II. UNE PROPOSITION DE LOI N'OFFRANT PAS UNE BASE JURIDIQUE SATISFAISANTE
A. DES RISQUES D'INCONSTITUTIONNALITÉ
La proposition de loi n° 251 rectifié déposé par M. Navarro, ainsi que la n° 213 déposé par M. Alduy dans des termes très semblables, contiennent des dispositions dont la conformité à la Constitution paraît douteuse . D'une part, certaines pourraient être déclarées irrecevables à tout moment de la procédure parlementaire en invoquant l'article 40 de la Constitution, d'autre part, la conjugaison de certaines d'entre elles les unes avec les autres pourrait contrevenir aux principes d'unicité du peuple français et d'indivisibilité de la République, au statut du français comme langue de la République, voire à la libre administration des collectivités territoriales.
Votre rapporteur rappelle que l'article 40 de la Constitution borne la recevabilité financière des initiatives parlementaires, qu'elles prennent la forme d'amendements ou de propositions de loi. Est interdite toute aggravation d'une charge publique. Cette mesure s'impose à toutes les dépenses supplémentaires imputées à l'État, aux collectivités publiques, leurs établissements et à l'ensemble des personnes de droit public. La simple possibilité d'une charge nouvelle suffit à justifier l'irrecevabilité financière.
Les articles 57 et 58 de la proposition de loi proposent de gager les répercussions financières du texte sur les accises et les dotations budgétaires. Mais, ces gages sont sans objet. En effet, l'article 40 de la Constitution ne permet que la compensation des pertes de recettes et exclut toute compensation d'une aggravation de charge publique. Dès lors, la quasi-intégralité des titres I, II, III et IV qui entraînent des coûts supplémentaires dans les domaines éducatif, médiatique et culturel, pour l'État, les collectivités territoriales et l'audiovisuel public, devrait être censurée sur le seul motif de l'irrecevabilité financière.
Dans sa décision n° 2011-130 DC du 20 mai 2011, le Conseil constitutionnel a estimé que l'article 75-1 de la Constitution inscrivant les langues régionales au sein du patrimoine de la France n'instituait pas un droit ou une liberté que la Constitution garantissait, pour en conclure que sa méconnaissance ne pouvait être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité. La révision constitutionnelle de juillet 2008 ne conduit donc à aucun tempérament du principe d'unicité du peuple français exposé dans l'article premier de la Constitution. La décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 sur la charte européenne des langues régionales ou minoritaires continue donc à fixer la doctrine du Conseil constitutionnel, qui s'oppose à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d'origine, de culture, de langue ou de croyance.
La conjonction de certaines dispositions de la proposition de loi pourrait s'apparenter à la reconnaissance d'un droit collectif opposable à l'État par des groupes minoritaires défini sur cette base linguistique. Votre rapporteur vise particulièrement l'ensemble constitué par :
- le statut protégé pouvant être octroyé par les collectivités aux langues régionales d'après l'article 3 de la proposition de loi ;
- les obligations générales d'offre de formation en langue régionale, y compris de tous les enseignants du primaire et du secondaire, faite à l'éducation nationale au titre II ;
- l'attribution automatique de fréquence de radio à l'article 24 et des autorisations nécessaires aux télévisions régionales en langue régionale à l'article 30 ;
- l'obligation d'instaurer une signalétique bilingue dans les services publics à l'article 40 ;
- la présomption d'absence de discrimination dans l'organisation de toute activité éducative, sociale ou professionnelle en langue régionale à l'article 49.
La libre utilisation des langues régionales demeure protégée au titre du principe général de la liberté d'expression et de communication, garanti par l'article XI de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Mais, elle doit être conciliée avec la primauté accordée au français par l'article 2 de la Constitution. Langue de la République, le français, dans les termes de l'article premier de la loi du 4 août 1994 relative à l'emploi de la langue française, est la langue de l'enseignement, du travail, des échanges et des services publics.
Certaines dispositions de la proposition de loi paraissent revenir sur cet équilibre et pourraient être censurées à ce titre , notamment l'article 2 sur la liberté d'utilisation des langues régionales sans restriction explicite, l'article 9 prévoyant une dérogation à l'obligation d'enseigner en français, l'article 12 qui prévoit la possibilité d'enseignement bilingue avec un recours majoritaire à la langue régionale, l'article 44 sur l'utilisation générale et illimitée dans la vie économique et sociale et dans la correspondance postale, ainsi que l'article 49 sur la non-discrimination à nouveau et l'article 50 sur le droit sans restriction à l'inscription en langue régionale sur les registres d'état civil. Toutes ces mesures ne sont pas suffisamment encadrées par un rappel des conditions d'usage obligatoire du français.
Enfin, en donnant compétence au conseil régional pour coordonner l'action des services de l'État et des autres collectivités locales en matière de politique linguistique, ce qui implique une intervention très extensive dans des champs de compétences qui ne sont pas les siens, le domaine éducatif notamment, l'article 4 pourrait méconnaître l'organisation générale des pouvoirs publics et le principe de libre administration des collectivités territoriales , garantis par l'article 72 de la Constitution. En outre, les articles 5 et 6 paraissent lier la compétence de l'État en matière de définition de la carte des formations et parallèlement d'affectation d'enseignants aux demandes des familles et surtout des collectivités. Ceci reviendrait tacitement et subrepticement à un transfert de compétences tendant à remettre en cause le principe même d'une éducation nationale, auquel votre commission demeure profondément attachée.