Article 22 - Approbation du montant de la compensation des exonérations de cotisations sociales
Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3,2 milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
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(extraits du C du I) C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale : 2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin : c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ; Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale (extraits du III) III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :
5° Enumérant l'ensemble des mesures de
réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de
sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires
de base ou aux organismes concourant à leur financement et de
réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces
cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles
introduites au cours de l'année précédente et de
l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année
à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces
mesures, en précisant les modalités et le montant de la
compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens
permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la
trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état
des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche
et par régime ou organisme ;
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Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.
L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2012, en le fixant à 3,2 milliards d'euros , au lieu de 3,4 milliards d'euros en 2011.
Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés , les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales désormais affectées à titre définitif au régime général. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.
Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires .
L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonération existants.
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- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ; - heures supplémentaires et complémentaires (loi Tepa) ; - mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages (quatre dispositifs) ; - mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux (trois dispositifs) ; - mesures ciblées sur les services à la personne (trois dispositifs) ; - dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole (trois dispositifs) ; - exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) (sept dispositifs) ; - exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (jeunes entreprises innovantes, juges sportifs, porteurs de presse) (trois dispositifs) ; - exonérations sur les régimes spéciaux (trois dispositifs) ; - exonérations applicables aux travailleurs non salariés non agricoles (cinq dispositifs). |
Au total, l'annexe au projet de loi de financement pour 2011 comporte trente-trois mesures d'exonération , au lieu de quarante-trois en 2011. S'y ajoutent divers mécanismes d'exemptions d'assiette, qui figurent dans ce même document, et sont au nombre de vingt-cinq cette année.
Tant le projet de loi de financement que le projet de loi de finances pour 2012 proposent plusieurs mesures pour modifier, dans le sens de la réalisation d'économies, ou pour supprimer des exonérations ou exemptions d'assiette : les ajustements d'assiette relatifs à la CSG, la réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allégements généraux de cotisations sociales sont les principales mesures du présent PLFSS.
Ceci étant, le montant des cotisations non perçues au titre des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste très élevé. Pour la quatrième année consécutive, cependant, il ne progresse pas en 2012.
Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2008 à 2012. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées.
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Coût des exonérations |
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(en millions d'euros) |
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Dispositifs |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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Allégements généraux (« réduction Fillon ») |
22 608 |
22 229 |
21 920 |
21 356 |
20 078 |
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Heures supplémentaires (loi Tepa) |
2 954 |
3 065 |
3 127 |
3 228 |
3 462 |
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Allégements ciblés |
4 275 |
4 051 |
3 998 |
3 549 |
3 239 |
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Total mesures compensées |
29 936 |
29 370 |
29 030 |
27 882 |
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Mesures non compensées |
2 850 |
2 969 |
3 118 |
13 032 |
3 151 |
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Total exonérations compensées
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32 785 |
32 339 |
32 159 |
31 752 |
31 131 |
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Source : Annexe 5 du PLFSS |
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Ce tableau fait notamment apparaître :
- le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales , de l'ordre de 31,13 milliards d'euros en 2012 ;
- l'impact prépondérant dans cet ensemble de la « réduction Fillon » et du poids de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;
- l'importance des mesures non compensées : ce montant atteint 3,1 milliards d'euros en 2012, soit un niveau proche de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.
La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,2 milliards pour 2012, se fait par crédits budgétaires. Cinq missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.
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(en millions d'euros) |
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Compensation budgétaire |
2010
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2011
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2012
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Mission Travail |
2 088 |
1 675 |
1 396 |
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Mission Outre-mer |
1 044 |
1 086 |
1 117 |
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Mission agriculture |
437 |
430 |
432 |
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Mission Ville |
191 |
183 |
110 |
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Mission Recherche |
139 |
85 |
80 |
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Total des allégements ciblés compensés (toutes missions) |
3 998 |
3 549 |
3 239 |
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Source : Annexe 5 du PLFSS |
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Pour la mission « Travail », il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage, au régime micro-social simplifié dans le cadre du dispositif de l'auto-entepreneur ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission « Outre-mer » finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 1,1 milliard. La mission « Ville » compense les exonérations liées aux zones franches urbaines, la mission « Agriculture » celles relatives à la nouvelle exonération pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles.
Ces crédits se révèlent souvent insuffisants. Du fait des décalages enregistrés chaque année entre les dotations budgétaires prévues pour la compensation des exonérations ciblées et leur coût réel, une dette de l'Etat se constitue envers la sécurité sociale.
Compte tenu des versements effectués par l'Etat au premier semestre 2010, la situation est la suivante : la dette cumulée par l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre des exercices 2009 et antérieurs a atteint, au 31 décembre 2009, 651 millions d'euros pour le régime général et 768 millions d'euros pour l'ensemble des régimes , soit un niveau moindre que les années précédentes.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III - La position de la commission
L'importance des dépenses liées à la compensation des exonérations de charges sociales justifie que l'ensemble des dispositifs dérogatoires soient à la fois plus finement évalués et mieux ciblés en fonction de leur efficacité. Ce sera l'un des enjeux de la réflexion plus globale sur le financement de la protection sociale qui devra impérativement être menée au cours des prochains mois.
Sous réserve de ces observations, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.