C. LA NOUVELLE PROGRAMMATION TRIENNALE 2013-2015
1. Une progression des crédits de la mission de 4,6 % sur le nouveau triennal
La construction du PLF pour 2013 a été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015.
Comme l'indique le tableau suivant, le taux de progression des crédits de la mission sera de 3,2 % entre 2013 et 2014 , et de 1,3 % entre 2014 et 2015 , soit une évolution globale des crédits de la mission de 4,6 % sur l'ensemble de la période .
Evolution des crédits pour 2013-2015
(en euros)
2. Une programmation pluriannuelle, jusqu'à présent, jamais respectée
Si votre rapporteur spécial prend note de cette nouvelle programmation, il rappelle néanmoins que les plafonds de crédits fixés à la présente mission , tant par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 que par la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, ont tous été dépassés , comme l'illustre le tableau suivant.
Dépassement des plafonds fixés par les deux dernières lois de programmation
(en millions d'euros)
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Triennal 2009-2012 |
5 450 |
5 750 |
||
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Triennal 2011-2014 |
6 030 |
6 239 |
6 525 |
|
|
Exécution 2010 |
5 616 |
|||
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Exécution 2011 |
6 360 |
|||
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LFI 2012 |
6 619 |
|||
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PLF 2013 |
6 543 |
Source : d'après les données des différents documents budgétaires relatifs à la présente mission et les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial
Ces dépassements s'expliquent, en partie, par les difficultés liées à la prévision des montants des subventions d'équilibre retracées dans la présente mission, en raison, en particulier, des variations des hypothèses d'inflation qui conditionnent les revalorisations annuelles des pensions, de la difficulté à connaître avec précision les montants des compensations inter-régimes et du caractère encore non stabilisé des comportements de départ à la retraite après les réformes intervenues en 2008 et 2010.
D. L'EFFET INCERTAIN DES RÉFORMES DE 2008 ET DE 2010 SUR L'ÉVOLUTION À VENIR DES SUBVENTIONS D'ÉQUILIBRE
Comme les années passées, votre rapporteur spécial s'est intéressé à l'impact des réformes de 2008 et de 2010 sur l'évolution à venir des subventions d'équilibre versées par l'Etat aux principaux régimes spéciaux de la mission.
En effet, alors qu'ils n'avaient été concernés ni par les mesures décidées en 1993 pour le régime général, ni par celles de 2003 appliquées aux fonctionnaires, les régimes spéciaux de retraite ont connu deux importantes réformes récentes : la première en 2008 était spécifique aux régimes spéciaux ; la seconde, débattue à l'automne 2010, concernait l'ensemble des régimes de retraites du secteur privé et du secteur public.
Ces deux réformes n'auront cependant qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission . Cette crainte, émise à plusieurs reprises par la commission des finances 11 ( * ) , a été confirmée par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre dernier, s'agissant des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP.
1. Une convergence progressive avec la fonction publique
Comme l'indique la Cour des comptes, « plutôt qu'un alignement sur le régime général des salariés du secteur privé, l'orientation retenue par les pouvoirs publics a été celle d'une convergence progressive avec le régime des pensions de la fonction publique , avec lequel les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP partageaient déjà plusieurs spécificités » 12 ( * ) .
a) Rappel des principes de la réforme de 2008
De manière générale, l'âge d'ouverture des droits, dans les régimes spéciaux, est variable - de 40 à 60 ans - et diffère selon le métier exercé et l'ancienneté.
Les modifications entrées en vigueur le 1 er avril 2007 dans le régime de la Banque de France et le 1 er juillet 2008 dans six autres régimes spéciaux - SNCF, RATP, Opéra de Paris, Comédie française, Industries électriques et gazières, Clercs et employés de notaires - ont conduit à un rapprochement partiel des droits et à un alignement progressif, avec un décalage dans le temps, des barèmes de décote et de surcote sur ceux applicables dans la fonction publique et le régime général. Toutefois, la réforme retenue en 2007 et 2008 pour les régimes spéciaux a maintenu le principe d'une spécificité des droits .
Les principaux paramètres de convergence de ces régimes avec ceux de la fonction publique 13 ( * ) sont les suivants :
- passage de 37,5 à 40 ans (en 2012) puis à 41 ans (en 2016) de la durée d'assurance pour bénéficier d'une retraite à taux plein ;
- indexation des pensions sur les prix (et non plus sur les salaires) à compter de 2009 ;
- introduction d'une décote et d'une surcote ;
- suppression des bonifications (validations gratuites de trimestres) pour les nouveaux recrutements ;
- suppression des « clauses-couperets » , c'est-à-dire de la mise à la retraite automatique des agents atteignant leur âge d'ouverture des droits à la retraite.
b) Une application à compter de 2017 de la réforme des retraites de 2010
La réforme des retraites de 2010 qui repousse, entre autres dispositions, les « bornes d'âge » de deux ans pour les salariés du secteur privé et les fonctionnaires, a également été transposée réglementairement aux régimes spéciaux . Mais celle-ci ne prendra effet qu'à partir de 2017 afin de respecter le rythme de montée en charge prévue par la réforme de 2008.
Cet étalement dans le temps a ainsi pour objet principal de ne pas remettre en cause les « accords » conclus en 2008 : ceux-ci prévoient que les mesures de rapprochement des régimes spéciaux vers le régime de la fonction publique, lui-même réformé en 2003, ne seront effectives qu'en 2016.
En revanche, les mesures adoptées à l'automne dernier, dans le cadre de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 - consistant en une accélération d'un an de la montée en charge de la réforme de 2010 - n'ont pas été transposées aux régimes spéciaux ; il en résulte un décalage supplémentaire dans l'application des principes de la loi du 9 novembre 2010 entre la fonction publique et les régimes spéciaux.
c) Des spécificités qui demeurent
Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport précité, malgré les mesures décidées en 2008 et 2010 et outre le décalage dans le temps de leur application aux régimes spéciaux, diverses dispositions demeurent plus favorables à ces derniers qu'à la fonction publique . Ainsi en est-il des modalités de calcul de la décote, des avantages accordés aux mères de famille, aux agents handicapés...
Surtout, des « mesures d'accompagnement » (création d'échelons supplémentaires, mesures de fin de carrière, intégration de primes pour le calcul de la retraite, compensation de la suppression des bonifications, prise en compte de la pénibilité,...) ont été accordées aux agents affiliés à ces régimes au moment de ces réformes, ce qui pose aujourd'hui la question du bilan global de celles-ci pour les caisses de retraite concernées, l'Etat, la SNCF et la RATP.
2. L'effet des réformes en partie absorbé par les « mesures d'accompagnement »
a) Des gains annuels modestes pour les caisses de retraite et l'Etat
•
Pour les caisses
Selon les données de la Cour des comptes, dans son rapport précité, les gains escomptés des dernières réformes, résultant aussi bien de cotisations supplémentaires que d'économies de prestations, seraient de :
- 4,1 milliards d'euros sur la période 2011-2020 et 6,3 milliards d'euros sur la période 2021-2030, s'agissant de la Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) (soit un total de 10,5 milliards d'euros entre 2011 et 2030 ) ;
- 270 millions d'euros sur la période 2011-2020 et 1,1 milliard d'euros sur la période 2021-2030, en ce qui concerne la Caisse de retraites du personnel de la RATP (CRP RATP) (soit un total de 1,4 milliard d'euros entre 2011 et 2030 ).
Total des gains (cotisations supplémentaires et prestations économisées) sur la période 2011-2030 pour la CPRP SNCF et la CRP RATP
(en millions d'euros 2010)
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Total 11-20 |
|
|
SNCF |
270 |
290 |
360 |
440 |
500 |
490 |
460 |
470 |
430 |
430 |
4 130 |
|
RATP |
10 |
10 |
10 |
10 |
10 |
30 |
40 |
40 |
60 |
60 |
270 |
|
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
Total 21-30 |
|
|
SNCF |
460 |
500 |
570 |
600 |
650 |
670 |
680 |
710 |
740 |
770 |
6 340 |
|
RATP |
70 |
90 |
100 |
110 |
110 |
110 |
130 |
140 |
140 |
140 |
1 140 |
|
Total 11-30 |
|
|
SNCF |
10 460 |
|
RATP |
1 420 |
Source : Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2012
•
Pour l'Etat
La subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes devrait, quant à elle :
- s'agissant de la CPRP SNCF , se stabiliser autour de 3,1 milliards d'euros entre 2014 et 2017, pour ensuite diminuer progressivement et atteindre 2,2 milliards d'euros en 2030 ;
- s'agissant de la CRP RATP , augmenter jusqu'en 2019 pour atteindre un « pic » à 670 millions d'euros et, ensuite, baisser progressivement pour s'élever à 630 millions d'euros en 2030 .
Evolution du montant des subventions de l'Etat sur la période 2011-2030
(en millions d'euros 2010)
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2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
SNCF |
3 150 |
3 190 |
3 170 |
3 140 |
3 140 |
3 150 |
3 130 |
3 060 |
2 970 |
2 890 |
|
RATP |
520 |
550 |
580 |
600 |
610 |
640 |
650 |
660 |
670 |
660 |
|
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
2030 |
|
|
SNCF |
2 790 |
2 690 |
2 590 |
2 490 |
2 410 |
2 360 |
2 330 |
2 280 |
2 220 |
2 180 |
|
RATP |
660 |
650 |
650 |
640 |
640 |
630 |
630 |
630 |
630 |
630 |
Source : Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2012
Les subventions d'équilibre versées par l'Etat demeureront donc à un niveau élevé : 3,5 milliards d'euros en 2020 (CPRP-SNCF et CRP-RATP), contre 3,7 milliards d'euros en 2011, la baisse de la subvention versée à la CPRP-SNCF étant sur cette période en partie compensée par la hausse de celle dont bénéficie la CRP-RATP.
A l'horizon 2030, elles atteindront encore 2,8 milliards d'euros.
b) Une majoration du coût salarial dans les deux entreprises concernées
Par ailleurs, tant les réformes - notamment les mesures reportant les « bornes d'âge » - que les « mesures d'accompagnement » mentionnées ci-dessus, ont engendré des surcoûts salariaux pour les entreprises concernées, à savoir la SNCF et la RATP .
Selon les données de la Cour des comptes, ces surcoûts devraient atteindre :
- pour la SNCF : 4,73 milliards d'euros sur la période 2011-2020 et 4,14 milliards d'euros pour la décennie suivante ;
- pour la RATP : 0,2 milliard d'euros sur la période 2011-2020 et 0,6 milliard d'euros pour la décennie suivante.
c) « Un bilan économique global incertain »14 ( * )
La Cour des comptes, dans son rapport précité, conclut son analyse en indiquant qu'au final, le bilan global des réformes (estimation des gains pour les caisses et surcoûts pour les entreprises concernées) est négatif, à hauteur de 600 - 800 millions d'euros.
Les mêmes évaluations pour la décennie suivante (2021-2030) laissent, en revanche, espérer un bilan positif à un niveau qu'il n'est cependant pas possible d'établir compte tenu de la faiblesse des chiffrages disponibles à cet horizon.
« Dès lors », indique la Cour des comptes, « le bilan global des réformes pour 2011-2030 pourrait, si les hypothèses ambitieuses de départ des agents se confirment, se révéler légèrement positif ».
3. Quelles nouvelles pistes de réforme ?
Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, le Gouvernement puisse indiquer si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement étudiées pour assurer la pérennité de ces deux régimes spéciaux.
En effet, le contexte extrêmement contraint des finances publiques et l'aggravation des déséquilibres démographiques rendent quasi-inévitables de nouvelles mesures. La question des régimes spéciaux de retraite devra être attentivement examinée lors de la concertation sur les retraites qui sera lancée, par le Gouvernement, en 2013.
En tout état de cause, votre rapporteur spécial fait sienne la remarque de la Cour des comptes selon laquelle : « il est impératif à cette fin que le suivi des réformes en cours de montée en charge soit beaucoup plus transparent et plus complet et élaboré avec l'apport indispensable d'outils de prévision et de simulation à moyen et long termes établis selon une méthodologie solide ».
* 11 Notamment : rapport d'information n° 452 (2007-2008) de notre collègue Bertrand Auban, alors rapporteur spécial : « La caisse de retraite du personnel de la RATP : comment maîtriser le financement du régime spécial de la RATP ? » ; rapport d'information n° 732 (2009-2010) de notre collègue Bertrand Auban, alors rapporteur spécial :« Le régime spécial de retraite de la SNCF : un premier bilan de la réforme de 2008 » ; rapport général n° 107 (2011-2012), annexe 22, de votre rapporteur spécial.
* 12 Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale, septembre 2012.
* 13 L'objet de la réforme des régimes spéciaux de 2008 était d'introduire des dispositions analogues à celles adoptées pour les régimes de la fonction publique en 2003 avec, sauf exception, un décalage de calendrier de 4 ans et demi (la réforme est entrée en vigueur au 1 er juillet 2008, alors que celle de la fonction publique était entrée en vigueur le 1 er janvier 2004).
* 14 Cour des comptes, dans son rapport précité sur la sécurité sociale de septembre 2012.