N° 148
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. François MARC,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 31b
TRAVAIL ET EMPLOI (GESTION DES MOYENS DES POLITIQUES DU TRAVAIL ET DE L'EMPLOI)
Rapporteur spécial : M. Serge DASSAULT
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(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart , Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 235 , 251 à 258 et T.A. 38
Sénat : 147 (2012-2013)
Mesdames, Messieurs,
A titre liminaire, votre rapporteur spécial souhaite préciser que les conclusions du présent rapport, tendant à proposer l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi », sont formulées au nom de la commission des finances.
A titre personnel, il entend rappeler que le coût global de la politique de l'emploi excède très largement les seuls crédits de la mission (10,3 milliards d'euros) et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (825 millions d'euros). En effet, si l'on prend en considération le montant des dépenses fiscales (10,6 milliards d'euros), les allègements généraux de charges (20,7 milliards d'euros) et l'ensemble des exonérations ciblées de charges compensées par l'Etat à la sécurité sociale (3,6 milliards d'euros), le total de la charge financière de la politique de l'emploi représente en réalité 46 milliards d'euros, dont l'efficacité en matière de résorption du chômage n'est pas démontrée.
Tout d'abord, il convient de regretter la hausse des effectifs et dépenses de personnels de la mission qui passeront de 742 millions d'euros à 782 millions d'euros du fait de l'augmentation du plafond d'emploi de 9 899 ETPT à 10 072 ETPT.
Même s'il est vrai que la mission accueillera les personnels de la délégation pour l'emploi et la formation professionnelle (DGEFP), le solde des mouvements à périmètre constant se limitera à une réduction de 65 emplois en 2013. Les crédits de fonctionnement vont encore progresser, de 130 à 137 millions d'euros. Dans ces conditions, comment peut-on soutenir que le Gouvernement pourra tenir ses objectifs de réduction des dépenses sur la période 2013-2015. D'autant plus que cette perspective optimiste est basée sur une inversion de la courbe du chômage à la fin 2013. Il faut rappeler qu'il faut au moins 1,5 % de croissance pour créer de l'emploi.
De plus, votre rapporteur spécial regrette l'augmentation des effectifs employés par les opérateurs de l'Etat. Avec les 2000 postes supplémentaires créés pour Pôle emploi, pour un montant de 107 millions d'euros de plus à ajouter à la subvention de l'Etat de 1,36 milliard d'euros, le total des emplois dans les opérateurs sera porté à 46 038 ( cf . annexe 1 « vue d'ensemble des emplois subventionnés par la mission »). Dans quel but et pour quelle efficacité ? Année après année, se pose la même question : à quoi sert Pôle emploi ? Cette question était manifestement fondée puisque le nouveau plan stratégique « Pôle emploi 2015 » prévoit d'intégrer de nouveaux indicateurs de performances incluant enfin les taux de retour à l'emploi, la part des demandeurs d'emploi encore inscrits sur la liste douze mois après et le nombre de mises en relations positives. C'est donc un progrès qui répond aux demandes réitérées de votre rapporteur spécial. Il faut aussi noter que la fusion de l'ANPE et des Assedic dans Pôle emploi a occasionné 207 millions d'euros de surcoûts salariaux entre 2009 et 2011 ( cf . annexe 2 « bilan d'étape du coût spécifique de la fusion de l'ANPE-Assedic dans Pôle emploi).
S'agissant des dépenses fiscales, la prime pour l'emploi (PPE) représente 2,46 milliards d'euros alors que les études réalisées sur ce dispositif concluent à « un impact très faible, voire non significatif de la PPE sur le taux d'emploi » ( cf . annexe 3 « bilan des effets de la prime pour l'emploi »). Votre rapporteur spécial considère que ce dispositif relève d'une logique d'allocation sociale et non d'une politique de l'emploi.
Enfin, pour en terminer par le coeur du sujet qui est le coût du travail et l'ensemble des charges qui pèsent sur nos entreprises, empêchent de développer leur compétitivité et détruisent les emplois, votre rapporteur spécial estime que le Gouvernement n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Celui-ci, au travers du pacte de compétitivité, de croissance et l'emploi, maintient toutes les charges qui pèsent sur les entreprises et, en contrepartie, ne propose qu'un allègement de 20 milliards d'euros étalés sur 3 ans.
Aussi, apparait-il plus opportun de réduire les charges sur salaires de 55 %, sans aucune augmentation d'impôt ou de TVA, tout en finançant totalement le budget de la sécurité sociale, y compris son déficit. Cette opération facilitera en outre les embauches, les augmentations de salaire et les ventes, tout en réduisant les coûts de production. Pour cela, il faudra mettre en place ce que votre rapporteur spécial soutient depuis plusieurs années : un coefficient d'emploi-activité , couvrant toutes les entreprises marchandes. Chaque société calculera ses charges en multipliant ce coefficient par son chiffre d'affaires moins sa masse salariale : plus la masse salariale est importante, moins l'entreprise paie ; moins la masse salariale est importante, plus elle paie. Cela favorise l'activité salariée et encourage la réduction du chômage. Celui-ci pourra diminuer du fait de l'augmentation du nombre d'embauches et la croissance reprendra grâce à l'amélioration du pouvoir d'achat provoquée par la hausse des salaires sur lesquels pèseront, non plus 100 %, mais seulement 55 % de prélèvements sociaux.
Votre rapporteur spécial est un partisan de la baisse des charges pesant sur les salaires et il déposera prochainement une proposition de loi en ce sens.
LES PRINCIPAUX CONSTATS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Le volet « Gestion des moyens des politiques du travail et de l'emploi » L'examen de la présente mission a fait l'objet de la répartition suivante : - M. Serge Dassault rapporte les crédits des programmes 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » constitutifs du volet relatif à la gestion des moyens des politiques du travail et de l'emploi. Ces programmes font l'objet des développements du présent rapport ; - M. François Patriat rapporte les crédits des programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » qui regroupent les moyens consacrés à la politique de l'emploi, ainsi que les crédits du compte d'affectation spéciale « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »). L'analyse de ces crédits fait l'objet d'un rapport distinct « Politique de l'emploi ». * * * 1. LA PART DES PROGRAMMES 111 ET 155 DANS LES CRÉDITS DE LA MISSION La gestion des moyens des politiques du travail et de l'emploi regroupe les crédits du programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » (78,8 millions d'euros) et du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » (782,6 millions d'euros). D'un montant total de 861,4 millions d'euros, elle représente 9 % du budget de la mission « Travail et emploi » (10,31 milliards d'euros), dont la totalité des dépenses de personnel (638,5 millions d'euros).
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2. LES CONSTATS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 1) Les crédits pour 2012 des programmes 111 et 155 D'un montant total de 861,4 millions d'euros, au lieu 823,6 millions en 2012, le volet « Gestion des moyens des politiques du travail et de l'emploi » progresse de 4,6 %. Le motif principal de cette hausse réside dans un changement de périmètre budgétaire issu du transfert des moyens de la délégation générale à l'emploi et à la formation (DGEFP) de la mission « Economie » vers la mission « Travail et emploi ». Le plafond d'emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT), passera de 9 899 à 10 072, soit une hausse de 2 % par rapport à 2012 (+173 ETPT), entraînant les dépenses de personnels qui passeront de 600,4 millions d'euros à 638,5 millions d'euros. Hors changement de périmètre, l'effort de maîtrise des effectifs s'est concrétisé par une réduction de 138 ETPT résultant de la modification du schéma d'emploi (-65 ETPT) et de suppression de postes (-73 ETPT). 2) Les observations sur le programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » Le programme 111 s'établit à 78,8 millions d'euros, en diminution de 1,8 million d'euros (moins 2 %) par rapport à 2011 (80,6 millions d'euros). La contraction très modérée des crédits résulte du rythme de la démocratie sociale et des cycles d'engagement des dépenses : - le lancement du nouveau cycle de trois des opérations électorales de conseillers prud'hommes (2013-2015) nécessite un ressaut de dépenses de 9,6 millions d'euros (10,6 millions d'euros en CP au lieu de un millions) ; - à l'inverse, la fin de cycle de la mesure de l'audience syndicale permettra une économie de près de 10,2 millions d'euros (5,8 millions d'euros au lieu de 16 millions). Il en est de même pour la formation des conseillers prud'hommes qui dégagera une économie d'un million d'euros (7,1 millions d'euros au lieu de 8,1 millions). 3) Les observations sur le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » Le programme 155 progresse de 40 millions d'euros (+5,4 %) pour s'établir à 782 millions d'euros. Cette hausse réside dans trois causes : - le changement de périmètre ci-dessus évoqué avec l'accueil des agents de la DGEFP (environ 23 millions d'euros) ; - l'augmentation des dépenses de loyers budgétaires et de location dans le parc privé afférentes aux nouveaux agents (6,78 millions d'euros) ; - et, pour le reste, le surcoût annuel lié au GVT pesant sur le titre 2 et l'évolution du taux de la cotisation employeur de l'Etat au compte spécial « Pensions » (passé de 68,59 % à 74,28 %), malgré la réduction d'effectifs de 138 ETPT, hors changement de périmètre. L'essentiel des crédits du programme porte sur les dépenses de personnel. Celles-ci représentent 81 % du montant total du programme (638,5 millions d'euros de crédits de titre 2). |
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Votre rapporteur spécial souligne que le taux de réponses du ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social à son questionnaire budgétaire était de 58 % à la date du 10 octobre 2012, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, au lieu de 100 % à la même date en 2011. |