Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure

Rapport n° 409 (2011-2012) de M. Didier BOULAUD , fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 22 février 2012

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N° 409

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 février 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure ,

Par M. Didier BOULAUD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner , vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard , secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3138 , 4014 et T.A. 794
Sénat :	184 et 410 (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France et la Bosnie-Herzégovine ont signé, le 29 mars 2010 à Paris, un accord de coopération en matière de sécurité intérieure.

Les négociations avaient été engagées en 2007 sur une proposition française ; notre pays, en effet, s'attache à étendre, ou à actualiser, les accords de ce type conclus avec des pays très divers.

S'agissant de la Bosnie-Herzégovine, sa spécificité politique, comme sa situation géographique, ont conduit la France à lui proposer son expertise, internationalement reconnue, pour soutenir ses capacités à maintenir l'ordre et, plus largement, à faire prévaloir sa sécurité intérieure.

I. LA BOSNIE : UN ETAT ISSU DE L'EX-YOUGOSLAVIE, AUX STRUCTURES GOUVERNEMENTALES COMPLEXES

Après plusieurs siècles d'appartenance à l'empire ottoman, la Bosnie-Herzégovine a été d'abord rattachée à l'empire austro-hongrois en 1878 puis intégrée dans la Yougoslavie de 1918 à 1992. Les accords de paix de Dayton, signés à Paris le 10 décembre 1995, ont mis fin à la guerre de Bosnie, procédant de l'éclatement de l'ancienne Yougoslavie, et établi les institutions actuelles de la Bosnie-Herzégovine.

A. UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE SUI GENERIS

L'Etat de Bosnie-Herzégovine est une fédération constituée de deux entités : la Republika Srpska (RS), unitaire et centralisée, et la Fédération de Bosnie-Herzégovine (FBiH), elle-même fédération décentralisée de 10 cantons, représentant respectivement 49 % et 51 % du territoire. Enfin, Brèko est un district à statut particulier sous la juridiction de l'Etat central. L'annexe 4 des accords de paix de Dayton est la Constitution du pays.

L'Etat central a à sa tête une Présidence collégiale représentative des trois "peuples constitutifs", élue pour quatre ans selon un principe de rotation de ses trois membres tous les huit mois. Le Gouvernement central comprend également des représentants des trois peuples constitutifs. Le deuxième pilier des institutions centrales est constitué d'une Assemblée parlementaire bicamérale, composée de la Chambre des Représentants et de la Chambre des peuples. Chacune des deux entités est dotée également d'un exécutif, d'un Parlement et d'un système judiciaire.

Cette architecture complexe fait de la Bosnie-Herzégovine l'un des premiers pays du monde pour la densité institutionnelle (14 gouvernements, près de 180 ministres pour moins de 4 millions d'habitants).

B. UNE PRÉSENCE INTERNATIONALE DURABLE

Les accords de Dayton ont mis en place une tutelle internationale exercée par un Haut Représentant désigné par la communauté internationale et disposant de pouvoirs importants : les "pouvoirs de Bonn", qui lui permettent de destituer les responsables politiques et d'imposer des lois. Le Haut Représentant est assisté par un Conseil pour la réalisation de la paix (PIC : Peace Implementation Council) où sont représentés la France et les Etats les plus impliqués dans la stabilisation des Balkans ^{1 ( * )} . Le Haut Représentant est aussi, depuis 2003, le Représentant spécial de l'Union européenne (RSUE) et coordonne à ce titre l'action de l'ensemble des acteurs de l'UE en Bosnie-Herzégovine. Le diplomate autrichien Valentin Inzko a succédé à Miroslav Lajcak comme Haut Représentant et RSUE en mars 2009.

Le principe d'une transition du Bureau du Haut Représentant (BHR) vers une présence européenne renforcée a été acquis en 2006, mais sa mise en oeuvre ne cesse d'être repoussée, car elle est conditionnée par une décision du PIC sur la fermeture du BHR. Or, les Etats-Unis sont réticents à ce que le PIC prenne une telle décision tant que l'UE n'aura pas démontré sa capacité à prendre le relais.

Jugeant le protectorat actuel inefficace et non compatible avec la perspective européenne du pays, Mme Ashton a promu une réorganisation de la présence internationale , visant à ce que l'UE prenne le leadership en Bosnie-Herzégovine. Cette décision figure dans les conclusions du Conseil Affaires étrangères du 21 mars 2011, qui prévoient la réorganisation de la présence européenne en Bosnie-Herzégovine sous la forme d'un Représentant européen unique (fusion des fonctions de Déléguée de l'UE et de Représentant spécial de l'UE), son renforcement (capacité du Représentant européen de proposer des « mesures restrictives » ciblées comme le gel des avoirs ou des restrictions de déplacement dans l'UE pour les responsables d'atteintes à l'intégrité, la souveraineté et la sécurité du pays ou aux accords de Dayton) et la perspective d'une délocalisation hors-théâtre du Haut Représentant (dont les fonctions seront découplées de celles de RSUE).

L'UE dispose également sur le terrain d'une force militaire exécutive ^{2 ( * )} , EUFOR/Althéa, qui a pris la relève de l'OTAN (SFOR) en 2005.

L'Union européenne accorde à la Bosnie-Herzégovine une aide importante et, tous moyens confondus, elle est le principal donateur multilatéral. A ce titre, la Bosnie-Herzégovine bénéficie depuis 2007 du nouvel instrument de préadhésion IPA (Instrument for preaccession assistance).

C. UNE SITUATION INTÉRIEURE PEU PROPICE AUX DÉCISIONS

La difficulté des différents partis à parvenir à un consensus sur les réformes que requiert leur pays a été illustrée à plusieurs reprises ces dernières années : échec en avril 2006 du paquet de réformes institutionnelles destiné à renforcer les institutions centrales, crise politique de l'automne 2007 provoquée par l'écart entre la conception d'un Etat unifié des partis bosniaques, et la position des Bosno-serbes très attachés au maintien de la Republika Srpska et de ses compétences.

Une initiative d'envergure, dite « processus de Butmir », a été lancée en octobre 2009 par la présidence suédoise de l'Union européenne et les Etats-Unis afin d'aider les dirigeants bosniens à s'entendre sur un accord global réglant les conditionnalités nécessaires pour procéder à la fermeture du Bureau du Haut Représentant et contenant certains éléments de réforme constitutionnelle. Ceux-ci visent principalement à renforcer l'échelon central de l'Etat en augmentant les pouvoirs du Conseil des Ministres et à exclure l'utilisation du vote par entité au Parlement pour les questions relatives à l'intégration dans l'UE et dans l'OTAN. Les dirigeants des sept principaux partis bosniens ont été réunis à deux reprises à Butmir, près de Sarajevo. Ce processus n'a pas débouché sur un accord.

Les élections générales du 3 octobre 2010 ont débouché sur la crise politique la plus longue depuis l'indépendance du pays . Un accord politique a finalement été conclu en décembre 2011 entre les dirigeants des six partis politiques, permettant l'investiture, le 10 février 2012, du gouvernement formé par M. Vjekoslav Bevanda, membre du HDZ (principale formation des Croates de Bosnie).

II. LE PRÉSENT ACCORD ORGANISE LA COOPÉRATION BILATÉRALE DANS LE DOMAINE CLÉ DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

A. UN ACCORD DONT LES CLAUSES S'APPUIENT SUR LE TEXTE TYPE ÉTABLI PAR LA FRANCE EN 2007, ADAPTÉ AUX SPÉCIFICITÉS BOSNIENNES

La France s'étant engagée dans une coopération bilatérale avec de nombreux pays, a défini, dans cette perspective, un texte de référence qui sert de base aux négociations. Il a été adapté à l'état de droit actuel de la Bosnie-Herzégovine, qui nécessite des garanties dans le cadre d'échanges d'informations entre les forces de l'ordre de chaque Etat-partie, la protection et la confidentialité des données nominatives.

L'article premier définit les domaines de la coopération technique et opérationnelle en matière de sécurité intérieure : criminalité organisée, trafic de stupéfiants, terrorisme, infractions à caractère économique et financier, traite des êtres humains, trafic d'organes, immigration illégale, faux et contrefaçons, vol et trafic d'armes, véhicules volés, trafic de biens culturels, formation des personnels.

Il précise qu'elle peut être élargie à d'autres domaines en matière de sécurité intérieure, par voie d'aménagements entre les ministères compétents.

L'article 2 instaure une clause de sauvegarde en matière de communication de données nominatives, du fait de la disparité des législations existantes entre les deux Etats.

L'article 3 définit les modalités de la coopération en matière de prévention et de répression des différentes formes de criminalité internationale, dont les principales sont les échanges d'informations (sous les réserves mentionnées), des mesures policières coordonnées et d'assistance réciproque en personnels et matériels et des échanges de résultats.

Les articles 4 et 5 définissent spécifiquement les modalités de la coopération dans les domaines de la lutte contre les stupéfiants et contre le terrorisme. Les articles 6, 7 et 8 précisent le mode de financement de la coopération et les autorités compétentes pour sa mise en oeuvre. Les articles 9 et 10 garantissent la protection des données personnelles et des informations échangées entre les services de police.

B. LA COMPLEXITÉ DES SES INSTITUTIONS POLITIQUES, COMME SA SITUATION GÉOGRAPHIQUE, FONT DE LA BOSNIE-HERZÉGOVINE UNE ZONE DE VULNÉRABILITÉ À LA CRIMINALITÉ INTERNATIONALE.

Le ministère des affaires étrangères et européennes précise que la situation sécuritaire en Bosnie-Herzégovine se caractérise par une délinquance générale relativement modérée (les statistiques 2010 font état de 33 505 crimes et délits soit 2,53 % de moins qu'en 2009 et 33 579 crimes et délits) auxquels il convient d'ajouter 31 334 « troubles à l'ordre public ». Cette situation est caractérisée par une délinquance de voie publique assez faible, et une large prédominance de la criminalité organisée , grandement favorisée par une corruption loin d'être éradiquée.

La prospérité du crime organisé trouve son origine en premier lieu dans la faiblesse de l'Etat liée à son organisation administrative, et au morcellement des organes censés la combattre, particulièrement la police .

Elle s'explique aussi par la prolifération des armes à feu, les trafics en tous genres ou la corruption, même si cette tendance s'atténue. Après la guerre, la Bosnie, comme l'ensemble des pays de la région, a connu une transition vers l'économie de marché. Ceux qui en ont le plus profité étaient souvent ceux qui détenaient le pouvoir sous les régimes antérieurs grâce à leurs réseaux.

Les principales formes de la criminalité sont :

Le trafic de drogue , notamment d'héroïne et de cannabis, qui paraît être une des activités les plus répandues. La consommation de cannabis serait en hausse, bien que ce produit soit peu cultivé localement. Des saisies ponctuelles de cocaïne ou des drogues synthétiques sont également réalisées, de même que de précurseurs chimiques en faible quantité, ces derniers circulant en sens inverse sur la « Route des Balkans ». En 2010, 1 300 délits relatifs aux stupéfiants ont été constatés (1 387 en 2009), les principales saisies opérées par la police aux frontières et les autres services se montent à 28 kg d'héroïne, 1,5 kg de cocaïne, 300 kg de cannabis.

L'immigration irrégulière et le trafic d'êtres humains, s'ils restent importants, semblent diminuer en volume depuis la fin de la guerre en raison du départ des nombreuses troupes qui stationnaient dans le pays, de l'entrée au sein de l'UE des voisins bulgares et roumains, ainsi que de la libéralisation progressive des visas dans la région.

La Police aux frontières a remis en 2010 aux ministères publics compétents 214 procès-verbaux pour 225 délits constatés, pour lesquels ont été mises en cause 261 personnes (en 2009 : 295 PV - 313 délits et 367 personnes mises en cause). Les principales infractions restent l'aide à l'immigration irrégulière, le trafic d'armes et de munitions, la fraude documentaire et la contrebande de toutes sortes de marchandises . Dans le cadre de la lutte contre l'immigration irrégulière, des filières ou réseaux existent et sont fréquemment démantelés davantage par les services de police des entités que par la PAF.

Le trafic d'armes à feu constitue également un secteur où les experts reconnaissent que le marché décline sous l'effet conjoint des contrôles renforcés aux frontières et des saisies. En 2010, 2 641 affaires de détention ou trafics d'armes ont néanmoins été traitées, contre 2 145 en 2009. En dépit du volume d'armes illégalement détenues ou en circulation, le nombre d'homicides ou de dégradations de biens par explosif (faits liés aux extorsions et non terroristes) paraissent faibles : 49 homicides contre 65 en 2009. En revanche, le nombre de vols à main armée reste élevé : 977 en 2010, 1 075 en 2009.

La délinquance économique et financière, qui reste importante : 1 353 infractions constatées en 2010 contre 1 270 en 2009.

Plus de 10 % des délits comportent des éléments de corruption (abus de fonction, abus de pouvoir, contrats nuisibles, fraude fiscale, commerce illicite, falsification de documents officiels, transgression du droit de travail). En 2010, 1 133 auteurs d'actes liés à la délinquance économique ou financière ont été identifiés pour un profit de 9 266 400 euros.

Le trafic de véhicules, avec en 2010, 1 648 vols ont de véhicules ont été constatés contre 1 738 en 2009. En dépit de la baisse, ce type de délinquance reste très important.

La contrebande de cigarettes , source importante de revenu pendant les années de conflit, reste à un niveau élevé : 46 000 paquets ont été saisis par la police aux frontières au cours de l'année écoulée.

Le risque terroriste se manifeste principalement à travers la mouvance wahhabite et l'implantation de structures salafistes fondamentalistes, héritées de la guerre (« combattants » restés dans le pays après avoir servi au sein de l'armée bosniaque). Cette mouvance pourrait impliquer quelques milliers de personnes, dont quelques centaines sont actives (il s'agit surtout d'actions de prosélytisme, notamment des conférences, des prédications, et des sites électroniques) est financée principalement par des capitaux étrangers, avance parfois dissimulée sous la forme d'ONG (détournements de dons et d'aides de la communauté internationale) et possède des liens avec des correspondants en Europe.

En 2009 et 2010, plusieurs interpellations de wahhabites ont été opérées, ainsi que d'importantes saisies d'armes et d'explosifs, attestant de la présence de cette mouvance sur le territoire mais n'accréditant que partiellement la thèse selon laquelle le pays constituerait une base arrière du terrorisme.

Le 27 juin 2010, un important attentat a été commis contre le poste de police de Bugojno par des membres se réclamant de la mouvance wahhabite (1 policier tué, 5 blessés). Auteurs et complices ont rapidement interpellés.

De même, la participation des forces armées bosniennes dans les missions internationales en Irak et en Afghanistan a été condamnée par certaines structures salafistes.

C. DES FORCES DE SÉCURITÉ AUX COMPÉTENCES DISPERSÉES

Le Ministère de la Sécurité au niveau de l'Etat est responsable de la protection de frontières internationales, des frontières intérieures et la réglementation de la circulation aux frontières, de la prévention et de la recherche des criminels concernant les actes de terrorisme, le trafic de drogue, la falsification de devises monétaires et étrangères et le trafic des êtres humains et d'autres délits disposant d'une dimension internationale ou supra- entitaire. La coopération internationale entre dans ses attributions. En revanche, « les entités garantissent la sûreté et la sécurité de toutes les personnes qui se trouvent sous leurs juridictions respectives, par le truchement de forces de l'ordre chargées d'appliquer les lois civiles (....)». Il y a donc bien compétences partagées (rationae materiae voire rationae loci) entre l'état et les entités dans le domaine de la sécurité.

La structure des services de police de BiH est donc complexe et comprend des agences d'Etat qui relèvent du Ministère de la Sécurité : la SIPA (Agence d'Etat d'investigations et de protection - effectif : 2 000 personnes), la Police aux frontières (effectif : 2 500 personnes), le directorat pour la Coordination des services de police, le directorat pour la police technique et scientifique, l'agence pour le soutien, agence pour la formation du personnel), une police de Republika Srpska (effectif : 7 000 personnes) qui relève du Ministère de l'Intérieur de la Republika Srpska, une police de la Fédération (effectif : 10 000 personnes) qui relève du Ministère de l'Intérieur de la Fédération , laquelle Fédération dispose de 10 Ministères de l'Intérieur (un par canton) dont les attributions sont, entre autres, de garantir les réunions publiques, protéger la vie et la sécurité personnelle de citoyens, des propriétés, des équipements et d'autres matériels en cas de danger général ou de trouble à l'ordre public et à la paix, aussi bien qu'en cas d'attaque terroriste et d'autres activités violentes comme la rébellion armée, l'édition de cartes d'identité, le numéro d'identification social, l'enregistrement de véhicules automobiles, les examens de conduite et l'édition de permis de conduire, l'obtention, et la délivrance d'armes et munitions, la police du District de Brcko (effectif: 280).

Au total, il y a donc 21 000 policiers répartis en 18 administrations de police.

Ces personnels disposent des moyens d'une police des « ex-Pays de l'Est », même si les matériels sont parfois obsolètes. C'est une police aguerrie, au sens propre puisque nombre des éléments qui la composent ont été combattants dans un camp ou l'autre entre 1992 et 1995. L'ONU d'abord, la communauté internationale, les Etats-Unis, et aujourd'hui l'UE ont contribué à l'équiper. Mais ces forces rencontrent des difficultés : faiblesse de l'Etat central par rapport aux entités, prégnance du politique au plan local, paupérisation des fonctionnaires, faits de corruption avérés, organisation complexe et éclatée, absence de bases de données centralisées, forte présence des organisations internationales ou d'états tiers, réforme bloquée.

En dépit de ces obstacles, la police obtient des résultats, y compris dans la lutte contre la criminalité organisée, le terrorisme et la corruption : les policiers sont motivés, collaborent avec leurs homologues de l'autre entité, se disent soucieux de l'intérêt général, et manifestent une réelle volonté de coopérer.

CONCLUSION

Consciente de ses vulnérabilités, la Bosnie-Herzégovine a déjà conclu vingt-et-un accords bilatéraux, essentiellement avec des pays européens ^{3 ( * )} en matière de sécurité intérieure. Il convient donc que la France contribue également à cet effort, et ratifie cet accord, comme l'a déjà fait notre partenaire bosnien.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie sous la présidence de M. Jean-Louis Carrère, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi le 22 février 2012.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi. Elle a également proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique.

ANNEXE I - LE PROGRAMME IPA (INSTRUMENT FOR PREACCESSION ASSISTANCE) SIGNÉ À SARAJEVO

Boris Jasarevice, responsable de la Mission d'Union européenne, en Bosnie-Herzégovine et Nevenka Savic, directrice de la Direction des intégrations européenne et coordinatrice des activités de l'IPA, ont signé à Sarajevo un contrat entre la Bosnie-Herzégovine et la Commission européenne, portant sur le financement de la première partie du programme d'État IPA, intitulé : "Soutien de la transition et la construction institutionnelle pour l'an 2010".

D'une valeur de 92,28 millions d'euros, ce programme comporte 16 projets.

Boris Jarosevic a souligné que : "La structure du programme accompagne le rapport annuel sur la progression de la Bosnie-Herzégovine. Les activités dans le cadre de l'IPA, sont notre soutien à l'État, dans le procès de son adhésion et intégration parmi les membres de l'UE."

Il a aussi rappelé que 100 millions d'euros avaient été déposés comme allocations, ou donations à l'État, en 2010.

"Nous nous sommes focalisés sur deux principaux domaines du programme : l'État de droit et les mesures anticrise. L'état de droit est prioritaire pour l'Union, dans les Balkans occidentaux, ainsi que des projets d'aide à la police et au développement de ses forces. Suivent des activités qui peuvent aider les mesures déjà appliqués contre la crise, très présente dans la région, mais aussi pour l'arrêt de la corruption. Il est urgent de réformer le système judiciaire en Bosnie-Herzégovine et nous envisageons de soutenir cette réalisation" a-t-il ajouté.

La création des agences contre la corruption a été une des plus importantes demandes, conditionnée par l'inauguration du régime sans visas.

L'UE envisage soutenir les activités de ces agences et d'introduire les stratégies, contre la corruption. Elle supervisera aussi, le fonctionnement du plan anticrise et anti corruption.

Les Européens garantissent encore 50 millions d'euros comme soutien des projets d'infrastructures, en Bosnie-Herzégovine.

"Les 90 millions d'euros pour projets d'anticrise sont financés par IPA, et représentent le soutien qui permettra un emprunt de 500 millions de crédit ainsi que nombreux moyens que le pays n'est pas obligé de rendre aux institutions financières internationales", a indiqué Jarosevic.

Nevenka Savic, directrice du Programme pour les intégrations européennes et coordinatrice d'IPA a expliqué les détails du Programme d'État : "Les allocations de l'IPA sont élaborées selon quatre priorités d'un long programme indicatif. Ce sont les critères politiques, économiques ainsi que la maîtrise d'acceptation des devoirs nécessaires pour l'intégration européenne. Mais aussi les programmes propres à UE, qui soutiendront la Bosnie-Herzégovine".

Selon la directrice, 31,9 millions d'euros seront utilisés pour la réalisation des critères politiques et 9 projets et 45,6 millions seront dépensés pour les critères économiques avec 2 projets anticrise.

La troisième partie des 8,3 millions d'euros, serviront comme soutien d'adhésion. La quatrième, de 6,4 millions est destinée à aider la Bosnie-Herzégovine pour participer aux programmes de l'Union. Parmi les 16 programmes, le plus important, de 193,1 millions d'euros, est réservé à la restauration des infrastructures de l'eau potable et des déchets.

ANNEXE II - LISTE DES ACCORDS BILATÉRAUX CONCLUS PAR LA BOSNIE-HERZÉGOVINE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Pays	Année de signature
Turquie Hongrie Grèce Italie Russie Iran Autriche Slovaquie Egypte Slovénie Suisse Roumanie Monténégro Bulgarie Macédoine Albanie Croatie Serbie Qatar Jordanie Espagne	2000 1996 2006 2002 2004 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2009 2010 2010 2010 2011 2011

ANNEXE III - L'ONU ET LA SITUATION EN BOSNIE-HERZÉGOVINE
(SOURCE : NATIONS UNIES)

1. Derniers développements à New York

Le 16 novembre 2011, le Conseil de sécurité a adopté à l'unanimité la résolution 2019 renouvelant pour un an le mandat de la mission de l'Union Européenne EUFOR ALTHEA.

Le 15 novembre 2011, le Conseil de sécurité s'est réuni pour écouter le rapport de Valentin Inzko, Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine. M. Inzko a décrit une situation sécuritaire calme. En dépit des développements positifs relevés lors de son précédent rapport, des violations des accords de Dayton persistaient cependant. Ainsi, l'adoption d'une politique ethno-nationaliste rendait difficile la coexistence entre les peuples et entravait le processus d'intégration au sein de l'Union européenne et de l'OTAN.

Dans son intervention, le représentant de la France, a exprimé ses inquiétudes sur l'absence de formation d'un gouvernement central en Bosnie, qui desservait l'économie du pays et son intégration européenne. Le représentant français a appelé à la reprise des réformes dans un esprit de compromis et de dialogue.

Le Conseil de sécurité s'est réuni le 9 mai 2011 en session publique pour son examen semestriel de la situation en Bosnie-Herzégovine, en présence de M. Valentin Inzko, Haut représentant pour la Bosnie-Herzégovine. Dans son intervention, le représentant permanent de la France a regretté que la situation politique dans le pays connaisse une "détériotation grave" : l'absence de gouvernement différait les réformes. La France était "préoccupée par la remise en cause des institutions judiciaires de la Bosnie-Herzégovine et de l'autorité du Haut représentant. Elle met en garde contre toute initiative qui contreviendrait aux accords de Dayton, et constituerait une menace pour la stabilité du pays."

Le mandat de la force multinationale de stabilisation de l'Union européenne (EUFOR) en Bosnie-Herzégovine a été reconduit pour une période d'un an par la résolution 1948 adoptée à l'unanimité par le Conseil de sécurité le 18 novembre 2010.

Le Conseil de sécurité s'est réuni le 11 novembre 2010 pour écouter le rapport de M. Valentin Inzko, Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine et Représentant spécial de l'Union européenne, en présence de Neboja Radmanovic, président en exercice de la Présidence collégiale de Bosnie-Herzégovine. Dans son intervention, le représentant de la France a déploré les blocages et conflits internes dans son dernier rapport. "Depuis dix ans la communauté internationale appuie les autorités bosniennes pour les aider à construire des institutions capables de faire fonctionner le pays (...). Plutôt que de saisir cette opportunité, les dirigeants du pays, en particulier de Republika Srbska multiplient les critiques contre la communauté internationale qui la soutient à bout de bras". La période de la campagne électorale que venait de traverser la Bosnie-Herzégovine devait se refermer et laisser place à la reprise des chantiers interrompus.

2. Contexte

Les accords de Dayton-Paris, signés en novembre et décembre 1995, ont mis fin au conflit qui agitait la Bosnie-Herzégovine depuis l'éclatement de la République fédérale de Yougoslavie en 1991. Ils ont établi les institutions qui régissent actuellement le pays, ainsi qu'une tutelle internationale exercée par un Haut-Représentant. Leur application était garantie par le déploiement d'une force multinationale de mise en oeuvre de la paix de l'OTAN, l'IFOR, autorisée par la résolution 1031 (1995) du Conseil de sécurité. La SFOR, force multinationale de stabilisation de l'OTAN, a pris le relais en 1996 (résolution 1088).

L'ONU continue de jouer un rôle important de plusieurs manières en Bosnie-Herzégovine :

- La résolution 827 du 25 mai 1993 a créé le Tribunal pénal international pour l'Ex-Yougoslavie (TPIY) afin de juger les criminels de guerre. La coopération avec ce tribunal constituait un pré-requis pour la signature d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne, finalement survenue le 16 juin 2008. La Serbie a transféré Radovan Karadzic en juillet 2008. Les autorités serbes ont arrêté Ratko Mladic le 26 mai 2011 puis Goran Hadzic le 20 juillet 2011.

- Les Accords de Dayton-Paris ont mis en place une tutelle internationale exercée par un Haut représentant (de la communauté internationale) disposant de pouvoirs importants : les "pouvoirs de Bonn", qui lui permettent notamment de destituer les responsables politiques et d'imposer des lois. Le Haut représentant est assisté par un Conseil pour la mise en oeuvre de la paix (PIC : Peace Implementation Council) dirigé par un comité de pilotage ("steering board") où sont représentés la France et les Etats et organisations les plus impliqués dans la stabilisation des Balkans (Canada, Allemagne, Italie, Japon, Russie, Royaume-Uni, Etats-Unis, Union européenne, Commission européenne, Organisation de la conférence islamique représentée par la Turquie).

L'actuel Haut représentant est depuis mars 2009 le diplomate autrichien Valentin Inzko, qui a remplacé le slovaque Miroslav Lajcak. Le Haut représentant est aussi depuis 2003 le Représentant spécial de l'Union européenne (RSUE) et coordonne à ce titre l'action de l'ensemble des acteurs de l'UE en Bosnie-Herzégovine. Sans être un envoyé de l'ONU, ce Haut Représentant fait des rapports tous les six mois adressés au Secrétaire Général sur la situation en Bosnie-Herzégovine, qui donnent lieu à des débats au Conseil de sécurité.

Avec le soutien du Conseil de sécurité, l'Union européenne joue un rôle essentiel dans la stabilisation du pays :

- Par sa résolution 1575 du 22 novembre 2004, le Conseil de sécurité a autorisé l'Union européenne à lancer une opération militaire, EUFOR-Althéa, pour prendre le relais de la SFOR conduite par l'OTAN. La force comprend environ 1 600 personnels. Son mandat a été renouvelé pour un an par la résolution 1948 du Conseil de sécurité en novembre 2010.

- Une mission de police de l'Union européenne (MPUE) est également déployée depuis le 1 ^er janvier 2003. Son mandat a été recentré début 2010 sur le soutien à la lutte contre la criminalité organisée et la corruption. La MPUE est composée d'environ 120 experts internationaux et 150 membres locaux.

Une transition du Haut Représentant vers le Représentant spécial pour l'Union européenne, parallèlement à un transfert de responsabilité aux autorités bosniennes, avait été à l'origine envisagée pour juin 2008. Mais la situation en Bosnie-Herzégovine n'a pas permis cette évolution, et le PIC a décidé à l'unanimité, lors de sa réunion de février 2008, de reconduire le mandat du Haut représentant sans fixer de nouvelle échéance à la fermeture du Bureau du Haut Représentant. Il a également à cette occasion conditionné la transition à la réalisation par la Bosnie-Herzégovine de cinq objectifs (accord durable et équitable sur la répartition des propriétés de l'Etat, répartition des propriétés militaires, pérennisation du statut spécial du district de Brcko, soutenabilité budgétaire, renforcement de l'Etat de droit), et de deux conditions (signature de l'Accord de Stabilisation et d'Association et évaluation positive de la situation en Bosnie-Herzégovine, sur la base du respect des Accords de Dayton/Paris).

Dans son rapport d'avril 2011, le Haut représentant a dressé un bilan globalement négatif des évolutions dans le pays, faisant état de nombreux blocages et conflits internes. Il a en particulier regretté la volonté des autorités de la Republika Srpska d'organiser un referendum visant à remettre en cause les institutions judiciaires centrales et l'ensemble des décisions prises par le Haut représentant depuis la mise en place de celui-ci. Il a estimé qu'un tel referendum violerait les accords de Dayton. M. Inzko a également exprimé sa préoccupation face à l'absence de gouvernement central, qui entraînait un ralentissement du processus européen.

La signature d'un accord de stabilisation et d'association en juin 2008 a représenté un pas positif dans le rapprochement de la Bosnie-Herzégovine vers l'Union européenne, de même que la libération des visas pour tous les citoyens bosniens intervenue fin 2010.

La Bosnie-Herzégovine a rejoint le Conseil de sécurité le 1 ^er janvier 2010 pour deux ans comme membre élu.

ANNEXE IV - CARTE DE LA BOSNIE-HERZÉGOVINE

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* ¹ Canada, Allemagne, Italie, Japon, Russie, Royaume-Uni, Etats-Unis, Union européenne, Turquie (en tant que représentant l'Organisation de la Conférence islamique).

* ² Son mandat a été prolongé pour un an par la résolution 2019 du Conseil de sécurité le 16 novembre 2011

* ³ Voir annexe II