Projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme

Rapport n° 191 (2012-2013) de M. Jacques MÉZARD , sénateur et Mme Marie-Françoise BECHTEL, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 6 décembre 2012

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RAPPORT

FAIT

^{AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ,}

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, Président, M. Jean-Jacques Urvoas , député Vice-Président ; M. Jacques Mézard, sénateur, Mme Marie-Françoise Bechtel , députée, rapporteurs.

Membres titulaires : M. Alain Anziani, Mme Éliane Assassi, MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-Jacques Hyest, Michel Mercier sénateurs ; MM. Sébastien Pietrasanta, Pascal Popelin, Alain Marsaud, Gérald Darmanin, Guillaume Larrivé, députés.

Membres suppléants : M. Christophe Béchu, Mme Esther Benbassa, MM. Michel Delebarre, Yves Détraigne, Mme Virginie Klès, M. Jean-Yves Leconte, Mme Catherine Troendle , sénateurs ; MM. Carlos Da Silva, Eduardo Rihan Cypel, Yann Galut, Philippe Gosselin, Patrice Verchère, Gilles Bourdouleix, Paul Molac, députés.

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MESDAMES, MESSIEURS,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme s'est réunie au Sénat le jeudi 6 décembre 2012.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, président ;

- M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président ;

- M. Jacques Mézard, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a procédé ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Je propose à Mme le rapporteur Bechtel de présenter les modifications apportées par l'Assemblée nationale au texte adopté par le Sénat.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - L'Assemblée nationale n'a pas modifié l'article 1 ^er .

À l'article 2, qui rend possibles les poursuites, en France, des auteurs de délits terroristes commis à l'étranger, notre commission a substitué à la notion de « personne titulaire d'un titre de séjour » celle, plus large et déjà connue de notre droit pénal, de « personne résidant habituellement sur le territoire français ». Il s'agit d'éviter une non-application aux citoyens européens, qui résident en France sans titre de séjour.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale a introduit, à l'initiative de M. Éric Ciotti, un article 2 bis A nouveau qui mentionne expressément le chantage dans la liste des infractions pouvant être qualifiées d'actes de terrorisme. Le chantage est contenu dans la notion d'extorsion. C'est un amendement que je qualifierais de pédagogique...

La commission a supprimé l'article 2 bis , introduit par le Sénat, qui crée une incrimination spécifique de recrutement en vue de participer à un groupement terroriste ou de commettre un acte terroriste. Les auditions ont fait apparaître qu'une telle incrimination risquait d'affaiblir la définition d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

En séance publique, l'Assemblée nationale a introduit, à l'initiative du groupe SRC, un article 2 quater A qui aligne les conditions d'indemnisation des victimes du terrorisme sur le droit commun, comme le souhaitaient les associations de victimes.

Sur proposition du gouvernement, elle a introduit des articles 2 quater , 2 quinquies et 2 sexies pour faciliter le gel des avoirs financiers, en étendant l'application des dispositions existantes aux personnes qui incitent à des actes de terrorisme, en autorisant la publication sous forme de simples extraits des décisions de gel des avoirs, en prévoyant la communication d'informations couvertes par le secret bancaire.

À l'article 3, notre commission est revenue sur la restriction du dispositif de la commission d'expulsion aux seuls cas d'activités à caractère terroriste, afin de rester dans la logique du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda). Nous avons toutefois maintenu la possibilité, pour la commission d'expulsion, d'accorder un nouveau délai en cas de motif légitime, ce qui était l'un des apports majeurs du Sénat, mais avons souhaité que les délais soient fixés par décret en Conseil d'État.

La commission a rétabli l'article 5, supprimé par le Sénat, qui ratifiait l'ordonnance du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure. Un amendement du gouvernement est venu compléter la rédaction.

Enfin, en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit un article 6 bis créant deux mentions nouvelles : « mort pour le service de la Nation » et « victime du terrorisme ». J'imagine qu'elles donneront lieu à débat.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Ce texte a fait l'objet de modifications importantes à l'Assemblée nationale, avec notamment plusieurs enrichissements suggérés par le gouvernement. Le résultat est un texte assez différent de celui qui a été voté par le Sénat.

À l'article 2, l'Assemblée propose de revenir à la formulation « résidant habituellement sur le territoire français ». Soit...

L'article 2 bis A insère le mot « chantage », dans un but que vous qualifiez de pédagogique. Je n'en vois pas trop l'intérêt, il faudra en débattre.

Nous considérons que l'article 2 bis, qui créait une incrimination pour le recrutement, améliorait le texte. Le Sénat maintient sa position.

À l'article 2 quater A, les modifications proposées ne posent pas problème.

Les articles 2 quater , 2 quinquies et 2 sexies nouveaux sont des enrichissements dus à Bercy... Il n'en avait été nullement question devant le Sénat... Nous acceptons ces ajouts, en soulignant toutefois qu'il s'agit d'une extension importante des pouvoirs de l'administration.

Sur l'article 3, le débat reste pendant, tant sur le champ d'intervention de la commission d'expulsion que sur le renvoi au décret en Conseil d'Etat pour le délai.

Sur l'article 5 de ratification, le Sénat maintiendra sa position.

Quant aux deux nouvelles dispositions créant les mentions « mort pour le service de la Nation » et « victime du terrorisme », elles méritent également que nous en débattions, au moins pour améliorer la rédaction.

Article 2 (art. 113-3 [nouveau] du code pénal) : Application de la loi pénale française aux actes de terrorisme commis à l'étranger

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2 bis A (art. 421-1 du code pénal) : Ajout du chantage dans la liste des infractions pouvant être qualifiées d'actes de terrorisme en raison du but animant leur auteur

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je suis réservée sur cet article qui certes ne mange pas de pain, comme on dit, mais alourdit inutilement le droit. Dans le code pénal, le chapitre « Extorsion » couvre l'extorsion proprement dite mais également le chantage.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Je partage cette observation. Nous avions eu nous aussi ce débat au Sénat et avions considéré comme redondant de viser spécifiquement le chantage, couvert par la notion d'extorsion.

La commission mixte paritaire supprime l'article 2 bis A.

Article 2 bis (art. 421-4 [nouveau] du code pénal) : Incrimination des actes de recrutement, même non suivis d'effet, en vue de participer à une manifestation de malfaiteurs à visée terroriste ou de commettre des faits de nature terroriste

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - L'Assemblée nationale a supprimé cet article. Il ressortait en effet des auditions que cette incrimination ne sert à rien et risque d'affaiblir l'incrimination actuelle d'association de malfaiteurs en vue de la préparation d'actes de terrorisme. Plus large et plus souple, celle-ci permet de saisir les personnes à divers stades.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Cet article a été introduit sur amendement de MM. Hyest et Mercier. Il s'agit de viser les actes de recrutement quand ils ne sont pas suivis d'effets. Ces agissements ne sont pas réprimés dans le droit actuel.

M. Michel Mercier , sénateur. - Nous avons déposé cet amendement après avoir rencontré des magistrats, qui ont regretté l'absence d'incrimination quand les faits ne sont pas suivis d'un acte de terrorisme. L'acte de recrutement est en lui-même un délit pénal qu'il faut sanctionner. L'incrimination d'associations de malfaiteurs ne répond pas à tous les cas. Nous maintenons notre position.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Nous souhaitons tous que la loi soit la moins bavarde possible ; je connais la vigilance de M. Mercier en la matière. En l'espèce, la provocation publique à commettre des actes de terrorisme est déjà incriminée dans la loi du 29 juillet 1881. Le recrutement et l'entraînement relèvent soit de l'association de malfaiteurs, soit du nouvel article 113-13 du code pénal. Enfin, les articles 421-1 et 312-10 du même code répriment déjà le fait de menacer, d'exercer des pressions ou un chantage. Les magistrats antiterroristes nous ont dit ne pas souhaiter trop de précisions : plus une définition est large, plus elle est efficace. Écoutons les praticiens et ne surchargeons pas le texte.

M. Alain Anziani , sénateur . - Le texte adopté par le Sénat est plus précis. Prenez le cas de quelqu'un qui propose un cadeau : est-il couvert actuellement ? Je ne vois pas en quoi cette nouvelle incrimination affaiblirait le délit d'association de malfaiteurs. Mieux vaut anticiper, d'autant que le principe d'opportunité des poursuites demeure. Le parquet peut choisir d'attendre, s'il cherche à « remonter » une filière.

M. Guillaume Larrivé, député . - Je trouve l'argumentation de M. Mercier tout à fait pertinente et ferai donc entendre une voix discordante au sein de la commission des Lois de l'Assemblée nationale. Le texte du Sénat couvre les cas en amont de l'incrimination actuelle d'association de malfaiteurs : il est adapté à ce que nous visons, et n'affaiblit pas l'incrimination actuelle.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je remercie les intervenants pour leurs observations pertinentes. Seul l'argument de viser les cas « en amont » ne tient pas : pour cela, nous avons les services d'enquête, auxquels il faut laisser le maximum de souplesse. Les incriminations actuelles sont-elles suffisamment précises ? Dès lors que rien n'est laissé hors du champ des possibilités de poursuite, il n'y pas lieu de donner trop de précisions.

Il serait malvenu de préciser davantage la notion d'association de malfaiteurs. Les promesses, dons et autres incitations au terrorisme peuvent déclencher une surveillance des services, voire des poursuites pénales sous le chef de l'association de malfaiteurs. Le nouvel article 113-13 couvrira également les délits commis à l'étranger. Bref, les mailles du filet sont suffisamment fines : nous pouvons attraper toutes les sortes de poissons.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Si l'affaire prend tournure, il vaut mieux que des poursuites pénales s'engagent. Or, dans certains cas, il ne sera pas possible d'invoquer l'association de malfaiteurs, si cette notion n'est pas précisée. Quant aux délits de presse, ils ne sont pas sanctionnés par les mêmes peines... On n'affaiblirait pas le droit actuel en adoptant la nouvelle incrimination : bien au contraire, on resserrerait les mailles du filet. Moi qui ne suis guère favorable à la multiplication des incriminations, je considère que l'amendement Mercier répond à un vrai problème, soulevé par plusieurs des personnes auditionnées.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Nous n'avons rien entendu de tel...

M. Alain Marsaud, député . - Je m'en veux de ne pas soutenir M. Mercier, dont j'ai, en tant qu'ancien magistrat, apprécié le travail place Vendôme. Mais je vous livrerai cette remarque d'ancien combattant : il ne faut pas toucher à la définition de l'association de malfaiteurs donnée par la loi du 9 septembre 1986. Les services de renseignement, mais aussi les magistrats, sur cette base, font ce qu'ils veulent et c'est très bien. Sans cet outil formidable, longtemps critiqué par les gouvernements de gauche et les syndicats, on n'aurait pas enregistré les mêmes succès... N'y touchez pas, oubliez-le !

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - J'entends vos arguments, mais le texte du Sénat ne touche pas à l'incrimination existante. Nous avons entendu les mêmes personnes que vous, et notamment des juges d'instruction...

M. Alain Marsaud, député . - Des procureurs aussi !

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - En l'état actuel du droit, une tentative de recrutement, si elle n'est pas suivie d'effets, ne peut être poursuivie sous le chef de l'association de malfaiteurs. Soyons cohérents : nous parlerons tout à l'heure du gel des avoirs en cas d'incitation à commettre des actes de terrorisme...

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 bis dans la rédaction du Sénat.

Article 2 ter (art. 52 et 65-3 de la loi du 29 juillet 1881) : Délit de provocation au terrorisme ou d'apologie du terrorisme : placement en détention provisoire et allongement du délai de prescription de l'action publique

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Nous n'avons fait ici que nettoyer quelques références qui ne sont plus exactes. Sur le fond, la rédaction est comparable à celle du Sénat.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Fort bien.

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 ter dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2 quater A : (art. 9 de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme) : Dispositif d'indemnisation des victimes de terrorisme par le fonds de garantie

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Cet article, issu d'un amendement présenté par le groupe SRC et moi-même, répond à une demande des associations de victimes du terrorisme, en alignant sur le droit commun le délai de prescription imparti à celles-ci.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - C'est un progrès indéniable.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je vous propose cependant quelques améliorations rédactionnelles.

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 quater A dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserves de modifications rédactionnelles.

Article 2 quater (art. L. 562-1 du code monétaire et financier) : Extension du dispositif de gel des avoirs financiers aux personnes qui incitent à la commission d'actes terroristes

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Comme les deux suivants, cet article provient d'un amendement du gouvernement inspiré par le ministère de l'Économie et des finances. L'article L. 562-1 du code monétaire et financier autorise le ministre en charge de l'économie à geler pour six mois tout ou partie des fonds détenus par des personnes physiques ou morales qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme. Le gouvernement a souhaité que les personnes qui en incitent d'autres à commettre des actes terroristes soient aussi visées.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Je comprends l'intention, mais cet article 2 quater étend considérablement le champ de la sanction administrative. Bien que la notion d'incitation figure déjà dans certains textes, sa définition n'en est pas moins problématique. Il faudrait en tout cas remplacer « les incitent » par « y incitent ».

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Pourquoi ne pas remplacer « inciter » par « appeler », terme qui viserait des actes positifs ?

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Le verbe « inciter » peut être critiqué, mais « appeler » renvoie à des actes publics. Quant au verbe « encourager », proposé par Bercy, il était bien trop large.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - J'avais la même idée que le président Sueur. Le gouvernement semble surtout avoir en tête certains prêches.

M. Alain Marsaud, député . - Ce problème sémantique ne mérite pas que l'on s'y attarde. Le ministère de l'Économie veut se mêler de ce texte, mais cet article ne sera jamais appliqué, pas plus que celui qui fut inséré dans la loi du 23 janvier 2006 dont je fus rapporteur. Ces groupes de militants n'ont pas d'argent.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Vous nous incitez donc à supprimer l'article...

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je suis navrée d'apprendre que nous votons des textes inutiles, mais pour ma part, je ne considère pas d'où viennent les amendements : il n'y a qu'un Gouvernement. Certes, la notion d'incitation a une connotation plus pénale qu'administrative, mais « appeler » est trop étroit.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Je vais donc mettre aux voix le texte de l'Assemblée nationale - avec une correction grammaticale - puis, s'il n'est pas adopté, une version où le verbe « inciter » sera remplacé par le verbe « appeler ».

M. Alain Anziani , sénateur . - J'insiste : le verbe « appeler » change la nature des faits visés.

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 quater dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

Article 2 quinquies : Publication des décisions de gel des avoirs par extrait

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Cet article est de portée modeste, je ne suis pas certaine d'ailleurs qu'une disposition législative soit nécessaire... Il prévoit que la publication des arrêtés de gel d'avoirs, pour la sécurité des auteurs des décisions, pourra se faire sous forme d'extraits.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Nous sommes modestement d'accord...

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 quinquies dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 2 sexies (art. L. 562-8 et L. 561-29 du code monétaire et financier) : communication d'informations couvertes par le secret bancaire des établissements de crédit ou de Tracfin

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - L'article L. 562-8 du code monétaire et financier autorise l'échange d'informations couvertes par le secret bancaire entre les organismes financiers requis et la direction générale du Trésor, afin de vérifier l'identité des personnes concernées par un gel d'avoirs. Mais un gel n'est efficace que s'il y a des actifs sur un compte. Il est donc indispensable que les banques, ainsi que Tracfin, puissent transmettre aux services de l'Etat des informations relatives aux mouvements de comptes, afin que la décision de gel soit prise au moment opportun. Tel est l'objet de l'article 2 sexies .

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Je vous suis : les temps changent, le droit doit s'y adapter.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Cette faculté ne concerne-t-elle que des actes de terrorisme ?

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Non, c'est une mesure générale.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Les sénateurs étaient attachés à ce que ce projet de loi soit restreint à la lutte antiterroriste.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Le texte d'origine était de portée très limitée. On veut saisir l'occasion pour faire passer toutes sortes de mesures... Celle-ci mérite débat.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Votre préoccupation est légitime, mais l'Assemblée nationale a examiné le texte dans une optique différente : elle a considéré qu'il concernait la sécurité intérieure dans son ensemble. Certes, le gel est une mesure très intrusive, mais il ne s'agit ici que de donner à l'administration les moyens de la prendre au meilleur moment.

Il n'est pas bon d'inscrire dans un code des mesures trop spécifiques.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - J'ai souvenir de certains textes fourre-tout, traitant de terrorisme, de sécurité et de bien d'autres choses encore...

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Pour votre information, l'article voté par l'Assemblée nationale vise le financement du terrorisme, le blanchiment d'argent ainsi que les loteries, jeux et paris truqués.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Il est déjà arrivé qu'on vote à l'unanimité des mesures spécifiques concernant le terrorisme.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je rappelle le titre du projet de loi : dispositions relatives à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Je vous propose de nous prononcer sur la rédaction de l'Assemblée nationale, étant entendu qu'il faut faire une correction de forme en ajoutant « la première phrase est complétée par les mots » avant « et de surveiller les opérations portant sur les fonds, les instruments financiers et les ressources économiques desdites personnes ».

La commission mixte paritaire adopte l'article 2 sexies dans la rédaction de l'Assemblée nationale, sous réserve de cette modification rédactionnelle.

Article 3 (art. L. 522-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, art. 32 de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000, art. 34 de l'ordonnance n° 200-372 du 26 avril 2000 ; art. 32 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000  et art. 34 de l'ordonnance n° 200--388 du 20 mars 2002 ) : Fixation d'un délai pour la commission d'expulsion

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - L'article concerne la procédure d'expulsion du fait d'activités terroristes. Le premier alinéa tel que rédigé par le Sénat a été adopté par l'Assemblée nationale. Voyons la suite de l'article.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Le Sénat, contre l'avis de son rapporteur, a entendu cibler l'article sur les activités à caractère terroriste. Pour moi, je n'ai pas changé d'avis et suivrai donc l'Assemblée nationale, sauf sur le renvoi des délais à un décret en Conseil d'État - mieux vaut préciser les choses dans la loi.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Sur l'essentiel, nous sommes d'accord avec le Sénat pour créer un nouveau délai, lié à une demande de renvoi pour motif légitime. Nous avons élargi le champ pour rester dans la logique du code d'entrée et de séjour des étrangers (Ceseda). Quant au décret en Conseil d'État, il me semble nécessaire pour préciser la mécanique de mise en oeuvre des délais.

M. Alain Anziani , sénateur. - Il y a donc trois points en discussion. Le renvoi pour motif légitime ne donne pas lieu à beaucoup de débats, je m'en félicite. Faut-il ou non mentionner le délai dans la loi ? Je n'y vois pas d'obstacle. Enfin, nous sommes très attachés à ce que ce texte reste centré sur la lutte contre le terrorisme, et qu'il n'y ait pas de confusion entre dispositions relatives au terrorisme et dispositions relatives à l'immigration. Même s'il est vrai que c'est une disposition du Ceseda, nous devons éviter tout amalgame.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Outre qu'il respecterait la hiérarchie des normes, le renvoi au décret a une utilité : nous éviter des développements infinis dans la loi pour nous prémunir contre toute interprétation abusive.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Nous sommes d'accord sur le renvoi pour motif légitime. Quant à inscrire explicitement qu'il s'agit d'une procédure d'expulsion du fait d'activités à caractère terroriste, nous sommes quelques-uns à y tenir, car il y a eu trop de textes qui, par une sorte de propension idéologique, visaient à la fois le terrorisme, la sécurité, l'immigration, pêle-mêle. Il est plus cohérent de légiférer sur le terrorisme uniquement, même si une autre position peut se défendre aussi. Je propose de voter séparément sur cette question.

La commission mixte paritaire adopte le I, alinéa 1 ^er , de l'article 3 ainsi que la première phrase du second alinéa du I dans la rédaction du Sénat.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Il faut donc réécrire tout l'article, car le système de renvois ne fonctionne plus.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Nous proposerons un texte avant la fin de la séance. Concernant le délai, faut-il qu'il soit fixé par décret en Conseil d'État comme le propose l'Assemblée nationale, ou la loi doit-elle le fixer à un mois comme l'a prévu le Sénat ? Nous n'avons qu'à nous prononcer sur ce point précis, qui figure au second alinéa du I.

La commission mixte paritaire rejette la rédaction proposée par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Je propose de retenir la rédaction du Sénat en ajoutant : « les modalités de mise en oeuvre de ce délai sont fixées par un décret en Conseil d'État ».

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - En effet, il faut prévoir explicitement un décret. De toute façon, cette procédure ne sera pas appliquée : nous avons créé une garantie pour rien. Mais autant qu'elle soit complète !

M. Alain Anziani , sénateur . - Rappelons qu'en cas d'urgence absolue, l'administration n'a pas besoin de demander l'avis de la commission.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée rapporteur . - Cela ne concerne qu'une cinquantaine de cas par an.

La commission mixte paritaire rejette la rédaction modifiée proposée par le Sénat. Puis elle rejette la rédaction initiale du Sénat.

M. Michel Mercier , sénateur . - Le gouvernement n'aura qu'à déposer un amendement.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Trouvons plutôt une solution nous-mêmes. Je vous propose, dans cette attente, de réserver le vote sur l'article.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je suis d'accord. Mais je ne vote pas les articles par morceaux et c'est à mon sens la totalité de l'article qui est ainsi remise en discussion.

Article 5 : ratification de l'ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012 relative à la partie législative du code de la sécurité intérieure

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Cet article porte sur la ratification de la partie législative du code de la sécurité intérieure. Supprimé par le Sénat, il a été rétabli par l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Pourquoi le Sénat a-t-il supprimé cet article ? Il estimait n'avoir pas assez de temps pour examiner les articles de ce code. Mais ceux-ci ne comprennent que des dispositions législatives déjà examinées par le législateur : ce sont des codes photographiques, comme on dit. Il me semble assez habituel que le Parlement ratifie des codes sans les examiner en détail : il est censé en connaître toutes les dispositions ! C'est pourquoi l'Assemblée nationale a fait droit à la demande du gouvernement de prévoir ici la ratification du code de la sécurité intérieure, qui est un code utile et intéressant.

Deux modifications ont été introduites par un amendement du Gouvernement : un changement de référence sur la protection juridique des gendarmes pour tenir compte de la loi de 2010, avec mon avis favorable, et un deuxième changement, présenté en réalité par le ministère de l'Intérieur, que je n'approuvais pas puisqu'une ordonnance suivra qui révisera ce même code de la sécurité intérieure pour inclure la récente législation sur les armes.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Nous maintenons notre position. Les délais ne sont pas suffisants pour procéder à cette ratification : si l'on ne veut pas donner un blanc-seing, il y a un réel travail de vérification à effectuer. C'est pourquoi je propose de supprimer l'article.

M. Alain Anziani , sénateur . - Je partage la position du rapporteur. Le Sénat refuse ce type de textes qu'il n'a pas le temps d'examiner au fond - ici il y a 550 articles. Une codification « à droit constant » ? Nous voulons le vérifier !

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je comprends la démarche de pureté du Sénat. Il ne s'agit pas de donner un blanc-seing, mais de changer le statut de quelque chose qui existe déjà. Ma démarche est plus pragmatique : si nous devions reprendre la totalité de ces 550 articles, nous ne le ferions pas dans des conditions si différentes de ce que nous sommes en train de faire. Nous aurions quinze jours tout au plus et la ratification ne donnerait pas lieu à un travail en profondeur...

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Lorsque nous avons examiné les ordonnances sur l'outre-mer, nous avons découvert de nombreuses erreurs, lacunes... Si l'on considère que le travail fait par les technocrates est parfait, il ne fallait pas inscrire la ratification des ordonnances dans la Constitution ! Un exemple : le fait que les « écoutes » judiciaires soient dans le code de la sécurité intérieure me gêne quelque peu !

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je comprends le point de vue de M. Hyest, mais il n'est pas incompatible avec le nôtre : nous pourrions décider d'une mission d'information chargée d'expertiser le véritable contenu de ce code. Mais pour l'heure, il est plus cohérent, en terme de sécurisation du cadre juridique, de donner force de loi à des textes déjà en vigueur.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Le travail des commissions est utile dans ces cas-là. L'expérience prouve que l'examen des ordonnances par le parlement est profitable.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je ne le conteste pas, mais cela n'empêche pas de ratifier.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je comprends le point de vue de M. Hyest : cela anoblit le travail du parlement que de vouloir examiner en profondeur des dispositions, même s'il les a déjà étudiées et votées. Mais il y a aussi l'article 6 : il faudra une nouvelle ordonnance pour modifier le code de la sécurité intérieure, à cause du vote tout récent de la loi sur les armes. Cela fournira au Parlement ce temps de réflexion que vous estimez nécessaire.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Oui, on pourra tout faire d'un coup...

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - J'ai beaucoup de sympathie pour le travail du Parlement, et une grande considération pour l'oeuvre du Conseil d'État, lequel est une institution très remarquable.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Lorsque le Conseil d'État procède à la codification, il ne le fait que d'une main tremblante ; il est extrêmement attentif à ne déborder en rien de ce qui a été la volonté du législateur.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - En effet, et notre collègue M. Gélard ne manque jamais de nous le rappeler.

La commission mixte paritaire supprime l'article 5.

Article 6 : Habilitation du Gouvernement à prendre une ordonnance complétant le code de la sécurité intérieure

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - L'article 6 est très classique. Il autorise le gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour modifier le code de la sécurité intérieure afin d'y inclure les dispositions de la loi relative au contrôle des armes. Il a été rédigé de manière classique, pour respecter la hiérarchie des normes, abroger les dispositions devenues sans objet, et étendre aux Terres antarctiques et australes françaises les dispositions prévues par cette loi.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - J'y souscris.

La commission mixte paritaire adopte l'article 6 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Article 6 bis : (art. L. 492 ter [nouveau] du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, art. 9 et 10 de la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme) : Introduction d'une mention « Mort pour la Nation » et d'une mention « Victime du terrorisme »

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Un amendement déposé par le gouvernement, et sous-amendé à l'Assemblée nationale, a introduit, avec cet article 6 bis , deux novations qui émanent en fait de la société civile. Il s'agit d'abord d'ajouter au code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre un chapitre 1 ^er bis du livre IV, qui va faire suite au chapitre « Mort pour la France », et qui s'intitulera « Mort pour le service de la Nation ». Il concernera, d'une part, les militaires décédés en service ou en raison de leur qualité de militaire - ce qui est le cas des militaires tués par Mohamed Merah - d'autre part, les agents publics tués dans l'exercice de leurs fonctions ou en raison de leur qualité, par exemple un employé de préfecture tué au guichet par un déséquilibré. Le droit à pension et le statut de pupilles de la nation pour les enfants sont calqués sur les dispositions concernant les « morts pour la France » - sans oublier une inscription de plein droit, sur demande, sur le monument aux morts de la commune.

En deuxième lieu, nous avons ajouté, à l'article 9 de la loi de 1986, des dispositions visant les « victimes du terrorisme ». La mention sera désormais portée sur l'acte de décès. Les autres droits sont déjà assurés. Je vous proposerai une rédaction un peu différente de celle adoptée à l'Assemblée nationale, mais qui ne modifie pas le fond de l'article.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Il s'agit d'un enrichissement soudain, advenu par amendement du gouvernement à l'Assemblée nationale. Le I ne suscite pas de difficultés - j'aurais seulement préféré « mort au service de la Nation», plutôt que «pour le service », mais le ministère de la défense semble attaché à la seconde formule, pour des raisons qui m'échappent. Je penche aussi pour une décision discrétionnaire du ministre compétent, concernant la mention sur l'acte de décès, non une mention automatique. L'expression « sur avis favorable du ministre » peut susciter des problèmes.

Le II crée plus de difficultés qu'il n'en résout. S'il est maintenu, mieux vaut prévoir une décision du ministre, prise avec l'accord des ayants-droit. Enfin, je ne suis pas enthousiasmé par des dispositions rétroactives pour viser un cas particulier.

M. Georges Darmanin, député . - Les familles des deux jeunes enlevés au Niger par les terroristes d'Aqmi, et tués l'an dernier lors de l'intervention des forces spéciales françaises, ont été reçues par M. Sarkozy et à nouveau par M. Hollande il y a quelques semaines. Elles réclament vérité et reconnaissance. Elles sont de ma circonscription et j'ai soutenu leur requête en présentant un amendement, le ministre M. Valls en a également déposé un. Je souhaite ardemment que la CMP vote l'article 6 bis : les familles feront ainsi leur travail de deuil. Nous parlons de victimes visées par des terroristes parce que françaises : la Nation a un devoir d'accompagnement. Mme le rapporteur a sous-amendé l'amendement du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté l'article à l'unanimité.

Mme Éliane Assassi , sénateur . - Mon propos peut paraître décalé, mais des femmes meurent aussi pour la Nation. La langue française est ainsi faite que le masculin domine, mais c'est insatisfaisant.

M. Alain Anziani , sénateur . - Cet amendement ne procède pas d'une bonne méthode parlementaire. Le Sénat n'en a pas eu connaissance, il n'y a pas eu de débat. On peut comprendre que nécessité fasse loi, mais enfin... Sur le fond, la mention « mort pour le service de la Nation » ne me choque pas, elle correspond à une demande forte des associations. Cette mention fait en outre écho au « mort pour la France » inscrit sur les monuments aux morts de nos villages, ce qui en renforce encore la portée symbolique. Je suis favorable à la proposition de rédaction de la rapporteure. Et je suis d'accord qu'il faut un filtre, en l'occurrence la décision du ministre.

M. Jean-Patrick Courtois , sénateur . - Je suis favorable à cette disposition. Une question pratique toutefois : si la femme du préfet Érignac avait été tuée en même temps que son époux, celui-ci serait mort « pour le service de la Nation », mais elle, aurait-elle eu droit à une quelconque mention ?

M. Sébastien Pietrasanta, député . - Il y a toujours la mention « victime du terrorisme ».

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - À supposer qu'il s'agisse de terrorisme...

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Je suis d'accord avec les modifications proposées. Le préfet Érignac a bien été tué « en raison de ses fonctions ou de sa qualité ». Une question : existera-t-il encore des « morts pour la France » ? La mention s'appliquera-t-elle aux militaires tués alors qu'ils étaient engagés dans des opérations extérieures ?

Mme Virginie Klès , sénatrice . - Je crains qu'on n'ouvre une boîte de Pandore avec cette disposition. Que prévoyez-vous pour les élus, ceux par exemple tués dans le massacre au conseil municipal de Nanterre ? Cela me paraît sans fin...

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Monsieur Hyest, le cas des militaires tués en service se comprend outre les cas du chapitre « Mort pour la France », c'est implicite.

La mode est à la féminisation - jusqu'à l'horreur - des titres. Il est évident que le texte applique aux femmes mortes pour le service de la nation.

M. Jean-Patrick Courtois . - Et les conjoints ?

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Ceux qui seraient tués au cours d'un acte de terrorisme sont visés par le chapitre relatif aux victimes du terrorisme, s'il ne s'agit pas d'un acte terroriste, par le chapitre suivant.

Quant aux élus, ils sont compris, me semble-t-il, dans la catégorie d'agent public, auquel il faut donner un sens extensif.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Les événements de Nanterre ont-ils donné lieu à un texte législatif ?

M. Gérald Darmanin, député . - Cette tuerie fut une horreur, mais pas un acte terroriste.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - On voit là les limites de cet article, qui introduit une discrimination entre un passant victime d'un attentat terroriste et celui qui est tué par une balle perdue dans un règlement de compte entre gangs. Nous ne sommes pas à l'abri d'une question prioritaire de constitutionnalité.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Nous sommes conscients de la haute valeur symbolique de cette mesure.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur. - Les deux rapporteurs se sont concertés. La proposition de rédaction de Mme Bechtel a évolué et prévoit désormais que le ministre compétent tranche. En revanche, la mention que le texte serait désormais « applicable aux décès survenus à compter du 1 ^er janvier 2002 » ne figurait pas dans la version que j'ai eue sous les yeux...

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je veux tout d'abord remercier M. Mézard, à qui nous devons la principale avancée, à savoir la décision du ministre. Pourquoi 2002 ? La Chancellerie a suggéré cette date, qui couvre l'attentat de Karachi.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Valeur symbolique, fort bien, mais au nom du symbole, ne faisons pas n'importe quoi ! Les difficultés d'exécution seront nombreuses, il y aura toujours des cas oubliés. Le texte est non seulement rétroactif mais calé sur une date et un évènement choisis arbitrairement : drôle de façon de légiférer.

À l'alinéa 12, je préfèrerais que l'on inscrive « ministre compétent » plutôt que « ministre de la Justice ».

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Nous savons que le débat est très sensible, qu'il est suivi par les familles des victimes.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur pour l'Assemblée nationale . - La rétroactivité n'est pas une nouveauté, monsieur Mézard : la loi de 1986 comme celle de 1990 étaient également rétroactives.

Il n'y a pas de ministre « compétent » : les victimes du terrorisme n'ont pas de ministre de tutelle. La loi de 1986 sur l'indemnisation des victimes du terrorisme étant largement judiciaire, il paraît logique de renvoyer au ministre de la Justice, même si le choix est forcément arbitraire.

M. Michel Mercier , sénateur . - Nous devons tous faire un effort si nous voulons parvenir à un résultat. La direction des affaires civiles et du Sceau, qui est en charge de l'état civil, dépend du ministre de la Justice : c'est donc lui le ministre compétent. La rédaction est satisfaisante. Quant à la date de 2002, elle est forcément arbitraire. L'important est de panser les blessures...

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - Il y a encore des familles de victimes d'attentats antérieurs à 2002.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Les sénateurs n'ont pas été saisis en séance publique du sujet, la rétroactivité n'est pas satisfaisante, c'est incontestable. Mais il y a des considérations de sensibilité, de morale, de reconnaissance. Des actes atroces ont été commis sur le territoire de la République française ou ailleurs. Pensons aux familles, et votons sur la proposition de rédaction du rapporteur de l'Assemblée nationale.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Je m'interroge sur l'opportunité de maintenir l'alinéa 14 : « Les enfants des personnes dont l'acte de décès porte la mention « victime du terrorisme » ont vocation à la qualité de pupille de la nation ». La disposition existe déjà dans notre droit.

M. Yann Galut, député . - Conservons cette mention ici, au nom du parallélisme des formes et pour la clarté.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - J'avais parié que quelqu'un tiendrait à cette précision redondante. Pari gagné, je m'incline...

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Je partage vos scrupules juridiques, mais je mets donc aux voix votre proposition de rédaction, y compris cette phrase.

La commission mixte paritaire adopte la proposition de rédaction. Puis elle adopte l'article 6 bis dans la rédaction issue de ses travaux.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Revenons donc à l'article 3. Un compromis ne semble pas hors de portée. Il serait fâcheux que notre commission mixte paritaire échouât sur cet écueil...

M. Alain Anziani , sénateur . - Continuons d'être constructifs. Pourquoi ne pas viser les activités « à caractère sensible », ce qui serait plus large que la rédaction du Sénat, et renvoyer au décret en Conseil d'Etat pour fixer le délai ? Je demanderais alors au ministre de nous confirmer en séance que ce délai sera bien d'un mois.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Que signifie « sensible » ?

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - La CMP a voté tout à l'heure en faveur d'une procédure spécifique aux activités terroristes - c'est la première phrase du second alinéa du I, que nous avons adoptée. Renvoyons au décret en Conseil d'Etat la fixation du délai et nous demanderons des assurances du ministre en séance.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur pour le Sénat . - « Sensible » est bien délicat... En revanche, va pour un décret en Conseil d'Etat.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - La concession des sénateurs porte sur le point le moins important. Que le délai soit défini par la loi ne me choquerait pas. Nous conservons en tout état de cause l'apport principal du Sénat, c'est-à-dire le nouveau délai, en cas de motif légitime. Un décret devra de toute façon déterminer les modalités d'opposabilité.

Quant au champ d'application de la procédure, n'inventons pas à présent la notion d' « activités à caractère sensible ». Et soyons clairs : nous n'acceptons pas de limiter le texte à la lutte antiterroriste. L'Assemblée nationale, tout au long du projet de loi, a entendu traiter, plus largement, de terrorisme et de sécurité intérieure. La CMP vient du reste de voter des dispositions générales. En outre, la rédaction du Sénat complique excessivement les choses. La procédure en tout état de cause ne sera pas appliquée, le ministre recourra toujours à l'expulsion en urgence absolue.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Nous en faisons un casus belli . Ce texte ne porte pas seulement sur le terrorisme mais sur la sécurité plus largement et ici sur les étrangers qui troublent gravement l'ordre public. Si la CMP échoue pour cette raison, tant pis. L'Assemblée nationale aura le dernier mot.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Il m'est arrivé de lire la Constitution...

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - Je ne fais que rappeler le droit. Si, à l'article 3, la CMP adopte un texte qui n'est pas celui de l'Assemblée nationale, celle-ci rejettera les conclusions de la CMP.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président. - Chaque assemblée se prononcera souverainement, et la Constitution s'appliquera.

M. Jacques Mézard , sénateur, rapporteur . - Je regrette que M. Urvoas sorte l'arme atomique, alors que j'allais proposer une solution consensuelle sous la forme d'une proposition de rédaction : que la loi fixe elle-même le délai, mais donne à la procédure un champ d'application plus large que le seul terrorisme. Nous faisons hélas les frais des divergences entre les groupes socialistes des deux chambres. Monsieur Urvoas, nous connaissons la Constitution. Quand on a le pouvoir, on est le plus fort : mais à nous le seriner chaque jour, on finit par provoquer des réactions au Sénat.

M. Michel Mercier , sénateur . - La dernière proposition de M. le rapporteur correspond exactement à ce que souhaite l'Assemblée nationale. Avec cette proposition, tous les cas dans lesquels il y a menace à l'ordre public sont concernés. Dans la majorité à laquelle j'appartiens, nous n'aurions jamais osé aller aussi loin !

M. Jean-Jacques Urvoas, député . - Le fait de rappeler simplement les termes de la Constitution n'est pas forcément vexatoire et si ce rappel a pu apparaître comme tel aux yeux des sénateurs qu'on m'en excuse.

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - Je ne pense pas que vous nous vexerez jamais.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - La CMP doit se prononcer sur deux points. Nous avons déjà voté sur la question de savoir si les dispositions ne s'appliquent qu'en cas de terrorisme. Je propose que nous revotions sur ce point, ainsi que sur la question des délais.

Mme Marie-Françoise Bechtel, députée, rapporteur . - Il faudra de toutes façons, pour que le délai courre, une lettre recommandée avec accusé de réception, comme pour le droit d'asile : nous devons donc bien prévoir un décret...

M. Jean-Jacques Hyest , sénateur . - C'est extraordinaire : auparavant, en vertu de l'article 34, la loi fixait les principes et le règlement les modalités d'application, non pas nécessairement par décret en Conseil d'État mais par décret. Quand une loi n'est pas applicable en elle-même, le pouvoir réglementaire a toujours la possibilité de préciser les choses par décret : cela n'a pas disparu ! Il n'y a pas à le préciser dans l'article !

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Votons en tant que CMP, chaque assemblée se déterminera ensuite.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, vice-président . - La procédure que vous proposez me convient. Mais nous aurions peut-être dû commencer par discuter de la proposition de rédaction de M. Mézard, qui rédige l'ensemble de l'article et me paraît pouvoir être adoptée par la majorité d'entre nous.

La réunion est suspendue et reprend quelques minutes après.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Une CMP n'a de sens que s'il y a un vrai souci d'arriver à un accord : je me souviens de précédents fâcheux, où nous avions à peine le temps d'ouvrir nos dossiers qu'un échec était déjà entériné. Je suis attaché, comme nous tous, à la défense de la séparation des pouvoirs, chère à Montesquieu : le fonctionnement normal de la République nous donne une légitimité pour nous prononcer. Votons sur la proposition de rédaction de M. Mézard.

M. Alain Anziani , sénateur . - Il est fondamental d'éviter la confusion entre les terroristes et l'ensemble des étrangers. Cette rédaction a beaucoup de mérites, en particulier celui de se rattacher à l'article 522-2 du Ceseda et, par conséquent, de viser uniquement les étrangers qui représentent une menace grave pour l'ordre public et dont l'expulsion est une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat et la sécurité publique.

M. Jean-Pierre Sueur , sénateur, président . - Les tribunaux, le cas échéant, apprécieront si les deux conditions sont réunies.

La commission mixte paritaire adopte l'article 3 dans la rédaction proposée par le rapporteur du Sénat.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme.

TABLEAU COMPARATIF

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Projet de loi relatif à la sécurité et 
à la
lutte contre le terrorisme

Projet de loi relatif à la sécurité et 
à la
lutte contre le terrorisme