N° 74
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 novembre 2011 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Yves DAUDIGNY,
Sénateur,
Rapporteur général
Tome VII :
Examen des articles
|
(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David , présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier , vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, M. Alain Gournac, Mme Catherine Deroche, M. Marc Laménie , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin. |
Voir les numéros :
|
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
3790 , 3865 , 3869 et T.A. 752 |
|
|
Sénat : |
73 (2011-2012) |
|
EXAMEN
DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE -
DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXERCICE 2010
Article 1er - Approbation des tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2010
Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2010, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément à la loi organique du 2 août 2005 :
|
(extraits du A du I) Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
2° Approuve, pour ce même exercice, les montants
correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la
mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de
base de sécurité sociale et ceux correspondant à
l'amortissement de leur dette ;
|
En application de ces dispositions, le présent article prévoit l'approbation des tableaux d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du régime général, le tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes de sécurité sociale, les dépenses constatées au titre de l'Ondam, les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites et le montant de la dette amortie par la Cades.
|
L'avis de la Cour des comptes
En application de l'article L.O. 132-3 du code des juridictions financières, la Cour des comptes procède à des vérifications sur les tableaux d'équilibre par branche, établis sous la responsabilité du ministre chargé de la sécurité sociale et présentés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Sur la base des vérifications effectuées, la Cour a, dans son rapport annuel sur la sécurité sociale de septembre 2011, exprimé l'avis suivant : « A l'issue de ses vérifications et au regard des éléments d'information qui lui ont été communiqués par la direction de la sécurité sociale, la Cour estime que les tableaux d'équilibre qui seront soumis à l'approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 fournissent une image cohérente des résultats des régimes obligatoires de base, du régime général et du FSV pour l'exercice 2010, sous réserve des quatre observations suivantes : « 1. Les tableaux d'équilibre procurent une information réduite sur la formation des résultats de l'exercice 2010, en raison de l'absence de toute indication sur la composition des charges et d'indications insuffisamment détaillées sur celle des produits dans les annexes à la loi de financement de la sécurité sociale et au projet de loi de financement de la sécurité sociale. « 2. Les règles retenues pour établir les tableaux d'équilibre à partir des comptes de résultats des entités comprises dans leur périmètre, notamment la contraction de certains produits et charges en vue de procurer une information à caractère économique sur l'évolution des comptes de la sécurité sociale, ne sont qu'imparfaitement formalisées, ce qui ne permet pas d'en garantir la permanence, la pertinence et l'application homogène. « 3. Les tableaux d'équilibre intègrent des transferts non éliminés entre des entités de leur périmètre (selon l'estimation partielle à laquelle la Cour a pu procéder, à hauteur de 5,2 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, dont 5 milliards pour le régime général), ainsi qu'une minoration de produits et de charges (à hauteur de 440 millions d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base). « 4. Pour 2010, les opinions exprimées par les auditeurs externes continuent à souligner la qualité perfectible des comptes des régimes de sécurité sociale intégrés aux tableaux d'équilibre, du fait notamment des insuffisances des dispositifs de contrôle interne. » |
Le présent article prévoit :
1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau fait apparaître un déficit global de 25,5 milliards d'euros , au lieu de 21,7 milliards en 2009 et 9,7 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 3,8 milliards en un an et une multiplication par 2,5 en deux ans.
Toutes les branches sont déficitaires. Près de la moitié du déficit est imputable à la branche maladie qui enregistre un résultat négatif de 11,4 milliards d'euros, contre 10,4 milliards en 2009 et 4,1 milliards en 2008. Le déficit de la branche vieillesse s'élève à 10,8 milliards, après 8,9 milliards en 2009 et 5,6 milliards en 2008. La branche famille qui avait enregistré un excédent de 200 millions en 2007, puis un déficit de 300 millions en 2008 et de 1,8 milliard en 2009 a, à nouveau, sensiblement creusé son déficit à 2,7 milliards. La branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT - MP) est elle aussi déficitaire avec un résultat négatif de 700 millions d'euros, légèrement dégradé par rapport aux 600 millions de 2009.
En dehors du régime général, il convient de noter la mauvaise situation de la branche retraite du régime des exploitants agricoles , avec un résultat négatif de 1,3 milliard d'euros 1 ( * ) , soit 14,3 % de ses charges. De même, pour la première fois, la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), affiche un déficit , d'un montant élevé, environ 500 millions d'euros, soit 2,9 % de ses charges.
De la loi de financement initiale pour 2010 au présent projet de loi de financement, le déficit prévu a été amélioré de 6,7 milliards d'euros . Cette évolution, d'une ampleur inhabituelle et significative 2 ( * ) , est due pour l'essentiel aux évolutions macro-économiques plus favorables que celles retenues dans le cadrage de la loi de financement pour 2010.
Ainsi, au lieu d'une croissance du Pib en volume de 0,8 %, l'année 2010 s'est terminée avec une croissance de 1,5 %. La masse salariale du secteur privé qui devait baisser de 0,4 % a finalement progressé de 2,05 %, ce qui a représenté un impact positif de plus de 5 milliards d'euros pour la sécurité sociale. La progression de l'Ondam en valeur a été contenue à 2,7 %, au lieu de 3 % dans les prévisions initiales, soit un apport de 400 millions à l'amélioration du solde des régimes de sécurité sociale.
Le déficit de la branche maladie a ainsi été réduit de 3,1 milliards d'euros et ceux des branches vieillesse et famille de, respectivement, 1,8 et 1,7 milliard.
Par rapport aux montants révisés de la loi de financement pour 2011, adoptés il y a un an, les soldes définitifs pour 2010 affichent un résultat un peu moins dégradé puisque le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base leur est inférieur d'un milliard d'euros. Cet écart tient, là encore, à la fois à des produits plus dynamiques et des charges moins élevées que prévu.
Le tableau ci-après permet de retracer cette évolution.
|
Evolution du tableau d'équilibre 2010
|
|||
|
(en milliards d'euros) |
|||
|
LFSS pour 2010 |
LFSS pour 2011 |
PLFSS pour 2012 |
|
|
Maladie |
- 14,5 |
- 11,9 |
- 11,4 |
|
Vieillesse |
- 12,6 |
- 11,0 |
- 10,8 |
|
Famille |
- 4,4 |
- 2,9 |
- 2,7 |
|
AT-MP |
- 0,7 |
- 0,6 |
- 0,7 |
|
Total |
- 32,2 |
- 26,5 |
- 25,5 |
2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale
Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part plus que majoritaire du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit près des trois quarts.
Ce régime affiche un déficit global de 23,9 milliards d'euros en 2010, au lieu de 20,3 milliards en 2009 et 10,2 milliards en 2008, soit 3,6 milliards de plus en un an et 13,7 milliards de plus en deux ans.
Environ la moitié de ce déficit provient de la branche maladie , à hauteur de 11,6 milliards , soit pratiquement au même montant qu'en 2009 (10,6 milliards) mais bien plus qu'en 2008 lorsque ce déficit était en outre, avec 4,4 milliards d'euros, inférieur à celui de la branche vieillesse. Ce faisant, la branche maladie retrouve exactement son plus haut niveau historique, celui de 2004, à 11,6 milliards. Ce résultat s'explique pour l'essentiel par une reprise encore insuffisante de la croissance des produits pour faire face aux charges de la branche, les premiers progressant de 2,4 % par rapport à 2009 tandis que les secondes augmentaient de 2,9 %.
La branche vieillesse , devenue déficitaire en 2005, voit à nouveau son déséquilibre se creuser avec un solde négatif de 8,9 milliards d'euros , au lieu de 7,2 milliards en 2009 et 5,6 milliards en 2008. Le déficit de la branche représente ainsi 8,7 % des charges de la branche. Cette dégradation traduit le dynamisme toujours soutenu des dépenses de prestations vieillesse malgré une moindre revalorisation des pensions de retraite et une baisse du volume de départs anticipés pour carrière longue (158 000 en 2010 au lieu de 219 000 en 2009). Le nombre de pensionnés aura au total progressé en 2010 comme en 2009, soit de 3,5 %.
La branche famille enregistre une forte augmentation de son déficit, qui atteint 2,7 milliard d'euros, soit sensiblement plus que le déficit de 1,8 milliard de 2009 et de 342 millions de 2008. Ce résultat est principalement lié à la contribution accrue de la branche famille au FSV au titre du financement des majorations de pension pour enfants (85 % de la prise en charge en 2010 au lieu de 70 % en 2009).
La branche accidents du travail-maladies professionnelles enregistre un déficit de 700 millions d'euros au même niveau qu'en 2009. La branche a été systématiquement déficitaire depuis 2002, à l'exception de 2008 où elle a enregistré un excédent de 200 millions.
Le tableau ci-après retrace l'évolution des soldes initialement prévus il y a deux ans, révisés il y a un an et finalement réalisés.
|
Evolution du tableau d'équilibre 2010
|
|||
|
(en milliards d'euros) |
|||
|
LFSS pour 2010 |
LFSS pour 2011 |
PLFSS pour 2012 |
|
|
Maladie |
- 14,5 |
- 12,1 |
- 11,6 |
|
Vieillesse |
- 10,7 |
- 9,1 |
- 8,9 |
|
Famille |
- 4,4 |
- 2,9 |
- 2,7 |
|
AT-MP |
- 0,8 |
- 0,6 |
- 0,7 |
|
Total |
- 30,5 |
- 24,8 |
- 23,9 |
3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau concerne un seul organisme, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), puisque le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) qui y figurait auparavant a été supprimé à compter du 1 er janvier 2009.
Après les soldes positifs de 800 millions d'euros en 2008 et de 200 millions en 2007, qui succédaient à plusieurs années de déséquilibres importants, le FSV a renoué en 2009 avec le déficit. Celui-ci s'est alors établi au montant particulièrement élevé de 3,2 milliards. En 2010, il atteint près d'un milliard de plus avec 4,1 milliards d'euros . Dans la prévision initiale, le fonds devait même enregistrer 4,5 milliards de déficit.
Ce déficit représente le taux encore jamais atteint de 23,3 % des charges du fonds.
Ce mauvais résultat s'explique par la conjonction de plusieurs facteurs négatifs : la dégradation du marché de l'emploi, la chute du solde de la contribution de solidarité des sociétés (C3S) affecté au FSV, une nouvelle contribution du fonds à la branche vieillesse au titre des périodes d'arrêt maladie.
Les produits du FSV se sont ainsi élevés à 9,8 milliards d'euros, tandis que les charges se sont établies à 13,8 milliards.
Ce décalage, imputable pour partie à l'effet de ciseaux que connait le fonds, au gré de l'évolution de la conjoncture économique, présente aussi un caractère structurel, comme l'a régulièrement souligné la Cour des comptes, qui déplore cette année encore dans son rapport « l'insuffisance des ressources affectées au FSV ».
Au 31 décembre 2010, le FSV connaissait un déficit cumulé de 7,3 milliards d'euros , au titre des déficits des exercices 2009 et 2010. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert de cette dette à la Cades.
4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 à 162,4 milliards d'euros ; la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 l'a maintenu au même niveau.
Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2010 à un niveau légèrement inférieur, soit 161,8 milliards d'euros , ce qui représente 640 millions d'euros de moins que l'objectif initialement fixé.
L'Ondam a ainsi, pour la première fois depuis 1997, été respecté. Les dépenses de soins de ville ont progressé légèrement moins que prévu et les dépenses hospitalières, plus dynamiques, ont pu être contenues grâce au non dégel d'une partie des crédits mis en réserve, conformément aux préconisations du groupe de travail présidé par Raoul Briet sur le pilotage des dépenses d'assurance maladie.
5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites
Le montant des ressources affectées au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2010 est fixé par cet article à 2,3 milliards d'euros , soit à un niveau supérieur au 1,5 milliard de 2009 et au 1,8 milliard de 2007 et 2008, ainsi qu'aux prévisions du projet de loi de financement initial pour 2010 qui avait inscrit 1,5 milliard.
Le FRR a en effet bénéficié de produits exceptionnels issus de la vente de la dernière licence de téléphonie mobile de troisième génération, pour 300 millions d'euros, et de la mise aux enchères des dernières fréquences disponibles, pour 600 millions d'euros.
Le reste, soit 1,4 milliard, provient du produit de la fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital qui est due au FRR.
Au 31 décembre 2010, la valeur de marché du portefeuille du FRR atteignait 37 milliards d'euros , soit 4,3 milliards de plus qu'à la fin 2009 et 2,5 milliards de plus que le niveau atteint par ce portefeuille avant la crise (34,5 milliards fin 2007). Cette progression résulte de la poursuite du rebond des marchés financiers depuis le printemps 2009 ; elle correspond à une performance du portefeuille de 4,2 % en 2010.
6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale
Ce paragraphe propose d'approuver le montant de la dette amortie par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2010, soit 5,1 milliards d'euros , au lieu de 5,3 milliards en 2009.
Ce montant est conforme à celui voté en loi de financement pour 2011 qui l'avait fixé à un montant légèrement supérieur à celui de la loi de financement initiale pour 2010, soit 5 milliards.
Le montant de la dette amortie, qu'il est proposé d'approuver, correspond à la différence entre le produit de la CRDS et de la CSG enregistré en 2010, soit 8,1 milliards d'euros, augmenté de quelques produits annexes (350 millions), et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades (3,3 milliards).
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de la commission
Sur les tableaux présentés
Une nouvelle fois, la Cour des comptes critique la présentation des comptes des différentes branches de la sécurité sociale. Elle demande, en particulier, qu'il soit mis un terme aux contractions entre certains produits et charges qui, sans avoir d'impact sur les soldes, permettent d'afficher des sommes de produits et de charges différentes (et en l'occurrence inférieures) de ce que les normes comptables exigent.
La Cour prend toutefois en compte les observations présentées il y a un an tant par le Gouvernement que par votre commission ; elle semble en effet reconnaître l'utilité de disposer de présentations agrégées dès lors que le détail des comptes figure bien dans les documents informatifs mis à la disposition du Parlement.
|
1. Intégrer aux annexes de la loi ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale une ventilation détaillée des produits et des charges, indiqués dans les tableaux d'équilibre sous la forme de montants globaux. 2. Pour l'élaboration des tableaux d'équilibre, éliminer l'ensemble des transferts internes et mettre fin aux pratiques de contractions de produits et de charges. Si les contractions visant à assurer une présentation à caractère économique de l'évolution des produits et des charges devaient être confirmées, il conviendrait alors de développer l'information du Parlement sur les règles d'élaboration des tableaux d'équilibre (nature des règles ; nature et portée des changements). 3. Parfaire l'information financière procurée par le tableau patrimonial, en homogénéisant les méthodes de comptabilisation des opérations de même nature entre les entités de son périmètre et en améliorant la présentation des postes d'actif non financier. |
Dans ce contexte, votre commission réaffirme son intérêt pour des tableaux d'équilibre présentés sous les deux aspects - agrégés et non agrégés - de manière, à la fois, à respecter les règles comptables et à permettre une présentation économiquement et pédagogiquement pertinente des comptes des organismes de sécurité sociale.
Sur la situation des comptes
En 2010, le déficit du régime général a atteint un montant sans précédent, soit 23,9 milliards d'euros. Si l'on ajoute au déficit des régimes obligatoires de base celui du FSV, on atteint le chiffre totalement inédit, « historique » selon la Cour des comptes, de presque 30 milliards d'euros (29,8 milliards), soit trois fois les montants observés avant la crise.
Le déficit du régime général s'était en effet stabilisé autour de 10 milliards d'euros entre 2004 et 2008. Depuis, il s'est installé aux environs de 20 milliards , les déficits pour 2011 et 2012 affichant également cet ordre de grandeur.
|
Soldes par branche du régime
général
|
|||||||
|
(en milliards d'euros) |
|||||||
|
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Maladie |
- 11,6 |
- 8,0 |
- 5,9 |
- 4,6 |
- 4,4 |
- 10,6 |
- 11,6 |
|
Accidents du travail |
- 0,2 |
- 0,4 |
- 0,1 |
- 0,5 |
0,2 |
- 0,7 |
- 0,7 |
|
Vieillesse |
0,3 |
- 1,9 |
- 1,9 |
- 4,6 |
- 5,6 |
- 7,2 |
- 8,9 |
|
Famille |
- 0,4 |
- 1,3 |
- 0,9 |
- 0,2 |
- 0,3 |
- 1,8 |
- 2,7 |
|
Total régime général |
- 11,9 |
- 11,6 |
- 8,7 |
- 9,5 |
- 10,2 |
- 20,3 |
- 23,9 |
Ces chiffres font apparaître à quel point le cadre structurel dans lequel le système a dû affronter la crise économique était pénalisant.
Le dernier rapport de la Cour des comptes l'indique clairement : « Le niveau exceptionnellement élevé des déficits ne s'explique que partiellement par la crise économique. Moins de la moitié de celui du régime général provient de la faiblesse de la conjoncture : les facteurs structurels expliquent environ 0,7 point d'un déficit qui a représenté 1,2 point de PIB en 2010. »
Il est naturellement très regrettable que notre pays n'ait pu aborder la crise dans de meilleures conditions. Le socle de déficit de 10 milliards d'euros, apparu en 2002-2003 lors du dernier ralentissement économique, n'a pu être maîtrisé. Cet état de fait, tout en accroissant les difficultés d'un retour à l'équilibre rapide, constitue une menace avérée pour la survie même du système de protection sociale car le nouveau socle de déficit de 20 milliards ne peut être durablement pris en charge.
Année après année, il a pour effet d'accroître significativement la dette sociale et de mobiliser pour son remboursement des sommes importantes qui font défaut pour assurer l'équilibre des comptes actuels.
Le Gouvernement estime que la réforme des retraites, engagée il y a un an, et celle de l'hôpital ont apporté une réponse au déséquilibre structurel de la sécurité sociale. Votre commission ne partage pas cet avis, comme d'ailleurs la Cour des comptes dans son dernier rapport qui insiste, au-delà de la nécessaire maîtrise des dépenses, sur l'indispensable mobilisation de nouvelles recettes.
|
1. Revenir à l'équilibre des comptes sociaux selon un calendrier rapproché. En conséquence, intensifier la maîtrise des dépenses sociales, notamment d'assurance maladie et augmenter les recettes en agissant prioritairement sur les « niches » sociales. 2. Mettre fin au sous-financement structurel du FSV.
3. Affecter des ressources supplémentaires
à la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles afin
d'assurer un équilibre pérenne de ses comptes et son
désendettement.
|
Votre commission prend donc acte de la situation des comptes sociaux en 2010. Elle déplore leur caractère profondément dégradé qui est, certes, pour partie imputable à la crise économique et financière de 2008-2009, mais résulte aussi et surtout d'un socle de déséquilibre structurel important, non résolu au cours des années précédentes.
Aussi, elle vous demande de rejeter cet article.
* 1 A la suite de la suppression du Ffipsa le 1 er janvier 2009, la branche maladie du régime des exploitants agricoles a été intégrée financièrement à la branche maladie du régime général.
* 2 La loi de financement pour 2011 avait, en sens inverse, constaté un accroissement, tout aussi inhabituel, du déficit initialement prévu pour 2009 de 10,3 milliards d'euros.