Projet de loi de finances pour 2013 : Action extérieure de l'État

ANNEXE 1 CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LES AMBASSADEURS THÉMATIQUES

M. Richard Yung, rapporteur spécial

Lors des derniers débats budgétaires, le Sénat a eu l'occasion de se pencher à plusieurs reprises sur la question des « ambassadeurs thématiques ». Un amendement de réduction de 13 millions des crédits du programme 105, motivé par ses auteurs (dont la première signataire était notre collègue Nathalie Goulet) par la volonté de supprimer l'ensemble de ces postes, a même été adopté par notre assemblée lors de l'examen du deuxième projet de loi de finances rectificative. Il a ensuite été supprimé par la commission mixte paritaire, qui a majoritairement considéré que le coût réel des ambassadeurs thématiques n'était pas réellement connu et que, dès lors, l'amendement sénatorial risquait de peser lourdement sur l'exécution du programme.

C'est dans ce contexte que votre rapporteur spécial a souhaité faire le point sur la question , dans le cadre de ses travaux de contrôle budgétaire et conformément aux dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux finances publiques (LOLF).

Il a rencontré à plusieurs reprises l'administration centrale du ministère ainsi que six ambassadeurs thématiques et s'est fait communiquer les éléments financiers et opérationnels concernant chaque ambassadeur.

In fine, si l'enjeu financier de cette question est à relativiser fortement, le Parlement doit manifester sa vigilance sur le sujet afin de prévenir tout risque de dérive.

I. DES MISSIONS ET DES PROFILS DIVERS

A. LES AMBASSADEURS THÉMATIQUES : UN MONDE HÉTÉROCLITE

En premier lieu, qui sont les ambassadeurs thématiques ?

Les tableaux suivants dresse la liste des 28 postes existant actuellement en détaillant le statut de son titulaire et le montant des frais exposés par le MAE en 2011 pour ce qui le concerne.

Panorama des postes d'ambassadeurs thématiques existants

Fonction	Nom du titulaire	Statut du titulaire	Montant de crédits pris en charge par le MAE pour le poste en 2011 (en euros)
			Dépenses de rémunération	Frais de mission	Frais de représentation
Ambassadeur pour les droits de l'homme	François Zimeray	Avocat	161 831	29 092	4 496
Ambassadeur délégué à l'environnement	Jean-Pierre Thébault	CAEHC ^6 ( * )	-	51 728	-
Ambassadeur chargé de promouvoir la cohésion sociale	Gilles de Robien	Ancien ministre	-	-	-
Ambassadeur chargé du processus euro-méditerranéen	Serge Telle	CAEHC	-	-	-
Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone de l'Océan indien	Philippe Leyssene	Contrôleur général des armées	13 220	-	-
Ambassadeur chargé de la bioéthique et de la responsabilité sociale des entreprises	Michel Doussin	MP ^7 ( * ) 2		12 741	1 038
Ambassadeur chargé de la lutte contre la criminalité organisée	Olivier Weber	Journaliste	145 507	15 582	1 557
Ambassadeur chargé de la coopération décentralisée avec l'Asie	Jacques Valade	Ancien ministre		17 648
Ambassadeur délégué aux investissements internationaux ^8 ( * )	David Appia	Conseiller économique hors classe	Rattachement à la direction générale du Trésor
Ambassadeur chargé des relations avec la société civile	Régis Koetchet	MP 1	-	10 804	-
Ambassadeur chargé de la négociation internationale pour les pôles arctique et antarctique	Michel Rocard	Ancien Premier ministre	47 286	32 379	-
Ambassadeur chargé de l'audiovisuel extérieur	Louis de Broissia	Ancien sénateur	-	492	-
Ambassadrice déléguée à la science, la technologie et l'innovation	Catherine Bréchignac	Directrice de recherche au CNRS	Prise en charge partagée entre le CNRS et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche
Ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de la communauté du Pacifique	Hadelin de la Tour du Pin Chambly de la Charce	MP 1	-	-	-
Ambassadeur pour les commissions intergouvernementales, la coopération et les questions frontalières	Frédécric Basaguren	CAEHC	-	3 133	94
Ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique	Serge Lepeltier	Ancien ministre	Prise en charge par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie
Ambassadeur chargé du partenariat oriental de l'Union européenne et de la Mer Noire	Serge Smessow	MP 2	-	5 970	-
Ambassadeur chargé de la préfiguration de l'Office méditerranée de la jeunesse	Poste vacant	-	-	-	-
Ambassadeur chargé de l'adoption internationale	Thierry Fraysse	CAEHC	-	1 078	-
Ambassadeur, co-président du Groupe de Minsk	Jacques Faure	MP 1	-	-	-
Ambassadeur délégué à la coopération régionale dans la zone Antilles-Guyane	Fred Constant	Professeur des universités	128 492	-	-
Ambassadeur chargé de la lutte contre le VIH-SIDA et les maladies transmissibles	Mireille Guigaz	MP 2	-	17 516	263
Ambassadeur, secrétaire général de la commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel	Philippe Delacroix	CAEHC	-	761	-
Ambassadeur, chargé de la mobilité externe des cadres du MAE	Didier Lopinot	MP 2	-	-	-
Ambassadeur délégué pour le Sahel	Jean Félix-Paganon	MPHC	-	3 235	-
Ambassadeur chargé du suivi de la renégociation des accords de défense franco-africains	Elisabeth Barbier	MP 1	-	2 157	142
Ambassadeur chargé des questions économiques de reconstruction et de développement	Pierre Duquesne	Administateur du Trésor	-	31 949	-
Ambassadeur chargé des questions migratoires	Patrick Roussel	MP 2	-	428	-

Source : ministère des affaires étrangères

Ce tableau montre une grande diversité de situations .

Diversité statutaire tout d'abord : seize ambassadeurs sur vingt-huit sont des agents du Quai d'Orsay, le profil des autres titulaires variant entre la politique, d'autres administrations et des fonctions du secteur privé.

Diversité des dossiers ensuite :

- une douzaine d'ambassadeurs ont des fonctions liées à une zone géographique , avec des problématiques parfois proches de celles des ambassadeurs classiques. Tel est, par exemple, le cas des ambassadeurs chargés de la coopération régionale dans une zone donnée, où la France est présente du fait de ses territoires ultramarins ;

- d'autres se voient confier un dossier thématique véritablement transversal (comme la lutte contre la criminalité organisée) ;

- certains profils enfin, correspondent à un poste de direction d'un service central du ministère - le titre d'ambassadeur venant alors comme un simple élément de valorisation. Tel est notamment le cas des ambassadeurs chargé de l'adoption internationale, ou encore chargé de la mobilité externe des cadres du MAE.

B. UN ENJEU BUDGÉTAIRE RÉDUIT

Cet examen amène votre rapporteur spécial à relativiser l'enjeu budgétaire lié aux ambassadeurs thématiques .

La somme totale engagée en 2011 par la mission « Action extérieure de l'Etat » pour l'ensemble des 28 postes du tableau précédent n'atteint pas 725 000 euros ^{9 ( * )} :

- 613 000 euros pour le programme 105;

- 111 000 euros pour le programme 185;

- et 2 000 euros pour le programme 151.

L'explication tient avant tout au très faible montant des crédits de rémunération , la plupart des ambassadeurs étant :

- soit des fonctionnaires du Quai d'Orsay qui perçoivent alors un traitement correspondant à leur corps d'emploi et à leur grade (qu'ils percevraient dans toute autre position d'activité, sans prime attachée au titre d'ambassadeur) ;

- soit des personnalités extérieures travaillant la plupart du temps à titre bénévole (même si un secrétariat peut leur être partiellement ou spécifiquement affecté).

Les frais de mission et de représentation apparaissent également tenus.

Il convient donc de démythifier le niveau de la « manne » que l'on pourrait retirer de la suppression des ambassadeurs thématiques, ces postes n'étant, au total, pas des centres de coût extraordinaires.

A cet égard, la position définitive prise par le Parlement lors de l'examen de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 précitée paraît sage, un retrait de 13 millions d'euros au-delà du milieu de l'année au programme 105 étant de nature à poser de redoutables problèmes d'exécution budgétaires que la suppression de l'ensemble des postes d'ambassadeurs thématiques n'aurait pu gager, loin de là.

Pour autant, il est légitime que le Parlement exerce sa vigilance sur ce type de postes.

II. UNE VIGILANCE PARLEMENTAIRE À MAINTENIR

A. DES CONDITIONS DE NOMINATION DES AMBASSADEURS THÉMATIQUES PARFOIS DISCUTABLES

En premier lieu, les conditions de nomination des ambassadeurs thématiques apparaissent discutables.

En effet, aux termes du troisième alinéa de l'article 13 de la Constitution, « les ambassadeurs et envoyés extraordinaires (...) sont nommés en Conseil des Ministres ».

Or, les travaux de votre rapporteur spécial l'ont amené à constater que cette règle n'est pas systématiquement respectée. Les ambassadeurs suivants ont ainsi été nommés par une simple « note de service » du MAE :

- ambassadeur chargé de la bioéthique et de la responsabilité sociale des entreprises ;

- ambassadeur chargé de la coopération décentralisée avec l'Asie ;

- ambassadeur chargé des relations avec la société civile ;

- ambassadeur pour les commissions intergouvernementales, la coopération et les questions frontalières ;

- ambassadeur en charge du partenariat oriental de l'Union européenne et de la Mer Noire ;

- ambassadeur chargé de la mission de préfiguration de l'Office méditerranéen de la jeunesse (poste vacant, tous les titulaires successifs l'ont été par cette voie) ;

- ambassadeur, co-président du Groupe de Minsk ;

- ambassadeur, secrétaire général de la commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel ;

- ambassadeur, chargé de la mobilité externe des cadres du MAE ;

- ambassadeur délégué pour le Sahel ;

- ambassadeur chargé du suivi de la renégociation des accords de défense franco-africains ;

- ambassadeur chargé des questions économiques de reconstruction et de développement ;

- ambassadeur chargé des questions migratoires.

Même s'il n'existe pas de jurisprudence constitutionnelle permettant de savoir si la Constitution ne vise que les ambassadeurs « classiques », chefs d'une mission diplomatique, les gouvernements successifs ne semblent pas avoir toujours respecté la forme de nomination qui s'impose .

B. UNE TENTATION RÉCURRENTE DE L'EXÉCUTIF QUI DOIT CONDUIRE LE PARLEMENT À MANIFESTER SA VIGILANCE

Cette relative légèreté sur la forme n'est pas anodine , le titre d'ambassadeur ne devant pas être galvaudé.

Elle peut aussi être la traduction de conditions véritablement particulières de nomination, votre rapporteur spécial ayant ainsi entendu tel ou tel titulaire d'une de ces fonctions reconnaître que sa propre nomination relevait du « fait du prince », indépendamment de toute utilité identifiée de sa fonction au sein du ministère, et parfois à l'encontre de la volonté du ministre lui-même.

Même si votre rapporteur spécial a pu constater que chaque ambassadeur effectue un travail après avoir reçu une lettre de mission et en rend compte au travers d'un rapport d'activité, de telles conditions de nomination ne sauraient être cautionnées , quand bien même elles constituent une tentation quasi permanente pour l'exécutif.

Il est donc sain que le Parlement manifeste sa vigilance , ne serait-ce que pour garantir que la création de chaque poste et la nomination de chaque titulaire seront débattues comme il convient.

C'est pourquoi il semble opportun de déposer un amendement de réduction de crédit, d'un montant relativement modique, mais qui imposera au Gouvernement de reformater le nombre d'ambassadeurs thématiques , qui peut clairement être réduit.

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* ⁶ Conseiller des affaires étrangères hors classe.

* ⁷ Ministre plénipotentiaire ; le chiffre ou les deux lettres qui suivent précisent le grade.

* ⁸ Aux termes de l'article 3 du décret n° 2001-1091 du 21 novembre 2001 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), le président de l'Agence est également ambassadeur délégué aux investissements internationaux.

* ⁹ Les frais de M. Duquesne, ambassadeur chargé des questions économiques de reconstruction et de développement, sont en partie déversés sur le programme 209 de la mission « Aide publique au développement ».