II. UNE NOUVELLE DONNE BUDGÉTAIRE
A. UN BUDGET 2012 PLUS SINCÈRE
1. Recettes : le triple impact d'une moindre croissance, d'informations nouvelles sur les contentieux et d'erreurs de prévision (- 6,3 milliards d'euros)
Le présent projet de loi de finances rectificative fixe un triple objectif en recettes :
- compenser les moins-values de recettes ;
- remettre en cause les mesures les plus inéquitables du précédent gouvernement ;
- engager la réforme du système de prélèvements obligatoires, en vue d'un partage plus juste des efforts à accomplir pour répondre à l'urgence budgétaire.
a) Des recettes fiscales révisées à la baisse de 5,8 milliards d'euros
Le projet de loi de finances initiale pour 2012 n'avait pas été construit sur des bases entièrement sincères, si bien qu'il est aujourd'hui nécessaire de rétablir des prévisions réalistes de recettes budgétaires .
Les recettes fiscales nettes sont revues à la baisse de 5,8 milliards d'euros :
- la prévision d'impôt sur les sociétés ( IS ) est revue à la baisse de 3,4 milliards d'euros , compte tenu de bénéfices fiscaux surestimés en prévision, comme l'ont montré les déclarations par les entreprises, en avril 2012, du solde d'IS au titre de 2011, ayant donné lieu à un ajustement du deuxième acompte d'IS pour 2012 versé en juin 2012 ;
- la prévision de taxe sur la valeur ajoutée ( TVA ) est révisée à un moindre niveau de 1,4 milliard d'euros , dont 1 milliard d'euros correspondant à une surestimation dans la prévision initiale (sous-estimation des demandes de remboursement) et 0,4 milliard d'euros traduisant une prévision de croissance moins élevée ;
- la prise en compte d'informations nouvelles sur les contentieux , se traduisant par une charge supplémentaire de 1 milliard d'euros (cf. encadré ci-après) .
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Les révisions des prévisions relatives aux contentieux « La précédente loi de finances rectificative prévoyait 0,9 milliard d'euros de remboursements au titre des contentieux liés au précompte mobilier . Ces remboursements interviendront finalement principalement à compter de 2013. [soit un impact sur le solde 2012 de + 0,9 milliard d'euros ] « En revanche, la précédente loi de finances faisait totalement l'impasse sur les contentieux liés au régime de retenue à la source sur les dividendes de sociétés françaises versés aux OPCVM étrangers , déclaré incompatible avec le droit européen par la Cour de justice de l'Union européenne ; les remboursements au titre de ces contentieux auront un impact sur les recettes de l'État à hauteur de - 1,5 milliard d'euros cette année et a minima - 2,7 milliards d'euros en 2013-2014. « Par ailleurs, il convient d'inscrire le remboursement, pour 0,4 milliard d'euros , des amendes infligées à dix banques françaises en 2010 par l'Autorité de la concurrence pour entente sur la tarification des chèques, la Cour d'appel de Paris ayant prononcé l'annulation de ces amendes en février 2012. [soit un impact sur le solde 2012 de - 0,4 milliard d'euros ] ». Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificatives |
Dans son rapport sur le débat d'orientation sur les finances publiques 2013 2 ( * ) , votre rapporteur général avait calculé que, au regard des encaissements d'impôt sur les sociétés, de moindres recettes à hauteur de 3,4 milliards d'euros lui semblaient réalistes - tout en observant qu'il était encore trop tôt dans l'année pour évaluer les recettes attendues d'IS au regard des produits d'impôts perçus depuis le début de l'année 2012.
Dans le cas de la TVA, les écarts avec la prévision initiale ne peuvent pas être évalués de manière suffisamment précise pour apprécier si les encaissements attendus auront bien un impact de 1,4 milliard d'euros, lequel doit être considéré à ce stade comme une simple estimation.
Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution des recettes fiscales (hors mesures nouvelles proposées par le présent projet de loi) : il fait ressortir un manque de recettes fiscales de 6,4 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2012.
Evolution des recettes fiscales nettes ( hors mesures nouvelles du présent collectif )
(en milliards d'euros)
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Exécution 2011 |
LFI 2012 |
LFR 1
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PLFR 2
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PLFR 2/
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Impôt sur le revenu |
51,4 |
59,7 |
60,0 |
60,0 |
+ 0,3 |
|
Impôt sur les sociétés |
39,1 |
44,9 |
43,1 |
39,7 |
- 5,2 |
|
Taxe intérieure sur les produits pétroliers |
14,2 |
14,0 |
14,1 |
14,1 |
+ 0,1 |
|
Taxe sur la valeur ajoutée |
131,9 |
137,8 |
137,1 |
135,6 |
- 2,2 |
|
Autres impôts |
18,3 |
18,6 |
19,1 |
19,1 |
+ 0,5 |
|
Total |
255,0 |
274,9 |
273,3 |
268,5 |
- 6,4 |
Source : projet de loi de finances rectificative
Le Gouvernement ne considère pas que les autres recettes fiscales soient remises en cause par une révision à la baisse de la croissance. Pourtant, dans son rapport sur la situation des finances publiques, remis le 2 juillet 2012, la Cour des comptes avait évalué à au moins 0,1 milliard d'euros en 2012 les moindres recettes d'impôt sur le revenu (IR) .
Interrogé sur ce point (cf. encadré ci-après ) , le Gouvernement a répondu notamment que les déclarations d'impôt sur le revenu 2011 opérées en 2012 étaient encore trop récentes pour que disposer d'informations sur les moins-values de recettes d'impôt sur le revenu lors de l'émission des rôles. Les résultats en exécution de l'année 2011 avaient pu être intégrés dans la première loi de finances rectificative pour 2012.
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La révision des recettes d'impôt sur le revenu : un exercice prématuré ? « Les recettes d'impôt sur le revenu peuvent difficilement être révisées en l'absence d'information nouvelle sur les revenus 2011 et leur impact sur le calcul de l'impôt payé en 2012. « Il convient tout d'abord de noter que la première loi de finances rectificative pour 2012 a permis d'intégrer les éléments résultant de l'exécution de l'année passée. « Par ailleurs, l'examen des recouvrements ne permet pas à ce stade d'établir avec certitude un écart significatif par rapport aux prévisions de la première loi de finances rectificative. En effet, l'impôt encaissé depuis le début de l'année correspond très largement aux acomptes versés d'après l'impôt dû en 2011 et n'apporte pas suffisamment d'information significative sur l'impôt 2012. Le calcul de l'impôt 2012 se fera en effet d'après les déclarations de revenu 2011 et une régularisation sera effectuée par rapport aux acomptes déjà versés. « La révision de l'impôt ne peut donc être opérée tant que les résultats des deux premières émissions ne sont pas connus : les rôles à homologuer, avant envoi des avis d'imposition sont en effet répartis en quatre « groupes », selon notamment les modalités de déclaration. Il y a donc au total quatre émissions (c'est-à-dire homologations d'un « groupe » de rôles) : la première a lieu autour du 5 juillet, la deuxième autour du 20 juillet (les deux premières émissions représentent 90 % des émissions) ; la troisième autour du 15 septembre (les émissions de juillet et septembre représentent 95 % des émissions) et la dernière autour du 15 décembre (ce qui induit des recouvrements en n+1). « Les résultats des deux premières émissions ne sont pas encore connus et sont indispensables pour l'actualisation des prévisions d'impôt sur le revenu. Ils seront établis d'ici fin juillet, et traités pendant l'été ; le niveau d'impôt sur le revenu présenté dans le révisé 2012 du projet de loi de finances pour 2013 tiendra compte de cette analyse. « En parallèle de ce travail d'analyse des émissions, un suivi des recouvrements est mené tout au long de l'année : il permet de repérer, sur des postes de l'impôt sur le revenu indépendant des résultats des déclarations 2042 3 ( * ) d'éventuelles moins-values ou plus-values par rapport au profil établi sur la base des recouvrements des années passées. Cette évaluation n'apporte en général pas d'informations significatives en début d'année, mais est en revanche très utile pour procéder aux derniers ajustements opérés en loi de finances rectificative de fin d'année ». Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur général |
Des incertitudes pèsent également sur les remboursements d'impôts locaux, ainsi que sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), ce qui, s'agissant des DMTO, fait peser un risque sur les finances locales , selon le rapport de la Cour des comptes sur la situation des finances publiques, rendu en juillet 2012.
S'agissant des remboursements d'impôts locaux, il est possible que les dégrèvements de contribution économique territoriale au titre de l'écrêtement des pertes n'aient pas été totalement comptabilisés en 2011. Dans cette hypothèse, une partie des dégrèvements dus en 2011 augmenterait le déficit 2012, entraînant une majoration des remboursements qui pourrait atteindre jusqu'à 0,6 milliard d'euros.
En ce qui concerne les DMTO, la réforme de la fiscalité des plus-values immobilières a pu entraîner des comportements d'anticipation des transactions en 2011, entraînant une diminution par contrecoup en 2012. Par ailleurs, le retournement du marché immobilier pèse fortement sur les DMTO, conduisant la Cour des comptes à envisager, au maximum, une baisse de plus de 10 % des droits de mutation à titre onéreux, soit des moins-values de recettes fiscales comprises entre 0,8 et 1,2 milliard d'euros .
* 2 Rapport n° 64 (2011-2012), « Prélèvements obligatoires 2007-2012 : un quinquennat d'incohérences et d'injustices ».
* 3 Il s'agit des titres précédents et antérieurs qui correspondent aux recouvrements effectués en 2012 sur des revenus déclarés en 2011 ou à des dates antérieurs, des plus-values des particuliers déclarées sur les déclarations 2048 (sur les plus-values de cessions d'immeubles et de droits immobiliers), des remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'impôt...