réintroduire une différence de situation entre les victimes, dans les territoires où ces problématiques sont tout autant d'actualité. Dès lors, votre commission a adopté un amendement visant à introduire un article additionnel opérant cette prise en compte.

La modification de l'intitulé est une conséquence des débats intervenus en première lecture à l'Assemblée nationale. Le texte transmis au Sénat vise à harmoniser le délai de prescription de certaines infractions. Dès lors, l'intitulé actuel est porteur d'une certaine ambiguïté que votre commission a décidé de lever en adoptant un intitulé plus explicite.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée .

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 30 JANVIER 2013

_____

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Les dispositions modifiées par cette proposition de loi relèvent de la loi de 1881 sur la liberté de la presse, mais les infractions visées ne la concernent que de manière marginale. Il s'agit essentiellement de propos tenus en public ou d'écrits rédigés par des particuliers sans lien avec la presse. Notre législation traite différemment les propos discriminatoires selon qu'ils ont un caractère racial, ethnique ou religieux, ou qu'ils portent sur le sexe, l'orientation ou l'identité sexuelle, ou le handicap. Le rapporteur de l'Assemblée nationale l'a qualifiée de « discriminatoire ». L'harmonisation des délais de prescription mettrait fin à cette différence de traitement entre victimes. Elle fait l'objet d'un consensus parmi les personnes auditionnées. Ainsi, le Défenseur des Droits avait suggéré cette unification dès 2011 dans sa proposition de réforme n° 11-R009. De même, le droit européen n'établit pas de distinction entre les discriminations. L'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales interdit les discriminations fondées sur le sexe, sur l'appartenance à une minorité nationale ou « sur toute autre situation ». Quant à l'article 13 du Traité instituant la Communauté européenne, il dispose que le Conseil « peut prendre les mesures nécessaires en vue de combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle ». Le droit français devrait donc s'en inspirer.

La loi du 9 mars 2004 dite loi « Perben II » a introduit une exception en portant à un an le délai de prescription de certaines infractions telles que les provocations à la discrimination, les incitations à la violence, les diffamations ou les injures, lorsqu'elles sont liées à l'appartenance d'une personne à une communauté ethnique, raciale ou religieuse. Le législateur a souhaité adapter le droit à l'évolution de la criminalité sur Internet qui rend plus difficile et la détection et la répression de tels actes.

La présente proposition de loi, déposée par M. Jean-Marc Ayrault et Mme Catherine Quéré, votée à l'Assemblée nationale à une très large majorité le 22 novembre 2011, propose de porter de trois mois à un an, le délai de prescription pour les faits de provocation à la haine, à la violence et aux discriminations, de diffamations ou d'injures relatives au sexe, à l'identité ou à l'orientation sexuelle, ou à un handicap. L'examen de ce texte intervient dans le contexte particulier du débat sur le mariage de personnes de même sexe qui donne lieu à un climat homophobe et à des propos intolérables.

La présente proposition de loi remédie à une anomalie juridique : un délit présentant des caractéristiques très proches sera désormais poursuivi dans les mêmes conditions. La prescription des délits commis par voie de presse repose sur un régime dérogatoire afin de protéger la liberté de la presse. Les délais sont de trois mois, contre trois ans pour les délits et un an pour les contraventions de droit commun. Notre objectif n'est pas de porter atteinte à la liberté de la presse. Ayant été éduquée aux Etats-Unis, j'avoue avoir, à titre personnel, un faible pour le 1 ^er article du Bill of Rights. Ce 1 ^er amendement de la Constitution américaine, qui ne pose pas de limite à la liberté d'expression, est entré dans les moeurs par le jeu de l'éducation et d'une tradition séculaire. La pédagogie qui l'a accompagné a permis d'encadrer une liberté en principe totale. En France néanmoins, où la menace de la sanction est brandie dès les premières années de l'enfance, il semble difficile de s'en remettre à une telle mesure. La différence de délais de prescription en matière de délits de presse fragilise les actions menées en matière de répression des discriminations. Tout comme en 2004, le texte ne concerne que marginalement les délits commis par voie de presse : sa portée est plus large, visant tous les propos publics, écrits ou oraux. L'extension du délai de prescription constituerait une avancée pour la protection des droits des personnes autant qu'une simplification d'un régime peu lisible. Confrontées à une multiplication des propos discriminatoires sur Internet, les victimes bénéficieraient de la même protection. L'essor des réseaux sociaux facilitant la diffusion de ces propos, il est nécessaire d'harmoniser les régimes de la provocation à la discrimination, de la diffamation ou de l'injure publique. Le rapport à un écran est déshumanisant. Ainsi, l'Association des Paralysés de France souligne la multiplication des propos blessants à l'égard des handicapés. Internet relève de l'instantané, et les infractions sont prescrites immédiatement. Mais faute de « cimetière des propos mis en ligne », ceux-ci demeurent perpétuellement. Internet bénéficie du régime favorable de la loi de 1881 sans pour autant s'accompagner d'une déontologie comparable. Cette situation avait déjà été soulignée par MM. Hyest, Portelli et Yung dans leur rapport d'information paru en 2007 sur le régime des prescriptions civiles et pénales. La brièveté des délais se justifiait par le caractère éphémère de l'infraction. Avec Internet, cette argumentation n'est plus recevable car l'infraction ne disparaît plus : paradoxalement, le temps bref, qui était celui de la presse imprimée, s'est allongé.

Je vous propose d'adopter cette proposition de loi avec trois modifications. Mon premier amendement est un amendement de coordination avec la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme qui a modifié l'article 65-3 de la loi de 1881 après l'adoption par l'Assemblée nationale du présent texte. Un deuxième amendement a pour objet de permettre l'application de la proposition de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, faute de quoi le droit antérieur perdurerait. Enfin je propose de modifier le titre de la loi pour mieux en expliciter l'objet.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Merci pour votre rapport qui est aussi un plaidoyer convaincu.

M. Jean-Jacques Hyest . - Vous avez évoqué les libertés d'opinion et d'expression américaines. Mais cette liberté peut être la meilleure comme la pire des choses : voyez les effets de la législation sur les armes ! N'oublions pas également que les délais de prescription ont été mis en place en 1881 pour protéger les journaux de poursuites permanentes et donc pour préserver la liberté de la presse. Avec Internet, certains journaux ont disparu dans leur version imprimée ; il faut donc être très prudent. Aligner les délais de prescription, comme ce fut le cas pour le terrorisme dernièrement, est une bonne chose. Lors des travaux de la mission d'information, qui a abouti à la réforme des prescriptions en matière civile, nous avions avancé avec prudence en ce qui concerne la loi sur la presse. Les différences de prescription peuvent sembler choquantes. Mais prenons garde qu'une augmentation trop importante des délais ne nuise à la liberté de la presse.

Mme Catherine Tasca . - Je salue le travail de notre rapporteure et son engagement. Le sujet le mérite. L'harmonisation des délais est justifiée : la presse de 2013 n'a plus rien à voir avec celle de 1881. A l'ère du multimédia, toute rumeur, toute agression, toute diffamation se voit propagée aussitôt dans le monde entier. Les dommages sont sans comparaison. Néanmoins, cette matière est sensible pour le fonctionnement de notre démocratie. Je ne crois pas que cette proposition de loi porte atteinte à la liberté de la presse, mais nous devons rester vigilants. Quelle est la position des représentants de la presse - éditeurs, journalistes - que vous avez auditionnés ? Internet ouvre des horizons pour la liberté d'expression et accueille dans le même temps des tombereaux de vilénies. Il est urgent de donner aux citoyens les armes pour se défendre.

M. Jean-Pierre Michel . - La presse a longtemps été muselée. La loi de 1881 est une des lois de liberté votées par la III ^e République. Aujourd'hui la presse a changé avec Internet, les réseaux sociaux, la numérisation et la disparition des versions imprimées de certains titres : Médiapart, par exemple, est un pure player .... Dans ces conditions, des délais de prescription très courts constituent une entrave à l'action des victimes. Enfin, le premier amendement proposé par Mme Benbassa est certes utile, mais un vote conforme ne serait-il pas préférable pour permettre une mise en oeuvre dans les meilleurs délais ?

Mme Cécile Cukierman . - Le rapport est excellent. Depuis 1881, non seulement les titres et les supports ont évolué, mais le rapport aux médias a changé, associant lecture immédiate et possibilité de lecture différée grâce aux progrès de l'archivage. Il nous faut donc maintenir l'équilibre entre protection des personnes et liberté du journaliste, tout en harmonisant le traitement des discriminations. Nous soutiendrons ce texte.

Mme Hélène Lipietz . - Ne faudra-t-il pas refondre la loi de 1881 pour tenir compte des délits favorisés par Internet ? Il ne s'agit pas seulement de la mondialisation ni des perspectives d'un archivage indéterminé, il s'agit surtout d'un archivable impérissable, accessible à tous à tout moment. Le droit à l'oubli a disparu. Grâce aux moteurs de recherche, toute information peut être retrouvée aisément. La loi sur la presse concerne aussi bien la presse papier et la presse numérique que les feuilles de choux locales ! Ce sont là pourtant trois domaines très différents.

Pour Internet, une fois les délais allongés à un an, ne pourrions-nous prévoir qu'une fois la prescription acquise, un second délai recommence à courir si, dans les années suivant la prescription, une demande de retrait de termes diffamatoires intervient ? La prescription recommencerait à courir, une dernière fois, pour un an. Il y a en effet, sur Internet, des articles que personne n'a consultés depuis cinq ans : pourtant, en dépit des atteintes à l'honneur ou à la dignité qu'ils causent, ils demeurent. Si le délai de prescription d'un an est dépassé, il est impossible d'en effacer le contenu.

Inventera-t-on un jour un délai de prescription spécifique à internet ?

M. François Pillet . - Nous soutiendrons ce texte. Puisqu'il est fait référence aux pratiques américaines, un code de déontologie comportant des sanctions, à l'image de ceux que se sont donnés certaines professions, ne permettrait-il pas de résoudre un grand nombre de problèmes ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Une fois n'est pas coutume, je partage l'analyse de M. Hyest.

Madame Tasca, cette loi ne concerne pas les journalistes, qui ont leur déontologie, y compris sur les sites Internet, dont les contenus sont passés au tamis et immédiatement retirés en cas de problème. Elle vise avant tout des particuliers qui tiennent des propos inacceptables, notamment sur Internet. De plus, nous n'avons eu qu'une journée à consacrer à nos auditions.

Madame Lipietz, même aux Etats-Unis, il n'a pas été possible d'instituer une déontologie propre à Internet. Internet est incontrôlable, parce que les sites sont très difficiles à localiser. Les plaintes en justice s'égarent, même celles qui visent Facebook : vous êtes d'abord envoyé en Irlande, puis aux Etats-Unis, où votre demande de suppression est finalement rejetée. Des règles de déontologie s'imposent ; sinon, comment combattrions-nous un réseau qui s'étend de façon non maîtrisable ? Peut-être devrions-nous légiférer sur Internet, ce qui suppose de trouver des modalités applicables et rationnelles.

Madame Tasca, nous avons entendu le vice-président de la 17 ^ème chambre du TGI, spécialisée dans les affaires impliquant la presse : il nous a encouragés.

Je ne suis pas contre un vote conforme, Monsieur Michel, mais si nous n'adoptons pas l'amendement n° 1, nous perdons le bénéfice des modifications apportées par la loi sur le terrorisme de décembre 2012 ; De même, sans l'amendement n° 2, Wallis-et-Futuna et la Nouvelle Calédonie ne bénéficieraient pas de cette harmonisation. Enfin, l'amendement n° 3, qui clarifie le titre, a des vertus pédagogiques. Cela dit, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Alain Richard . - La réalité nous contraint à la modestie : sur Internet, aucune nation n'est en mesure d'imposer son système juridique. Le dispositif américain qui s'oppose à toute restriction de la liberté d'expression et le système français, avec son empilement de mesures protectrices par secteur, vont se livrer concurrence sous nos yeux : nous verrons qui l'emportera. Un système qui réagit aux propos discriminatoires ou diffamatoires par la confrontation citoyenne des idées plutôt que par la justice pénale n'est pas forcément moins efficace pour faire progresser la pensée humaniste.

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Je souscris à ces propos, mais que faire ? Bien sûr, le constat invite à la modestie, d'autant qu'il met en évidence nos limites. La loi n'est pas toute puissante !

M. Jean-Pierre Sueur, président . - Il fut un temps où certains partis appelaient à une gouvernance de la planète ; la question de la régulation est de plus en plus d'actualité.

Nous en arrivons à l'examen des amendements de la rapporteure.

Article 2

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - J'ai déjà présenté l'amendement n° 1 de coordination avec la loi du 21 décembre 2012.

L'amendement n° 1 est adopté.

Article additionnel après l'article 2

M. Jean-Pierre Sueur, président . - L'amendement n° 2 applique la proposition de loi à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

M. Jean-Pierre Michel . - Les assemblées territoriales ont-elles été consultées ?

M. Jean-Pierre Sueur, président . - En la matière, la loi s'applique sans consultation des assemblées territoriales.

L'amendement n° 2 est adopté.

Intitulé de la proposition de loi

M. Jean-Pierre Sueur, président . - L'amendement n° 3 a été défendu par la rapporteure lors de son exposé liminaire.

M. Jean-Yves Leconte . - Je comprends la volonté de la rapporteure d'indiquer le sens de la discrimination dans le titre ; je doute cependant que le nouveau titre soit plus clair que le précédent qui se contentait de se référer à la discrimination.

M. Jean-Jacques Hyest . - Parler de « suppression de la discrimination » ne veut rien dire. La formule « suppression de discriminations » serait préférable.

M. Jean-Yves Leconte . - La formulation, selon moi, devrait indiquer que sont visées les infractions commises « en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle ou du handicap », mais elle serait beaucoup plus longue : il faudrait l'alléger.

M. Jean-Pierre Michel . - Ce débat n'a aucun intérêt : le titre disparaîtra une fois la loi promulguée et insérée dans le code. Qui s'en soucie ?

M. Jean-Pierre Sueur, président . - La rapporteure maintient-elle son amendement ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Oui. Vos amendements en séance seront les bienvenus.

M. René Garrec . - Pourquoi « et  prévues » ?

M. Jean-Jacques Hyest . - En effet.

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Il s'agit d'éviter toute confusion.

M. René Garrec et M. Jean-Jacques Hyest . - Nous préférons une virgule.

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Nous pouvons insérer une virgule après « handicap » : l'essentiel, c'est que le titre soit clair.

M. Jean-Pierre Sueur, président . - La formulation la plus simple n'est-elle pas : « proposition de loi visant à harmoniser les délais de prescription des infractions prévues par la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881, commises en raison du sexe, de l'orientation ou de l'identité sexuelle ou du handicap » ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure . - Très bien !

L'amendement n° 3 rectifié est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Défenseur des droits

M. Dominique Baudis , Défenseur des droits

M. Richard Senghor , secrétaire général

M. Denis Roth-Fichet , chef de pôle

Mme Audrey Keysers , responsable des relations avec les élus

Ministère de la justice

Mme Marie-Suzanne Le Quéau , directrice des affaires criminelles et des grâces

M. Hugues Courtial, magistrat

Tribunal de grande instance de Paris

M. Marc Bailly , vice-président de la 17 ^ème Chambre

Union syndicale des magistrats

Mme Véronique Léger, secrétaire nationale

Mme Céline Parisot, trésorière nationale adjointe

Syndicat de la magistrature

Mme Françoise Martres , présidente

M. Eric Bocciarelli , secrétaire général

Conseil national des barreaux (contribution écrite)

M. Christian Charrière-Bournazel , président

M. Philippe Chaudon , président de la commission Libertés et droits de l'Homme

Association des Paralysés de France (contribution écrite)

Personnalités qualifiées

M. Pierre Serne , président de la commission LGBT des Verts

Mme Dominique Trichet-Allaire , conseillère municipale à Nantes, déléguée aux droits des femmes

---

* ¹ Ce délai de prescription d'un an est également applicable s'agissant de la poursuite du délit de contestation de crimes contre l'humanité (article 24 bis de la loi de 1881 issu de la loi n°90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe, dite « loi Gayssot ») ainsi que, depuis la loi n° 2012-1432 du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, aux provocations aux actes de terrorisme et à leur apologie.

* ² Rapport annuel de la Cour de cassation, 1999.

* ³ Art. 65 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

* ⁴ Civ., 2, 18 novembre 1987, n° 86-15.437, Bull., II, n° 229.

* ⁵ Civ., 2 ^ème , 6 mai 1999, n° 95-18883, Bull., II n° 79, ou plus récemment, Civ., 1 ^ère , 20 septembre 2012, n° 11-20.963, non publié au Bulletin. Comme le rappelle le doyen Pierre Guerder, Jean Carbonnier avait analysé le système de la loi de 1881 comme un « système juridique clos , se suffisant à lui-même (...) et enlevant du même coup à l'article 1382 une partie de sa compétence diffuse. »

* ⁶ Civ., 1 ^ère , 5 avril 2012, n° 11-25.290, Bull., 2012, I, n° 87.

* ⁷ Le Sénat avait voté un article modifiant les articles 65 et 65-1 de la loi du 29 juillet 1881 pour porter de trois mois à trois ans le délai de prescription des délits commis par voie de presse, séance du 25 juin 1999.

* ⁸ Crim., 30 janvier 2001, n° 00-83004, Bull. crim., 2001, n° 28, p. 75.

* ⁹ Les juges du fond ayant cherché à contourner la jurisprudence de la Cour de cassation en donnant à la publication une interprétation très large (changement de l'adresse du site par exemple), la Cour de cassation a réaffirmé sa position initiale en indiquant que seule une modification du message en cause pouvait rouvrir le délai de prescription, par un arrêt du 19 septembre 2006, n° 05-87230, non publié au Bulletin.

* ¹⁰ Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r06-338/r06-3381.pdf

* ¹¹ La publication sur Internet de propos constitutifs de délits au sens de la loi de 1881 aurait été en effet considérée comme une infraction continue alors que la publication de propos identiques sur un support papier aurait été considérée comme une infraction instantanée.

* ¹² Le dossier législatif de la proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl07-423.html

* ¹³ Assemblée nationale, rapport n° 3926 du 9 novembre 2001.

* ¹⁴ Lors de la deuxième lecture devant le Sénat, le garde des sceaux a souligné ainsi que « le Gouvernement a initialement souhaité que soit porté à un an la prescription en matière de message raciste, notamment lorsque le délit est commis par l'intermédiaire d'Internet. C'est en effet la multiplication de ce type de messages sur Internet qui nous avait conduits à proposer cette disposition. », Débats, 2 ^ème lecture devant le Sénat, séance du 20 janvier 2004.

* ¹⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, « loi pour la confiance dans l'économie numérique ».

* ¹⁶ http://www.defenseurdesdroits.fr/sites/default/files/upload/alignement_des_delais_de_prescription_de_laction_penale.pdf

* ¹⁷ Intervenue le 22 novembre 2011.