EXAMEN DES ARTICLES
Article additionnel avant l'article 1er (Article L. 3211-7 du code général de la propriété publique)
Commentaire : cet article étend les possibilités de cession avec décote des immeubles de l'État dans le but de favoriser la construction de logements sociaux.
I - Le droit en vigueur
Aux termes de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété publique, l'État peut procéder à l'aliénation de terrains non bâtis de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces immeubles sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social.
L'article R. 148-7 du code du domaine de l'État fixe le plafond de cette décote à 25 % du produit de la valeur vénale du terrain. La décote peut être portée à 35 % dans les zones tendues.
Par ailleurs, des dispositions réglementaires encadrent ces cessions avec décote pour éviter toute appropriation de la valeur des terrains de l'État par les opérateurs privés :
- d'une part, l'article R. 148-6 du code du domaine de l'État indique expressément que : « L'avantage financier résultant de la décote est exclusivement et en totalité répercuté dans le prix de revient des logements locatifs sociaux réalisés sur le terrain aliéné » ;
- d'autre part, l'article R. 148-7 met en place un mécanisme de pondération (avec un taux calculé comme le rapport entre SHON affectée au logement social et la SHON totale du programme immobilier) qui fait que le montant effectif de la décote diminue quand la part du programme affectée au logement social baisse.
Il est à noter également qu'une décote de 100 % est permise, dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion, lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de construction comportant essentiellement des logements, dont 50 % au moins de logements sociaux ou lorsqu'ils sont destinés à l'aménagement d'équipements collectifs (article L. 5151-1 du code général de la propriété publique).
II - Le texte adopté par votre commission
Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement qui :
- donne la possibilité à l'État de céder ses immeubles -et non pas seulement ses terrains, ce qui étend considérablement le champ de la mesure ;
- porte la décote potentielle à 100 %, ce qui lui permet éventuellement de les céder gratuitement.
Il s'agit uniquement d'une possibilité, l'État gardant la maîtrise des conditions de cession, qui sont fixées par un décret en Conseil d'État. Par ailleurs, il est précisé que la décote de 100 % ne concerne que la partie du programme réalisant du logement social, ce qui empêche la captation de la plus-value latente par des tiers.
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Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé |
Article unique (Article L. 123-1-11-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)
Commentaire : cet article crée un nouveau dispositif de majoration des droits à construites
I - Le droit en vigueur
A - Le code de l'urbanisme comporte trois dispositifs de majoration des droits à construire
Le code de l'urbanisme, depuis une quinzaine d'années, a été enrichi de plusieurs dispositions autorisant un dépassement des règles de densité. On compte désormais, trois dispositifs de ce type : un à vocation générale, à l'article L. 123-1-11, et deux autres ciblés sur des objectifs précis (soutien au logement social et aux constructions vertes), aux articles L. 127-1 et L. 128-1.
• Le dispositif de l'article
L.123-1-11
Historique :
Créé par l'article 10 de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, ce dispositif se trouvait antérieurement aux alinéas 6 à 8 de l'article L. 123-1-1, avant d'être transféré sans changement aux alinéas 6 à 8 de l'article L. 123-1-11 par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
Ciblage et amplitude de dépassement :
Ce dispositif autorise, dans la limite de + 20 %, un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols pour permettre l'agrandissement ou la construction de tous types de bâtiments à usage d'habitation. La majoration ne peut excéder 20 % pour chacune des règles concernées et ne peut conduire à la création d'une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable existante.
Champ d'application territorial :
Ce dispositif s'applique dans tout secteur délimité à l'intérieur des zones urbaines définies par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. La majoration n'est pas applicable dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit ni dans les zones de risque et de précaution d'un plan de prévention des risques naturels (1° et 2° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement).
Mise en place :
La majoration est décidée par une délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme après mise à disposition du public du projet de dépassement et recueil de ses observations.
• Le dispositif de l'article
L. 127-1
Historique :
Ce dispositif de majoration des règles de densité destiné à favoriser la construction de logements sociaux a été créé par la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat, puis modifié à plusieurs reprises depuis, d'abord par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, puis par les lois du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Une nouvelle rédaction, issue de l'ordonnance n° 2012-11 du 5 janvier 2012 portant clarification et simplification des procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme doit par ailleurs entrer en vigueur au plus tard le 1 er janvier 2013.
Ciblage et amplitude de dépassement :
Dans sa version en vigueur, la majoration peut atteindre + 50 % du volume constructible tel qu'il résulte du coefficient d'occupation des sols ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l'emprise au sol. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l'opération. Elle ne doit pas porter atteinte à l'économie générale du POS ou du projet d'aménagement et de développement durables du PLU.
Champ d'application territorial :
La majoration s'applique dans tout secteur délimité sur le territoire de la commune ou de l'EPCI. Elle peut être modulée en fonction des secteurs.
Mise en place :
La majoration est décidée par délibération motivée du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme et est précédée d'une information du public.
• Le dispositif des articles L. 128-1 et
L. 128-2
Historique :
Ce dispositif de majoration des règles de densité destiné à favoriser les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable a été créé par la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. Il a été modifié par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
Ciblage et amplitude de dépassement :
Le dispositif concerne les constructions qui répondent à certaines performances énergétiques et qui utilisent les énergies renouvelables. Il autorise un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols résultant du plan local d'urbanisme ou du document d'urbanisme en tenant lieu, dans la limite de 30 % (20 % dans certains secteurs protégés 7 ( * ) ).
Champ d'application territorial :
La majoration s'applique dans les zones urbaines ou à urbaniser, dans le respect des autres règles établies par le document d'urbanisme, et peut faire l'objet d'une modulation par secteurs -modulation qui peut aller jusqu'à la suppression totale dans des secteurs limités, sous réserve d'une justification spéciale motivée par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.
Mise en place :
La majoration est décidée par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme, après mise à disposition du public du projet de dépassement et recueil de ses observations. Lorsque le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale fait usage de la faculté de modulation de cette possibilité de dépassement, il ne peut modifier la délibération prise en ce sens avant l'expiration d'un délai de deux ans.
• L'articulation des trois
dispositifs
L'application de l'article L. 123-1-11 est exclusive de celle des articles L. 127-1 et L. 128-1. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 128-3, l'application combinée des articles L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2 ne peut conduire à autoriser un dépassement de plus de 50 % de la densité autorisée par le coefficient d'occupation des sols ou du volume autorisé par le gabarit.
B - Une obligation de délibérer sur l'utilisation de ces dispositifs
Aux termes de l'article L. 123-12-1 du code de l'urbanisme, les communes et les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme ont l'obligation de délibérer, à l'occasion du débat triennal sur le bilan du PLU, au sujet de l'opportunité d'une application des dispositions prévues au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. L'obligation de délibérer sur ce point à l'occasion du débat-bilan a été introduite par la loi du 25 mars 2009 dite MOLLE, qui, en même temps qu'elle créait ce dispositif de majoration des droits à construire, obligeait les communes à réfléchir à l'utilisation de ce nouvel outil.
On peut faire remarquer que l'article L. 123-12-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle II, vise l'article L. 123-11 au lieu de l'article L. 123-1-11. Il s'agit cependant là d'une erreur manifeste de référence qui s'est produite lors de la recodification du code de l'urbanisme par la loi portant engagement national pour l'environnement. En effet, avant cette recodification, dans sa rédaction issue de la loi Molle, l'article L. 123-12-1 visait bien le sixième alinéa de l'article L. 123-1-1, c'est-à-dire le dispositif de majoration des droits à construire. La loi Grenelle II ayant renuméroté l'article L. 123-1-1, pour le transformer en L. 123-1-11, l'article L. 123-12-1 a été modifié en conséquence. Cependant, par erreur, il a visé l'article L. 123-11 au lieu de l'article L. 123-1-11.
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ARTICLE L. 123-12-1 DU CODE DE L'URBANISME Trois ans au plus après la délibération portant approbation du plan local d'urbanisme ou la dernière délibération portant révision de ce plan, un débat est organisé au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal sur les résultats de l'application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une application des dispositions prévues au sixième alinéa de l'article L. 123-11 [il convient de lire ici : L.123-1-11] , d'une mise en révision ou d'une mise en révision simplifiée de ce plan dans les conditions prévues à l'article L. 123-13. Ce débat est organisé tous les trois ans dès lors que le plan n'a pas été mis en révision. |
C - Des outils jusqu'à présent très peu utilisés et mal évalués
L'étude d'impact jointe au projet de loi fournit des indications sur l'utilisation faite par les communes des dispositifs de majoration des droits à construire. Sur un échantillon de seize départements, dont ceux de la région Île-de-France, 30 communes sur 3 776 ont pris une délibération sur le fondement du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11, soit 0,8 % du total. Ce taux monte à 4 % pour les décisions de majoration prise en application des articles L. 127-1 et L. 128-1. Ces dispositifs ont donc jusqu'à présent rencontré un succès limité.
De manière étonnante s'agissant d'un projet de loi qui vise à étendre l'application des mécanismes de majorations des droits à construire tout en conservant - article 72 de la Constitution oblige - leur caractère optionnel, l'étude d'impact se borne à constater le peu d'intérêt manifeste des communes pour ce type d'outils, sans avancer d'explication sur les raisons de cette attitude. Cette absence de diagnostic est d'autant plus étonnante, que, par ailleurs, ces dispositifs sont présentés (sans véritable éléments tangibles à l'appui cependant) comme efficaces et pertinents. Ainsi, l'étude d'impact indique-t-elle : « Le retour d'expérience des communes qui ont, volontairement, utilisé les dispositifs pré-existants ont permis de considérer le dispositif comme efficace. (...) Ils ont montré leur pertinence lorsque les communes s'en sont saisies, mais trop peu d'entre elles l'ont fait » 8 ( * ) . L'absence d'analyse des causes de la réticence des communes à utiliser les outils de majoration des droits à construire constitue un point aveugle du texte.
II - Le projet de loi initial
A - Une modification de l'article L. 123-1-11
Le I de l'article unique du projet de loi propose de porter la possibilité de majoration de 20 à 30 % prévue au sixième alinéa de cet article.
B - La création d'un nouveau dispositif de majoration des droits à construire
Le II de l'article unique crée un dispositif de majoration des droits à construire à l'article L. 123-1-11-1 nouveau du code de l'urbanisme.
L' alinéa 3 de l'article dispose que les droits à construire résultant des règles de hauteur, de gabarit, d'emprise au sol ou de coefficient des sols sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de logements. La mesure s'applique dans les communes couvertes par un PLU ou un POS.
Les alinéas 4 et 5 précisent le champ d'application territorial de cette disposition :
- cette majoration s'applique sur tout le territoire d'une commune ou d'un EPCI compétent en matière de plan local d'urbanisme doté d'un PLU, d'un POS ou d'un plan d'aménagement de zone. Toutefois, ne sont pas concernés par cette disposition les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4 et les secteurs sauvegardés ;
- elle ne peut modifier une servitude d'utilité publique ni déroger aux dispositions des lois montagne et littoral ;
- elle ne s'applique pas non plus sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI compétent en matière de PLU qui, avant l'entrée en vigueur de la loi, a déjà adopté une délibération prise sur le fondement du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.
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LES SECTEURS SAUVEGARDÉS Il s'agit des secteurs définis sur le fondement de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme. Présentant un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non, un secteur sauvegardé est créé par l'autorité administrative sur demande ou avec l'accord de la commune. Placé sous la surveillance de l'architecte des bâtiments de France, il fait l'objet de prescriptions d'urbanisme définies dans un plan de sauvegarde et de mise en valeur est élaboré conjointement par l'État et la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme. |
Les alinéas 6 à 8 précisent les modalités de consultation du public. La commune ou l'EPCI compétent en matière de PLU dispose de six mois après l'entrée en vigueur de la loi pour mettre à la disposition du public une note d'information qui présente les conséquences de la majoration de 30 % des droits à construire et qui évalue l'impact du document au regard des principes fondamentaux du droit de l'urbanisme figurant à l'article L. 121-1. Le public a ensuite un mois pour présenter ses observations, après quoi la synthèse des observations du public est présentée par le maire ou le président de l'EPCI devant le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI, puis est publiée.
Les alinéas 9 et 10 précisent les modalités d'entrée en vigueur du dispositif :
- la majoration de 30 % des droits à construire entre en vigueur huit jours après la présentation de la synthèse des observations du public. Au vu des résultats de la consultation du public, la commune ou l'EPCI compétent peuvent rejeter l'application la majoration de 30 % sur tout ou partie de leur territoire. Ils peuvent également l'exclure, après consultation du public, en prenant une délibération sur la base de l'article L. 123-1-11 ;
- en l'absence de délibération de la commune ou de l'EPCI compétent en matière de PLU, la majoration s'applique en principe de manière automatique dans un délai maximum de neuf mois suivants l'entrée en vigueur de la loi ;
- la majoration des droits à construire est réversible, sur simple délibération : après avoir organisé la consultation du public, la commune ou l'EPCI peut soit décider qu'elle ne s'appliquera pas sur tout ou partie de leur territoire, soit lui préférer l'application des dispositions de l'article L. 123-1-11.
L' alinéa 11 introduit une dérogation majeure aux règles de délégation des compétences entre communes et communautés, puisqu'il prévoit qu' une commune membre d'un EPCI doté de la compétence PLU peut prendre une décision contraire à celle de l'EPCI. Par exemple, appliquer la majoration bien que l'EPCI ait décidé de ne pas le faire, ou ne pas l'appliquer bien que l'EPCI ait décidé de la mettre en oeuvre. C'est une manière pour la commune de reprendre la compétence PLU qu'elle a déléguée à l'EPCI ou dont l'EPCI est titulaire de plein droit dans le cas des communautés urbaines.
L' alinéa 12 donne au dispositif un caractère temporaire. La loi s'applique aux demandes de permis de construire et aux déclarations déposées avant le 1 er janvier 2016.
Les alinéas 13 et 14 précisent l'articulation du nouveau dispositif avec les dispositifs de majoration déjà existants. Contrairement à l'article L. 123-1-11, le nouvel article L. 123-1-11-1 peut se combiner avec les articles L. 127-1, L.128-1 et L. 128-2 - sans qu'on comprenne d'ailleurs ce qui justifie cette différence de traitement. L'utilisation cumulée du dispositif général et des deux dispositifs ciblés (logement social et performance énergétique) ne peut permettre d'aller au-delà d'une majoration des droits à construire de + 50 %.
II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
Outre divers amendements rédactionnels lors de l'examen en commission, le texte a été enrichi d'une précision lors des débats en séance. L'expression : « à l'issue de » a été substituée aux mots : « au vu de » à l'alinéa 9 de l'article unique, ce qui permet de ne pas lier la décision de la collectivité aux résultats de la consultation du public.
III - Le texte adopté par votre commission
Sur proposition de M. Jean-Jacques Filleul et des membres du groupe socialiste et apparentés et sur proposition de M. Gérard Le Cam, Mme Mireille Schurch et des membres du groupe communiste républicain et citoyen, votre commission a décidé de supprimer l'article unique du projet de loi qui introduit un dispositif redondant avec le droit existant, inefficace, accusatoire à l'encontre des communes ou de leurs groupements et porteur de graves risques juridiques.
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Votre commission a supprimé cet article |
Intitulé du projet de loi
Pour tenir compte de la suppression de l'article unique instituant un nouveau dispositif de majoration des droits à construire et de l'adoption d'un article additionnel étendant les possibilités de cession avec décote des immeubles de l'État dans le but de favoriser la construction de logements sociaux, votre commission a adopté un amendement, à l'initiative de son rapporteur, pour modifier l'intitulé du projet de loi qui devient : « projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement ».
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Votre commission a adopté cet intitulé ainsi rédigé |
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Au cours de sa réunion du mardi 28 février 2012, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux. |
* 7 Notamment secteurs sauvegardés, ZPPAUP, périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement ou encore à l'intérieur du coeur d'un parc national.
* 8 Page 9 de l'étude d'impact.