EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le 14 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2013, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur général .
M. François Marc , rapporteur général . - L'équation budgétaire pour 2013 est l'une des plus compliquée que nous ayons jamais eu à résoudre. La procédure pour déficit excessif prévue par le pacte de stabilité a été engagée le 27 avril 2009 et il convient de ramener le déficit des administrations publiques sous le seuil de 3 % avant la fin de l'année 2013. Six autres Etats sont soumis à la même obligation : le Danemark, l'Autriche, la République tchèque, les Pays-Bas, la Slovénie et la Slovaquie. Pour la France, cela implique de réduire en une seule année - la procédure date d'avril 2009, j'y insiste - notre déficit de 1,5 point de PIB, pour le faire passer de 4,5 % à 3 % du PIB. Un tel effort n'a jamais été consenti depuis 1960, date du début de la série statistique dont nous disposons.
Si la France décidait de s'affranchir de l'objectif assigné, la crédibilité de sa politique budgétaire serait remise en cause et elle le payerait très cher en termes de coût de financement de sa dette. L'objectif du Gouvernement est donc de tenir notre pays à l'écart d'une augmentation autoréalisatrice des taux d'intérêt de notre dette, comme en Espagne et en Italie, de façon à préserver des marges de manoeuvre budgétaires... et notre modèle social. Mais parallèlement à cette exigence de discipline budgétaire, le Gouvernement doit aussi mettre en oeuvre les réformes sur la base desquelles le président de la République et sa majorité ont été élus : amélioration de la progressivité de l'impôt sur le revenu, uniformisation des conditions de taxation entre capital et travail, rééquilibrage de la fiscalité des entreprises entre grands groupes et PME.
Le projet de loi de finances est particulièrement dense : 45 articles initiaux en première partie, contre 30 l'année dernière. L'Assemblée nationale n'a ajouté que 17 articles nouveaux, contre 29 l'année dernière : le projet de loi de finances 2013 est un bloc cohérent, qui laisse peu de place pour des ajouts ou des modifications substantielles. Deux articles relatifs à la fiscalité du patrimoine, et en particulier celui sur la fiscalité des plus-values de cession de valeurs mobilières, ont été réécrits, totalement ou partiellement, lors des débats. En outre, depuis l'adoption de la première partie à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a annoncé une importante réforme fiscale pour l'année prochaine.
Dans ces conditions, que doit faire le Sénat ? D'abord, soutenir sans état d'âme la démarche vertueuse du Gouvernement et son effort de redressement des comptes publics. Ensuite, rechercher la lisibilité de l'action publique : les mesures annoncées doivent être assimilées par les intéressés, il y a peut-être lieu de les préciser, sans revenir sur des dispositifs complexes déjà révélés à l'opinion publique. Enfin, le Sénat doit être présent là où il est attendu et creuser son sillon.
Ainsi nous avons apporté une contribution significative à la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, notamment pour affirmer les droits du Parlement. Sur ce thème, j'ai déposé une proposition de loi organique pour faire en sorte que les futurs dirigeants de la Banque publique d'investissement soient nommés dans les conditions prévues à l'article 13 de la Constitution, comme les dirigeants d'Oséo. Cette initiative a été reprise par les députés et nous aurons à en discuter. Nous nous sommes emparés de la question de l'accession sociale à la propriété à la suite de la défaillance du Crédit immobilier de France (CIF) et nous devons aller au bout de notre démarche.
Nous examinerons en deuxième partie les dispositions relatives au financement des collectivités territoriales. Compte tenu des réductions annoncées des dotations de l'Etat et du renforcement en cours - et souhaitable - de la péréquation, nous devons anticiper. Je ferai des propositions soit dans la seconde partie, soit en collectif budgétaire. Il serait pertinent de retenir la préconisation du rapport Guené-Escoffier consistant à indexer sur l'inflation les tarifs des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (Ifer). Surtout il convient d'engager une expérimentation sur la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation, comme nous l'avions fait, il y a deux ans, pour les valeurs locatives des locaux professionnels : à l'initiative du Sénat, cette expérimentation a été généralisée dans le collectif budgétaire du mois de juillet.
M. Philippe Marini , président . - Souhaitez-vous procéder à un vote article par article ou à un vote global sur cette première partie après avoir examiné les amendements ?
M. Francis Delattre . - Je suis très déçu par les amendements du rapporteur général. Alors que le rapport de M. Gallois sur la compétitivité vient d'être rendu public, nous attendions des propositions. Il y a urgence, pour les PME notamment. Il serait irresponsable de ne pas en tenir compte. Ne reportons pas les mesures à 2013 ou 2014. C'est le rôle de notre commission de traiter des vrais problèmes. Les Français croient que vous avez changé de programme. Veillez à la cohérence entre les discussions budgétaires et la conférence de presse d'hier !
M. Philippe Marini , président . - Annoncez-vous le dépôt d'une motion de renvoi en commission ?
M. Francis Delattre . - C'est une éventualité. De même que les Allemands ont su s'unir pour mettre en oeuvre les grandes réformes, un consensus serait aujourd'hui possible pour mettre en oeuvre le rapport Gallois. Saisissons cette opportunité historique !
M. François Marc , rapporteur général . - Le débat sur le rapport Gallois aura lieu en temps utile.
M. Albéric de Montgolfier . - Nous sommes partisan d'un vote global et non sur chaque article pris séparément, puisque le texte a une cohérence globale.
Nous nous sommes prononcés contre la loi de programmation. Il y a maintenant un problème de compatibilité entre les mesures inscrites en loi de finances et celles annoncées tout récemment. Les 20 milliards d'euros d'impôts supplémentaires ne vont pas dans le bon sens. Le groupe UMP votera contre les articles de la première partie.
M. Philippe Marini , président . - Personne ne se manifestant contre un vote global, nous examinerons, comme à l'ordinaire, les amendements puis procéderons à un vote global.
M. François Marc , rapporteur général . - Dans une perspective volontairement modeste, mes amendements ont pour objet d'apporter quelques compléments à ce projet de loi de finances, le plus exigeant depuis les années soixante, et d'accompagner le travail de redressement de nos finances publiques. En outre, un projet de loi de finances rectificative sera présenté pour mettre en oeuvre les 37 mesures inspirées par le rapport Gallois. Cela requiert une analyse juridique et prend nécessairement du temps.
L'amendement n° 1 atténue les effets du gel du barème de l'impôt sur le revenu pour les personnes de plus de 65 ans et les invalides aux revenus modestes. Son coût serait d'une dizaine de millions d'euros.
M. Philippe Marini , président . - Que représentent 10 millions quand l'Assemblée nationale - qui, soit dit en passant n'a réalisé aucune économie de dépenses mais seulement accru les impôts - a amélioré le solde budgétaire de 200 millions environ ?
M. Jean Arthuis . - Cet amendement annule en partie les effets de la contribution additionnelle de solidarité pour la dépendance, soit un supplément de CSG sur les pensions, que j'ai demandé chaque année depuis fort longtemps et que le Sénat a adopté hier. Je voterai contre l'amendement, il ne va pas dans le bon sens.
M. François Marc , rapporteur général . - Si le plafond de revenu, fixé à 14 220 euros, n'est pas revalorisé, les personnes qui le dépasseraient en raison de l'indexation de leur pension perdraient le bénéfice de l'abattement. Leur revenu imposable augmenterait de 16 % et leur revenu réel de 2 % seulement. Une correction est légitime.
L'amendement n°1 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - L'amendement n° 2 améliore les conditions d'application pour les propriétaires-bailleurs du crédit d'impôt en faveur des dépenses prescrites dans le cadre de plans de prévention des risques technologiques (PPRT), dont le taux a été porté de 30 % à 40 % à l'Assemblée nationale. Il précise le point de départ de l'engagement de location du contribuable. Il aligne les conditions d'application de ce crédit d'impôt sur celles du crédit d'impôt développement durable (CIDD) et précise qu'ils ne peuvent être cumulés pour une même dépense.
M. Philippe Marini , président . - En somme il s'agit d'encadrer une niche fiscale.
M. François Marc , rapporteur général . - Marie-France Beaufils et Marc Massion avaient défendu ce dispositif.
M. Philippe Marini , président . - Naguère, le rapporteur général luttait contre les niches fiscales...
M. Jean Arthuis . - Toute augmentation d'un crédit d'impôt va à l'encontre d'une démarche vertueuse car elle mine les recettes. Je voterai contre l'amendement car l'article 4 quater ne doit à mes yeux pas être amendé.
M. Pierre Jarlier . - Les travaux mentionnés ont été rendus obligatoires par les PPRT. Mais si les gens n'ont pas les moyens de les réaliser ? Je soutiens cet amendement.
L'amendement n° 2 est adopté.
Article 6
L'amendement de coordination n° 3 est adopté.
Article 8
L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.
Article additionnel après l'article 9 bis
M. François Marc , rapporteur général . - L'amendement n° 5 aligne les taux de la taxe sur les transactions financières (TTF) et ceux du droit d'enregistrement sur les cessions de droits sociaux, qui concerne les actes portant cessions d'actions de sociétés cotées non frappées par la TTF et les cessions d'actions de sociétés non cotées. Leur assiette est, en pratique, équivalente depuis la première loi de finances rectificative pour 2012. Le taux de la TTF ayant été porté à 0,2 % depuis, il convient de procéder à une harmonisation.
M. Jean-Claude Frécon . - Combien rapporterait cette mesure ?
M. François Marc , rapporteur général . - Environ 50 millions d'euros.
M. Richard Yung . - C'est un exemple de démarche vertueuse.
M. Philippe Marini , président . - Cette disposition, qui frappera les transactions sur le capital des PME, pénalisera les successions des entreprises, notamment familiales. Elle s'ajoute au nouveau régime sur les plus-values de cessions de titres.
M. François Marc , rapporteur général . - L'an passé vous aviez soutenu, tout comme MM. Carrez et Chartier à l'Assemblée nationale...
M. Jean-Pierre Caffet . - En vain !
M. François Marc , rapporteur général . - ...un amendement de même esprit de Mme Bricq, mais qui devait rapporter 900 millions d'euros car le taux était plus élevé. Vous dénoncez aujourd'hui un amendement similaire mais portant sur 50 millions. N'y a-t-il pas là une certaine contradiction ? Je rappelle que la mesure, adoptée, avait ensuite été supprimée par le Gouvernement, dans le collectif de mars.
M. Philippe Marini , président . - Le contexte est différent. Depuis, avec le collectif budgétaire de juillet et le présent texte, les charges fiscales pesant sur les entreprises et les cessions de titres ont augmenté.
L'amendement n° 5 n'est pas adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - L'article 10 crée, pour les terrains autres que les terrains à bâtir, et pour les seules cessions réalisées au cours de l'année 2013, un abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values nettes imposables, qui s'ajoute à l'abattement de droit commun. La perte de recettes d'impôt qui en résulte est estimée à 285 millions d'euros, dont 260 millions en 2013. Aussi l'amendement porte-t-il le taux de l'abattement à 15 % au lieu de 20 %, afin de modérer le coût du dispositif sans remettre en cause l'incitation à mettre des biens fonciers sur le marché.
M. Albéric de Montgolfier . - Certes l'amendement est vertueux d'un point de vue budgétaire. Mais quel sera son effet sur les recettes de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ? En diminuant l'abattement, ne risquons-nous pas de déprimer encore davantage le marché immobilier, de réduire le nombre de transactions et de diminuer le niveau des DMTO ?
M. Éric Doligé . - J'ai la même inquiétude pour les DMTO. Le Gouvernement souhaite faciliter la réalisation de logements sur les terrains à bâtir. Mais il faut aller plus loin, même si cela n'est pas vertueux, pour faciliter les transactions et rendre le marché plus vivant. Sinon nous aurons des surprises désagréables pour les budgets des collectivités.
M. Jean Arthuis . - Le président de la République expliquait qu'il entendait inscrire sa démarche dans la durée. Rien n'est urgent semble-t-il. Or cet abattement temporaire est un accélérateur de transactions, une mesure « one shot ». Elle s'ajoute à la hausse de la TVA annoncée au 1 er janvier 2014 qui poussera les entreprises du bâtiment à inciter leurs clients à anticiper leurs dépenses. De tels activateurs ne fonctionnent qu'à très court terme.
M. Philippe Marini , président . - ... sauf à être renouvelés périodiquement !
M. Jean Arthuis . - Je voterai contre.
M. François Marc , rapporteur général . - Nous ne modifions pas le droit en vigueur, nous atténuons la mesure inscrite à l'article 10, qui reste très incitative et qui ne concerne pas les terrains à bâtir. Aucun choc négatif n'est donc à craindre sur la construction. Le Gouvernement manie à la fois la carotte, ici l'incitation à vendre, et le bâton, en annonçant son intention de soumettre au barème de l'impôt sur le revenu les terrains nus.
M. Philippe Marini , président . - Votre amendement réduit la portée de l'incitation.
L'amendement n° 6 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - L'amendement n° 7 corrige un effet de la réforme de la taxe sur les logements vacants (THLV). Dans la mesure où cette taxe, que l'article 11 élargit à de nouvelles communes, ne peut se conjuguer avec la taxe d'habitation sur les logements vacants, certaines communes qui avaient déjà mis en oeuvre la THLV vont se trouver privées du produit fiscal qui en résultait, au profit de l'État. En compensation, l'amendement crée un prélèvement sur recettes au profit des communes. Son coût est de 3 millions d'euros.
L'amendement n° 7 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - La suppression du critère de modulation de la « taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) déchets » prévue à l'article 13 bis pourrait se traduire par un surcoût financier pour les collectivités locales de l'ordre de 60 millions d'euros. En effet, les installations soumises au paiement de la TGAP répercuteraient très certainement sur les collectivités territoriales la hausse du tarif induite. Il apparaît peu opportun de modifier ce régime fiscal alors qu'une large concertation est prévue en 2013 dans la feuille de route de la conférence environnementale. L'amendement n° 8 supprime en conséquence l'article 13 bis.
M. Philippe Marini , président . - J'y souscris d'autant plus volontiers que la modulation de la TGAP avait été introduite, Gérard Miquel s'en souvient, dans la loi de finances il y a quelques années, à la suite des échanges entre notre commission et le groupe d'étude sur la gestion des déchets. Les centres de valorisation énergétique les plus en pointe en sont les grands bénéficiaires. Ne pénalisons pas les collectivités les plus vertueuses.
M. Jean-Vincent Placé . - Je voterai votre amendement car la suppression de la modulation désavantagerait les collectivités soucieuses de l'environnement.
M. Gérard Miquel . - J'approuve moi aussi la proposition du rapporteur général. Il est nécessaire de remettre à plat la TGAP. L'incinération est-elle préférable au centre d'enfouissement technique (CET) ? Nous aurons l'occasion de mener cette réflexion durant l'année qui vient.
M. Pierre Jarlier . - La modulation a eu un effet incitatif sur les investissements des communes et l'on ne saurait bouleverser leurs plans de financement. Je suis pour l'amendement.
M. Philippe Marini , président . - La suppression s'appuie sur l'argument que les plans d'investissement sont désormais achevés dans la plupart des départements. Mais les collectivités les plus exigeantes se retrouveraient piégées.
L'amendement n° 8 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - L'amendement n° 9 avance au 1 er avril 2013, au lieu du 1 er juillet 2013, la mise en vigueur de la TGAP « sanction » applicable à la filière aménagement, afin d'inciter le ministère de l'écologie à accélérer la procédure d'agrément d'un éco-organisme.
M. Philippe Marini , président . - Voilà qui est tout à fait judicieux.
L'amendement n° 9 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - Cet article est important. Il plafonne la déductibilité des charges financières et met donc partiellement fin au biais de notre système fiscal en faveur d'un financement des grandes entreprises par endettement. Mais dans le cadre de contrats signés avec des personnes publiques, comme les partenariats public privé (PPP), certaines entreprises privées sont amenée à s'endetter massivement. Le coût accru de l'endettement sera répercuté sur les co-contractants publics, les collectivités territoriales en supporteront une partie, contrairement à l'Etat qui retrouvera sa mise au travers de l'augmentation du produit de l'impôt sur les sociétés. L'amendement n° 10 exclut du champ d'application les charges financières sur les emprunts effectués en vue de réaliser ou de gérer des équipements publics, dans le cadre d'un contrat de délégation de service public, d'une concession ou d'un PPP. Evitons-nous les contentieux liés aux modifications des conditions d'équilibre des contrats.
M. Jean Arthuis . - Vous créez une inégalité au profit des entreprises qui s'endettent pour le compte des collectivités... L'amendement concerne-t-il aussi les baux emphytéotiques administratifs ?
M. François Marc , rapporteur général . - Non.
M. Jean Arthuis . - Beaucoup d'équipements publics, comme des gendarmeries, ont été construits de la sorte.
M. Philippe Marini , président . - Rien ne vous interdit de sous-amender...
M. Philippe Adnot . - L'article 15, à l'image d'autres dispositions de ce texte, va à l'encontre des préconisations du rapport Gallois. N'est-il pas étrange, à l'heure où nous cherchons à créer des entreprises de taille intermédiaires (ETI) et à encourager l'investissement, de plafonner la déductibilité des charges financières ? L'emprunt permet aux entreprises de se développer. Je voterai contre cet amendement car je souhaite la suppression de l'article 15.
M. Philippe Marini , président . - Je trouve cette position logique. Si l'on considère que l'article 15 est nocif, on ne saurait se contenter d'en exonérer uniquement les entreprises travaillant pour les collectivités locales. Mon groupe prépare un amendement.
M. Jean Arthuis . - Les entreprises qui préserveront l'emploi en 2013 bénéficieront d'un crédit d'impôt sur les charges sociales. Mais leur impôt ne sera liquidé qu'en 2014. D'ici là, elles devront sans doute s'endetter. Le plafonnement s'appliquera-t-il aussi dans ce cas ?
M. Éric Doligé . - M. Arthuis a raison, les baux emphytéotiques devraient entrer dans le dispositif car ils obéissent au même montage financier. En l'état l'article 15 aura des conséquences sur tous les contrats signés, y compris les concessions autoroutières - et c'est l'usager qui paiera. Il modifie aussi les plans de financement des opérations en cours de négociation. Si l'article 15 doit être maintenu, votons au moins cet amendement...
M. Philippe Dominati . - L'essentiel a été dit sur le plan technique ; je tiens pour ma part à souligner le caractère profondément amoral de cet amendement. En excluant les collectivités territoriales et publiques de l'article 15, il souligne la nocivité de celui-ci. On peut d'ailleurs s'attendre à ce que toutes les entreprises privées deviennent concessionnaires ou délégataires de collectivités publiques.
M. Philippe Marini , président . - Nous vous remercions pour ce beau syllogisme.
M. Francis Delattre . - Je suppose qu'on a une idée de l'impact de cet amendement. Il est légitime d'invoquer les critères constitutionnels : l'inégalité de traitement est un vrai problème. Qui sera concerné ? Les grandes entreprises, dit le rapporteur général : lesquelles ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - De toute évidence, il vaudrait mieux supprimer l'article 15. Je suis contre la rétroactivité. S'il doit subsister, je voterai cet amendement, qui rejoint d'ailleurs celui que j'ai rédigé sur cette question. Les routes ont été évoquées : pour le transport ferroviaire, ce ne sera pas mieux. L'article 15 sera une vraie catastrophe pour la ligne Tours-Bordeaux, qui est un PPP. Nous allons dans le mur !
M. Joël Bourdin . - Je partage cette analyse. L'article 15 est douteux et si nous lui ajoutons cet amendement, je serai curieux de connaître la réaction du Conseil constitutionnel. Cet amendement tue l'article 15.
M. Philippe Marini , président . - Vous allez un peu loin.
M. François Marc , rapporteur général . - Je remercie ceux de mes collègues qui ont bien perçu la philosophie de mon amendement : il s'agit avant tout de protéger les collectivités territoriales. Nous avons tous des exemples de contrats passés par les collectivités territoriales ; si leurs bases évoluent, des contentieux sont inévitables et je cherche à les éviter. Quant au champ couvert par l'article 15, il s'agit des entreprises ayant plus de 3 millions d'euros de charges financières et dont l'endettement atteint par conséquent environ 60 millions d'euros. La déductibilité totale est la principale raison de l'écart d'imposition de 14 points d'impôt sur les sociétés entre les PME et les grandes entreprises. L'Allemagne a un dispositif comparable à celui de l'article 15. La mesure pourrait être consensuelle, elle contribue à la convergence franco-allemande réclamée par le précédent gouvernement ainsi que par Gilles Carrez, à la fois dans un rapport et dans des amendements aux lois de finances de juillet 2011 et décembre 2011. Quant à mon amendement, son objectif est modeste mais il sera utile aux collectivités. La légitimité de l'article 15 est un autre débat, politique.
M. Philippe Dominati . - Pouvez-vous nous confirmer qu'en Allemagne existe une déduction pour les collectivités territoriales ?
M. François Marc , rapporteur général . - Il existe effectivement un système de dérogation pour les collectivités territoriales dans les PPP.
M. Philippe Marini , président . - Merci pour cette précision.
L'amendement n°10 est adopté.
M. François Marc , rapporteur général . - Cet amendement fait suite aux difficultés du Crédit immobilier de France (CIF). Je suggère que nous profitions de cet article pour poser la question du préfinancement des travaux au profit des ménages modestes, afin d'anticiper d'éventuels effets négatifs de la situation du CIF. Nous demandons au Gouvernement un rapport sur la rénovation thermique des logements du parc privé ancien, les moyens financiers administratifs mis en oeuvre pour la solvabilité et le suivi des propriétaires, occupants et bailleurs.
M. Philippe Marini , président . - Nous allons nous prononcer à présent globalement sur les articles de la première partie.
M. Jean Arthuis . - Je conteste le bien fondé de la plupart des articles de première partie et serais donc enclin à voter contre. En revanche, je ne veux pas voter contre la première partie car j'estime que le Sénat a une contribution essentielle à apporter en matière d'économies de dépenses, qui viennent en discussion en deuxième partie. Si je votais contre, je n'aurais pas l'occasion de faire des propositions d'allègement des dépenses publiques, pour respecter la trajectoire vertueuse à laquelle nous invite le rapporteur général. Le groupe UDI-UC a débattu du sujet mais n'a pas encore arrêté sa position. A titre personnel, je m'abstiendrai.
M. Philippe Adnot . - Nous avons tous travaillé et devons avoir la possibilité d'exprimer nos points de vue. Interrompre l'examen n'est pas une bonne formule. Moi aussi je m'abstiendrai.
M. Pierre Jarlier . - Nous sommes tous d'accord sur l'objectif de réduction du déficit, ce sont les moyens qui font débat. Nous devons pouvoir nous exprimer en deuxième partie, où des débats très importants vont avoir lieu, péréquation, logement, aménagement du territoire, éducation... Ne pas poursuivre le débat, ce serait donner un signal très défavorable au Sénat. Je m'abstiendrai.
M. Philippe Marini , président . - Qui exprime un avis globalement défavorable sur l'ensemble de ces articles ?
M. Jean Arthuis . - Si nous votions article par article, je voterai contre tous les articles mais pas sur l'ensemble de la première partie. Je m'abstiendrai.
M. Philippe Marini , président . - Nous avons été clairs en début de réunion. La commission n'a pas souhaité un vote article par article. Nous procédons ici à un vote global sur les articles de la première partie, qui ne préjuge nullement de votre vote article par article en séance.
M. Philippe Adnot . - En cas de vote défavorable, la discussion se poursuivrait-elle ?
M. Philippe Marini , président . - Oui, car le vote de la commission est un simple avis, c'est au Sénat de se prononcer. En séance publique, le rejet de la première partie, même à égalité de voix, mettrait fin à la discussion budgétaire.
M. Philippe Adnot . - Si ce vote est sans conséquence, je vote contre.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2013, par 21 voix pour, 20 voix contre et 5 abstentions, après prise en compte des délégations de vote.