Proposition de loi tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

Rapport n° 247 (2011-2012) de M. Jean-Pierre VIAL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 janvier 2012

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N° 247

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 janvier 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Hugues PORTELLI et plusieurs de ses collègues tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ,

Par M. Jean-Pierre VIAL,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Corinne Bouchoux, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallini, René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

723 (2009-2010) et 248 (2011-2012)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 11 janvier 2012, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , la commission a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Vial et du texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 723 (2009-2010) tendant à modifier les dispositions relatives aux centres de gestion de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale .

La commission a décidé que le paysage territorial n'était pas suffisamment stabilisé à ce jour après les débats soulevés par l'adoption de la réforme du 16 décembre 2010 ni sa réflexion aboutie pour procéder à une modification approfondie du cadre régissant les centres de gestion.

Aussi :

- elle a maintenu le seuil d'affiliation à 350 fonctionnaires et supprimé en conséquence l'article 3 ainsi que, par coordination, les articles 4, 5, 6 et 11 ;

- elle n'a pas retenu l'institution d'une cotisation spécifique aux collectivités non affiliées non plus que, parallèlement, la représentation de celles-ci au conseil d'administration des centres. Les articles correspondants 7 et premier ont été supprimés ;

- en revanche, la commission a renforcé la coordination régionale et interrégionale en ouvrant la faculté de confier, par la charte, l'exercice de missions pour le compte de tous à des centres spécialement désignés (article 2) ;

- elle a remodelé le socle commun des missions des non affiliés en en excluant l'établissement des listes d'aptitude et la généralisation de l'organisation des concours (l'article 10 a été supprimé par coordination). Elle a maintenu le cadre en vigueur pour la gestion des comptes épargne temps et l'information des actifs sur les droits à retraite (article 8) ;

- elle a supprimé l'article 9 prévoyant la mise à disposition par les centres de contractuels pour des missions permanentes dans les collectivités ;

- elle a renvoyé au projet de loi concernant les non-titulaires de la fonction publique, examiné parallèlement, l'institution de commissions consultatives paritaires pour les contractuels et supprimé en conséquence l'article 12 ;

- l'article 13 interdisant aux intercommunalités et à leurs communes membres de mutualiser la gestion de leurs personnels a été supprimé.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Depuis la mise en place, en 1984, d'un statut unique applicable à l'ensemble des fonctionnaires territoriaux, la gestion locale a évolué. A commencer par son périmètre, notablement élargi par les transferts successifs des compétences de l'Etat aux collectivités décentralisées.

Les modes d'intervention de ces dernières se sont diversifiés, leur gestion s'est modifiée sous l'effet du déploiement de la coopération, du développement des mutualisations.

Parallèlement, les dispositions statutaires régissant leurs personnels ont été plusieurs fois réformées soit dans le cadre d'évolutions du statut général, soit par des changements particuliers.

La fonction publique territoriale est devenue attractive par le jeu des garanties offertes, la diversité des métiers, la perspective de carrières enrichissantes autorisées par le décloisonnement statutaire, la proximité de l'employeur.

Aujourd'hui, notre collègue Hugues Portelli propose d'en conforter une des clés de voûte, les centres départementaux de gestion, « garants » de l'unité du statut, au regard du contexte nouveau issu de la dernière réforme des collectivités territoriales. Un des volets importants de la loi du 16 décembre 2010 est destiné à achever et à rationaliser la carte des intercommunalités en privilégiant la constitution de groupements plus peuplés.

La proposition de loi prévoit d'adapter les structures de gestion des agents locaux à la nouvelle donne déjà constatée d'une concentration de l'emploi territorial.

L'enjeu qu'elle entend soulever touche à l'unité du statut, à l'homogénéité de son application.

I. DES STRUCTURES DE GESTION MARQUÉES PAR UNE FORTE HÉTÉROGÉNÉITÉ

Institués par la loi fondatrice du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, les 96 centres départementaux de gestion sont des établissements publics administratifs locaux.

A. LA TRADUCTION DE L'AUTONOMIE LOCALE

« Organes de gestion collective, les centres n'en demeurent pas moins dans la mouvance des collectivités territoriales », selon l'analyse du rapporteur du statut de 1984, notre ancien collègue Daniel Hoeffel ^{1 ( * )} . Ils incarnent, en effet, l'ambivalence du fondement du régime statutaire des fonctionnaires territoriaux, nécessaire conciliation des garanties accordées aux agents et du principe de libre-administration des collectivités décentralisées.

C'est pourquoi ils sont administrés par un conseil d'administration exclusivement composé d'élus locaux : « les représentants élus des collectivités territoriales et des établissements publics affiliés, titulaires d'un mandat local » ^{2 ( * )} .

L'affiliation au centre, vieux « serpent de mer », peut être obligatoire ou facultative, ce dispositif modulé permettant tout à la fois de prendre en compte les libertés locales et l'enracinement d'un organe permettant de garantir l'unicité du statut :

1. aujourd'hui, sont affiliés à titre obligatoire les communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet ;

2. les autres collectivités (communes, départements et régions) et établissements peuvent s'affilier volontairement.

Quoiqu'il en soit, les centres de gestion assument en tout état de cause un socle minimum de missions pour l'ensemble des collectivités et établissements, qu'ils soient ou non affiliés.

B. DES COMPÉTENCES MODULÉES SELON LES COLLECTIVITÉS

Les centres interviennent à quatre niveaux :

1. ils assument tout d'abord, pour tous, une mission générale d'information sur l'emploi public territorial ;

2. un deuxième bloc d'intervention est constitué par les missions obligatoires assurées pour le compte des collectivités et établissements affiliés .

Il concerne tout à la fois le recrutement et la gestion des carrières des personnels :

- organisation des concours et des examens professionnels et établissement des listes d'aptitude des concours et pour la promotion interne ;

- publicité des listes d'aptitude, des créations et vacances d'emploi, des tableaux d'avancement ;

- prise en charge des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- aide à l'emploi pour les fonctionnaires précédemment en disponibilité ;

- fonctionnement des conseils de discipline de recours, des commissions administratives paritaires et des comités techniques ;

- gestion des décharges d'activité et des autorisations d'absence pour l'exercice du droit syndical ;

3. certaines de ces missions sont aussi assurées pour les collectivités et établissements non affiliés .

Ce socle commun englobe :

- l'organisation des concours et examens professionnels de catégories A et B des filières administrative, technique, culturelle, sportive, animation et police municipale ;

- la publicité des listes d'aptitude, des créations et vacances d'emplois ;

- la prise en charge des fonctionnaires privées d'emploi ;

- le reclassement des fonctionnaires inaptes ;

- le fonctionnement des conseils de discipline de recours.

Les centres de gestion interviennent donc pour tous les agents territoriaux lors des événements majeurs de la carrière ;

4. certaines attributions du socle commun font nécessairement l'objet d'une mutualisation au niveau régional ou interrégional pour les fonctionnaires de catégorie A :

- organisation des concours et examens professionnels ;

- publicité des créations et vacances d'emplois,

- prise en charge des fonctionnaires privés d'emploi ;

- reclassement de ceux inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

C. DES FORMATS TRÈS DIVERSIFIÉS

Les centres départementaux se caractérisent par une très grande hétérogénéité qui ne tient pas seulement à l'effectif des communes soumises à l'affiliation obligatoire. En effet, dans certains départements, la quasi-totalité des collectivités -département compris- est affiliée au centre. C'est le cas des structures interdépartementales de la grande et de la petite couronne parisienne, laquelle compte au titre de ses adhérents 383 des 386 collectivités de son ressort. Pour la grande couronne, cet effectif s'établit à 1.101 ; seules 35 collectivités n'y ont pas adhéré.

Une enquête menée par la FNCDG auprès de 74 centres indique qu'en moyenne les cotisations obligatoires représentent près d'un tiers des recettes (31% en 2011), la cotisation additionnelle 8 % du total (mais tous ne l'ont pas instaurée), les conventions et remboursements, 15 % et les refacturations de mises à disposition de personnels 26 % ^{3 ( * )} .

Le paysage est donc éclaté entre des centres aux ressources modiques et ceux qui, bénéficiant de l'affiliation facultative de gros contributeurs, disposent en conséquence du volant financier nécessaire au déploiement de leur activité.

D'autres, encore, et ce ne sont pas nécessairement les mêmes, assument avec dynamisme et efficacité le rôle qui leur a été dévolu par la loi. Certains vont même au-delà : le centre des Côtes d'Armor offre un conseil statutaire ; le centre de la grande couronne assure le service de la paie des agents et des états de fin d'année du conseil général des Yvelines, celui-ci se chargeant de la saisie des éléments variables. D'après les éléments recueillis par votre rapporteur, plusieurs communes de 10.000 à 20.000 habitants souhaitent « externaliser » cette prestation qui leur paraît excessivement technique ; ils ont donc demandé à bénéficier du même service.

II. LES NOVATIONS PROPOSÉES FACE À LA RÉALITÉ DU TERRAIN

La proposition de loi soumise à l'examen du Sénat entend tirer les conséquences de la réorganisation territoriale par la loi du 16 décembre 2010 : « L'émergence d'acteurs locaux importants va entraîner de facto une forte concentration de l'emploi local (...). » Pour notre collègue Hugues Portelli, du renforcement de l'intercommunalité notamment vont émerger des « employeurs locaux fortement structurés » ^{4 ( * )} . Il entend, en conséquence, adapter les centres de gestion à cette nouvelle donne afin de leur permettre « de poursuivre leur vocation : appliquer de façon homogène le statut de la fonction publique territoriale sur l'ensemble du territoire national ».

A cette fin, la loi du 26 janvier 1984 serait modifiée sur plusieurs points.

1. Extension de l'affiliation obligatoire aux centres à l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, à l'exception des communautés urbaines (et métropoles), des départements et des régions.

Cependant, la proposition de loi réserve le cas des collectivités employant 350 fonctionnaires au moins qui pourraient conserver leurs commissions administratives paritaires et l'établissement de leurs propres listes d'aptitude pour la promotion interne.

Notons à cet égard, l'institution proposée de commissions consultatives paritaires compétentes pour les contractuels ;

2. Elargissement des missions des centres de gestion.

Le renforcement des interventions des centres de gestion est justifié par « les exigences de la mobilité des agents publics, de la rationalisation de la gestion des carrières ou de leur technicité » ^{5 ( * )} :

a) D'une part, le champ des missions obligatoires serait complété pour y intégrer :

• le secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux ;

• la gestion administrative des comptes épargne temps ;

• la gestion du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) ;

• un conseil juridique statutaire ;

• la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

b) D'autre part, le socle commun serait élargi à :

• l'organisation des concours et examens professionnels pour toutes les catégories et toutes les filières ;

• l'aide aux fonctionnaires à la recherche d'emploi en fin de disponibilité ;

• le secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux ;

• la gestion des comptes épargne temps ;

• celle du RAPO ;

• le conseil juridique statutaire ;

• la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

3. Renforcement de la coordination régionale .

Elle passe par l'extension des missions obligatoirement assurées à ce niveau à trois nouvelles attributions :

- gestion du RAPO ;

- fonctionnement des conseils de discipline de recours ;

- mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

4. Institution d'une cotisation additionnelle spécifique

Destinée à financer les missions assurées par les centres de gestion pour le compte de tous, elle serait versée par les non affiliés.

Son taux serait arrêté par le conseil d'administration dans la limite d'un plafond fixé par décret.

5. Représentation des collectivités non affiliées au conseil d'administration des centres de gestion

Elle passerait par la création au sein du conseil d'un collège spécifique pour l'exercice des missions du socle commun.

Les non affiliés siègeraient avec voix consultative.

6. Elargissement du champ des mises à disposition des collectivités par les centres de gestion pour des missions permanentes à temps complet ou non complet.

Les centres pourraient y affecter tout agent public, donc des non-titulaires et non seulement des fonctionnaires comme c'est le cas aujourd'hui.

7. Interdiction de la mutualisation « descendante » en matière de gestion des ressources humaines

Il s'agit de l'exclusion de cette compétence du périmètre des mutualisations possibles de services entre un établissement public de coopération intercommunale et ses communes membres.

Pour notre collègue Hugues Portelli, l'ensemble des modifications proposées assoirait « la gestion de la fonction publique territoriale (...) sur la double notion d'affiliation au centre de gestion et d'adhésion de l'ensemble des employeurs à un socle minimum de prestations » ^{6 ( * )} .

Ce qui constitue son mérite pour le président de l'assemblée des communautés de France (AdCF), M. Loïc Cauret, « l'homogénéisation d'une atomisation ».

III. CONSOLIDER L'INSTITUTION DES CENTRES DE GESTION POUR CONFORTER LA FONCTION PUBLIQUE STATUTAIRE

Certains représentants des organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur s'interrogent sur l'articulation de la proposition de loi avec la réforme territoriale qui n'est pas encore parvenue à son terme : les schémas départementaux de coopération, par exemple, ne sont pas encore tous, à ce jour, adoptés.

Mais votre rapporteur s'accorde avec le président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, M. Philippe Laurent, pour souligner son opportunité, les centres de gestion étant « les oubliés de la réforme territoriale ».

« Centres de régulation de la fonction publique territoriale » selon les mots du vice-président de l'association des directeurs des centres de gestion, M. Jean-Yves Blanchard, l'institution doit être confortée sans tarder.

Cette exigence est d'autant plus instante que le contrôle de légalité normalement assuré par les préfets s'affaiblit, se rétrécit faute des moyens correspondants dans les services préfectoraux.

A défaut d'une homogénéisation dans l'application du statut, demain verrait la coexistence d'une fonction publique d'Etat, unique et unifiée, face à une fonction publique territoriale éclatée, marquée par la situation diverse des fonctionnaires selon leur collectivité d'appartenance.

C'est pourquoi votre rapporteur juge indispensable de conforter une gestion homogène de la fonction publique territoriale d'une part, en consolidant la place des centres départementaux et d'autre part, en renforçant la coordination de ces organes aux niveaux supérieurs.

Tel était le sens des modifications qu'il a proposées à la commission des lois.

Celle-ci, cependant, n'a pas souhaité aujourd'hui modifier aussi largement le cadre juridique des centres de gestion.

Notre collègue Michel Delebarre, notamment, a fait valoir que la réforme territoriale n'était pas encore pleinement mise en oeuvre, que certains de ses aspects, contestés, faisaient déjà l'objet de propositions de modification. En conséquence, il s'est interrogé sur la mise en oeuvre, aujourd'hui, des novations proposées par notre collègue Hugues Portelli.

1. Conserver le seuil actuel de l'affiliation obligatoire (article 3)

En conclusion de sa réflexion, votre commission n'a pas estimé, en l'état, opportun, de modifier le seuil d'affiliation des collectivités.

Elle a aussi observé que l'évolution de l'intercommunalité n'aboutissait pas naturellement à la mutualisation des personnels respectifs des communautés et de leurs communes membres ; elle n'entraînerait donc pas automatiquement une désaffiliation des collectivités.

2. Elargir les missions des centres en tenant compte de la diversité des collectivités (article 8)

La commission a souhaité asseoir la modulation des compétences des centres sur la diversité et la réalité des situations rencontrées sur le terrain.

C'est pourquoi elle a remodelé le socle commun des missions assurées pour les non affiliés tel que proposé par l'article 8 en en retirant :

- l'établissement des listes d'aptitude des concours et pour la promotion interne et en maintenant le système en vigueur pour l'organisation des concours et examens professionnels (limités aux catégories A et B des filières administrative, technique, culturelle, sportive, animation et police municipale).

Elle a soustrait du bloc des missions obligatoires assurées pour le compte de tous d'une part, le droit à l'information des actifs sur leurs droits à retraite et d'autre part, la gestion des comptes épargne temps.

En effet, la première de ces deux attributions s'exerce aujourd'hui dans un cadre conventionnel à la demande des collectivités, qu'elles soient ou non affiliées.

Pour la seconde, les centres de gestion apportent leur concours aux régimes de retraite.

Votre rapporteur a interrogé, sur ce point, la branche retraite de la Caisse des dépôts et consignations.

Les relations conventionnelles CNRACL-Centres de gestion
( Source : Caisse des dépôts - Retraite)

Depuis 1984, les relations entre la Caisse des dépôts et consignations, gestionnaire de la CNRACL (Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales) et les centres de gestion sont régies par des conventions.

- Les centres de gestion :

• assurent une information/formation de premier niveau aux employeurs qui leur sont affiliés (collectivités dont le nombre d'agents est inférieur ou égal à 350) sur la réglementation ainsi que sur les outils et procédures CNRACL/RAFP ^{7 ( * )} /IRCANTEC ^{8 ( * )} ;

• interviennent sur les dossiers CNRACL (assistance/contrôle/réalisation) pour le compte des collectivités.

- La CNRACL :

• contribue financièrement (à 95 %, le reste étant partagé entre le RFAP et l'IRCANTEC) pour les missions non obligatoires ;

• met à disposition des moyens (formations, outils technologiques).

La durée des conventions est de 3 ans. Elles sont signées avec chaque centre de gestion dans le respect d'un cadre commun fixé par négociation avec les instances représentatives (FNCDG ^{9 ( * )} et ANDCDG ^{10 ( * )} /CNT).

Pour la période 2011-2013, la convention ajoute à ces activités une intervention particulière sur la « reprise accélérée des données carrières (RA) des agents des collectivités » dans le cadre du DAI.

Les conventions signées pour la période 2011-2013 couvrent l'ensemble des centres de gestion sauf un.

3. Ne pas alourdir les dépenses locales (article 7)

Votre rapporteur avait souhaité consolider les budgets des centres de gestion. Il avait donc proposé à la commission de retenir, en l'encadrant, le principe d'une cotisation spécifique aux collectivités non affiliées.

Il s'agissait, pour lui, de mutualiser le financement de missions assurées pour tous entre tous leurs bénéficiaires.

Mais, la commission des lois n'a pas retenu le principe d'une telle cotisation, préférant s'en tenir au cadre conventionnel qui régit aujourd'hui les relations entres les centres et les collectivités non affiliées.

Ce faisant, la commission n'a pas souhaité alourdir les charges des collectivités par la fixation d'un mécanisme rigide.

Parallèlement, la création d'un collège spécifique des collectivités non affiliées au sein du conseil d'administration, justifiée par l'institution à leur charge d'une cotisation, a été repoussée (article premier).

4. Renforcer la coordination instituée entre les centres (article 2)

C'est une nécessité pour mieux homogénéiser l'application du statut des fonctionnaires territoriaux.

La commission a donc prolongé les mutualisations régionales ou interrégionales en ouvrant la faculté de confier l'exercice de missions déterminées pour le compte de tous à des centres spécialement désignés par la charte de coordination (article 2).

En revanche, elle n'a pas jugé nécessaire d'inscrire dans la loi la faculté pour les coordinations régionales ou interrégionales de s'organiser au niveau national , dans le cadre d'une charte , pour exercer en commun les missions qui leur paraîtraient plus efficientes dans ce format.

5. Ajuster les mesures proposées

La commission des lois a opéré plusieurs suppressions dans la proposition de loi en dehors de celles résultant de ses décisions (articles 4, 5, 6, 10 et 11).

- L'article 9 a été écarté pour respecter le principe statutaire de la mise à disposition réservée à des fonctionnaires. Seuls, donc, ces personnels peuvent être mis à disposition des collectivités par les centres de gestion pour assurer des missions permanentes à temps complet ou non complet.

- La commission approuve le principe de création de commissions consultatives paritaires compétentes à l'égard des contractuels. Elle a préféré cependant en renvoyer l'institution à la discussion simultanée du projet de loi destiné à améliorer le cadre d'emploi des non titulaires dans les trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière-.

Elle a, en conséquence, supprimé l'article 12.

- En revanche, elle s'est opposée au retrait de la gestion du personnel du champ des mutualisations de services entre EPCI et communes membres.

Pour elles, ces pratiques s'inscrivent dans une plus grande efficacité des compétences et des ressources.

C'est pourquoi l'article 13 a été supprimé .

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. 13 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Représentation des collectivités non affiliées au conseil d'administration des centres de gestion

L'article premier est une disposition de conséquence de l'article 8 de la présente proposition de loi qui élargit le socle des missions assurées obligatoirement par les centres de gestion pour le compte des collectivités territoriales et de leurs établissements publics non affiliés (cf. infra ).

Il prévoit la création au sein du conseil d'administration du centre de gestion d'un collège spécifique aux collectivités et établissements non affiliés pour l'exercice de ces missions.

• La représentation au conseil des seules collectivités et établissements affiliés selon le droit en vigueur

La composition du conseil d'administration est aujourd'hui fixée par l'article 13 de la loi du 26 janvier 1984 complété par les articles 8 et suivants du décret n° 85-643 du 26 juin 1985.

Selon l'importance démographique des collectivités et des personnels territoriaux employés, le conseil est composé de 15 à 30 membres, représentants élus des collectivités et établissements affiliés , titulaires d'un mandat local.

Les collectivités territoriales sont représentées par catégorie, les établissements publics dans leur ensemble. Dans tous les cas, l'attribution des sièges est fonction de l'effectif des personnels territoriaux employés sous réserve de l'attribution minimale de deux sièges à chacune des catégories et au collège des établissements. Soit :

- 15 à 21 sièges pour les communes ;

- 2 ou 3 sièges pour les établissements ;

- 2 ou 3 sièges pour le département ;

- 2 ou 3 sièges pour la région.

• L'organe collégial de direction du centre

Le conseil d'administration est investi des compétences habituellement dévolues à ce type de structure, c'est-à-dire :

- la définition des règles générales d'organisation et de fonctionnement du centre ;

- l'adoption des programmes généraux d'activités et d'investissement ;

- le vote du budget et l'approbation du compte financier ;

- l'introduction de toute action en justice ;

- les décisions sur les engagements financiers du centre : emprunts ; acquisitions, échanges et aliénation de biens immobiliers ; prises et cessions de bail supérieures à trois ans ; marchés de travaux de fourniture et de services ; acceptation ou refus de dons et legs ;

- les choix stratégiques en matière de personnels : fixation des effectifs du centre ; conditions de leur emploi ;

- la passation des conventions avec les collectivités non affiliées et d'autres centres de gestion ;

- l'approbation des conditions générales de tarification des prestations de services (notamment mise à disposition des collectivités d'agents destinés à remplacer des fonctionnaires momentanément absents ; organisation de concours et examens propres à des collectivités non affiliées...) ainsi que des projets de convention ;

- la fixation du montant des cotisations d'affiliation ;

- l'approbation du rapport annuel d'activité.

• La proposition d'un collège spécifique des collectivités non affiliées

L'article premier de la proposition de loi vise donc à instituer au sein du conseil d'administration du centre la représentation des collectivités et établissements non affiliés.

Dans le même temps, son article 8 élargit notablement le socle minimum des missions assurées par le centre de gestion pour leur compte. Il s'agit en particulier de la gestion du recours administratif préalable obligatoire (RAPO), du secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux et d'un conseil juridique statutaire.

Ces prestations seraient financées par le versement d'une cotisation (cf. infra article 7).

Il convient également de préciser dès à présent que le nombre de collectivités et établissements non affiliés est considérablement réduit aux termes de la proposition de loi puisqu'en application de son article 3, il se limiterait aux communautés urbaines, départements et régions ainsi qu'à leurs établissements publics. Aujourd'hui, rappelons-le, l'affiliation obligatoire ne concerne que les communes et établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires.

Ainsi, le « caractère impératif et (le) financement (du socle minimum de prestations) par une cotisation justifient la représentation des collectivités non affiliées dans le conseil d'administration ». ^{11 ( * )}

Celle-ci s'établirait à raison d'un représentant par structure, doté d'une voix consultative.

• Maintenir en l'état la composition du conseil d'administration

En l'état de sa réflexion, votre commission a choisi de ne pas modifier le seuil d'affiliation obligatoire aux centres de gestion non plus que d'instituer une cotisation spécifique à la charge des collectivités non affiliées pour financer les missions assurées pour leur compte (cf. supra articles 3 et 7).

C'est pourquoi elle n'a pas jugé nécessaire de prévoir leur représentation au conseil d'administration des centres.

En conséquence, la commission des lois a supprimé l'article premier.

Article 2 (art. 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Coordination régionale ou interrégionale

L'article 2 propose de modifier le cadre fixé à la coordination des centres au niveau régional ou interrégional.

• Un dispositif récent

La loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a instauré l'obligation pour les centres de gestion de s'organiser au niveau régional ou interrégional ( cf . article 14 modifié de la loi du 26 janvier 1984).

Ceux-ci élaborent à cette fin une charte qui désigne parmi eux un centre coordonnateur et détermine les modalités d'exercice des missions qu'ils ont décidé de gérer en commun.

La loi, cependant, prévoit un socle minimum de mutualisation pour les fonctionnaires de catégorie A qu'il est apparu nécessaire à votre commission des lois de traiter à un niveau supra départemental :

- organisation des concours et examens professionnels ;

- publicité des créations et vacances d'emplois ;

- prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emplois ;

- reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.

Les modalités d'organisation et de remboursement des dépenses correspondantes sont fixées par convention.

L'existence de la charte n'interdit pas la conclusion de conventions particulières dans les domaines qui lui échappent.

Notons que l'article 14 du statut des fonctionnaires territoriaux prend acte de l'organisation particulière des centres de l'Ile-de-France déjà supra départementale : les départements de la petite et de la grande couronnes sont regroupés au sein de deux centres interdépartementaux, à l'exception de la Seine-et-Marne ^{12 ( * )} .

Cette réforme de 2007 faisait suite à divers travaux en ce sens dont le rapport du groupe de travail présidé par notre collègue Jean-Jacques Hyest qui avait prôné l'exercice à un niveau supra départemental de certaines missions, notamment pour permettre des économies d'échelle et l'élargissement du vivier de recrutement pour l'organisation des concours ^{13 ( * )} .

• Une coordination renforcée

L'article 2, tout en réorganisant l'article 14 de la loi de 1984, propose d'élargir le socle commun de la coordination à trois nouvelles missions :

- la gestion du recours administratif préalable ;

- le fonctionnement des conseils de discipline de recours ;

- la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

Les modalités de remboursement des dépenses correspondant à l'exercice en commun des missions seraient directement fixées par la charte.

Peut-être par inadvertance, la coordination interrégionale est renvoyée au domaine des conventions particulières.

L'article 2 prévoit par ailleurs le rattachement du centre de Seine-et-Marne à celui de la grande couronne pour la mise en oeuvre de la coordination et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de préciser l'application du dispositif d'ensemble.

• Une plus grande intégration de nature à conforter l'unité de la fonction publique territoriale

Votre rapporteur approuve le renforcement proposé de la coordination supra départementale. Il s'inscrit dans le sens d'une plus grande homogénéisation de l'application du statut de la fonction publique territoriale.

Aussi, sur sa proposition, la commission des lois l'a retenu en l'assortissant de plusieurs modifications .

Outre quatre précisions et rectifications rédactionnelles , elle a tout d'abord confirmé la faculté pour les centres de gestion de s'organiser directement au niveau interrégional par l'élaboration d'une charte.

Cette coordination a déjà été mise en oeuvre par le « Grand Est » (Alsace, Bourgogne, Champagne-Ardenne et Lorraine).

Elle a prolongé la mutualisation opérée par le biais de la coordination en confiant l'exercice de missions déterminées pour le compte de tous à des centres spécialement désignés par la charte.

Cette spécialisation, facultative, permettrait de rationaliser les moyens et les compétences des centres de gestion.

La commission des lois a adopté l'article 2 ainsi rédigé .

Article 3 (art. 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Seuil d'affiliation aux centres de gestion

L'article 3 élargit drastiquement le champ de l'affiliation obligatoire des collectivités aux centres de gestion.

• Une question largement débattue

L'article 15 de la loi du 26 janvier 1984 fixe l'obligation d'affiliation à un centre de gestion pour les seules communes et leurs établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet.

L'effectif communal prend en compte les agents de la commune ainsi que ceux du centre communal d'action sociale (CCAS) et, le cas échéant, ceux de la caisse des écoles.

La commune d'origine des agents transférés à une communauté de communes à taxe professionnelle unique, bénéficie de l'abaissement du seuil d'affiliation au centre de 350 à 300. Cette modification a été introduite par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité pour compenser les effets d'une plus grande intégration des groupements de communes.

Le choix du seuil d'affiliation obligatoire a accompagné l'évolution intercommunale :

- initialement fixée à moins de deux cents fonctionnaires à temps complet de catégories C et D, ce qui correspondait, comme l'observait notre ancien collègue Daniel Hoeffel, rapporteur de la loi du 26 janvier 1984, « aux communes employant plus de 230 fonctionnaires à temps complet de toutes catégories » ^{14 ( * )} , la barre a été relevée, en 1987, à moins de 250 toutes catégories confondues ^{15 ( * )} ;

- en 1994, alors que le Gouvernement proposait de hausser le seuil à 500, le Sénat choisissait une voie médiane en le fixant à 350 par l'adoption d'un amendement de compromis de notre ancien collègue Alain Vasselle. Pour celui-ci, ce relèvement visait notamment à « apporter une contribution financière nouvelle aux centres de gestion qui leur permettrait d'être beaucoup plus à l'aise pour exercer les compétences obligatoires qu'ils assument pour le compte des communes non affiliées ». Pour sa part, M. Daniel Hoeffel, cette fois ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales, l'expliquait par « la nécessité d'accroître la capacité des centres de gestion » au moment où le projet de loi tendait à leur transférer l'organisation de certains concours ^{16 ( * )} .

Depuis ce jour, le seuil est resté inchangé.

• La novation proposée par la proposition de loi

Cette fois, il ne s'agit plus de modifier le quantum de l'effectif déclencheur de l'affiliation obligatoire mais d'étendre celle-ci à toutes les communes et les établissements publics -sous une réserve ( cf. infra )- quelle que soit leur population.

Seuls en seraient exemptés :

- les communes urbaines ;

- les départements ;

- les régions ;

- et leurs établissements publics.

Il en résulterait un bouleversement assez conséquent du volume d'activité des centres. Si financièrement cette charge nouvelle serait compensée par le produit supplémentaire de cotisation versée par les nouveaux affiliés, il resterait aux centres de s'organiser pour faire face à leurs nouvelles responsabilités.

• Prolonger la réflexion sur le seuil

Plus de dix-sept ans après sa dernière modification, le seuil reste une question qui soulève des points de vue divers et tranchés. Votre rapporteur l'a constaté lors des consultations auxquelles il a procédé pour l'examen de ce texte.

Si la proposition de notre collègue Hugues Portelli est unanimement soutenue par les 96 centres de gestion, à travers leur fédération nationale, à l'opposé de l'ADF (Assemblée des départements de France) qui souhaite privilégier la libre-administration des collectivités locales et éviter toute charge financière supplémentaire.

Pour M. Loïc Cauret, vice-président de l'AdCF (Assemblée des communautés de France), tous les centres de gestion ne sont pas prêts à remplir le service correspondant à une généralisation de l'affiliation. M. Philippe Laurent, président du CSFPT, l'envisage, assortie d'une cotisation d'un montant plus faible que le taux aujourd'hui en vigueur, sur la base d'un système d'adhésion différenciée par compétences. Il cite à l'appui le centre de la petite couronne auquel sont affiliées toutes les collectivités de son périmètre à l'exception de deux communes ; cet organisme est organisé en un « vrai centre de ressources ».

Mais la commission des lois a préféré, aujourd'hui, maintenir le seuil à 350 fonctionnaires.

Notre collègue Michel Delebarre a observé que le développement de l'intercommunalité ne se traduisait pas automatiquement par une gestion intercommunale des ressources humaines et n'entrainait donc pas nécessairement une désaffiliation des communes.

La réforme de 2010 n'est pas achevée et certains de ses volets, contestés, font déjà l'objet de propositions de modification. La commission a donc préféré attendre la stabilisation du paysage territorial avant de réexaminer le cadre régissant les centres de gestion.

Par ailleurs, l'hétérogénéité des centres ne lui paraît pas autoriser dès à présent d'élargir l'affiliation dans tous les départements.

En conséquence, la commission des lois a supprimé l'article 3.

Article 4 (art. 16 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Affiliation obligatoire pour les temps non complets

L'article 4 supprime l'article 16 de la loi du 26 janvier 1984 considéré comme inutile par suite de la généralisation de l'affiliation obligatoire à toutes les communes, opérée par l'article 3.

L'article 16 de la loi de 1984, en effet, prévoit que sont obligatoirement affiliés aux centres de gestion les communes et leurs établissements publics n'employant que des fonctionnaires à temps non complet.

Votre commission ayant rejeté cette généralisation, l'article 16 trouve encore à s'appliquer.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé l'article 4 .

Article 5 (art. 17 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Coordinations

L'article 5 opère les coordinations résultant de la généralisation du champ de l'affiliation obligatoire dans l'article 17 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au centre de gestion de la petite couronne.

• Par voie de conséquence de la suppression de l'article 3, la commission des lois, suivant son rapporteur, a supprimé l'article 5.

Article 6 (art. 18 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Coordinations

L'article 6 prévoit dans l'article 18 de la loi du 26 janvier 1984 concernant le centre de gestion de la grande couronne des modifications analogues à celles effectuées à l'article 5.

• Dans la même logique, la commission des lois, à l'initiative de son rapporteur, a supprimé l'article 6.

Article 7 (art. 22 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Financement des dépenses des centres de gestion

L'article 7 propose d'instituer une cotisation additionnelle spécifique pour financer les missions assurées par les centres de gestion au bénéfice des collectivités non affiliées.

• Le dispositif en vigueur

Aujourd'hui si les missions obligatoires exercées pour le compte des collectivités et établissements affiliées sont financées par une cotisation obligatoire à la charge de ces dernières, les attributions assurées pour le compte des collectivités non affiliées (le socle commun) sont compensées au coup par coup dans un cadre conventionnel.

En revanche, la compétence générale attribuée par la loi aux centres en matière d'information sur l'emploi public territorial, est mise en oeuvre gratuitement.

• La consolidation des budgets des centres par la proposition de loi

L'article 7 prévoit d'instituer, à la charge des collectivités et établissements non affiliés, une cotisation spécifique : cette contribution financerait à la fois les missions assurées par les centres de gestion dans le cadre de leur compétence relative à l'emploi et celles qui relèvent du socle commun applicable à l'ensemble des collectivités et établissements, qu'ils soient ou non affiliés.

Le taux de cette cotisation serait arrêté par délibération du conseil d'administration du centre, dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Comme la cotisation obligatoire, elle serait assise sur la masse des rémunérations versées aux agents telles qu'inscrits aux états liquidatifs mensuels ou trimestriels dressés pour le règlement des charges sociales dues aux organismes de sécurité sociale, au titre de l'assurance maladie.

• Tenir compte du contexte local

Votre rapporteur approuve la stabilisation du financement des missions, telle que proposée par l'article 7.

Les compétences assurées pour le compte des collectivités non affiliées ont un coût et il n'est pas convenable que cette charge soit totalement supportée par les seules collectivités affiliées pour le compte de tous. Il s'agit d'une mesure d'équité.

Cependant, la commission des lois a préféré s'en tenir au cadre conventionnel et ne pas créer un risque d'alourdissement des budgets locaux.

En conséquence, elle a supprimé l'article 7.

Article 8 (art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Élargissement des missions des centres de gestion

L'article 8 présente un double objet :

- d'une part, il étend le champ des missions obligatoires des centres de gestion ;

- d'autre part, il élargit le périmètre du socle commun.

• Le cadre d'intervention aujourd'hui

L'article 23 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit l'intervention des centres à trois niveaux :

1. Une mission générale d'information sur l'emploi public territorial , y compris l'emploi des personnes handicapées.

Cette attribution s'exerce à l'égard de l'ensemble des collectivités et établissements publics, qu'ils soient ou non affiliés, de leurs agents territoriaux et des candidats à un emploi public territorial.

A partir des données transmises par les collectivités, les centres doivent établir un bilan de la situation de l'emploi territorial et de la gestion des ressources humaines dans leur ressort et élabore des perspectives d'évolution à moyen terme pour l'emploi, les compétences et les besoins de recrutement.

Dans ce cadre, certains centres ont mis en place des observatoires départementaux ou régionaux.

Rappelons qu'en application de l'article 23-1 de la loi de 1984, les collectivités doivent communiquer aux centres les créations et vacances d'emploi.

2. Des missions obligatoires pour les collectivités et établissements affiliés

Les centres assurent pour l'ensemble des collectivités affiliées les missions suivantes :

- l'organisation des concours et des examens professionnels et établissement des listes d'aptitude pour la promotion interne et des concours.

- la publicité des listes d'aptitude ;

- la publicité des créations et vacances d'emplois ;

- la publicité des tableaux d'avancement ;

- la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi ;

- le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- l'aide aux fonctionnaires à la recherche d'un emploi après une période de disponibilité ;

- le fonctionnement des conseils de discipline de recours, des commissions administratives paritaires et des comités techniques ;

- la gestion des décharges d'activité de service pour l'exercice du droit syndical ;

- les opérations liées aux autorisations spéciales d'absence accordées aux représentants syndicaux.

3. Un socle commun à l'ensemble des collectivités

Les centres assurent pour l'ensemble des collectivités et établissements non affiliés plusieurs des compétences du bloc des missions obligatoires :

- l'organisation des concours et examens professionnels des cadres d'emplois de catégories A et B relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive, animation et police municipale. Cette compétence, introduite en 2007, est destinée à « garantir une certaine homogénéité et cohérence dans l'élaboration et la tenue de ces concours » selon le rapporteur de la loi du 19 février, notre collègue Jacqueline Gourault ^{17 ( * )} ;

- la publicité des listes d'aptitude ainsi que des créations et vacances d'emplois ;

- la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi ;

- le reclassement des fonctionnaires devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;

- le fonctionnement des conseils de discipline de recours.

• L'évolution résultant de la proposition de loi

L'article 8 propose de :

1. Compléter le champ des missions obligatoires en y intégrant :

- le secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux.

Les commissions de réforme sont notamment compétentes pour reconnaître les maladies professionnelles et les accidents de service et pour déterminer les taux d'invalidité.

Les comités médicaux sont appelés à émettre un avis sur l'aptitude des candidats à un emploi public, sur l'octroi et le renouvellement des congés de maladie, la mise en disponibilité d'office pour raison de santé et le reclassement dans un autre emploi ;

- la gestion administrative des comptes épargne temps ;

- la gestion du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) formé par les agents.

Il s'agit de la procédure selon laquelle une personne souhaitant contester une décision administrative qui lui est défavorable, est tenue de former un recours devant l'autorité administrative, préalablement à toute saisine du juge administratif.

En application de l'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, les recours contentieux formés par certains agents à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle, sauf ceux concernant le recrutement ou l'exercice du pouvoir disciplinaire, sont conditionnés à l'introduction préalable d'un RAPO. Ce dispositif a été institué en 2011 par le législateur à titre expérimental pour trois ans ^{18 ( * )} :

- un conseil juridique statutaire ;

- la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

2. Élargir le socle commun en le complétant par :

- l'organisation des concours et examens professionnels pour toutes les catégories et toutes les filières ;

- l'aide aux fonctionnaires à la recherche d'un emploi après une période de disponibilité ;

- le secrétariat des commissions de réforme et des comités médicaux ;

- la gestion des comptes épargne temps ;

- la gestion du RAPO ;

- le conseil juridique statutaire ;

- la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite.

Notre collègue Hugues Portelli justifie cette extension du socle commun par « les exigences de la mobilité des agents publics, de la rationalisation de la gestion des carrières ou de leur technicité » ^{19 ( * )} .

• Retenir un socle plus adapté à la diversité des collectivités

Votre rapporteur comprend le souci exprimé par l'auteur de la proposition de loi qui requiert une certaine homogénéisation dans l'application du statut de la fonction publique territoriale.

Il observe, cependant, la diversité et la réalité des situations sur le terrain : si certaines collectivités, notamment les grandes villes et intercommunalités, les départements et régions, sont dotés des services et compétences leur permettant de prendre en charge certaines des missions prévues par l'article 8, l'ensemble des centres de gestion n'est peut-être pas, à ce jour, en mesure d'absorber le volume -conséquent- qu'il est proposé de leur transférer.

C'est pourquoi la commission des lois, à son initiative, a modifié la consistance de la base commune à tous .

1 - Au préalable, elle a soustrait du bloc des missions obligatoires des centres pour leurs affiliés, les deux attributions concernant le droit à l'information des actifs sur leurs droits à retraite ainsi que la gestion des comptes épargne temps, qui sont régies par des dispositions spécifiques.

La gestion des comptes épargne temps est prévue par l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984, à titre facultatif, pour l'ensemble des collectivités et établissements, affiliés ou non.

En ce qui concerne la première, aux termes de l'article 25 de la loi précitée, les centres, par convention, apportent leur concours aux régimes de retraite pour la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à retraite.

Ces deux compétences n'entrent donc pas dans le champ des missions obligatoires des centres de gestion.

2. La commission a ensuite remodelé le socle commun des missions assurées pour tous , collectivités et établissements.

Elle en a retiré , en premier lieu, l'établissement des listes d'aptitude de promotion interne et de concours .

Puis elle a préféré, pour l'organisation des concours et examens, limiter la compétence des centres à celle aujourd'hui assurée (pour mémoire : l'organisation des concours et examens professionnels des cadres d'emplois de catégories A et B relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive, animation et police municipale).

Enfin, elle a supprimé , par coordination avec les modifications opérées dans le bloc des affiliés, les missions concernant la gestion des comptes épargne temps et le droit à l'information des actifs sur leurs droits à retraite .

3. Elle a, par ailleurs, complété ces modifications par une clarification rédactionnelle en préférant la notion d' assistance juridique à celle de conseil juridique.

La commission des lois a adopté l'article 8 ainsi rédigé .

Article 9 (art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Mise à disposition de non titulaires

L'article 9 modifie le champ de la faculté, pour les centres de gestion, de mettre des fonctionnaires à disposition des collectivités et établissements pour les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet.

Ce dispositif résulte de la loi du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales à l'initiative de notre collègue Jean-Claude Peyronnet, alors député et rapporteur de cette loi pour l'Assemblée nationale. Il introduisait dans le statut de la fonction publique territoriale une dérogation au régime de la mise à disposition ^{20 ( * )} afin de permettre simultanément auprès de plusieurs collectivités ou établissements pour occuper un emploi à temps non complet ^{21 ( * )} .

Rappelons que les centres, par ailleurs, peuvent « fournir » les collectivités en personnel pour pourvoir une vacance temporaire d'emploi ou remplacer un agent momentanément absent -situations dans lesquelles la loi du 26 janvier 1984 autorise le recours à des contractuels-. Dans ce cadre, les centres de gestion interviennent, pour schématiser, comme une agence d'intérim.

Pour sa part, l'article 9 de la proposition de loi élargit le champ des catégories de personnels qui pourraient être affectées, par les centres, dans les collectivités pour des missions permanentes à temps complet  ou non complet : il substitue la notion d'agents publics à celle de fonctionnaires. Ce faisant, il autorise l'affectation de contractuels.

• S'en tenir aux principes statutaires

Il est vrai que la rédaction de l'article 25 de la loi de 1984 peut prêter à confusion. Mais l'intention du législateur était claire : il s'agit d'une mise à disposition statutaire. Elle permet aux centres de gestion de confier des missions aux fonctionnaires privés d'emploi qu'ils prennent en charge.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a maintenu le droit en vigueur, à savoir la faculté, pour les centres de gestion, de mettre à disposition des collectivités des agents titulaires sur des emplois permanents à temps complet ou non complet : en effet, seuls des fonctionnaires peuvent être placés dans une mise à disposition statutaire.

La commission des lois a, en conséquence, supprimé l'article 9.

Article 10 (art. 26 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Coordination

L'article 10 tire les conséquences de l'article 8 en ce qu'il généralise l'organisation -par les centres de gestion- des concours et examens professionnels à l'ensemble des collectivités qu'elles soient ou non affiliées.

Aujourd'hui, rappelons-le, pour ces dernières, seuls sont visés à titre obligatoire les concours et examens professionnels des cadres d'emplois de catégories A et B relevant des filières administrative, technique, culturelle, sportive, animation et police municipale.

Cependant, l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984 les autorise à solliciter pour les autres concours et examens l'aide des centres qui peuvent aussi leur ouvrir ceux qui sont organisés pour les collectivités affiliées.

Ces interventions sont réglées dans le cadre d'une convention.

L'article 10 supprime les dispositions correspondantes en conséquence de l'élargissement, opéré à l'article 8, de la compétence des centres à l'égard des collectivités et établissements non affiliés à tous les concours et examens professionnels.

• Mais votre commission des lois a préféré, sur ce point, s'en tenir au droit en vigueur ( cf. supra art. 8 ). Elle a donc maintenu la compétence particulière des centres de gestion à l'égard des collectivités non affiliées.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, elle a, par coordination, supprimé l'article 10.

Article 11 (art. 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Coordinations

L'article 11 modifie l'article 28 de la loi du 26 janvier 1984 qui règle la création des commissions administratives paritaires (CAP) et l'établissement des listes d'aptitude :

- une CAP est créée pour chaque catégorie de fonctionnaires auprès du centre de gestion auquel sont affiliés les collectivités et établissements ;

- cependant, ceux qui le sont à titre volontaire peuvent, à la date de leur affiliation, choisir d'assurer eux-mêmes le fonctionnement des commissions et l'établissement des listes d'aptitude à la promotion interne, lesquelles sont dressées après consultation de la CAP compétente.

L'article 11 adapte ce dispositif à la réforme du champ de l'affiliation proposée par ailleurs : il ouvre la faculté aux collectivités affiliées à titre obligatoire mais qui emploient au moins 350 fonctionnaires d'assurer, dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui, l'établissement des listes d'aptitude à la promotion interne.

Par ailleurs, puisque toutes les communes seraient par l'effet de la proposition de loi, affiliées à un centre de gestion, les deux dernières phrases de l'article 28 sont supprimées par coordination : d'une part, elles établissent la possibilité de créer une CAP pour les effectifs cumulés de la commune, du CCAS et de la caisse des écoles pris en compte, aujourd'hui, pour le calcul du seuil de 350 agents ; d'autre part, elles confient au maire la compétence d'établir les listes d'aptitude concernant ces personnels.

• Votre commission des lois ayant maintenu le champ actuel d'affiliation des collectivités, les dispositions proposées sont devenues inutiles.

En conséquence, sur la proposition de son rapporteur, elle a supprimé l'article 11.

Article 12 (art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Commission consultative paritaire pour les contractuels

Cet article prévoit l'institution d'organismes consultatifs pour les contractuels sur le modèle des commissions administratives paritaires (CAP) compétentes pour traiter des décisions individuelles concernant les fonctionnaires.

De tels organismes existent déjà pour les agents non titulaires de l'Etat ( cf . article 1-2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986).

Ces commissions consultatives seraient créées par catégories auprès des collectivités, établissements ou des centres de gestion pour les collectivités affiliées. Mais celles d'entre ces dernières qui le sont à titre facultatif pourraient décider d'en assurer elles-mêmes le fonctionnement comme le prévoit l'article 28 de la loi du 26 janvier 1984 pour les CAP ( cf. supra article 11 ).

Le champ de compétences des commissions porterait sur les questions individuelles, décisions de mutation, de sanction et de licenciement des non-titulaires.

L'auteur de la proposition de loi motive la création de commissions consultatives par « le renforcement des garanties accordées aux agents non-titulaires et des possibilités de bénéficier d'un CDI » ^{22 ( * )} .

• Votre rapporteur s'accorde avec notre collègue Hugues Portelli pour approuver l'opportunité d'une telle mesure. Il importe que le dialogue social s'élargisse, dans ce cadre, à une catégorie d'agents qui représente un cinquième des effectifs de la fonction publique territoriale (355.001 au 31 décembre 2009, soit 19,65 %) et contribue donc significativement au fonctionnement des services publics.

Cependant, parallèlement à la discussion de la présente proposition de loi, le Sénat examine le projet de loi, déposé par le Gouvernement, pour améliorer le cadre d'emploi des non-titulaires dans les trois versants de la fonction publique -Etat, territoriale et hospitalière ^{23 ( * )} -. L'article 12 y serait plus logiquement intégré.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé l'article 12.

Article 13 (art. L 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales) - Exclusion de la mutualisation « descendante » des services de gestion des ressources humaines

Cet article exclut de la mutualisation possible des services entre un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) et ses communes membres, la gestion des ressources humaines.

• Le cadre juridique de la mutualisation « ascendante » et « descendante »

Ses mécanismes ont été introduits dans le code général des collectivités territoriales en 2004 ^{24 ( * )} et précisés en 2010 ^{25 ( * )} pour sécuriser ces mutualisations au regard du droit communautaire.

L'article L. 5211-4-1 du code organise les conséquences administratives des transferts de compétences des communes à l'établissement public :

- les services ou parties de services communaux chargés de leur mise en oeuvre sont automatiquement transférés à l'EPCI ;

- toutefois, « dans le cadre d'une bonne organisation des services », une commune peut en conserver tout ou partie lorsque le transfert n'est que partiel.

Dans ce cas, la commune met ses services à disposition de l'établissement pour l'exercice des compétences de celui-ci (mutualisation « ascendante »).

Pour le même motif de bonne administration, un EPCI peut, inversement, mettre tout ou partie de ses services à disposition d'une ou plusieurs communes membres pour l'exercice de leurs compétences (mutualisation « descendante »).

Les modalités de ces mises à disposition sont fixées par une convention conclue entre l'EPCI et les communes intéressées.

• L'exclusion proposée

L'article 13 soustrait du champ de la mutualisation « descendante » la gestion des ressources humaines.

• Une pratique efficiente

La commission des lois avait réaffirmé, en 2010, son appui à ces mutualisations « dans la mesure où cette pratique permet d'éviter des doublons, de générer des économies et d'améliorer la cohérence des politiques municipales et intercommunales », selon son rapporteur, notre collègue Jean-Patrick Courtois. Il observait que la majorité des communautés avait déjà conventionné avec leur ville-centre dans le secteur opérationnel comme la voirie ou les services-support, citant l'exemple des ressources humaines, de l'informatique et des services juridiques ^{26 ( * )} .

Aujourd'hui, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois confirme sa position. Ces mutualisations doivent être encouragées : elles contribuent à une organisation efficiente des services et un usage économe des deniers publics.

Elles permettront en outre d'harmoniser les politiques et les pratiques à l'échelle intercommunale.

La gestion mutualisée du personnel n'interfère pas sur les missions des centres de gestion. Elle n'est qu'une mesure de bonne organisation des services.

C'est pourquoi votre commission a supprimé l'article 13.

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

- M. Hugues Portelli , sénateur, auteur de la proposition de loi

Assemblée des communautés de France

- M. Loïc Cauret , vice-président, chargé du développement économique

- M. Emmanuel Duru , responsable des affaires juridiques et questions institutionnelles

- Mme Floriane Boulay , en charge des questions juridiques et sociales

Assemblée des départements de France

- M. Christian Namy , sénateur, président du conseil général de la Meuse, président de la commission « Fonction Publique Territoriale »

- M. Frédéric Eon , conseiller technique chargé des dossiers fonction publique territoriale

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

- M. Philippe Laurent , président

- M. Pierre Coilbault , directeur général

Fédération nationale des centres de gestion

- M. Michel Hiriart , président

- Mme Cindy Laborie-Lenormand , juriste-chef de projet

- M. Pierre-Yves Blanchard , directeur général adjoint

Centre national de la fonction publique territoriale

- M. Charles Gautier , ancien sénateur, administrateur

- M. Jacques Goubin , directeur de cabinet du président

- M. Vincent Potier , directeur général

Direction générale des collectivités locales

- M. Bruno Delsol, adjoint au directeur général des collectivités locales

- Mme Laurence Mezin , sous-directrice des élus locaux et de la fonction publique territoriale

- M. Claude Chagnet , chef du bureau des élus locaux, du recrutement et de la formation des personnels territoriaux

Association nationale des directeurs des centres de gestion

- M. Pierre-Yves Blanchard , directeur général adjoint

Table ronde syndicats

Fédération Interco CFDT :

- Mme Marie-Odile Esch , secrétaire générale

- M. Jean Claude Lenay , secrétaire national

SNUCLIAS-FSU :

- M. Didier Bourgoin , secrétaire général

UNSAT :

- M. Ange Helmrich , secrétaire national

- M. Patrick Rouzier , secrétaire national

ANNEXE 2 - LES MOYENS FINANCIERS DES CENTRES DE GESTION

(Résultats d'une enquête réalisée auprès de 74 centres en novembre 2011)

Source : Fédération nationale des centres de gestion

Les recettes s'élèvent en moyenne à 4,4 millions d'euros par centre de gestion.

Les cotisations obligatoires : un peu moins d'un tiers des recettes

Les cotisations obligatoires versées par les collectivités affiliées restent la principale ressource des missions exercées par les CDG, s'élevant en moyenne à 1,4 million d'euros par centre.

Elles représentent en 2011 près d'un tiers des recettes (31 %). Leur part a légèrement progressé depuis 2006 (+8 %).

Le montant de la cotisation obligatoire dépend de la masse salariale des collectivités, mais également du taux voté par chaque CDG. 84,29 % d'entre eux (soit 59 centres sur 70 dont les données ont été transmises) ont un taux de cotisation obligatoire égal au maximum légal, c'est-à-dire 0,80 %.

Pour ceux qui appliquent un taux inférieur à 0,8%, le taux moyen est de 0,67% et le minimum de 0,43 %.

Quelle que soit la strate, le montant de la cotisation obligatoire est supérieur à 200 € par agent géré, sauf pour la strate des centres les plus grands (158,84 €).

Pour les 11 centres votant un taux de cotisation obligatoire inférieur au maximum légal, il est intéressant de noter que :

• 7 centres prélèvent en complément une cotisation additionnelle ;

• Les 4 autres ne votent pas de taux de cotisation additionnelle, mais affichent un taux de cotisation obligatoire très proche de 0,80 %.

Taux de cotisation inférieur à 0,8%	Nombre de CDG	Taux minimum	Taux maximum	Taux moyen
	11	0,43%	0,77%	0,67%

Les cotisations additionnelles

Sur les 70 centres ayant transmis cette information, 56 ont instauré une cotisation additionnelle, soit 80 % des CDG. Ils n'étaient que 69 % en 2006 à prélever cette cotisation. Les taux votés sont dans une fourchette large, de 0,10 % à 1,21 %.

En moyenne, les collectivités affiliées versent aux centres de gestion 0,3 million d'euros au titre de la cotisation additionnelle. On note des écarts importants entre les centres sur la cotisation additionnelle prélevée par agent suivant la strate d'agents gérés. Cette dernière s'élève à 29,05 € par agent pour les centres gérant entre 5 000 et 8 000 agents, à 96,21 € pour les centres gérant moins de 3 000 agents.

La cotisation additionnelle représente 8 % des recettes totales des CDG, contre 9 % en 2006. Cette part est variable en fonction du nombre d'agents gérés par établissement.

Les refacturations de mise à disposition de personnel (article 25 de la loi du 26 janvier 1984)

Elles représentent 26 % des recettes et constituent la deuxième recette des budgets des centres de gestion.

En moyenne, cette ressource s'élève à 1,2 million d'euros par centre. Néanmoins, d'importantes disparités existent : pour certains CDG, il s'agit d'une recette conséquente représentant 70% des ressources.

Les conventions (article 26 de la loi du 26 janvier 1984)

Recettes supérieures aux cotisations additionnelles, les conventions et remboursements représentent 15 % des recettes (soit 700 000 euros en moyenne par centre). Ces dernières sont composées des produits liées aux conventions passées par les centres.

En moyenne, le produit des conventions et remboursements s'élève à 89,56 € par agent. L'écart à la moyenne est relativement faible selon les strates d'agents gérés.

Les autres recettes

Les autres recettes représentent 20% du total. Elles s'élèvent à 300 000 € par centre.

Il s'agit principalement des compensations versées par le CNFPT, des conventionnements avec la CNRACL et le FIPHFP, des contributions versées par les collectivités pour la prise en charge des FMPE, des produits de la vente de documentation, des dotations et participations, des rétributions de prestations d'assurances et du remboursement du coût lauréat.

BUDGET PAR TYPOLOGIE

Centres gérant moins de 3000 agents

Les recettes de fonctionnement de ces CDG s'élèvent en moyenne à 1 092 895 euros par centre et varient de 189 à 1144 euros par agent géré.

Centres gérant entre 3000 et 5000 agents

Là encore, les situations budgétaires sont extrêmement variées mais s'apparentent globalement à celles observées dans les centres gérant moins de 3 000 agents.

Les recettes de fonctionnement de ces CDG s'élèvent en moyenne à 1 953 561 euros par centre et varient de 147 à 1061 euros par agent géré. Pourtant, contrairement à ce qui avait pu être remarqué au sein des CDG gérant moins de 3 000 agents, les écarts de potentialité de recouvrement de cotisation obligatoire sont assez faibles. Les environnements géographiques et socio-économiques de ces départements et la nature des collectivités affiliées demeurent globalement homogènes.

Centres gérant entre 5000 et 8000 agents

Les recettes de fonctionnement de ces CDG s'élèvent en moyenne à 3 242 603 euros par centre et varient de 148 à 1133 euros par agent géré. Pourtant, là également les écarts de potentialité de recouvrement de cotisation obligatoire sont assez faibles.

Centres gérant entre 8000 et 10000 agents

Le budget de ces CDG varie de 1 149 447 à plus de 16 millions d'euros, dans le cas particulier d'un CDG qui dispose d'une capacité d'autofinancement près de 4 fois supérieure à celle des autres établissements de cette même catégorie.

Cette variation est le résultat des recettes perçues dans le cadre de l'exercice de missions facultatives, puisque les cotisations obligatoires ne représentent qu'entre 978 000 et 2 800 000 euros aux centres (soit de 108 à 313 euros par agent géré).

Centres gérant plus de 10000 agents

Il est important de rappeler que sont inclus dans cette catégorie les centres interdépartementaux de gestion (CIG) qui ont un champ d'activités s'étendant sur plusieurs départements et, de ce fait, ne sont pas comparables aux autres établissements.

Le nombre d'agents gérés varie entre 10 067 à 91 972, ce qui explique les écarts de situations financières et la réalité d'un budget de 2,7 millions d'euros pour le plus faible et celui de 23,8 millions d'euros pour l'un des CIG.

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* ¹ Cf. rapport n° 82 (1983(1984) de M. Daniel Hoeffel.

* ² Cf. article 13 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

* ³ Le détail de l'enquête est reproduit en annexe.

* ⁴ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ⁵ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ⁶ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ⁷ Retraite additionnelle de la fonction publique.

* ⁸ Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques.

* ⁹ Fédération nationale des centres de gestion.

* ¹⁰ Association nationale des directeurs des centres de gestion.

* ¹¹ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ¹² Les collectivités parisiennes assurent elles-mêmes la gestion de leur personnel sans l'intervention d'un centre de gestion.

* ¹³ Cf. rapport du groupe de travail institué par M. Christian Poncelet, président du Sénat, et présidé par M. Jean-Jacques Hyest : « Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation ». Cité par le rapport n° 243 (2005-2006) de Mme Jacqueline Gourault sur la loi du 19 février 2007.

* ¹⁴ Cf. rapport n° 82 (1983-1984).

* ¹⁵ Cf. loi n° 87-529 du 13 juillet 1987.

* ¹⁶ Cf. débats Sénat, séance du 1 ^er juillet 1994.

* ¹⁷ Cf. rapport n° 243 (2005-2006).

* ¹⁸ Cf. art. 14 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. Le décret d'application n'a pas été publié à ce jour.

* ¹⁹ Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ²⁰ La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui, tout en demeurant dans son cadre ou corps d'origine, effectue son service dans une autre administration que la sienne.

* ²¹ Cf rapport n° 431 AN (9è législature) de M. Jean-Claude Peyronnet.

* ²² Cf. exposé des motifs de la proposition de loi.

* ²³ Cf. projet de loi n° 784 (2010-2011).

* ²⁴ Cf. art. 166 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* ²⁵ Cf. art. 65 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* ²⁶ Cf. rapport n° 169 (2009-2010) de M. Jean-Patrick Courtois.