II. - AUTRES MESURES
ARTICLE 25 A (nouveau) : Ratification d'un décret d'avance
Commentaire : le présent article ratifie les ouvertures et annulations de crédits opérées par le décret n° 2012-1333 du 30 novembre 2012.
En application de l'article 13 de la LOLF, qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée » , le présent article, adopté sur amendement du Gouvernement, ratifie les ouvertures et annulations opérées par le décret n° 2012-1333 du 30 novembre 2012 .
Le projet de décret d'avance avait été notifié le 20 novembre 2012 à votre commission des finances, qui avait émis un avis favorable aux ouvertures et annulations demandées, sous le bénéfice d'observations, en regrettant notamment la banalisation du recours au décret d'avance en fin d'exercice budgétaire.
L'avis de la commission et l'analyse sur laquelle il se fonde sont reproduits en annexe au présent rapport.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 25 (Art. L. 213-10-3, L. 213-10-6, L. 213-10-8 et L. 213-19 du code de l'environnement) : Modification de certaines redevances perçues par les agences et offices de l'eau
Commentaire : le présent article vise à simplifier le recouvrement des redevances pour pollution de l'eau et modernisation des réseaux de collecte ainsi qu'à clarifier les dispositions relatives à la taxe pour pollutions diffuses.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES AGENCES DE L'EAU ET LES COMITÉS DE BASSIN
Créées par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, et réformées par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA), les six agences de l'eau (agences des bassins Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône-Méditerranée et Corse et Seine-Normandie) sont des établissements publics à caractère administratif, placées sous la tutelle du ministère chargé de l'environnement. Leur conseil d'administration est composé de trente-trois membres représentant en nombre égal l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers 363 ( * ) , auxquels s'ajoutent le président et le représentant du personnel.
Les agences de l'eau jouent un rôle très important dans la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et de l'application du droit communautaire.
Leur priorité est en effet la mise en oeuvre des directives communautaires dans le domaine de l'eau , notamment la directive n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE).
Mais elles organisent aussi la planification et le financement des politiques de l'eau au niveau d'un ou plusieurs bassins hydrographiques, leur objectif étant de contribuer à l'atteinte du bon état des eaux en réduisant l'impact des activités humaines par la préservation des ressources, mais aussi de satisfaire les besoins des usagers à travers la recherche d'un équilibre entre les ressources et les utilisations rationnelles de l'eau. Elles assurent également le secrétariat des comités de bassin.
Pour mémoire, les comités de bassin se composent de trois collèges :
- le collège des collectivités locales (communes, départements, régions), qui représente 40 % des sièges, dont la moitié est attribuée aux communes ;
- le collège des représentants des usagers de l'eau (industries de transformation, hydroélectricité, agriculture, associations de pêche, de consommateurs, de protection de la nature), qui représente également 40 % des sièges ;
- le collège des représentants de l'Etat , qui compte 20 % des sièges.
Il existe sept comités de bassins , qui correspondent aux six bassins du continent, auxquels s'ajoute le bassin de Corse, dont le secrétariat est assuré conjointement par la collectivité territoriale de Corse et l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse.
B. UN FINANCEMENT PAR REDEVANCES
La LEMA a réformé le système des redevances perçues par les agences de l'eau à compter du 1 er janvier 2008. Ces redevances constituent depuis la ressource principale des agences. L'article L. 213-10 du code de l'environnement définit sept catégories de redevances perçues auprès des personnes publiques ou privées en application du « principe de prévention et du principe de réparation des dommages à l'environnement » :
- une redevance pour pollution de l'eau , qui recouvre la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique (article L. 213-10-2) et la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique 364 ( * ) (article L. 213-10-3);
- une redevance pour modernisation des réseaux de collecte , qui regroupe la redevance applicable aux redevables de la redevance pour pollution d'origine non domestique (article L. 213-10-5) et la redevance applicable aux gestionnaires des réseaux publics d'assainissement collectif 365 ( * ) (article L. 213-10-6) ;
- une redevance pour pollutions diffuses (article L. 213-10-8) ;
- une redevance pour prélèvement sur la ressource en eau , qui se subdivise en deux catégories : la redevance de « droit commun » et les redevances qui obéissent à des modalités de calcul spécifiques (article L. 213-10-9) ;
- une redevance pour stockage d'eau en période d'étiage (article L. 213-10-10) ;
- une redevance pour obstacle sur les cours d'eau (article L. 213-10-11) ;
- une redevance pour protection du milieu aquatique (article L 213-10-12).
L'ensemble de ces redevances, recouvré par les agences de l'eau, représentait un produit de 2 milliards d'euros en 2011.
Pour chaque redevance, la loi précise les assiettes et fixe les plafonds. En revanche, il appartient aux instances de bassin de définir une politique de zonage et d'adopter les taux des redevances dans la limite de ces plafonds . Les taux des redevances des agences de l'eau, ainsi que le taux des subventions accordées aux différents types de travaux et les règles d'éligibilité des projets sont en effet adoptés par le conseil d'administration, sur avis conforme du comité de bassin.
Pour la période 2007-2012, la programmation des agences de l'eau est structurée par l'article 83 de la LEMA . Cet article fixe de manière large les priorités des agences de l'eau et détermine le montant maximal des engagements, ainsi que le niveau des aides au titre de la solidarité urbain-rural et de la contribution au budget de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Cette dernière contribution s'élève à 108 millions d'euros par an.
Le recouvrement des redevances a pu apparaître comme complexe et a déjà conduit à des simplifications. L'article 131 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a ainsi précisé que le recouvrement de la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique est réalisé par l'exploitant du service d'eau potable et que celui de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte d'origine domestique est réalisé par le service d'assainissement.
C. LE CAS DE LA REDEVANCE POUR POLLUTIONS DIFFUSES
Créée comme il a été vu par la LEMA, la redevance pour pollutions diffuses , s'est substituée à la fraction de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) frappant les produits antiparasitaires. Conformément au principe pollueur-payeur, elle est assise sur les quantités de certaines substances classées contenues dans les produits phytopharmaceutiques utilisés en France. Aux termes du 1° de l'article 2 du règlement CE n° 1107/2009, les produits phytopharmaceutiques sont des « produits composés de substances actives, phytoprotecteurs ou synergistes, ou en contenant, et destinés à protéger, favoriser la croissance (autre que par des moyens nutritifs), conserver, freiner ou détruire des végétaux ».
Son produit était de 82 millions d'euros en 2011, dont la moitié finance le « Plan Ecophyto 2018 » décidé dans le cadre du Grenelle de l'environnement 366 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LE RECOUVREMENT DES REDEVANCES POUR POLLUTION DE L'EAU ET MODERNISATION DES RÉSEAUX DE COLLECTE
Le présent article propose, dans ses 1° et 2°, de simplifier le recouvrement des redevances pour pollution de l'eau et modernisation des réseaux de collecte. Le produit de ces deux redevances serait ainsi dorénavant perçu par l'agence de l'eau auprès de l'exploitant du service assurant la facturation de chacune de ces redevances (service de l'eau ou service d'assainissement). De même, le recouvrement de chacune de ces redevances serait dorénavant effectué par le service assurant la facturation de la redevance , et ce en phase amiable comme en phase contentieuse.
Ces dispositions visent à répondre à des difficultés pratiques , comme le soulignent les évaluations préalables annexées au présent projet de loi. En effet, les services d'assainissement du bassin hydrographique Rhin-Meuse ne parviennent pas à assurer le recouvrement de la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique et de la redevance pour modernisation des réseaux de collecte lorsqu'ils facturent le service d'eau potable à l'assujetti. Ce problème est rencontré dans dix communes. Or, l'article R. 2224-19-7 du code général des collectivités territoriales précise que, à l'exclusion des procédures contentieuses, le recouvrement des redevances de consommation d'eau et d'assainissement collectif et non collectif, peut être confié à un même organisme qui en fait apparaître le détail sur une même facture. Par conséquent, l'interlocuteur de l'agence de l'eau change selon que l'on se trouve en phase amiable et en phase contentieuse, ce qui crée des difficultés pour réaliser les contrôles par les agences de l'eau sur les assiettes et le montant des redevances perçues.
Les 1° et 2° du présent article doivent permettre de résoudre ces difficultés puisque les services d'assainissement du bassin hydrographique Rhin-Meuse pourront dorénavant recouvrer le produit des redevances lorsqu'ils facturent eux-mêmes le service d'eau potable à l'assujetti, qu'ils se trouvent en phase amiable ou contentieuse .
Au total, la réforme aura donc pour intérêt de réduire le nombre d'interlocuteurs publics de l'agence de l'eau et de simplifier le dispositif à l'égard des assujettis .
B. LA REDEVANCE POUR POLLUTIONS DIFFUSES ET LES RÉCLAMATIONS AUPRÈS DES OFFICES DE L'EAU D'OUTRE-MER
Le 3° du présent article propose de modifier le champ des assujettis à la redevance pour pollutions diffuses . Les redevables seraient élargis aux acquéreurs de produits phytopharmaceutiques à des fins domestiques alors que les producteurs et distributeurs de produits phytopharmaceutiques seraient exclus du champ de la redevance. La réforme permet d' éviter les phénomènes de double taxation des produits phytopharmaceutiques : la redevance pouvait en effet trouver en effet à s'appliquer au moment de l'achat par le distributeur puis à celui de l'achat par le consommateur final. Il est donc précisé que les producteurs et distributeurs des produits phytopharmaceutiques ne sont pas soumis à la redevance. La réforme permet aussi une plus grande justice puisque la redevance frappera aussi les jardiniers amateurs utilisateurs de produits phytopharmaceutiques. Par ailleurs, le 3° du présent article propose de préciser que tout distributeur de produits phytopharmaceutiques, à l'exception des produits portant la mention « emploi autorisé dans les jardins », devra faire apparaître sur ses factures le montant de la redevance dont doivent s'acquitter les acquéreurs de produits phytopharmaceutiques à des fins domestiques.
En outre, le 4° du présent article propose d' appliquer, dans les offices de l'eau en outre-mer 367 ( * ) , la procédure de réclamation applicable dans les agences de l'eau de métropole . En effet, aux termes de l'article L. 213-19 du code de l'environnement, les offices de l'eau d'outre-mer peuvent prononcer d'office le dégrèvement ou la restitution de redevances et pénalités qui n'étaient pas dues et accorder des remises totales ou partielles de redevances et pénalités sur demande motivée du redevable, sans autre condition, alors qu'en métropole, la procédure est plus encadrée et est différente selon la nature de la réclamation 368 ( * ) .
*
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Les aménagements du régime des redevances perçues par les agences de l'eau proposés par le présent article sont avant tout techniques.
Selon le ministère chargé de l'écologie, ils n'induisent pas de coût budgétaire mais devraient améliorer la mise en oeuvre de ces dispositifs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 363 Ces deux derniers collèges émanent des collèges correspondants des comités de bassin.
* 364 La redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique est acquittée par tous les abonnés au service d'eau potable (autre que ceux acquittant la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique) ou au service d'assainissement. Elle est perçue par l'agence de l'eau auprès de l'exploitant du service d'eau potable.
* 365 La redevance pour modernisation des réseaux de collecte d'origine domestique est acquittée par les usagers payant la redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique et la redevance d'assainissement. Elle est perçue par l'agence de l'eau auprès de l'exploitant du service assurant la facturation de la redevance d'assainissement, lequel peut être le service d'eau potable ou le service d'assainissement.
* 366 Ce plan vise à réduire de 50 % l'usage des pesticides en dix ans. Il prévoit également le retrait du marché des préparations contenant les 53 substances actives les plus préoccupantes. Les axes prioritaires du plan consistent à diffuser les bonnes pratiques agricoles économes en pesticides via un réseau de 3 000 fermes pilotes, à garantir la compétence de l'ensemble des acteurs impliqués dans l'utilisation, la distribution ou l'information relative aux produits phytopharmaceutiques, ainsi qu'à renforcer la recherche agronomique et l'innovation et à créer un réseau d'épidémio-surveillance accessible à tous les agriculteurs.
* 367 Les offices de l'eau sont des établissements publics locaux, créés dans les départements de Martinique, de Guadeloupe, de Guyane et de La Réunion en application de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, pour faciliter la gestion intégrée de l'eau par la connaissance, l'information, l'appui technique aux collectivités et le financement d'actions et de travaux. Pour contribuer à ces actions, ils perçoivent des redevances sur les utilisations de l'eau, comme le font les agences de l'eau en métropole.
* 368 Cette procédure de réclamation applicable en métropole est la suivante : le contribuable qui conteste tout ou partie des redevances mises à sa charge doit, préalablement à tout recours contentieux, adresser une réclamation au directeur de l'office de l'eau. En outre, l'agence de l'eau peut accorder des remises totales ou partielles de redevances, majorations et intérêts de retard soit sur demande du contribuable, lorsque celui-ci est dans l'impossibilité de payer par suite de gêne ou d'indigence, soit sur demande du mandataire judiciaire pour les entreprises soumises à la procédure de sauvegarde ou de redressement ou de liquidation judiciaire.