B. UN BILAN NUANCÉ POUR LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE
1. Une meilleure coordination des acteurs grâce aux alliances
Comme on l'a indiqué ci-avant, le dispositif de recherche publique est éclaté, en raison notamment de la volonté des différents ministères de conserver leurs propres structures de recherche. Aussi, à défaut de réformes de structure - peut-être non souhaitables -, le précédent Gouvernement a décidé de regrouper certains des principaux opérateurs dans des entités dénommées « alliances », progressivement mises en place à partir de 2009.
Les cinq alliances sont :
- l'alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN) ;
- l'alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie (ANCRE) ;
- l'alliance des sciences et technologies du numérique (Allistene) ;
- l'alliance pour l'environnement (AllEnvi) ;
- l'alliance pour les sciences de l'homme et sociales (ATHENA).
En pratique cependant, la quasi-totalité des organismes concernés relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il existe toutefois une exception dans le cas de quatre des cinq alliances : la conférence des directeurs généraux de CHU dans le cas d'AVIESAN, l'IFP Energies nouvelles dans le cas d'ANCRE, l'Institut Télécom dans le cas d'Allistene, Météo France dans le cas d'AllEnvi.
Les alliances tendent généralement à s'organiser autour d'un ou deux acteurs principaux : l'INSERM pour AVIESAN (organisée en instituts thématiques multi-organismes qui recouvrent le champ d'application des instituts thématiques de l'INSERM), le CEA, le CNRS et l'IFP Energies nouvelles pour ANCRE, l'INRIA pour Allistene.
Si la mise en place des alliances obéit en partie à des motivations « politiques » internes au monde de la recherche - utilisation des alliances pour dominer d'autres opérateurs ou pour faire contrepoids à l'Agence nationale de la recherche -, il est généralement admis qu'elles devraient permettre d'accroître significativement l'efficacité du dispositif public de recherche. En particulier, elles présentent l'intérêt de donner aux entreprises un interlocuteur unique dans un domaine donné et de faciliter les coopérations.
Les alliances
|
N° |
Programme |
Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN) |
Alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie (ANCRE) |
Alliance des sciences et technologies du numérique (Allistene) |
Alliance pour l'environnement (AllEnvi) |
Alliance pour les sciences de l'homme et sociales (ATHENA) |
MESR
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150 |
Formations supérieures et recherche universitaire |
CPU |
CPU, CDEFI |
CPU, Muséum national d'histoire naturelle |
CPU, conférence des grandes écoles |
|
|
172 |
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
INSERM, CNRS, CEA, INRIA, Institut Pasteur |
CNRS, CEA |
CEA, CNRS, INRIA |
CEA, CNRS |
CNRS, INED |
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187 |
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
INRA, IRD |
BRGM, CIRAD, IRD |
BRGM, CEMAGREF, CIRAD, IFREMER, INRA, IRD, IFSTTAR |
||
|
190 |
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables |
IFPEN |
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192 |
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
Institut Télécom |
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|
Entités externes à la mission « Recherche et enseignement supérieur » |
Conférence des directeurs généraux de CHU |
Météo France (programme 170 « Météorologie » de la MEDAD) |
||||
NB : les programmes 231 « Vie étudiante », 193 « Recherche spatiale », 191 « Recherche duale (civile et militaire) », 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » et 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » ne sont pas concernés par les alliances.
BRGM : Bureau de recherches géologiques et minières ; CDEFI : conférence des directeurs d'écoles et formations d'ingénieurs ; CEA : commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ; CEMAGREF : centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts ; CIRAD : centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement ; CNRS : centre national de la recherche scientifique ; CPU : conférence des présidents d'université ; IFPEN : IFP Energies nouvelles ; IFREMER : institut français de recherche pour l'exploitation de la mer ; IFSTTAR : institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux ; INED : institut national d'études démographiques ; INRA : institut national de la recherche agronomique ; INRIA : institut national de recherche en informatique et en automatique ; INSERM : institut national de la santé et de la recherche médicale ; IRD : institut de recherche pour le développement ; MEDAD : mission « Ecologie et développement durable ».
Source : commission des finances
2. Des réformes ambitieuses qui se sont heurtées à une insuffisance globale de moyens
Le précédent Gouvernement a beaucoup communiqué sur l'augmentation des moyens publics consacrés à la recherche. Toutefois cette augmentation des moyens est largement optique.
a) L'objectif d'augmentation de 9 milliards d'euros des moyens de l'enseignement supérieur et de la recherche n'a pas été tenu
Lors de sa campagne pour l'élection présidentielle de 2007, Nicolas Sarkozy avait indiqué son intention d'augmenter de 9 milliards d'euros le budget consacré à l'enseignement supérieur et à la recherche durant son mandat.
Ainsi, il y a un an, dans un communiqué de presse du 28 septembre 2011, Laurent Wauquiez, alors ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, affirmait que « sur 2007-2012, l'engagement du Président de la République de consacrer 9 milliards d'euros à l'enseignement supérieur et la recherche est dépassé (avec 9,3 milliards d'euros supplémentaires sur la période), indépendamment de l'effort exceptionnel réalisé dans le cadre de l'opération campus et des investissements d'avenir ».
Dans le dossier de presse joint, le ministre se félicitait d'un « engagement présidentiel tenu sur 2007-2012 ».
Comme votre rapporteur spécial l'a alors souligné dans son rapport spécial, l'augmentation de 9 milliards d'euros entre 2007 et 2012 n'était atteinte que si l'on raisonnait en autorisations d'engagement (ou, dans le cas du CIR, en montant de la créance des entreprises vis-à-vis de l'Etat). Or, il est « facile » de réaliser de fortes autorisations d'engagement une année donnée, dans la mesure où il ne s'agit pas de sommes réellement décaissées. Ainsi, ce sera à l'actuelle législature de supporter le coût des engagements de crédits de la législature précédente. Le précédent Gouvernement additionnait en outre curieusement à cette augmentation de crédits entre 2007 et 2012 1,2 milliard d'euros de dépenses cumulées sur la période, correspondant à l'opération campus et aux partenariats public-privé (PPP).
Comme le soulignait votre rapporteur spécial, si l'on raisonnait en crédits de paiement (ou, dans le cas du CIR, en coût budgétaire effectif), l'augmentation effective des moyens entre 2007 et 2012 était, compte tenu des données alors disponibles, de l'ordre de 6 milliards d'euros .
Interrogé à ce sujet par votre rapporteur spécial, l'actuel Gouvernement a transmis le tableau ci-après, qui confirme ces analyses. Le montant de 6,4 milliards d'euros, légèrement plus élevé que celui indiqué il y a un an par votre rapporteur spécial (5,6 milliards d'euros), vient du fait que les prévisions actualisées pour l'année 2012 sont légèrement supérieures à celles alors transmises au rapporteur spécial dans le cas du CIR et de l'opération Campus.
L'augmentation des moyens de l'enseignement
supérieur et de la recherche
(hors plan de relance et hors
investissements d'avenir) de 2007 à 2012, selon le
Gouvernement
Source : réponse au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur spécial
Cette augmentation des moyens de 6,4 milliards d'euros de 2007 à 2012 correspond, compte tenu de la croissance du PIB en valeur observée sur la période, à une augmentation de 0,2 point de PIB (passage de 1,2 à 1,4 point de PIB), dont il faut se féliciter mais qui demeure modeste.
b) Les investissements d'avenir : après un « pic » en 2012-2015, des dépenses peu significatives
De même, malgré les montants considérables affichés - 35 milliards d'euros - les investissements d'avenir correspondent à des décaissements annuels relativement modestes, qui, après un « pic » de l'ordre de 4 milliards d'euros par an en 2012-2015, devrait ensuite considérablement diminuer.
Les investissements d'avenir sont présentés en détail ci-après. On se contentera ici de rappeler que ce montant n'est plus que d'environ 3 milliards d'euros chacune des quatre années concernées, si l'on ne prend pas en compte les opérations financières (c'est-à-dire les prêts et les prises de participation).
Par ailleurs, les décaissements doivent à moyen terme se réduire au seul produit des dotations « non consommables », de l'ordre de 0,7 milliard d'euros par an.
Les investissements d'avenir ne devraient donc pas avoir d'impact significatif sur le PIB potentiel, les sommes en jeu étant trop faibles (de l'ordre de 3 ou 4 milliards d'euros, soit moins de 0,2 point de PIB) et pendant une période trop brève (quelques années) pour véritablement accroître le « stock de connaissances ». La réforme de 2008 du crédit d'impôt recherche a un coût annuel analogue, mais contrairement aux investissements d'avenir elle présente l'intérêt d'être pérenne.
c) Un rôle croissant des financements sur projets, au détriment des dépenses récurrentes
(1) La création en 2005 de l'agence nationale de la recherche (ANR)
En 2005, a été mise en place l'Agence nationale de la recherche (ANR), financée par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », afin de développer les financements sur projets .
Sa dotation est de l'ordre de 700 millions d'euros par an.
L'ANR finance deux grandes catégories d'opérations :
- pour moins de la moitié de ses crédits, des appels à projets (AAP). 50 % du montant total de financement des appels à projets correspondent à des programmes dits « blancs », qui ne ciblent pas de thématique de recherche particulière ;
- des actions plus ciblées, visant notamment au développement du partenariat public-privé et au soutien des dynamiques locales en matière de recherche et développement (dans le cadre des pôles de compétitivité par exemple). L'une des actions phares de l'ANR a ainsi été la mise en place du « dispositif Carnot », qui a pour objet de favoriser les collaborations entre recherche publique et recherche privée.
L'ANR est l'opérateur intermédiaire de la plupart des actions des investissements d'avenir au titre de l'enseignement supérieur et de la recherche.
On rappelle que les investissements d'avenir doivent se traduire par des décaissements importants, de l'ordre de 3 milliards d'euros par an (hors opérations financières) en 2012-2014.
(2) Les difficultés croissantes à financer la recherche hors ANR et investissements d'avenir
Compte tenu du caractère très contraint de la situation globale des finances publiques, ce rôle accru du financement sur projet s'est fait au détriment de celui des financements récurrents.
• Tout d'abord, il existe un effet d'éviction naturel. Le recours accru aux financements sur projet incite, lors de l'élaboration des lois de finances, à réduire les financements récurrents.
• Ensuite, les appels à projets de l'ANR ou des investissements d'avenir obligent à utiliser des crédits prévus pour des dépenses récurrentes pour financer partiellement les projets concernés.
Certes, dans le cas des appels à projets de l'ANR, une partie - 5 % en 2007 et 11 % depuis 2008 - du montant des aides allouées dans le cadre des procédures d'appel d'offres, dénommée « préciput », revient à l'organisme de recherche dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions 7 ( * ) . Par ailleurs, dans le cas des appels à projets de l'ANR comme dans celui des investissements d'avenir, une partie des frais d'administration générale imputables à l'opération, plafonnés à 4 % du coût total des dépenses éligibles hors frais généraux, peut figurer parmi les dépenses aidées.
Toutefois cette prise en compte des dépenses induites est souvent jugée trop faible. Aussi, selon le rapport de l'AERES sur l'ANR de septembre 2012, « le préciput reste-t-il une source de difficulté entre l'agence et les opérateurs de recherche, notamment en ce qui concerne son taux jugé trop faible pour la prise en charge des coûts indirects, ou son absence dans le financement du programme investissements d'avenir ».
• Ainsi, on reproche fréquemment à l'augmentation de la part des financements sur projets d'appauvrir les laboratoires ne bénéficiant pas de ces financements.
L'année 2012 a vu la publication, en juin, du rapport de l'AERES sur le CNRS, puis, en septembre, du rapport de l'académie des sciences sur Les structures de la recherche publique en France .
Ces deux rapports suggèrent que la part des dépenses de personnel dans les dépenses du CNRS, et plus généralement des organismes de recherche publics, serait excessive, les sommes disponibles pour le fonctionnement et l'équipement étant selon eux insuffisantes.
L'AERES estime qu'« au-delà des efforts non négligeables consentis par le siège et les délégations régionales, ce sont les autorisations de dépenses récurrentes ouvertes pour les activités des unités de recherche qui supportent le poids des ajustements nécessaires. Au budget primitif 2012, ces crédits récurrents baissent ainsi de 6,4 % ». Elle s'interroge : « si la contrainte financière ne pouvait être desserrée, jusqu'à quel point faudrait-il continuer à privilégier le maintien de l'emploi, au détriment des moyens matériels et financiers nécessaires pour conduire les activités de recherche ? ».
Le rapport de l'Académie des sciences est plus affirmatif : il indique que le ratio masse salariale/dotation de l'Etat est passé de 47 % en 1960 à 74 % en 1980 et 84 % en 2010, et considère qu' « avec un rapport MS/DE de 84 %, le CNRS est totalement asphyxié ».
Certes, comme le président du CNRS, Alain Fuchs, le souligne dans un article publié dans Les Echos le 2 octobre 2012, en réponse au rapport de l'Académie des sciences, il serait « délétère de dresser les fonctions administratives contre les chercheurs et de laisser croire que notre organisme serait « asphyxié » par l'administration ».
Toutefois, indépendamment de la question de l'augmentation des fonctions administratives - qui ne constitue effectivement pas le fond du problème -, on conçoit que si le ratio dépenses de personnel/dépenses total continuait d'augmenter, il viendrait un moment où, faute de matériel et de moyens de fonctionnement, la productivité des chercheurs deviendrait très faible. Selon l'Académie des sciences « le niveau d'équipement et les budgets de fonctionnement des laboratoires américains ou allemands présentent un très fort différentiel avec ceux des laboratoires français ».
3. Des critiques infondées des principes du financement sur projet et de l'évaluation de la recherche
Il ne faut cependant pas rendre l'ANR responsable des contraintes financières auxquelles la présente mission est, comme les autres, confrontée.
a) Consacrer des sommes suffisantes à la recherche sur projet et porter de 15 % à 20 % la prise en compte des coûts indirects
Le présent projet de loi de finances a notamment pour objet de réduire le financement sur projet par rapport au financement récurrent.
Ainsi, selon le PAP pour 2013, « dans un contexte budgétaire contraint, le rééquilibrage nécessaire entre financement sur projet et financement de base des opérateurs de recherche sera mis en oeuvre, conduisant à une diminution des crédits alloués via l'ANR en contrepartie d'une augmentation de ceux alloués directement aux organismes de recherche ». La dotation de l'ANR diminuerait de 73,2 millions d'euros.
La dotation de l'Agence nationale de la recherche
(en millions d'euros)
|
2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
|
|
AE=CP |
686,7 |
759,9 |
686,7 |
|
Ecart par rapport à l'année précédente |
- |
73,2 |
-73,2 |
Source : présent projet de loi de finances
Votre rapporteur spécial s'interroge sur le bien-fondé d'un tel redéploiement. En effet, si les sommes en jeu représentent environ 10 % des crédits de l'ANR, elles ne correspondent qu'à 1,4 % du total des crédits du programme 172. Il s'agit donc d'un « saupoudrage », d'autant plus que le Gouvernement indique que, sur les 73,2 millions d'euros concernés, seulement 55,6 millions seraient redéployés au profit des organismes de recherche 8 ( * ) .
Il convient par ailleurs de souligner que la contractualisation du financement de la recherche publique est en France une pratique courante, qui dépasse largement le cas de la seule ANR. En 2009, les contrats reçus par les principaux acteurs de la recherche publique ont été de près de 4 milliards d'euros, dont 2,5 milliards internes aux administrations.
Origine et montants des contrats reçus par les principaux acteurs de la recherche publique en 2009
(en millions d'euros)
|
Administrations* |
Entreprises |
Etranger** |
Total |
|
|
Ministères et autres EPA |
25 |
1 |
7 |
33 |
|
EPIC |
578 |
486 |
271 |
1 335 |
|
EPST hors CNRS |
280 |
25 |
74 |
379 |
|
CNRS |
410 |
31 |
59 |
500 |
|
Enseignement supérieur |
1 028 |
133 |
153 |
1 314 |
|
Associations |
183 |
78 |
57 |
318 |
|
Total |
2 504 |
754 |
621 |
3 879 |
* Etat, enseignement supérieur et institutions sans but lucratif.
** Y compris les organisations internationales.
Source : MESR, « L'état de l'Enseignement supérieur et de la Recherche en France », décembre 2011
Comme on l'a indiqué, les coûts indirects ne sont actuellement pris en compte par l'ANR que pour 15 % du total de la subvention (frais de gestion de 4 % + préciput de 11 %), ce qui réduit indirectement les ressources des chercheurs ne bénéficiant pas de financements de l'ANR. Votre rapporteur spécial estime souhaitable, plutôt que de réduire encore les ressources de l'ANR, de porter ce taux global à 20 %, ainsi que le préconise l'ANR 9 ( * ) .
b) Préserver l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur
Dans un ordre d'idées analogue, votre rapporteur spécial 10 ( * ) considère que la préconisation du rapport précité de l'Académie des sciences de septembre 2012 de supprimer l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES, financée par le programme 150) est totalement inappropriée.
L'AERES est une autorité administrative indépendante (AAI) créée par la loi de programmation pour la recherche de 2006 et mise en place en mars 2007, afin d'évaluer les établissements d'enseignement supérieur et de recherche, les organismes de recherche, les unités de recherche, les formations et diplômes d'enseignement supérieur, et de valider les procédures d'évaluation de leurs personnels.
Si certaines activités de recherche, en particulier fondamentale, sont par nature difficiles à évaluer, l'absence d'évaluation indépendante, impartiale et homogène, ne peut être qu'une source de gaspillage d'argent public.
Dans ces conditions, on peut s'étonner de la récente préconisation, par l'Académie des sciences, dans son rapport sur Les structures de la recherche publique en France , publié en septembre 2012, de « supprimer l'AERES ». Ce rapport comprend le passage suivant : « Autant l'introduction de l'ANR dans le paysage des outils permettant le financement sur projets est considérée comme un point positif, autant l'AERES fait la quasi-unanimité contre elle. La suppression de l'AERES doit conduire à la mise en place de structures d'évaluation dépendant directement des universités et des organismes de recherche qui auraient la charge de constituer des comités d'évaluation indépendants (...) ».
Cette préconisation simpliste laisse songeur. Elle marquerait un recul, un retour à des pratiques qui ne garantiraient pas l'indépendance de l'évaluation, et la séparation entre l'évaluation et les décisions qui en découlent. Par ailleurs, les différentes évaluations ne seraient plus harmonisées.
On pourrait certes envisager que l'AERES évolue. Elle pourrait par exemple modifier ses procédures, afin de les simplifier et de les rendre plus transparentes. Toutefois sa suppression serait incompatible avec la nécessité, dans une situation budgétaire très contrainte, de maximiser l'utilité de l'argent public ; et de renforcer au niveau européen la crédibilité du système français d'enseignement supérieur et de recherche.
* 7 Le préciput a pour base juridique l'article L. 329-5 du code de la recherche, qui prévoit qu' « une partie du montant des aides allouées par l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des procédures d'appel d'offres revient à l'établissement public ou à la fondation reconnue d'utilité publique dans lequel le porteur du projet exerce ses fonctions ».
* 8 « Les crédits de l'ANR font l'objet d'une diminution de 73,2 M€ en AE et en CP correspondant aux économies de fonctionnement et de programmation redéployés à raison de 55,6 M€ au profit des organismes de recherche » (réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial).
* 9 « Il est impératif qu'un bon calibrage des frais de gestion et du préciput soit effectué, donnant ainsi à l'établissement bénéficiaire - organisme ou université - des marges de manoeuvre supplémentaires pour mener sa politique scientifique. Actuellement, même si des ouvertures ont été faites dans le cadre des investissements d'avenir, le montant est plus faible que dans d'autres pays et les modalités de versement mériteraient d'être simplifiées. L'ANR propose de payer annuellement le préciput et les frais de gestion, sans exigence de pièces à fournir, et d'en relever le niveau à 20 % en cohérence avec les options privilégiées par Horizon 2020 » (Pascale Briand, directrice de l'ANR, « Contribution de l'Agence nationale de la recherche aux assises de la recherche »).
* 10 Qui rappelle, dans un souci de transparence, qu'il est membre du conseil de l'AERES.