C. LA NOUVELLE DONNE JURIDIQUE : LE MÉCANISME DE CORRECTION NE DOIT PAS NÉCESSAIREMENT ÊTRE JURIDIQUEMENT CONTRAIGNANT
1. L'interprétation souple du TSCG par la Commission européenne
Le TSCG prévoit explicitement que sa transposition en droit interne se fait « sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne ».
Ces principes, exposés par la Commission européenne dans un document du 20 juin 2012 (reproduit en annexe au présent rapport), correspondent à une interprétation peu contraignante du TSCG.
Certes, la communication de la Commission n'est pas un texte d'application du TSCG ( cf . encadré ci-après). En particulier, le TSCG prévoit seulement que les « principes communs » sont « proposés » par la Commission européenne. Elle n'en montre pas moins que le TSCG n'est pas le « carcan » que l'on dit parfois. On peut en outre souligner que les Etats n'ont pas contesté les « principes communs » proposés par la Commission, ce qui pourrait leur donner des effets de droit.
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La valeur juridique de la communication de la Commission européenne du 20 juin 2012, selon le Gouvernement « Les principes communs ne figurent pas dans le TSCG. Ils sont seulement « proposés » par la Commission. Les Etats pourraient donc ne pas être d'accord avec ces principes. Les conditions de règlement d'un tel désaccord ne sont toutefois pas définies par le traité. « Dans sa décision n° 2012 653 DC du 9 août 2012 relative au TSCG, le Conseil constitutionnel a jugé que les stipulations de ce traité ne définissaient ni les modalités selon lesquelles le mécanisme de correction devait être déclenché ni les mesures à la mise en oeuvre desquelles il doit conduire. Il en a conclu que ces stipulations laissaient aux Etats « la liberté de définir ces modalités et ces mesures dans le respect de leurs règles constitutionnelles » (25 e considérant). « Dès lors que les Etats n'ont pas contesté les principes communs et ont signé le traité, on ne peut exclure que la CJUE reconnaisse des effets de droits à ces principes. Elle devrait toutefois exercer à leur égard un simple contrôle de compatibilité. » Source : réponse au questionnaire adressé par le rapporteur général |
a) Un dispositif jugé « contraignant » dès lors qu'il respecte le principe « se conformer ou s'expliquer »
Ainsi, selon la communication précitée de la Commission européenne :
- le mécanisme correctif doit « limit[er] (...), sans pour autant l'exclure , la latitude donnée pour l'élaboration d'une réponse face à un écart budgétaire important » ;
- surtout, le caractère « contraignant » des dispositions nationales peut se limiter à un principe « se conformer ou s'expliquer » : un Etat membre ne devra pas nécessairement se conformer à l'avis de l'organisme de supervision (en France, le futur Haut conseil des finances publiques) 10 ( * ) .
b) Une règle d'effort structurel, figurant dans le TSCG, quasiment ignorée par la Commission européenne
Par ailleurs, la communication précitée de la Commission européenne ne fait presque aucune référence à la notion d'effort structurel 11 ( * ) , pourtant explicitement prévue par l'article 3 du TSCG.
Selon l'article 3 du TSCG, si la règle est définie en termes de trajectoire de solde structurel, « les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l'objet d'une évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse [de l'effort structurel] ».
De même qu'elle a retenu une interprétation souple de la notion de dispositions « contraignantes », la Commission européenne, dans sa communication, ne fait quasiment plus aucune référence à la règle de solde structurel. Elle l'évoque seulement comme une notion que les Etats ont la possibilité d'utiliser, s'ils le souhaitent, pour définir les modalités de fonctionnement du mécanisme de correction « automatique ».
2. L'affirmation par le Conseil constitutionnel que les dispositions nationales n'ont pas besoin d'être « contraignantes »
Le Conseil constitutionnel, allant encore plus loin que la Commission européenne, a retenu une interprétation selon laquelle celui-ci permettait aux dispositions nationales de ne pas être « contraignantes » ( cf . le tableau ci-après).
Comment interpréter les obligations du TSCG en ce qui concerne le caractère « contraignant » des dispositions nationales ?
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Le texte du TSCG |
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Considérant du traité : « Notant que le respect de l'obligation des parties contractantes de transposer la « règle d'équilibre budgétaire » dans leurs systèmes juridiques nationaux au moyen de dispositions contraignantes , permanentes et de préférence constitutionnelles (...) ». |
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Article 3 : les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». |
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Une lecture possible de l'article 3 du TSCG |
La lecture de l'article 3 du TSCG retenue par le Conseil constitutionnel (décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012) |
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Les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, - de préférence constitutionnelles, - ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». |
Les règles « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an après l'entrée en vigueur du présent traité, au moyen de dispositions - contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, - ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». |
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Obligation de caractère « contraignant » des dispositions nationales |
Pas d'obligation de caractère « contraignant » des dispositions nationales |
Source : commission des finances
Cette interprétation est reprise par le Gouvernement dans l'évaluation préalable du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques 12 ( * ) et, selon les réponses adressées à votre rapporteur général, « aux termes du dernier alinéa de l'article 62 de la Constitution, cette décision s'impose aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».
Il ressort de cette interprétation du Conseil constitutionnel qu'une révision de la Constitution serait nécessaire dès lors que les dispositions internes seraient juridiquement contraignantes (comme dans le cas, par exemple, du dispositif prévu par l'ancien projet de loi constitutionnelle, adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées le 13 juillet 2011). En revanche, l'analyse du Conseil constitutionnel n'interdit pas de rendre politiquement plus contraignant le dispositif proposé.
3. Les modifications, dans le sens d'un assouplissement du caractère « contraignant » de la règle, apportées à la proposition de « two-pack » par le Parlement européen
Cette tendance à retenir une interprétation souple du « pacte budgétaire » s'observe également dans le cas de la discussion au Parlement européen de la proposition de règlement 13 ( * ) du two-pack enjoignant aux Etats de se doter de règles budgétaires chiffrées .
En effet, si dans la rédaction de la Commission européenne, les dispositions nationales doivent avoir « un caractère contraignant », le texte tel qu'amendé par la commission des affaires économiques et monétaires prévoit qu'il ne s'agit que d'une possibilité (se rapprochant en cela de l'interprétation du TSCG par le Conseil constitutionnel). Le texte doit encore être examiné en séance plénière le 11 novembre 2012, l'objectif étant d'adopter le two-pack avant la fin 2012 .
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Le calendrier de discussion du two-pack , selon le Gouvernement « A ce stade, le Conseil (formation ECOFIN) et le Parlement européen ont chacun adopté leur propre version du paquet proposé par la Commission, respectivement en mars et en juin. Le trilogue de première lecture a commencé au début de l'été et se poursuit depuis la rentrée, avec plusieurs réunions par mois. Une fois le trilogue conclu, le texte de compromis devra être adopté d'une part par le Conseil ECOFIN et d'autre part par le Parlement européen en des termes identiques, sans quoi la première lecture échouera et une deuxième lecture sera lancée. L'objectif affiché par les Etats membres est l'adoption du two-pack en première lecture avant fin 2012. » Source : réponse du Gouvernement à une question du rapporteur général |
Le caractère plus ou moins contraignant de la règle prévue par l'article 4 de la proposition de règlement du two-pack relative aux projets de plans budgétaires, en cours de discussion*
(article 4 - paragraphe 1)
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Texte proposé par la Commission européenne |
Texte proposé par la commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen |
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1. Les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées concernant le solde budgétaire, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant, de préférence constitutionnel . |
1. Les Etats membres adoptent des règles budgétaires chiffrées, qui inscrivent dans le processus budgétaire national l'objectif budgétaire à moyen terme au sens de l'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97; ces règles comprennent également la définition des circonstances exceptionnelles et récessions économiques graves qui peuvent amener à s'écarter temporairement de l'objectif budgétaire à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, pour autant que cet écart ne mette pas en danger la viabilité budgétaire à moyen terme, conformément aux dispositions des articles 5 et 6 du règlement (CE) n° 1466/97. Ces règles devraient inclure un mécanisme qui est déclenché en cas d'écart significatif par rapport à l'objectif budgétaire à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif, afin d'assurer un retour rapide à l'objectif à moyen terme. Elles s'appliquent aux administrations publiques dans leur ensemble et revêtent un caractère contraignant ou leur respect et leur application sans réserve sont du moins garantis dans le cadre de tout le processus budgétaire national . |
* Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD))
Source : Elisa Ferreira, rapport sur la proposition de règlement précitée (A7-0173/2012), Commission des affaires économiques et monétaires du Parlement européen, 24 mai 2012
Le Gouvernement a toutefois indiqué au rapporteur général que « ces dispositions du two-pack ne devraient pas subsister dans la version finale du texte . Les Etats membres, dont la France, ont demandé le retrait de l'article 4 des dispositions reprenant les règles de l'article 3 du TSCG, afin d'une part d'éviter un problème éventuel de cohérence entre les deux textes, mais plus encore parce que l'article 4 ainsi rédigé priverait les Parlements nationaux de l'examen de ces mesures, qui seraient directement applicables en droit national. Au contraire, l'article 3 du TSCG nécessite une ratification et un débat au Parlement sur les moyens de le transposer. Cette position est largement partagée au sein du Conseil » 14 ( * ) .
4. Le caractère essentiellement théorique des éventuelles sanctions par la Cour de justice de l'Union européenne en cas de transposition insatisfaisante
a) La possibilité pour un Etat de saisir la Cour de justice au sujet de la transposition de la règle (article 8)
L'article 8 du TSCG prévoit la possibilité pour un Etat partie de saisir la Cour de justice s'il estime qu'un autre Etat ne respecte pas ses obligations de transposition en droit interne de la règle de l'article 3.
En revanche, une telle saisine de la Cour de justice ne serait pas possible en ce qui concerne le respect de la règle elle-même. En particulier, en aucun cas la Cour de justice ne pourra examiner les budgets nationaux .
Deux procédures de saisine sont prévues.
(1) La saisine indépendamment du rapport de la Commission
Tout d'abord, lorsqu'il estimera qu'une autre partie contractante n'a pas respecté ses obligations de transposition, un Etat pourra saisir la Cour de justice.
Cette procédure n'appelle pas de commentaire particulier.
(2) La saisine sur la base du rapport de la Commission
L'article 8 du TSCG prévoit une seconde procédure de saisine, également par un ou plusieurs Etats, mais sur la base du rapport de la Commission , dont la formulation est de prime abord peu compréhensible.
La disposition concernée prévoit que si « la Commission européenne conclut dans son rapport que ladite partie contractante n'a pas respecté [ses obligations de transposition], la Cour de justice de l'Union européenne sera saisie de la question par une ou plusieurs parties contractantes ».
On se trouve donc dans une situation paradoxale où le TSCG prévoit une compétence liée pour les Etats, sans toutefois qu'elle s'adresse à l'ensemble des Etats, ni qu'elle précise quels sont les Etats concernés.
Cette formulation alambiquée vient du fait que si la « logique » aurait été que la Commission européenne puisse elle-même saisir la Cour de justice, cela n'était pas juridiquement possible , le TSCG étant inférieur au droit communautaire, qui ne le permet pas. La solution retenue a consisté à préciser, dans le 3 de l'article 8 du traité, que la base juridique de la procédure est l'article 273 du TFUE, qui prévoit que « la Cour de justice est compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres en connexité avec l'objet des traités, si ce différend lui est soumis en vertu d'un compromis ». Comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, « le choix de ce fondement juridique explique que le recours devant la Cour puisse être porté seulement par les Etats membres et non par la Commission ».
Afin de rendre cette disposition plus opérationnelle, et de se rapprocher le plus possible d'une saisine par la Commission, il est prévu, en dehors du traité , que ce serait au « trio » de présidences 15 ( * ) de saisir la Cour de justice . En effet, comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, « les dispositions de l'article 8 font par ailleurs l'objet d'arrangements, qui, sans faire partie du traité, ont été annexés au procès-verbal de sa signature. Ils précisent les conditions de mise en oeuvre de l'article 8, en prévoyant en particulier que c'est au trio de présidences (au sens du règlement intérieur du Conseil), qu'il revient, dans les trois mois suivant la réception du rapport de la Commission, de déposer devant la Cour de justice la requête visant à faire constater qu'un Etat contractant n'a pas respecté l'article 3 (2) du traité ». Comme le souligne notre collègue députée Elisabeth Guigou dans son rapport 16 ( * ) sur le présent projet de loi, « un tel arrangement dispensera ainsi un Etat en particulier d'agir ouvertement à l'encontre d'un autre Etat, ce qui pourrait être source de vives tensions. Le fait de confier au « trio » la tâche de saisir la Cour devrait ainsi avoir pour effet de rendre plus aisée la poursuite de la procédure ».
b) Des sanctions essentiellement théoriques
L'article 8 du TSCG indique que « si la Cour de justice conclut que la partie contractante concernée ne s'est pas conformée à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte adaptée aux circonstances et ne dépassant pas 0,1 % de son produit intérieur brut », soit, dans le cas de la France, environ 2 milliards d'euros.
Il convient cependant de souligner deux points.
(1) Des sanctions qui seraient vraisemblablement très inférieures au plafond de 0,1 point de PIB
Tout d'abord, l'article 8 précité prévoit que les sanctions sont « infligées selon les critères établis par la Commission européenne dans le cadre de l'article 260 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » (TFUE).
Cet article 260 du TFUE correspond au droit commun en matière de sanctions, et plus précisément à la procédure dite de « manquement sur manquement ».
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La procédure en cas de violation du droit communautaire : le « manquement sur manquement » La Commission est responsable de la bonne application du droit de l'Union, que ce soit le droit primaire ou le droit dérivé, ce qui peut la conduire à ouvrir une procédure d'infraction si elle considère qu'un Etat membre n'applique pas correctement le droit de l'Union (ou ne l'applique pas du tout). Cette procédure d'infraction peut conduire la Commission à saisir la Cour de justice de l'Union européenne sur le fondement de l'article 258 du TFUE afin que la Cour prononce le manquement de cet Etat membre à l'égard du droit de l'Union. Si la Commission estime que cet Etat membre n'a pas tiré les conséquences nécessaires de l'arrêt de la Cour, elle peut à nouveau saisir celle-ci - c'est le « manquement sur manquement » prévu par les dispositions de l'article 260 § 2 du TFUE - et lui demander de prononcer une sanction financière contre cet Etat membre. Cette sanction financière, qui a pour objectif de contraindre l'Etat membre à se conformer à ses obligations vis-à-vis du droit de l'Union, peut se composer d'une astreinte et d'une somme forfaitaire. |
Le plafond de 0,1 point de PIB prévu par l'article 8 du TSCG - qui assouplit les sanctions du TSCG par rapport à celles de droit commun 17 ( * ) - a en réalité très peu de chance d'être atteint . En effet, dès lors que l'article 260 du TFUE, tel qu'interprété par la Commission européenne, prévoit une astreinte annuelle maximale de l'ordre de 0,013 point de PIB, le plafond de 0,1 point serait atteint seulement si l'infraction persistait plus de sept ans .
La sanction maximale susceptible d'être imposée à la France en cas de non-conformité au droit communautaire ou au traité intergouvernemental
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Formule* |
Hypothèses |
Montant maximal selon les hypothèses retenues |
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En euros |
En points de PIB |
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Somme forfaitaire (payée une unique fois) |
210 [forfait de base uniforme] x gravité [de 1 à 20] x durée [nombre de jours de persistance de l'infraction] x 18,68 [capacité de paiement de la France]. |
Persistance de l'infraction pendant un an |
28 636 440 |
0,001 |
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Astreinte annuelle |
Par jour : 640 [forfait de base uniforme] x gravité [de 1 à 20] x durée de l'infraction [de 1 à 3] x 18,68 [capacité de paiement de la France]. |
Imposition de l'astreinte pendant une année supplémentaire |
261 818 880 |
0,013 |
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Total |
290 455 320 |
0,015 |
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* D'après la communication de la Commission européenne SEC(2005) 1658 (actualisée par la communication C(2012) 6106 final).
Source : commission des finances
(2) Une procédure qui serait nécessairement longue et laisserait le temps de réagir
Par ailleurs, il faut prendre en compte les considérations de calendrier.
La Cour de justice ne pourra être saisie qu'après l'expiration du délai de transposition (un an après l'entrée en vigueur du TSCG), soit au plus tôt le 1 er janvier 2014.
La procédure prévue par l'article 8 comprend cinq étapes :
- la saisine de la Cour de justice par un Etat, le cas échéant sur la base du rapport de la Commission européenne ( cf . ci-avant) ;
- le premier arrêt de la Cour de justice ;
- l'Etat concerné doit alors prendre les mesures nécessaires, « dans un délai à déterminer par la Cour de justice » et dont on peut supposer qu'il sera de plusieurs mois ;
- ce n'est qu'alors, s'il estime que l'Etat concerné n'a pas pris les mesures nécessaires, qu'un Etat peut saisir à nouveau la Cour de justice, et demander que les sanctions ci-avant soient infligées ;
- le second arrêt de la Cour de justice.
La France a choisi de transposer la règle de solde du TSCG dans son droit interne dès l'automne 2012. En pratique, sur un plan purement juridique, elle aurait vraisemblablement eu jusqu'au début de l'année 2015 pour se mettre en conformité avec les obligations de transposition du TSCG sans encourir de sanction. Si elles devaient être prononcées à l'encontre d'un Etat, ces sanctions seraient d'ailleurs, comme on l'a montré, d'un montant modeste au regard des enjeux.
* 10 « Le principe « se conformer ou s'expliquer » - en vertu duquel les Etats membres concernés doivent suivre l'avis de ces organismes de surveillance ou expliquer pourquoi ils s'en écartent - ferait en sorte que les évaluations ne puissent être ignorées, sans pour autant porter atteinte aux prérogatives politiques des autorités budgétaires ».
* 11 On rappelle que l'effort structurel correspond à la seule part de la diminution du déficit provenant de l'action discrétionnaire du Gouvernement. Concrètement, il s'agit de la somme des économies sur les dépenses (définies comme la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel) et des mesures nouvelles sur les recettes. L'effort structurel se distingue de la diminution du déficit structurel par le fait que cette dernière comprend également l'effet des fluctuations spontanées des recettes en points de PIB.
* 12 « Concernant l'article 3, paragraphe 2, le Conseil constitutionnel a confirmé l'existence de deux options quant aux modalités de mise en oeuvre du traité :
• soit des dispositions permanentes et
contraignantes, de préférence constitutionnelles ;
• soit des dispositions dont le plein respect et la
stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont
garantis de quelque autre façon.
»
* 13 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro (COM(2011)0821 - C7-0448/2011- 2011/0386(COD)).
* 14 Réponse au questionnaire adressé par le rapporteur général.
* 15 C'est-à-dire au pays exerçant la présidence du Conseil, à son prédécesseur et à son successeur.
* 16 Rapport n°205 (XIVe législature), commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale.
* 17 La procédure de « manquement sur manquement » ne prévoit pas de tel plafond.