CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Article 5 A (nouveau)
(art. 9
de la loi organique n° 2004-192 du 27 février
2004)
Communication à l'assemblée de la Polynésie
française des études d'impact relatives aux projets de loi sur
lesquels elle est consultée
Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, prévoit que l'assemblée de la Polynésie française, lorsqu'elle est consultée sur un projet de loi, reçoit, le cas échéant, communication des éléments constituant l'étude d'impact.
Ces éléments sont définis à l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Compte tenu du délai relativement bref de consultation - un mois ou, en cas d'urgence, quinze jours - la transmission de ces documents permettra à l'assemblée de la Polynésie française d'être mieux informée sur l'objet des projets de loi qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité.
Tel est l'objet de l'article 5 A inséré par votre commission .
Article 5 B (nouveau) (art. 30 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Participation des établissements publics de la Polynésie française au capital de certaines sociétés et désignation des représentants de la Polynésie française au conseil d'administration des sociétés
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, permet aux établissements publics de la Polynésie française de participer au capital de certaines sociétés privées et précise quelle autorité de la Polynésie française est compétente pour désigner les représentants de la collectivité et les représentants de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés privées au capital desquelles ils participent.
En effet, l'article 30 de la loi organique statutaire permet à la Polynésie française de participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital de sociétés commerciales.
Dans un avis du 12 août 2010 (n° 01-2010) le tribunal administratif de Papeete a estimé que les établissements publics de la Polynésie française pouvaient prendre des participations dans des sociétés commerciales et ainsi créer des filiales.
Toutefois, la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française, dans son rapport d'observations définitives concernant la gestion, pour les exercices 2002 à 2006, de la société par actions simplifiée MANA, a fait observer que : « la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a autorisé, en son article 30, la participation de la collectivité d'outre-mer au capital de sociétés commerciales, pour des motifs d'intérêt général. Aucun article n'ouvre cette possibilité aux établissements publics de la Polynésie française » 29 ( * ) .
Afin de clarifier les conditions de participation des établissements publics de la Polynésie française à des sociétés privées, l'amendement adopté par votre commission permet expressément à ces établissements publics de participer au capital de sociétés privées gérant un service public ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital de sociétés commerciales.
Une telle extension a déjà été adoptée pour les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte 30 ( * ) .
L'article additionnel inséré par votre commission définit en outre l'autorité compétente pour désigner les représentants de la Polynésie française ou de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés privées au capital desquelles ils participent.
En l'absence de précision, le tribunal administratif de la Polynésie française a, dans un avis n° 16-2009 du 1 er juillet 2009, précisé que sur le fondement de l'article 102 du statut, il revenait à l'assemblée de la Polynésie française de procéder à de telles désignations. En effet, aux termes du deuxième alinéa de cet article, « toutes les matières qui sont de la compétence de la Polynésie française relèvent de l'assemblée de la Polynésie française, à l'exception de celles qui sont attribuées par la présente loi organique au conseil des ministres ou au président de la Polynésie française ».
Or, s'agissant de la création, par la Polynésie française, de sociétés d'économie mixte l'associant, ou associant ses établissements publics, à des personnes privées, l'article 29 du statut confie la désignation des représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance au conseil des ministres de la Polynésie française ou au conseil d'administration de l'établissement public actionnaire.
Votre commission a souhaité appliquer le même dispositif à la désignation des représentants de la Polynésie française ou de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés au sein desquelles ils détiennent une participation.
En conséquence, votre commission a précisé à l'article 157-3 du statut que le président de la Polynésie française transmettrait à l'assemblée de la collectivité tout projet de décision relatif à la nomination de représentants de la Polynésie française au sein du conseil d'administration ou du conseil de surveillance des sociétés privées dans lesquelles elle détient des participations.
Ainsi, dans une logique de transparence des institutions, les décisions de nominations seront soumises à la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée, qui devra émettre un avis.
Tel est l'objet de l'article 5 B inséré par votre commission .
Article 5 C (nouveau) (art. 30-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Création d'autorités de régulation économique par la Polynésie française
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, permet à la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes auxquelles elle pourrait confier des missions de régulation dans le secteur économique. Il s'agit en particulier de permettre à la Polynésie française de créer une autorité indépendante chargée de veiller au respect des règles de concurrence.
En effet, le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales, publié en septembre 2010, relève que le droit de la concurrence est quasi inexistant en Polynésie française.
Or, indique-t-il, « certaines entreprises, à l'abri derrière des barrières protectionnistes, disposent d'un pouvoir de marché élevé comme l'atteste le niveau de certains prix (celui de l'électricité par exemple) ».
La mission propose de commencer à acclimater le fait concurrentiel en Polynésie française par la mise en place d'une autorité de la concurrence, sous forme d'une autorité administrative indépendante (AAI).
Comme l'indique l'annexe VIII du rapport de la mission d'assistance, la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, dans un avis rendu le 22 décembre 2009, en réponse à une question du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, estime que des AAI peuvent être instituées par l'organe délibérant de ce territoire 31 ( * ) . Cette analyse est transposable à la Polynésie française. Toutefois, une telle AAI ne peut être créée que dans les domaines de compétence de la collectivité et ne peut qu'exercer une fonction consultative, sauf si la loi organique statutaire permet de lui attribuer un pouvoir réglementaire ou de sanction.
Le rapport de la mission d'assistance considère que « rien ne s'oppose donc, au niveau constitutionnel, à ce que, dans la collectivité de Polynésie française, des pouvoirs analogues à ceux confiés habituellement à une autorité administrative indépendante soient confiés à un organisme présentant des garanties d'indépendance, d'expertise et de continuité justifiant une telle solution institutionnelle, sous réserve du respect des dispositions de la loi organique statutaire » 32 ( * ) .
La mission des inspections générales juge hautement souhaitable de modifier la loi organique statutaire de manière à prévoir la possibilité pour l'assemblée de Polynésie française de créer des AAI dotées, par exemple, d'un pouvoir réglementaire et/ou du pouvoir de prendre des décisions individuelles.
Une telle autorité administrative indépendante interviendrait dans un domaine qui relève des compétences de la collectivité, comme la concurrence, l'énergie ou les télécommunications.
Votre rapporteur a souhaité préciser que la création d'une telle autorité procèderait d'une loi du pays.
Aussi le présent article permet-il à la Polynésie française de créer par une loi du pays des autorités administratives indépendantes, dont elle devrait définir les garanties d'indépendance et d'expertise.
La loi du pays pourrait attribuer à l'autorité un pouvoir réglementaire, par dérogation aux dispositions du statut qui confient l'exercice de ce pouvoir à l'exécutif de la collectivité (articles 64, 67, 89 à 92 et 95).
L'ensemble des pouvoirs confiés à l'autorité - pouvoirs d'investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction - devraient être strictement nécessaires à l'exercice de ses missions.
Tel est l'objet de l'article 5 C inséré par votre commission .
Article 5 D (nouveau) (art. 41 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Possibilité pour le président de la Polynésie française de solliciter l'engagement de négociations avec l'Union européenne
Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, étend à la Polynésie française une disposition permettant à son président de demander à l'État d'engager des négociations avec l'Union européenne, en vue d'obtenir des mesures spécifiques, utiles au développement de la collectivité.
Le législateur organique a déjà adopté une telle disposition pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L.O. 6252-17, L.O. 6352-17 et L.O. 6462-15 du code général des collectivités territoriales), ainsi que pour la Nouvelle-Calédonie (art. 30 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).
Tel est l'objet de l'article 5 D inséré par votre commission .
Article 5 E (nouveau) (art. 43, 48 et 53 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Compétences et ressources des établissements publics de coopération intercommunale
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, complète trois articles du statut de la Polynésie française afin d'étendre les compétences des établissements publics de coopération intercommunale et de leur attribuer des ressources propres.
Il permet tout d'abord à la Polynésie française d'instituer des impôts ou taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale.
En effet, l'article 53 de la loi organique statutaire donne à la Polynésie française la compétence pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes. Cette compétence doit aujourd'hui être complétée pour accompagner la mise en place de l'intercommunalité, rendue possible par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007.
Cette ordonnance a étendu aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales (CGCT).
En Polynésie française, le développement de l'intercommunalité apparaît comme une impérieuse nécessité, afin que les communes puissent assumer pleinement leurs nouvelles compétences.
La Polynésie française compte actuellement 8 structures intercommunales, dont deux créées en 2010 :
- le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) créé le 1er juin 2010 entre les communes de Pirae et d'Arue pour l'assainissement des eaux usées ;
- la communauté de communes des Marquises regroupant les 6 communes de l'archipel. Il s'agit de la première communauté de communes créée en Polynésie française. Elle réunit les communes de Fatu Hiva, Hiva Oa, Nuku Hiva, Tahuata, Ua Huka et Ua Pou, soit au total 8 632 habitants.
Par ailleurs, l'extension du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes de la Polynésie française a entraîné la création d'une commission de coopération intercommunale de Polynésie française, ou CCIPF (article L.5211-42 du CGCT). Présidée par le haut commissaire et composée de 40 membres , cette commission est chargée d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale, la CCIPF doit également donner des avis sur les projets de création d'EPCI, d'extension du périmètre d'EPCI et de fusion d'EPCI à fiscalité propre et sur toute demande de retrait d'un syndicat de communes, d'une communauté de communes ou d'un syndicat mixte.
Sous la direction de son rapporteur, la CCIPF doit élaborer un programme de travail avec pour objectif la réalisation d'un schéma de l'intercommunalité en Polynésie française.
Dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2011, votre rapporteur soulignait que la création de structures de coopération intercommunale en Polynésie française est freinée par une quasi inexistence de la fiscalité communale.
En effet, la Polynésie française est compétente depuis 2004 pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, mais elle n'a pas exercé cette compétence. L'absence de fiscalité obère le développement de structures intercommunales plus intégrées, la création de SIVU et de SIVOM apparaissant actuellement plus adaptée à la situation et à la gestion mutualisée des compétences : eau, déchets, assainissements.
L'amendement adopté par votre commission permet à la Polynésie française d'instituer des impôts et taxes spécifiques pour les établissements publics de coopération intercommunale. Cette fiscalité spécifique donnerait aux EPCI la possibilité de réaliser des projets d'aménagement et de développement de façon beaucoup plus autonome que s'ils dépendent de subventions.
L'article 5 E modifie en outre l'article 43 du statut, afin de permettre aux EPCI créés en Polynésie française d'intervenir , dans les conditions définies par une loi du pays, en matière d'aides et interventions économiques, d'aide sociale, d'urbanisme, de culture et de patrimoine local . Cette possibilité d'intervention n'est aujourd'hui prévue que pour les communes.
Enfin, votre commission a souhaité modifier l'article 48 de la loi statutaire, pour que les présidents des EPCI puissent, par délégation des autorités de la Polynésie française, prendre les mesures individuelles d'application des lois du pays et des réglementations édictées par ces autorités.
Une telle délégation de compétence ne pourrait être accordée qu'avec l'accord de l'assemblée délibérante de l'EPCI intéressé et devrait s'accompagner du transfert des moyens nécessaires à l'exercice des pouvoirs délégués.
Tel est l'objet de l'article 5 E inséré par votre commission .
Article 5 F (nouveau) (art. 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Domaine public maritime de la Polynésie française
Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, vise à assurer une meilleure protection du domaine public maritime de la Polynésie française.
Il s'agit de préciser que ce domaine comprend non seulement les rivages de la mer, mais aussi les lais et relais de la mer. Les lais sont les terres nouvelles formées par des dépôts d'alluvions sur le rivage. Les relais sont les terrains qui émergent lorsque la mer les abandonne en se retirant.
Tel est l'objet de l'article 5 F inséré par votre commission .
Article 5 G (nouveau) (art. 55 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Délégation de la réalisation d'équipements collectifs ou de la gestion de services publics
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les modalités de mise en oeuvre des délégations de la Polynésie française aux communes, aux établissement communaux ou aux établissements publics de coopération intercommunale, ou des délégations des communes et de leurs groupements à la Polynésie française, pour la réalisation de certains projets.
L'article 55 du statut de la Polynésie française permet en effet à cette collectivité de confier aux communes, aux établissements communaux ou à des établissements de coopération intercommunale la réalisation d'équipements collectifs ou la gestion de services publics et, réciproquement, aux communes ou à leurs groupements de confier à la Polynésie française l'exécution de ces mêmes missions. Dans chaque cas, une convention de délégation doit être signée et prévoit le concours financier de la Polynésie française ou la participation financière des communes.
Ces dispositions ne précisent cependant pas la nature juridique des rapports contractuels qu'entretiennent les collectivités à l'occasion de la mise en application de ces dispositions, ni l'autorité compétente pour réglementer de tels contrats.
Par ailleurs, l'article 55 n'indique pas qu'un texte est nécessaire pour assurer sa mise en oeuvre, à la différence de l'article 54 qui précise qu'une loi du pays intervient pour définir les règles en matière de concours financiers de la Polynésie française aux communes.
Or, la rédaction de l'article 140 du statut, relatif aux lois du pays, issue de la loi organique du 7 décembre 2007, ne mentionne plus l'intervention de tels textes pour définir les relations entre la Polynésie française et les communes, prévues à la section 6 du chapitre Ier du titre III.
Par conséquent, l'amendement adopté par votre commission complète l'article 55 du statut, afin de lever les incertitudes concernant la nature juridique des conventions de délégations de compétence et la détermination de l'autorité compétente pour assurer la mise en oeuvre d'une telle disposition.
Il appartiendrait à l'assemblée de la Polynésie française d'adopter une loi du pays définissant les conditions de conclusion d'une telle délégation.
Tel est l'objet de l'article 5 G inséré par votre commission .
Article 5 H (nouveau) (art. 56 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Définition du domaine initial des communes de Polynésie française
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les modalités de détermination du domaine initial des communes de Polynésie française.
En effet, l'article 56 de la loi organique statutaire est ambigu, dans la mesure où il évoque une affectation aux communes d'une partie du domaine de la Polynésie française.
Les décrets relatifs à la constitution du domaine des communes ne précisent pas davantage la nature du transfert 33 ( * ) . Il convient de lever ces ambigüités et d'affirmer qu'il s'agit d'un transfert de propriété.
Le présent article prend ainsi en compte l'extension des compétences communales depuis l'ordonnance du 5 octobre 2007. Cette extension a placé les communes dans une situation difficile en raison de la rigidité de leurs ressources et du coût du foncier. Selon les indications fournies à votre rapporteur par les autorités de Polynésie française, les communes peuvent en effet se voir refuser l'attribution de financements de projets par le Comité des finances locales, si elles ne sont pas propriétaires foncières.
Par ailleurs, la loi organique statutaire institue deux procédures concernant le domaine communal, l'une réservée à la création du domaine, l'autre à son extension. Seule l'extension est soumise à l'avis préalable du conseil municipal.
Il paraît souhaitable d'étendre l'avis du conseil municipal à la procédure de création puisque les communes restent les acteurs principaux de la gestion de leur domaine.
Enfin, le présent article simplifie la procédure de constitution du domaine des communes de Polynésie française, qui ne relèverait plus d'un décret mais d'un arrêté du haut commissaire. Parmi les 48 communes polynésiennes, 27 n'ont pas encore de domaine constitué. Or, il revient à la direction de l'ingénierie publique et des affaires communales (DIPAC), service du haut commissariat, de préparer les projets de décrets.
Tel est l'objet de l'article 5 H inséré par votre commission .
Article 5 (art. 73 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation du nombre de ministres
Cet article limite la composition du gouvernement de la Polynésie française à sept ministres.
La loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a engagé un premier mouvement de limitation de l'effectif gouvernemental, en insérant à l'article 73 de la loi organique statutaire un alinéa disposant que le gouvernement comprend au plus quinze ministres.
Le projet de loi organique tend à réduire à nouveau cet effectif, qui ne pourrait dépasser sept ministres. Selon l'exposé des motifs, il s'agit de « répondre à une demande fortement exprimée par la société civile en Polynésie française » et de « tenir compte de la nécessité de réaliser des économies budgétaires ».
L'effectif de sept ministres, auxquels s'ajouteraient le président et le vice-président, semble raisonnable pour l'exécutif d'une collectivité de 265.000 habitants.
Votre commission est d'ailleurs à l'origine de la limitation définie en 2007. Elle avait alors souhaité, en première lecture, préciser que le gouvernement polynésien comprend entre sept et quinze membres.
La limitation du nombre de ministres répond aux observations du rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française et vise à réduire les dépenses consacrées au fonctionnement des pouvoirs publics.
Cette limitation doit permettre de créer un nombre de portefeuilles approprié aux compétences de la Polynésie française. Elle peut aussi réduire les éventuels jeux de répartition des responsabilités, qui ont un impact sur la stabilité gouvernementale.
Votre commission a cependant souhaité accorder davantage de souplesse aux autorités de Polynésie française. En effet, s'il est nécessaire d'encadrer le nombre de ministres, il convient néanmoins de permettre la création de portefeuilles qui ne soient pas démesurés et de prendre en compte l'étendue géographique de la Polynésie française, comparable à celle de l'Europe.
Le gouvernement constitué par le M. Oscar Temaru, président de la Polynésie française, comprend dix ministres.
A titre de comparaison, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie doit comprendre cinq à onze membres, dont le président (article 109 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur prévoyant, pour la Polynésie française, un effectif gouvernemental compris entre sept et dix ministres. Si l'on inclut le président de la Polynésie française et le vice-président, l'effectif total sera au maximum de douze.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 (art. 74 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation du nombre de mandats successifs du président de la Polynésie française
Cet article limite à deux le nombre de mandats successifs que peut exercer le président de la Polynésie française.
L'article 74 de la loi organique du 27 février 2004 ne prévoit actuellement aucune limite. La disposition proposée s'inspire de la modification apportée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l'article 6 de la Constitution, s'agissant du nombre de mandats successifs que peut accomplir le Président de la République.
L'exposé des motifs du projet de loi organique avance que la limite proposée permettrait de favoriser le renouvellement de la classe politique polynésienne.
En pratique, la limitation à deux mandats de cinq ans successifs de l'exercice du pouvoir par le président de la Polynésie française ne paraît pas constituer la mesure la plus urgente compte tenu de l'absence de stabilité institutionnelle.
Celle-ci supposerait en effet que le président de la collectivité puisse, avant tout, aller au terme de son mandat, ce qui ne s'est pas produit depuis une dizaine d'années. Or, votre commission souligne que la limitation proposée par le projet de loi organique ne vise que l'accomplissement de deux mandats successifs complets par le même président de la Polynésie française.
Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .
Article 6 bis (nouveau) (art. 78 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Clarification des dispositions relatives au remplacement temporaire des représentants à l'assemblée de la Polynésie française
Inséré à l'initiative de votre rapporteur, cet article vise à préciser les dispositions relatives au retour à l'assemblée de la Polynésie, à la fin de leurs fonctions gouvernementales, des représentants nommés au gouvernement de la collectivité.
En effet, dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 78 de la loi organique prévoit qu'un membre du gouvernement qui quitte ses fonctions ne peut retrouver son siège au sein de l'assemblée qu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de sa démission. Or, simultanément, le même article indique qu'en cas de démission du président de la Polynésie française, les membres du gouvernement peuvent reprendre immédiatement l'exercice de leur mandat de représentant au sein de l'assemblée de la Polynésie française.
Votre commission a estimé opportun de préciser que, si le président de la collectivité démissionne après un membre du gouvernement mais moins de trois mois après cette dernière démission, le membre du gouvernement en cause pourra retrouver son mandat dès la démission du président.
En outre, votre commission a estimé que le délai de trois mois qui sépare la démission d'un membre du gouvernement de son retour au sein de l'assemblée de la Polynésie était excessivement long. En conséquence, elle a souhaité aligner ce délai sur le droit commun applicable en métropole 34 ( * ) : ainsi, elle a réduit sa durée, qu'elle a fixée à un mois .
Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .
Article 7 (art. 86 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation de l'effectif des cabinets ministériels
Cet article limite à quinze le nombre de collaborateurs que peut employer chaque ministre du gouvernement de la Polynésie française.
Cette disposition complète la limitation du nombre de ministres, prévue par l'article 5, dans un double objectif de moralisation de la vie institutionnelle et d'économie budgétaires. L'exposé des motifs du projet de loi organique indique que cette mesure « vise à mettre fin au recrutement pléthorique des collaborateurs par le gouvernement de la Polynésie française », celui-ci ayant recruté, dans les années 2000, jusqu'à 693 collaborateurs.
La limitation de l'effectif des cabinets ministériels en Polynésie française peut contribuer à améliorer le fonctionnement du gouvernement, en rassemblant les énergies et en évitant le recours à des emplois qui, au regard des effectifs atteints dans le passé, n'étaient sans doute pas tous justifiés.
Le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française préconise de limiter l'effectif des cabinets à huit personnes 35 ( * ) .
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à assurer une limitation de l'effectif des cabinets des ministres de Polynésie française, tout en respectant l'autonomie de la collectivité.
Cet amendement confie par conséquent à l'assemblée de la Polynésie française la compétence pour fixer le nombre maximum de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres.
L'assemblée fixerait cet effectif maximum sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier. Elle devrait en outre inscrire les crédits nécessaires à la rémunération des emplois de collaborateur de cabinet sur un chapitre spécifique, les dépenses correspondantes étant soumises à un plafond fixé à 20 % des dépenses consacrées au fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française.
L'amendement précise par ailleurs les conditions dans lesquelles prennent fin les fonctions de collaborateur des autorités politiques de la Polynésie française.
Il s'agit de reconnaître la fin de mandat ou de fonctions comme cause réelle et sérieuse de licenciement pour les contrats des collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du président de l'assemblée, des ministres et des représentants de l'assemblée qui relèvent du droit privé.
Ces précisions permettront d'éviter un abondant et coûteux contentieux pour la collectivité d'outre mer.
L'amendement applique enfin les mêmes conditions aux contrats des collaborateurs du président de l'assemblée de la Polynésie française et des représentants à cette assemblée.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 7 bis (nouveau) (art. 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Plafonnement des indemnités et rémunérations du président et des membres du gouvernement de la Polynésie française
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, instaure un plafonnement des indemnités perçues par le président de la Polynésie française et par les autres membres du gouvernement de la Polynésie française en cas de cumul de mandats ou de fonctions.
La mise en place d'un tel plafonnement est recommandée par le rapport des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales dans le cadre de la mission d'assistance à la Polynésie française (volume 1, annexe IV, p. 9, proposition n°3). Ce rapport relève que depuis l'ordonnance du 5 octobre 2007 étendant le code général des collectivités territoriales à la Polynésie française, les fonctions de président ou de membre du gouvernement de la Polynésie française peuvent être cumulées avec un mandat de maire.
De façon plus générale, un plafonnement paraît nécessaire dans le cas où le président de la Polynésie française, ou un membre du gouvernement local, siègerait au conseil d'administration d'un établissement public local, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société d'économie mixte locale ou présiderait une telle société.
Suivant cette recommandation, le présent article reprend le dispositif défini par l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, c'est-à-dire le principe d'un plafond correspondant à une fois et demie l'indemnité de fonction de base du président et des membres du gouvernement de la Polynésie française.
Tel est l'objet de l'article 7 bis inséré par votre commission .
Article 7 ter (nouveau) (art. 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Délégations de signature
Inséré par votre commission à la suite de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur, cet article simplifie les modalités de fonctionnement des délégations de signature consenties par le président de la Polynésie française et les membres du gouvernement.
En l'état du droit, l'article 96 de la loi organique du 27 février 2004 se borne à indiquer que le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement peuvent confier une délégation de signature aux responsables des services de la collectivité, à ceux des services de l'Etat et aux membres de leur cabinet. En l'absence de précision contraire, il est considéré que la cessation des fonctions du président ou du membre du gouvernement met fin à la délégation de signature, ce qui pose de réels problèmes pratiques dans le contexte d'instabilité que connaît la Polynésie.
Votre commission a, en conséquence, estimé nécessaire d'assouplir ce dispositif : elle a ainsi souhaité aligner le régime applicable aux délégations de signature en Polynésie sur celui prévu, en métropole, pour les délégations consenties par les ministres et les secrétaires d'Etat 36 ( * ) .
Ainsi, la loi organique préciserait que :
- le changement de président ou de membre du gouvernement ne met pas automatiquement fin aux délégations de signature consenties par les « sortants », mais que l'autorité délégataire peut, à tout moment, remettre en cause cette délégation par un arrêté publié au Journal officiel de la Polynésie française ;
- les responsables des services de la Polynésie française bénéficient d'une délégation de signature dès le lendemain de la publication de l'acte de nomination du président ou du membre du gouvernement dont ils relèvent ; un régime de délégation expresse serait toutefois maintenu pour les membres de cabinet et les responsables des services de l'Etat.
Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé .
Article 8 (art. 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Renouvellement du bureau de l'assemblée de la Polynésie française
Cet article supprime la possibilité, pour l'assemblée de la Polynésie française, de décider du renouvellement intégral de son bureau.
L'article 121 de la loi organique statutaire prévoit que l'assemblée élit son président pour la durée du mandat de ses membres, soit pour cinq ans. Cette assemblée élit en outre chaque année les autres membres de son bureau, à la représentation proportionnelle des groupes politiques.
Le statut prévoit par ailleurs deux cas de renouvellement intégral du bureau :
- en cas de vacance des fonctions de président de l'assemblée de la Polynésie française ;
- lors du renouvellement annuel des membres du bureau, ou lors de la première réunion de l'assemblée suivant un renouvellement partiel, si elle le décide à la majorité absolue de ses membres.
La possibilité, pour l'assemblée, d'interrompre chaque année le mandat de son président si la majorité de ses membres le décide, est un facteur d'instabilité, puisqu'elle permet d'intégrer la présidence de l'assemblée de la Polynésie française dans un jeu de distribution des responsabilités en cas de recomposition des majorités.
Aussi l'article 8 du projet de loi organique supprime-t-il cette faculté, de même que la possibilité, pour l'assemblée, de décider de renverser le président après le renouvellement d'une partie de ses membres.
En conséquence, le bureau de l'assemblée ne serait pas renouvelé chaque année, mais élu pour la durée du mandat des membres de l'assemblée, comme le président. Seule une vacance des fonctions de président de l'assemblée, résultant par exemple d'une démission, entraînerait un renouvellement intégral du bureau.
Votre rapporteur approuve ces modifications, qui participent pleinement à l'objectif de stabilité des institutions de la Polynésie française. En effet, l'impossibilité, pour l'assemblée, de remettre en cause les fonctions du président en place retirera une fonction éminente des opérations de combinaison et de répartition des responsabilités qui favorisent des changements incessants au sein des institutions polynésiennes. L'une des fonctions en jeu sera désormais fixe et cette stabilisation devrait avoir un effet positif sur l'ensemble des institutions.
Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .
Article 8 bis (nouveau) (art. 135 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Actualisation d'une référence aux institutions européennes
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, prend en compte l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne qui, depuis le 1 er décembre 2009, a supprimé toute référence aux Communautés européennes. Seule existe désormais l'Union européenne, qui s'est substituée aux Communautés européennes.
L'article 135 du statut de la Polynésie française, aux termes duquel le haut-commissaire soumet à l'assemblée de la collectivité les propositions d'actes des Communautés européennes et de l'UE relatives à l'association des pays d'outre-mer à la Communauté européenne est donc modifié pour faire référence à l'Union européenne.
Tel est l'objet de l'article 8 bis inséré par votre commission .
Article 8 ter (nouveau) (art. 137 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Autorité du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée
Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les compétences du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée.
Depuis 1990, l'assemblée de la Polynésie française bénéficie de l'autonomie administrative et financière et, à cet effet, les juridictions administratives, tant dans leur activité contentieuse que consultative, ont reconnu que le président de l'assemblée était l'autorité investie du pouvoir d'organiser et diriger les services de l'assemblée 37 ( * ) .
Sur le modèle de l'article 34 de la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, le présent amendement tend à inscrire ces attributions dans la loi organique statutaire 38 ( * ) .
En outre, et comme la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie l'a précisé, l'amendement indique que le président de la Polynésie française gère les biens de l'assemblée et les biens qui lui sont affectés.
Tel est l'objet de l'article 8 ter inséré par votre commission .
Article 8 quater (nouveau) (art. 144 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Régime contentieux du budget de la Polynésie française
Cet article, inséré à la suite de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur, uniformise le régime contentieux des lois du pays prises en matière fiscale et du budget de la Polynésie française.
En effet, les lois du pays fiscales peuvent aujourd'hui être contestées directement devant le Conseil d'Etat, alors que le budget doit être déféré au tribunal administratif. Cette différence de traitement est problématique, dans la mesure où elle induit l'existence de deux procédures différentes (et donc de deux délais différents entre la contestation initiale de l'acte et la décision définitive du juge administratif sur la légalité de celui-ci) pour des catégories d'actes similaires.
Pour résoudre cette dissymétrie, votre commission a souhaité que le budget puisse être déféré au Conseil d'Etat en premier ressort.
Elle a adopté l'article 8 quater ainsi rédigé .
Article 8 quinquies (nouveau) (art. 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Rétroactivité des lois du pays fiscales
Inséré à l'initiative de votre rapporteur, cet article restreint le champ de la rétroactivité des lois du pays prises en matière fiscale.
En effet, dans sa rédaction initiale, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 prévoyait que les lois du pays relatives aux « contributions directes et taxes assimilées » entraient en vigueur, dès lors le budget avait été adopté, le 1 er janvier de l'année suivant la première réunion de l'assemblée de la Polynésie française consacrée à l'examen du projet de budget, et ce, même si elles n'avaient pas été publiées avant cette date. Il s'agissait donc de prévoir une entrée en vigueur rétroactive de certains actes fiscaux , afin de permettre la perception effective de contributions par la collectivité.
Cependant, la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 a étendu le champ des actes concernés par ce régime dérogatoire, en permettant l'entrée en vigueur immédiate des toutes lois du pays relatives « aux impôts et taxes ». Ce faisant, elle y a soumis les contributions indirectes : à l'usage, cette innovation ne semble pas adaptée aux particularités de ces impôts -qui ont, en règle générale, un fait générateur de durée très limitée et qui sont fréquemment acquittés immédiatement 39 ( * ) .
En conséquence, votre commission a souhaité revenir à l'état du droit antérieur à la loi organique de décembre 2007 et limiter la possibilité d'une entrée en vigueur rétroactive aux seules lois du pays relatives aux impôts directs .
Par ailleurs, votre commission a supprimé les dispositions relatives au régime contentieux applicable aux lois du pays faisant l'objet d'une entrée en vigueur rétroactive qui figuraient au sein de l'article 144 de la loi organique : cette suppression n'a aucune conséquence de fond, dans la mesure où elle est compensée par la création d'un nouvel article 180-1 regroupant l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de contestation de ces actes (voir infra , article 12 quinquies nouveau).
Votre commission a adopté l'article 8 quinquies ainsi rédigé .
Article 9 (art. 147, 149 et 152 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Composition du conseil économique, social et culturel
Cet article précise que la composition du conseil économique, social et culturel (CESC) de la Polynésie française assure une représentation de l'ensemble des archipels.
Le Conseil économique, social et culturel est obligatoirement consulté sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique ou social et peut l'être sur les autres projets ou propositions de délibérations (article 151 du statut d'autonomie).
L'article 147 de la loi organique statutaire dispose que le CESC de la Polynésie française est composé de représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de la collectivité.
Aux termes de l'article 149, il appartient à l'assemblée de la Polynésie française de fixer, par des délibérations, le nombre des membres du CESC, la liste des groupements, organismes et associations qui y sont représentés, le mode de désignation de leurs représentants, le nombre de sièges qui leur sont attribués, le montant des indemnités de vacation payées aux membres et les règles d'organisation et de fonctionnement du conseil.
Le I de l'article 9 modifie l'article 147 de la loi organique, afin de prévoir que la composition du CESC assure une représentation de l'ensemble des archipels.
Il s'agit d'assurer ainsi que des représentants des archipels éloignés de Tahiti (îles Marquises, îles Australes, Tuamotu-Gambier) siègent au sein du conseil.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, les élus des archipels, « dénonçant un centralisme excessif des institutions polynésiennes », ont « tendance à faire valoir systématiquement les intérêts de leurs îles lors des votes à l'assemblée, faute de disposer d'une autre voie organisée d'expression institutionnelle ».
Votre rapporteur souligne que la représentation des archipels doit d'abord être assurée au sein de l'assemblée de la Polynésie française. Il relève cependant que les archipels distincts des îles de la Société ont chacun des situations économiques et sociales particulières, qui justifient leur représentation au CESC. Votre commission approuve par conséquent l'inscription de cette représentation dans le statut de la Polynésie française.
Le II de l'article 9 modifie par ailleurs l'article 149 de la loi organique statutaire, afin de préciser que l'assemblée de la Polynésie française doit fixer les règles relatives au CESC en respectant l'obligation d'assurer la représentation de l'ensemble des archipels et de limiter le nombre des membres du CESC à 43. Ce plafond vise à préserver le fonctionnement du conseil et à éviter une augmentation excessive des dépenses publiques.
Le CESC compte actuellement 51 membres, désignés pour 4 ans.
Consulté par le président de la Polynésie française sur le projet de loi organique, le CESC a rendu un avis le 14 avril 2011, dans lequel il juge que « la réduction (de 51 à 43) du nombre de ses membres est excessive et l'objectif affiché de rationalisation des dépenses contesté ». En effet, la dotation du CESC reste modeste et connaît une baisse depuis trois ans. Elle s'élève, pour l'année 2011, à 96 millions de francs CFP, soit 805.000 euros.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur fixant l'effectif maximal du CESC à 51, soit son effectif actuel. En effet, le nombre maximal de 43 pourrait se révéler trop faible, puisque la composition du CESC devra désormais assurer la représentation des archipels.
En outre, afin de limiter les dépenses de fonctionnement du CESC, cet amendement modifie l'article 152 de la loi organique statutaire afin d'indexer les dépenses du CESC pour éviter toute dérive. Il applique donc à cette institution le même dispositif que celui existant pour l'assemblée de la Polynésie française (art. 129, dernier alinéa, de la loi organique statutaire du 27 février 2004).
Ainsi, la progression d'une année sur l'autre du budget de fonctionnement du conseil économique, social et culturel ne pourrait, à représentation constante, excéder l'évolution prévisible des recettes ordinaires telle qu'elle est communiquée au conseil économique, social et culturel, au plus tard le 1 er octobre, par le président de la Polynésie française.
L'amendement adopté par votre commission permet en outre à l'assemblée de la Polynésie française de préciser les règles afférentes aux garanties dont disposent les membres du conseil économique, social et culturel de Polynésie française en ce qui concerne les autorisations d'absence et le crédit d'heures. Votre commission a toutefois établi une limite, en précisant que ces garanties ne pourraient excéder celles applicables aux membres d'un conseil économique, social et environnemental régional 40 ( * ) .
Enfin, votre commission a souhaité préciser que ce sont des délibérations et des lois du pays qui fixent les règles relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement du CESC, car le recours à une loi du pays serait plus adapté pour définir les garanties accordées aux membres du conseil.
Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 (art. 156 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Conditions de dépôt et d'adoption d'une motion de défiance constructive
Cet article modifie les conditions de dépôt et d'adoption par l'assemblée de la Polynésie française des motions de défiance, afin d'éviter que ce mécanisme de mise en cause de la responsabilité du gouvernement polynésien ne favorise l'instabilité politique.
• Le dispositif proposé
L'article 156 du statut, modifié par la loi organique du 7 décembre 2007, permet en effet à l'assemblée de la Polynésie française de mettre en cause la responsabilité du président et du gouvernement de la Polynésie française, par le vote d'une motion de défiance.
Dans sa version initiale, reprenant le statut de 1996, la loi organique du 27 février 2004 permettait à l'assemblée de la Polynésie française de voter une motion de censure, cette motion n'étant recevable que si elle était revêtue de la signature d'au moins un cinquième des représentants.
En raison d'une utilisation très fréquente de cette procédure au cours des années 2004-2007, la loi organique du 7 décembre 2007 a substitué à la motion de censure une motion de défiance constructive, inspirée du dispositif défini à l'article 38 de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse. Ce dispositif avait auparavant été repris pour les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon dans la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.
La motion de défiance n'est recevable que si elle est signée par au moins le quart des représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Elle doit mentionner les motifs pour lesquels elle est présentée et le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption.
Pendant les périodes de session, l'assemblée de la Polynésie française se réunit de plein droit trois jours francs après le dépôt de la motion de défiance. Si celle-ci est déposée en-dehors des périodes de session ordinaire, une session est ouverte de droit cinq jours francs après le dépôt. Le vote sur la motion doit intervenir au cours des deux jours suivant la réunion de l'assemblée.
Si le quorum n'est pas atteint, le vote est renvoyé au lendemain.
Selon une disposition analogue à celle de l'article 49, deuxième alinéa, de la Constitution, seuls les votes favorables à la motion de défiance sont recensés et celle-ci ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des représentants.
Votre commission avait par ailleurs inscrit à l'article 156 une limitation à deux du nombre de motions de défiance que chaque représentant peut signer au cours d'une année civile.
Les résultats du scrutin peuvent être contestés par tout représentant à l'assemblée de la Polynésie française ou par le haut-commissaire, devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, dans un délai de cinq jours suivant leur proclamation.
Les fonctions des membres du gouvernement cessent de plein droit dès l'adoption de la motion de défiance. Le candidat à la présidence de la Polynésie française est déclaré élu et prend immédiatement ses fonctions. Il lui revient alors de nommer un vice-président et des ministres, dans les conditions prévues par l'article 73 du statut.
L'article 10 du projet de loi organique revient tout d'abord à une disposition qu'avait proposée votre rapporteur lors de l'examen de la loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française et qui n'avait finalement pas été retenue.
Il porte en effet la proportion de signataires requise pour que la motion de défiance soit recevable du quart au tiers des représentants . Cette proportion est identique à celle que prévoient les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Votre commission approuve cette modification qu'elle avait elle-même proposée en novembre 2007.
Le projet de loi organique précise en outre que le vote sur la motion de défiance ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt, et non au cours des deux jours suivants la réunion de l'assemblée dans les trois jours ou les cinq jours suivant le dépôt.
Cette disposition reprend celle qui figure à l'article 49, deuxième alinéa, de la Constitution, pour les motions de censure. Elle impose un délai minimal de quarante-huit heures après le dépôt pour que la motion de défiance soit soumise à un vote, alors que le texte en vigueur impose un vote dans les deux jours suivant la réunion de plein droit de l'assemblée.
Ce délai de réflexion ne paraît guère pertinent en l'espèce, puisque le statut prévoit d'ores et déjà un délai de trois ou de cinq jours suivant le dépôt de la motion de défiance pour la réunion de plein droit de l'assemblée. Le projet de loi organique induit même une ambiguïté, voire une incohérence, puisque le délai minimal de quarante-huit heures pour le vote sur la motion est inférieur au délai requis pour réunir l'assemblée de plein droit, en fonction des périodes de session.
Cette ambiguïté n'existe pas dans les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, aux termes desquels « le vote ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures après le dépôt de la motion » (articles L.O. 6222-4, L.O. 6322-4 et L.O. 6432-2 du code général des collectivités territoriales).
Enfin, le projet de loi organique porte à trois cinquièmes des représentants à l'assemblée de la Polynésie française la majorité requise pour l'adoption d'une motion de défiance.
• Le texte adopté par votre commission
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant les conditions de vote des motions de défiance.
En effet, le projet de loi organique reprend les dispositions de l'article 49, alinéa 2, de la Constitution, selon lequel que le vote de la motion de censure ne peut intervenir que 48 heures après le dépôt de la motion.
Pourtant, ce délai n'est pas transposable en l'état à la Polynésie française, puisque le statut prévoit déjà un délai avant que l'assemblée de la Polynésie française ne se réunisse pour discuter la motion. Cette réunion de plein droit a lieu trois jours après le dépôt de la motion si l'assemblée est en session ou cinq jours après si elle n'est pas en session. Ce délai vise à permettre aux élus de l'ensemble des archipels de la Polynésie française de rejoindre Papeete afin de participer au vote.
Par conséquent, votre commission a précisé que le vote sur la motion doit intervenir dans les quarante-huit heures suivant la réunion de plein droit de l'assemblée .
Par ailleurs, votre commission a maintenu les conditions actuelles d'adoption d'une motion de défiance. En effet, porter aux trois cinquièmes des représentants la majorité requise pour son adoption pourrait conduire à des blocages institutionnels, en maintenant en fonction un président dépourvu de la majorité nécessaire pour faire adopter ses textes. Il semble préférable de conserver une majorité absolue des représentants pour l'adoption d'une telle motion, dès lors que le nombre de signatures requis est porté du quart au tiers des représentants.
Enfin, votre commission a réduit à une seule motion de défiance le nombre de motions que chaque représentant à l'assemblée de la Polynésie française peut signer au cours de chaque année civile, contre deux depuis la loi organique de décembre 2007.
Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .
Article 11 (art. 156-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Conditions de recevabilité et d'adoption des motions de renvoi budgétaire
Cet article aligne les conditions de recevabilité et d'adoption des motions de renvoi budgétaire sur le nouveau régime des motions de défiance prévu par l'article 11 du projet de loi organique.
• Le dispositif proposé
La loi organique du 7 décembre 2007 a inséré dans le statut de la Polynésie française un article 156-1 permettant au président de la Polynésie française d'engager sa responsabilité devant l'assemblée afin d'obtenir l'adoption du projet de budget de la collectivité.
Ainsi, dans l'hypothèse où, au 31 mars de l'exercice en question, l'assemblée de la Polynésie française a rejeté le budget annuel, le président de la Polynésie française lui transmet un nouveau projet de budget, reprenant le projet initial, modifié le cas échéant par des amendements.
Si l'assemblée n'a pas adopté ce nouveau projet et les projets de « lois du pays » relatifs aux impôts et taxes dans un délai de cinq jours suivant leur dépôt, le président de la Polynésie française peut engager sa responsabilité devant l'assemblée.
Le projet de budget et les projets de « lois du pays » qui l'accompagnent sont alors considérés comme adoptés, sauf si une motion de renvoi est adoptée à la majorité absolue des membres. Cette motion doit être présentée par au moins le quart des membres de l'assemblée et déposée dans les cinq jours suivant l'engagement de la responsabilité du président de la Polynésie française. Elle doit comporter un projet de budget alternatif, assorti des projets de « lois du pays » relatifs aux impôts et taxes, ainsi que le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption.
Le projet de loi organique porte la proportion de signataires requise pour le dépôt d'une motion de renvoi budgétaire du quart au tiers des membres de l'assemblée de la Polynésie française . La majorité requise pour l'adoption de la motion s'élèverait aux trois cinquièmes des membres de l'assemblée et non à la majorité absolue des membres.
L'exposé des motifs du projet de loi organique souligne que le statut de la Nouvelle-Calédonie prévoit des règles similaires de dépôt et d'adoption de la motion de renvoi budgétaire. L'article 184 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose en effet que « le vote sur la motion doit avoir lieu dans les cinq jours de son dépôt. Si elle est adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres de l'assemblée, le projet de budget qui lui est annexé est considéré comme adopté. Dans ce cas, et au cours de la même séance, il est procédé à l'élection du bureau selon les modalités prévues à l'article 161 ».
Aussi votre commission considère-t-elle qu'une majorité des trois cinquièmes peut être retenue pour l'adoption d'une motion de renvoi budgétaire en Polynésie française. Il semble en effet indispensable que l'exécutif puisse obtenir l'adoption de son budget. Si la majorité de l'assemblée devenait hostile au président de la Polynésie française, elle garderait la possibilité de déposer une motion de défiance qui, elle, pourrait être adoptée à la majorité absolue des membres.
• Le texte adopté par votre commission
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur qui clarifie la rédaction de l'article 156-1 du statut.
En effet, la rédaction en vigueur comporte une ambigüité, qui laisse à penser qu'il faudrait attendre la date du 31 mars pour que le président de la Polynésie française puisse présenter un nouveau projet de budget après le rejet du premier.
L'amendement lève cette ambigüité afin de préciser que dès le premier vote de rejet du budget, sous réserve que ce vote intervienne au plus tard le 30 mars, le président de la Polynésie française est dans l'obligation de présenter un nouveau projet.
Par ailleurs, l'amendement précise les modalités d'adoption du nouveau projet de budget , car la volonté du législateur organique en décembre 2007 était bien d'instaurer, pour ce nouveau projet, une procédure de vote bloqué. Or, les péripéties du dernier budget ont montré que les dispositions du statut pouvaient être mal interprétées.
Afin de dissiper cette difficulté, il convient de préciser que le président de la Polynésie française présente un nouveau projet modifié, le cas échéant, par des amendements soutenus lors de la discussion par l'assemblée du projet de budget initial. Par ailleurs, votre commission a souhaité indiquer expressément que sur le nouveau projet de budget, s'applique la procédure de vote bloqué , selon laquelle l'assemblée se prononce sur les projets présentés par le président de la Polynésie française, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.
Enfin, par coordination avec la création d'une section spécifiquement consacrée au régime contentieux des lois du pays fiscales (article 180-1 nouveau de la loi organique, inséré par un amendement de votre rapporteur à l'article 16 nouveau), votre commission a supprimé, au sein de l'article 156-1, les dispositions rappelant les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être contestés devant le Conseil d'Etat après leur promulgation.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 (art. 157-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Montant des aides financières de la collectivité soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier
Cet article instaure un seuil minimum pour les aides financières de la collectivité qui doivent être examinées par la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée de la Polynésie française.
En effet, l'article 157-2 du statut, issu de la loi organique du 7 décembre 2007, dispose que le président de la Polynésie française transmet à l'assemblée tout projet de décision relatif :
- à l'attribution d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt à une personne morale ;
- aux participations de la Polynésie française au capital de sociétés privées gérant un service public ou au capital de sociétés d'économie mixte ;
- aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisés par la Polynésie française.
La commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée doit ensuite émettre un avis sur le projet de décision dans les vingt jours suivant sa transmission, ou dans les dix jours en cas d'urgence déclarée par le président de la Polynésie française. A l'issue de ce délai, un débat est organisé sur le projet de décision à l'assemblée de la Polynésie française, en-dehors des périodes de session, au sein de sa commission permanente, si un cinquième de leurs membres en fait la demande.
En outre, sur le rapport de sa commission de contrôle budgétaire et financier, l'assemblée de la Polynésie française peut saisir la chambre territoriale des comptes si elle estime que le projet de décision est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou le risque financier qu'elle encourt. En-dehors des périodes de session, cette saisine peut être décidée par la commission permanente de l'assemblée.
Afin d'éviter tout blocage du processus de décision, le projet soumis par le président de la Polynésie française peut être délibéré en conseil des ministres à l'issue d'un délai d'un mois ou, en cas d'urgence, de quinze jours à compter de sa transmission. L'article 12 du projet de loi organique réécrit le deuxième alinéa de l'article 157-2, afin de préciser que sont transmis à l'assemblée de la Polynésie française les projets de décision relatifs à l'attribution d'une aide financière supérieure à un seuil défini par décret. Il précise en outre que le gouvernement de la Polynésie française doit faire chaque année un rapport à l'assemblée sur le montant, l'objet et l'utilisation des aides financières inférieures à ce seuil.
Selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, l'absence de seuil conduit à « retarder l'attribution des subventions d'un faible montant à des associations, par exemple dans le cadre de la politique de la ville, retard qui peut mettre en cause la réalisation même de l'objet de la subvention ».
Votre rapporteur considère que si la définition d'un seuil paraît appropriée, celui-ci devra être fixé à un niveau suffisamment bas pour assurer l'effectivité du contrôle de l'assemblée et éviter que ne se reproduisent des dérives observées dans le passé.
Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à préserver l'autonomie de la Polynésie française, en prévoyant que le seuil à partir duquel les aides financières attribuées par la collectivité doivent faire l'objet d'un avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée est fixé par l'assemblée de la Polynésie française et non par un décret.
L'amendement précise que l'assemblée de la Polynésie française fixerait ce seuil sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier.
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 13 (nouveau) (art. 170-2 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Possibilité pour l'État et la Polynésie française d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service
Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, insère dans le statut de la Polynésie française un nouvel article 170-2, permettant à l'Etat et à la collectivité d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service.
Votre commission a ainsi souhaité transposer à la Polynésie française un dispositif que la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte a introduit en Nouvelle-Calédonie 41 ( * ) .
Selon les indications communiquées à votre rapporteur par les autorités polynésiennes, cette faculté de mettre en place des services mixtes entre l'État et la Polynésie française pourrait être particulièrement utile en matière juridique (établissement de bases de données diverses) et permettrait d'assurer au meilleur coût le fonctionnement de services imbriqués, dont la scission en plus petites entités serait parfois absurde.
Il reviendrait à une convention signée par les représentants respectifs de l'État et de l'exécutif de la Polynésie française de préciser les modalités de fonctionnement de ces services mixtes.
Tel est l'objet de l'article 13 inséré par votre commission .
Article 14 (nouveau) (art. 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Transmission au représentant de l'État de l'ensemble des délibérations de la commission permanente de l'assemblée
Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, précise la liste des actes de l'assemblée de la Polynésie française qui doivent être transmis au haut-commissaire.
En effet, l'article 171 du statut de la Polynésie française prévoit que doivent être transmises au représentant de l'Etat toutes les délibérations de l'assemblée et celles prises par la commission permanente « par délégation de l'assemblée ».
Votre commission a souhaité modifier cette rédaction, qui laisse supposer que les délibérations adoptées par la commission permanente en dehors d'une délégation de l'assemblée - ce qui peut être le cas des délibérations que le gouvernement de la Polynésie française a fait inscrire à l'ordre du jour de la commission permanente parce qu'il estime que leur discussion est urgente 42 ( * ) - n'auraient pas à être transmises.
Ainsi, l'ensemble des délibérations prises par la commission permanente de l'assemblée de la Polynésie française seraient transmises au haut-commissaire de la République.
Tel est l'objet de l'article 14 inséré par votre commission .
Article 15 (nouveau) (art. 180 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Coordination
Par coordination avec la création d'une section consacrée au régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes (et qui peuvent faire l'objet d'une entrée en vigueur rétroactive), cet article modifie la rédaction de l'article 180 de loi organique du 27 février 2004 afin de rappeler que les lois du pays précitées peuvent faire l'objet d'un recours par voie d'action après leur promulgation.
Votre commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé .
Article 16 (nouveau) (art. 180-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes et taxes assimilées
Pour renforcer la lisibilité de la loi organique du 27 février 2004, cet article regroupe, au sein d'un même article 180-1 de cette loi, l'ensemble des dispositions relatives au régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes et aux taxes assimilées -celles-ci étant actuellement éclatées entre plusieurs articles épars.
Dans ce cadre, votre rapporteur rappelle que le délai de droit commun entre l'adoption des lois du pays et leur promulgation s'élève à quatre mois (c'est-à-dire un mois pendant lequel la loi du pays est publiée à titre d'information, et trois mois pendant lesquels le Conseil d'Etat peut être saisi de la légalité de la loi du pays en cause). Or, cette situation est susceptible de poser de lourds problèmes en matière fiscale, puisque la possibilité de percevoir des contributions directes est subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi du pays : c'est pourquoi le législateur organique a prévu, dès 2004, que les lois du pays relatives « aux contributions directes et [aux] taxes assimilées » bénéficieraient d'un régime particulier. Ces lois du pays sont ainsi, par dérogation au régime applicable aux autres actes, promulguées au plus tard le lendemain de leur adoption ; par conséquent, et toujours de manière dérogatoire, elles peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat par voie d'action et après leur promulgation 43 ( * ) .
Votre commission a souhaité rassembler ces dispositions dérogatoires au sein d'un même article, sans y apporter aucun changement de fond : cette modification est donc purement rédactionnelle et vise seulement à améliorer l'intelligibilité de la loi organique du 27 février 2004.
Votre commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé .
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Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.
* 29 Rapport de la chambre territoriale des comptes de Polynésie française, Observations définitives - Société par actions simplifiée MANA, séance du 2 septembre 2008, p. 5. http://www.ccomptes.fr/fr/CTC02/documents/ROD/PFR200809.pdf .
* 30 Voir l'article 20 de cette loi organique, qui modifie l'article 53 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 31 Conseil d'Etat, section de l'intérieur, avis n° 383316 du 22 décembre 2009.
* 32 Rapport cité, Annexe VIII, p. 1.
* 33 Voir le décret n° 74-677 du 19 juillet 1974 portant constitution du domaine public d'Arue et le décret n° 2001-885 du 26 septembre 2001 portant constitution du domaine de la commune de Tahaa.
* 34 Loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution : ce texte a fixé à un mois la durée du délai de « viduité » applicable aux parlementaires devenus ministres.
* 35 Rapp. cit. p. 16.
* 36 Décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement.
* 37 Voir les décisions du tribunal administratif de Papeete n° 91-92, 12 décembre 1991, haut-commissaire de la République en Polynésie française c/ Assemblée territoriale de la Polynésie française ; et l'avis de ce tribunal n° 95-33 du 12 mars 1996.
* 38 L'article 68 de la loi organique du 19 mars 1999 modifiée dispose que « Le président du congrès organise et dirige les services du congrès. Il nomme aux emplois des services du congrès ; les personnels de ces services sont soumis aux règles applicables aux fonctionnaires et agents de la Nouvelle-Calédonie, dont ils font partie.
« Il gère les biens du congrès et les biens affectés à celui-ci. »
* 39 Tel est, par exemple, le cas pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
* 40 L'article L. 4134-7-1 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que « Indépendamment des autorisations d'absence dont ils bénéficient en application de l'article L.4136-6, le président et les membres du conseil économique, social et environnemental régional ont droit à un crédit d'heures leur permettant de disposer du temps nécessaire à la préparation des réunions du conseil et des commissions dont ils font partie. Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. »
* 41 L'article 56-1 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose en effet que « L'Etat et la Nouvelle-Calédonie peuvent décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service. Les modalités de mise en oeuvre de cette décision font l'objet d'une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. »
* 42 L'article 153, premier alinéa, de la loi organique statutaire dispose que « Le conseil des ministres peut faire inscrire par priorité, à l'ordre du jour de l'assemblée de la Polynésie française par dérogation aux dispositions de l'article 125, ou à l'ordre du jour de la commission permanente par dérogation aux dispositions du troisième alinéa du I de l'article 127, les projets d'actes prévus à l'article 140 dénommés "lois du pays" ou les projets de délibérations dont il estime la discussion urgente. »
* 43 On rappellera également que, dans ce cadre, le Conseil d'Etat exerce un contrôle non pas de conformité de la loi du pays au bloc de légalité (Constitution, lois organiques, engagements internationaux de la France et principes internationaux du droit), mais un contrôle de simple compatibilité (c'est-à-dire qu'il annule les dispositions contraires aux normes précitées).