Projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française

Rapport n° 530 (2010-2011) de M. Christian COINTAT , fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 mai 2011

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N° 530

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mai 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

452 et 531 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 18 mai 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Christian Cointat et adopté le texte proposé par la commission pour le projet de loi organique n° 452 (2010-2011), relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française.

La commission a adopté 36 amendements , dont 29 de son rapporteur et 7 de M. Richard Tuheiava.

Souhaitant garantir la stabilité de l'assemblée de la Polynésie française et l'unité de la collectivité, elle a retenu, pour l'élection de cette assemblée, un système de circonscription unique . Ainsi, l'intégralité de la prime majoritaire sera attribuée à la liste arrivée en tête dans toute la Polynésie, ce qui assurera l'émergence d'une majorité solide au sein de l'assemblée. Ce système devrait dissuader la constitution de listes locales et mettre un terme au morcellement politique qui favorise l'instabilité. Néanmoins, pour assurer la représentation des archipels éloignés, votre commission a conservé un découpage en huit sections, reprenant celui que proposait initialement le Gouvernement, et précisé que seules les personnes résidant dans une section pourraient s'y porter candidates (articles 1 ^er et 2).

Votre commission a par ailleurs adopté un ensemble de modifications précisant le fonctionnement des institutions de la Polynésie française dans le respect de son autonomie :

- un effectif gouvernemental compris entre sept et dix ministres ( article 5) ;

- l'attribution à l'assemblée de la Polynésie française de la compétence pour fixer le nombre maximum de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres, dans la limite d'un plafond de dépenses (article 7) ;

- le plafonnement des indemnités et rémunérations perçues par les membres de l'exécutif local (article 7 bis ) ;

- le vote sur la motion de défiance dans les quarante-huit heures suivant la réunion de plein droit de l'assemblée et à la majorité absolue des représentants, chaque représentant ne pouvant signer au cours de chaque année civile qu'une seule motion (article 10) ;

- l'application de la procédure de vote bloqué lors de l'examen d'un nouveau projet de budget après le rejet du projet initial (article 11) ;

- le maintien de l'effectif actuel du conseil économique, social et environnemental (article 9) ;

- la possibilité, pour la Polynésie française, de créer une autorité de régulation de la concurrence (article 5 C) ;

- des dispositions visant à faciliter l'affirmation des communes et la mise en place d'une intercommunalité efficace (articles 5 E, 5 G et 5 H).

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Depuis mai 2004, les institutions de la Polynésie française connaissent une instabilité chronique. Malgré la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, cette instabilité perdure et conduit à une profonde dégradation de la situation générale de la collectivité.

Lors de la mission de votre commission des lois en Polynésie française en avril 2008, notre excellent collègue Bernard Frimat, vice-président du Sénat, et votre rapporteur mesuraient déjà les répercussions très dommageables de l'instabilité politique sur la gestion de la Polynésie française ^{1 ( * )} .

Le rapport publié à l'issue de cette mission souligne en effet que « la forte instabilité institutionnelle nuit à la gestion des différents secteurs de responsabilité par le gouvernement de la Polynésie française. Les dossiers d'investissement ou même les demandes des citoyens, doivent être réitérées à chaque changement de gouvernement ». Il relève avec inquiétude que « le manque de continuité dans la gestion des dossiers aboutit à la dégradation des établissements scolaires », alors qu'un habitant sur quatre a moins de quinze ans, et entraîne un retard considérable dans la réalisation de programmes de logements sociaux.

Cette situation n'a cessé de s'aggraver depuis trois ans. Au total, depuis 2004, onze présidents se sont succédé à la tête de la Polynésie française ^{2 ( * )} . Après les dernières élections en janvier et février 2008, organisées pour mettre en oeuvre le nouveau mode de scrutin défini par la loi organique du 7 décembre 2007, l'assemblée de la Polynésie française n'a cessé de connaître des recompositions, à la faveur de jeux d'alliances qu'entretiennent la forte segmentation des partis politiques et la recherche, par les élus, du meilleur moyen pour servir leurs intérêts locaux.

Le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française réalisé, à la demande des autorités locales, par les inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales, et remis en septembre 2010 à M. Gaston Tong Sang, alors président de la Polynésie française, dresse le diagnostic accablant de ces années perdues en combinaisons, en ruptures et en arrangements, loin des véritables préoccupations des Polynésiens.

Selon ce rapport, « la gravité des problèmes budgétaires et financiers auxquels est confrontée la collectivité de Polynésie française, et plus largement la gravité de la situation économique et de l'emploi, requièrent des mesures d'ajustement profondes, soutenues dans la durée » ^{3 ( * )} .

L'instabilité ne peut donc continuer sans remettre gravement en cause l'avenir du « pays », (le fenua en langue tahitienne). Il est temps d'agir pour éviter que les effets délétères de l'instabilité sur l'image de la classe politique polynésienne et sur la conduite des affaires publiques n'entraînent une désespérance dont les conséquences pourraient être dramatiques.

Aussi le Gouvernement a-t-il déposé au Sénat le 20 avril 2011 un projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française.

L'objet essentiel de ce texte, pour lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, est de permettre la constitution d'une majorité stable au sein de l'assemblée de la Polynésie française.

Il comporte ainsi deux volets. Le premier modifie les dispositions de la loi organique statutaire relatives à l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Le second tend à encadrer certains aspects du fonctionnement institutionnel afin de réduire les dépenses publiques et de rationaliser les relations entre l'exécutif et l'assemblée délibérante.

L'assemblée de la Polynésie française a émis le 13 avril 2011 un avis dans lequel elle demande sept modifications du projet de loi organique, dont deux ont été prises en compte par le Gouvernement dans le texte déposé au Sénat.

Pour l'examen de ce texte, votre rapporteur a entendu les autorités politiques de Polynésie française. Il forme le voeu que chacun prenne conscience du coût financier, social et moral de l'instabilité politique et souhaite ardemment que la présente réforme parvienne enfin à rétablir un fonctionnement institutionnel conforme à l'intérêt général.

*

* *

La Polynésie française en quelques chiffres

Comprenant environ 118 îles, d'origine volcanique ou corallienne, la Polynésie française correspond à une superficie émergée de 4.200 km2 et à une zone économique exclusive de 4.804.000 km2 (47,14 % de la surface totale des ZEE françaises).

Dispersé sur 2.500.000 km2, soit un espace équivalent à la superficie de l'Europe, le territoire de la Polynésie française est composé de cinq archipels :

- l'archipel de la Société, qui comprend les Iles du Vent (Tahiti, Moorea, Tetiaroa) et des Iles sous le Vent (Raiatea, Tahaa, Huahine, Bora Bora et Maupiti) ;

- l'archipel des Marquises (une douzaine d'îles s'étirant sur 350 km) ;

- l'archipel des Australes ;

- l'archipel des Tuamotu ;

- l'archipel des Gambier.

Papeete , centre administratif et commercial de la Polynésie française, situé sur l'île de Tahiti, se trouve à 17.100 km de la métropole, 8.800 km du Japon, 6.200 km des Etats-Unis et 5.700 km de l'Australie (décalage horaire avec la métropole : -11 heures en hiver et -12 heures en été).

La population de la Polynésie française s'élevait à 267.000 habitants (en 2009). Le taux d'accroissement naturel a atteint 12,8 %o en 2009, contre 12,6 %o en 2005 (contre 4,5 %o en 2006, en métropole).

Tahiti regroupe 68 % de la population de la Polynésie française (soit 179.892 habitants en 2002), l'archipel de la Société rassemblant 87 % des habitants (230.469).

Taux de chômage : 11,7 % (2007). Le taux de chômage n'est évalué que lors des opérations de recensement de la population.

Inflation : - 0,8 % en 2009 (contre 3,4 % en 2008).

Entrées de touristes : 221.549 en 2006, 196.496 en 2008, 160.447 en 2009

Taux d'occupation des chambres d'hôtel : 46,5 % en 2009 (66,4 % en 2006, 62,5 % en 2005, 62,8 % en 2004).

I. LA NÉCESSITÉ DE METTRE ENFIN UN TERME À UNE INSTABILITÉ POLITIQUE DÉLÉTÈRE EN POLYNÉSIE FRANÇAISE

La loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a doté cette collectivité d'outre-mer d'institutions et de compétences tenant compte de ses « intérêts propres » au sein de la République, conformément à l'article 74 de la Constitution ^{4 ( * )} .

Ce statut a marqué un virage pour la Polynésie française en consacrant son autonomie au sein de la République. Il attribue la compétence aux autorités de la collectivité dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'État par l'article 14, ou aux communes en vertu des lois et règlements applicables en Polynésie française.

Il permet en outre à l'assemblée de la Polynésie française d'adopter des délibérations et des « lois du pays » (article 140 de la loi organique) dans des matières qui relèvent normalement du domaine de la loi.

L'article premier du statut de 2004 donne à la Polynésie française le nom de « pays d'outre-mer ». La République doit favoriser l'évolution de son autonomie, « de manière à conduire durablement la Polynésie française au développement économique, social et culturel, dans le respect de ses intérêts propres, de ses spécificités géographiques et de l'identité de sa population ».

A. UNE INSTABILITÉ CHRONIQUE DEPUIS MAI 2004

1. Onze gouvernements en sept ans

Reprenant les grands traits de l'organisation institutionnelle définie par les statuts précédents, la loi organique statutaire du 27 février 2004 a toutefois accentué le rôle de l'exécutif, étendu les compétences de la collectivité et modifié les conditions d'élection de l'assemblée de la Polynésie française.

L'article 5 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que « les institutions de la Polynésie française comprennent le président, le gouvernement, l'assemblée et le conseil économique, social et culturel ». Le président de la Polynésie française devient ainsi une institution de la collectivité. Cette nouvelle dénomination se substitue à celle de président du gouvernement qui figurait dans le statut de 1996.

Le président représente la Polynésie française et dirige l'action du gouvernement (article 64 du statut d'autonomie de 2004). Chargé de l'exécution des actes dénommés « lois du pays » et des délibérations de l'assemblée de la Polynésie française, il est, avec le gouvernement, responsable devant celle-ci de la politique conduite. Le président dirige l'administration de la Polynésie française. Il est élu par l'assemblée, parmi ses membres ou hors de son sein.

Il revient au président de la Polynésie française de nommer les membres du gouvernement, qui conduit la politique de la collectivité. Réuni en conseil des ministres, le gouvernement dispose de compétences propres, définies aux articles 90 et 91 de la loi organique statutaire. Il arrête les projets de « lois du pays », après avis du haut conseil de la Polynésie française ^{5 ( * )} et prend les règlements nécessaires à leur mise en oeuvre.

• L'instabilité après le changement de majorité de 2004

Depuis l'élection de l'assemblée de la Polynésie française le 23 mai 2004 et l'élection partielle du 13 février 2005 dans la circonscription des Iles du Vent, la vie politique polynésienne est marquée par une forte instabilité.

Un mois après la promulgation du nouveau statut, l'assemblée de la Polynésie française a été dissoute par décret du Président de la République du 2 avril 2004 ^{6 ( * )} , à la demande de M. Gaston Flosse, alors président de la Polynésie française.

Les élections à l'assemblée de la Polynésie française ont eu lieu le 23 mai 2004, dans les six circonscriptions définies par l'article 104 de la loi organique du 27 février 2004, aboutissant à un changement de majorité.

Le parti de M. Gaston Flosse, le Tahoeraa Huiraatira (« Rassemblement populaire »), a en effet obtenu 28 sièges, tandis que la coalition unissant autonomistes et indépendantistes en a obtenu 29, dont 27 pour l'Union pour la démocratie (Tapura Amui No Te Faatereraa Manahune), un pour le Fetia Api (« la nouvelle étoile ») et un pour le No Oe E Te Nunaa (« Pour toi le peuple »).

M. Oscar Temaru, maire de Faa'a, chef de file des indépendantistes, a été élu président de la Polynésie française le 14 juin.

Après l'apparition de tensions au sein de la coalition unissant autonomistes et indépendantistes, les élus du Tahoeraa ont déposé le 5 octobre 2004 une motion de censure contre le gouvernement. Une seconde motion de censure avait également été déposée par le Te Ara, nouvelle formation politique au sein de l'assemblée, réunissant des élus des deux bords.

La motion de censure déposée par le Tahoeraa a été adoptée le 9 octobre avec les voix du Te Ara. Pour protester contre le renversement du Gouvernement de M. Temaru, les indépendantistes ont rassemblé le 16 octobre à Papeete plus de 20.000 personnes dans une marche pacifique, soit la plus grande manifestation de l'histoire polynésienne.

Le 22 octobre, M. Gaston Flosse a été élu président de la Polynésie française par les 29 représentants du Tahoeraa et du Te Ara, les représentants du Tavini, parti de M. Temaru, ayant décidé de ne pas participer à cette séance.

Le Conseil d'Etat a ensuite annulé, dans sa décision du 15 novembre 2004 ^{7 ( * )} , les élections dans la circonscription des îles du Vent, soit la plus importante, avec 37 sièges sur les 57 que compte l'Assemblée.

Saisi par M. Gaston Flosse, dans les conditions prévues par l'article 116 de la loi organique du 27 février 2004, le Conseil d'Etat a en effet estimé que le pavoisement interne des bureaux de vote dans la commune de Mahina, aux couleurs bleu et blanc du parti Apia Api, composante de l'Union pour la démocratie dont la liste est arrivée en tête dans la circonscription des îles du Vent, avait été susceptible d'exercer une pression sur les électeurs.

Il a jugé que, la liste de l'Union pour la démocratie l'ayant emporté de 671 voix sur la liste du Tahoeraa Huiraatira à Mahina, alors que dans l'ensemble de la circonscription, l'écart de voix entre les deux listes était de seulement 391 voix, cette « manoeuvre » avait été « de nature à altérer la sincérité du scrutin ». Le Conseil d'Etat a rejeté les recours concernant les autres circonscriptions.

L'annulation des élections a cependant été bien accueillie par l'ensemble des parties prenantes, le retour aux urnes constituant une voie d'apaisement de la situation. Les nouvelles élections dans la circonscription des Iles du Vent, le 13 février 2005, ont réuni une participation de près de 80 % et donné 46,9 % des voix à l'UPLD qui, grâce à la prime majoritaire, a remporté 25 des 37 sièges en jeu. Le Tahoeraa Huiraatira a quant à lui obtenu 10 sièges.

M. Gaston Flosse est à son tour renversé par une motion de censure adoptée le 18 février 2005, M. Oscar Temaru étant réélu président de la Polynésie française le 3 mars 2005.

Les oppositions politiques exacerbées, les divisions et recompositions incessantes, entretiennent une paralysie des institutions au cours de l'année 2005. Les pouvoirs publics locaux engagent des procédures juridictionnelles.

La situation politique demeure tendue en 2006, en particulier au sein de l'assemblée. Le 13 décembre 2006, le gouvernement indépendantiste de M. Oscar Temaru est renversé par l'adoption d'une motion de censure, provoquée par la défection de plusieurs élus « autonomistes » issus des archipels (îles Marquises).

Le chef de la « plateforme autonomiste », M. Gaston Tong Sang est élu président de la Polynésie française le 29 décembre 2006 .

Cependant, la scission en trois mouvements du courant autonomiste empêche M. Gaston Tong Sang de maintenir la cohésion de sa majorité gouvernementale.

En effet, les autonomistes se divisent suivant trois tendances : le Tahoeraa Huiraatira présidé par M. Gaston Flosse, une coalition de petits mouvements autonomistes, généralement dissidents du Tahoeraa, comme Fetia Api, qui soutient M. Gaston Tong Sang, et un courant aspirant à dépasser le clivage traditionnel entre autonomistes et indépendantistes.

Le 18 juillet 2007, quatre ministres Tahoeraa (dont le ministre des finances et le ministre de la solidarité) annoncent leur démission du gouvernement. A cette occasion, l'UPLD réclame la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française et la tenue rapide d'élections territoriales.

Le 25 juillet 2007, le Tahoeraa huiraatira se retire de la majorité et demande lui aussi la dissolution de l'assemblée de la Polynésie française.

L'éclatement de la coalition autonomiste ayant créé de vives tensions à l'assemblée de la Polynésie française, l'hypothèse d'une modification du mode de scrutin et l'abréviation du mandat de l'assemblée de la Polynésie française sont publiquement évoquées fin juillet par M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer.

A la fin du mois d'août 2007, une session extraordinaire est convoquée par le président de l'assemblée aux fins d'examiner une motion de censure.

M. Tong Sang saisit le Conseil d'Etat afin d'obtenir, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, la suspension de la convocation. Il soutient que l'examen d'une motion de censure ne peut être inscrit à l'ordre du jour d'une session extraordinaire. Le juge des référés du Conseil d'Etat lui répond que le moyen invoqué ne crée pas de doute sérieux sur la légalité de la convocation.

Le 31 août, une coalition réunissant les indépendantistes de l'UPLD et les autonomistes du Tahoeraa huiraatira vote une motion de censure à l'encontre du gouvernement de M. Gaston Tong Sang.

Les petits partis autonomistes, restés fidèles à M. Gaston Tong Sang, entendent désormais composer « la seule opposition » au sein de l'assemblée de la Polynésie française. Fin septembre 2007, M. Gaston Tong Sang crée son propre parti autonomiste, nommé « O Porinetia to tatou ai'a » (Polynésie, notre patrie).

Le 13 septembre 2007 , grâce au soutien du Tahoeraa, M. Oscar Temaru est réélu à la tête de la Polynésie française , au second tour et par une majorité relative (27 voix sur 57).

La loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française modifie le mode de scrutin pour l'élection à l'assemblée de la Polynésie française a été modifié par. Il s'agit désormais d'un scrutin de liste à la représentation proportionnelle à deux tours.

L'article 36 de cette loi organique du 7 décembre 2007 prévoit le renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française, afin d'assurer la mise en oeuvre des nouvelles dispositions électorales et institutionnelles.

• Le maintien de l'instabilité depuis le renouvellement anticipé de février 2008

Le décret n° 2007-1728 du 8 décembre 2007 portant convocation des électeurs pour le renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française a organisé cette élection les 27 janvier et 10 février 2008. Au total, 32 listes (soit le même nombre qu'en 2004) ont participé à l'élection territoriale le 27 janvier 2008 dans les 6 circonscriptions.

Au second tour de scrutin, le 10 février 2008, les listes To Tatou Ai'a et apparentées, menées par M. Gaston Tong Sang obtiennent 27 sièges (dont les 2 sièges obtenus au 1 ^er tour aux îles Marquises). Les listes Union pour la Democratie (UPLD) et apparentées, conduites par M. Oscar Temaru obtiennent 20 sièges et les listes Tahoeraa Huiraatira, menées par M. Gaston Flosse 10 sièges (dont 1 siège obtenu au 1er tour aux îles Marquises).

Ainsi, au terme du second tour de scrutin, M. Gaston Tong Sang remporte une majorité relative proche de la majorité absolue. Néanmoins, le 23 février 2008, M. Gaston Flosse conclut un accord avec M. Oscar Temaru, permettant ainsi au chef de file du Tahoeraa d'être élu président de la Polynésie française avec 29 voix, contre 27 à M. Gaston Tong Sang.

M. Oscar Temaru est ensuite élu à la présidence de l'assemblée de la Polynésie française. Les élus de l'UPLD et du Tahoeraa siègent au sein d'un nouveau groupe commun, l'Union pour le Développement, la Stabilité et la Paix (UDSP).

Six représentants des archipels, conduits par M. Teina Maraeura, déposent le 8 avril 2008, à l'Assemblée de Polynésie française, la déclaration de constitution de leur groupe politique "Te Mana o te mau motu" (le pouvoir des îles).

Avec la création de ce groupe, les élus des Marquises et des Tuamotu souhaitent bénéficier d'une plus grande autonomie par rapport au parti qui dirige le gouvernement polynésien.

Le mouvement des Iliens rassemble par conséquent des élus de tendances différentes, que rapproche la volonté de s'émanciper face à des institutions qui les ont longtemps négligés et maintenus dans la dépendance.

Le 10 avril 2008, le groupe To Tatou Ai'a dépose devant l'assemblée de la Polynésie française une motion de défiance tendant à renverser M. Gaston Flosse et à installer à la présidence M. Gaston Tong Sang ^{8 ( * )} .

Le 15 avril, deux représentants quittent le groupe UDSP de l'assemblée de la Polynésie française, pour rejoindre le groupe des Iliens. Le groupe To Tatou Ai'a et le groupe des Iliens disposent donc de 29 sièges au sein de l'assemblée, l'UDSP ne comptant plus que 27 élus.

En conséquence, la motion de défiance est adoptée le 15 avril 2008 par 29 voix. M. Gaston Tong Sang a aussitôt pris ses fonctions de président de la Polynésie française.

Cependant, en l'absence de majorité solide, le nouveau gouvernement est suspendu à une nouvelle recomposition politique au sein de l'assemblée.

Ainsi, le 11 février 2009, après la démission de M. Gaston Tong Sang, M. Oscar Temaru est élu président de la Polynésie française avec 37 voix contre 20 pour le président sortant. Ce changement de majorité avait été rendu possible par le départ de M. Jean-Christophe Bouissou de l'alliance To Tatou Ai'a et par son ralliement à MM. Oscar Temaru et Gaston Flosse.

Des autonomistes opposés à M. Gaston Flosse et à son alliance avec les indépendantistes se sont en effet alliés à l'UPLD dès le premier tour.

M. Édouard Fritch (Tahoeraa) perd la présidence de l'assemblée de la Polynésie française le 9 avril 2009, le scrutin apportant une victoire écrasante à M. Philip Schyle (To Tatou Ai'a), qui obtient 40 voix (To Tatou Ai'a, UPLD et Ia Ora te Fenua), contre 14 pour le président sortant et deux bulletins blancs.

Ce vote met officiellement fin à l'alliance entre MM. Gaston Flosse et Oscar Temaru.

Le quatrième gouvernement de M. Oscar Temaru depuis 2004, commencé le 11 février 2009, se maintient pendant 9 mois.

En effet, l'assemblée de la Polynésie française vote le 26 novembre 2009 une motion de défiance, par 29 voix sur 57, permettant à M. Gaston Tong Sang de former, le 28 novembre 2009, son troisième gouvernement depuis 2004.

M. Oscar Temaru retrouve quant à lui la présidence de l'assemblée de la Polynésie française en avril 2010.

Une nouvelle recomposition se fait jour moins d'un an plus tard, lorsque le gouvernement de M. Gaston Tong Sang connaît des difficultés pour faire adopter le budget par l'assemblée de la Polynésie française.

Ainsi, le 1 ^er avril 2011, le vote d'une motion de défiance à l'encontre de M. Gaston Tong Sang, par 29 représentants sur 57, porte à nouveau M. Oscar Temaru à la tête de l'exécutif polynésien, pour la cinquième fois en sept ans.

La nouvelle majorité élit le 14 avril son candidat, M. Jacqui Drollet, à la présidence de l'assemblée. Celui-ci obtient, dès le premier tour, la majorité absolue des suffrages de l'assemblée (29 voix sur 57), contre 4 voix à un candidat surprise issu de son propre camp, M. Georges Handerson et 11 voix à M. Gaston Flosse.

2. Une instabilité découlant largement des imperfections du mode de scrutin pour les élections territoriales

La mise en place, par la loi organique du 27 février 2004, d'un statut consacrant la Polynésie française comme un « pays d'outre-mer au sein de la République » s'est accompagnée de la création d'un mode de scrutin original pour l'élection des représentants à l'assemblée polynésienne.

Le rôle de l'assemblée de la Polynésie française
dans l'architecture institutionnelle de la collectivité

Organe délibérant de la collectivité, l'assemblée de la Polynésie française tient chaque année deux sessions ordinaires, ouvertes de plein droit à des dates et pour une durée fixées au début du mandat par une délibération. Durant ces sessions, elle :

- règle par ses délibérations les affaires de la Polynésie française : elle est donc compétente dans toutes les matières relevant de la Polynésie française, à l'exception de celles que la loi organique réserve au conseil des ministres ou au président de la collectivité ;

- élit le président de la Polynésie française ;

- adopte les lois du pays , c'est-à-dire des actes qui relèvent du domaine de la loi et ressortissent soit de la compétence de la Polynésie française, soit d'une participation de la collectivité à l'exercice des compétences conservées par l'État (droit civil ; entrée et séjour des étrangers ; communication audiovisuelle ; etc.) ;

- vote le budget et les comptes de la Polynésie française ;

- contrôle l'action du président et du gouvernement de la collectivité ; elle peut, à cet égard, marquer sa défiance à l'encontre de ces derniers en adoptant une motion de censure ;

- est consultée sur les projets et propositions de loi (ou sur les projets d'ordonnance) où figurent des dispositions particulières à la Polynésie française.

Dotée de cinquante-sept membres élus pour cinq ans dans six circonscriptions (contre cinq dans le système en vigueur entre 1946 et 2004), l'assemblée de la Polynésie française était ainsi régie par un mode de scrutin combinant :

- un scrutin de liste à un tour, le législateur organique ayant d'ailleurs imposé que les listes soient composées de manière paritaire ;

- un seuil d'admission à la répartition des sièges très bas (3 % des suffrages exprimés) ;

- une répartition des sièges à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne ;

- une prime majoritaire égale au tiers des sièges arrondi à l'entier supérieur, qui avait été instaurée à l'initiative du Sénat à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Gaston Flosse.

Ce mode de scrutin a mené, lors des élections du 23 mai 2004, à l'élection d'une majorité de représentants issus de l'Union pour la démocratie (UPLD), puis à l'élection de M. Oscar Temaru à la présidence de la Polynésie française.

Répartition des sièges par circonscription à l'issue des élections du 23 mai 2004

	Îles du Vent	Îles sous le Vent	Îles Marquises	Îles Australes	Îles Gambier et Tuamotu de l'Est	Îles Tuamotu de l'Ouest	TOTAL
Tahoeraa huiraatira	11	6	3	2	3	3	28
Fetia api	1	0	0	0	0	0	1
No oe e te nunaa	1	0	0	0	0	0	1
UPLD	24	2	0	1	0	0	27

Cette majorité a ensuite été confirmée lors des élections partielles du 13 février 2005, consécutives à l'annulation des résultats du scrutin de 2004 dans la circonscription des îles du Vent.

Cependant, comme le relevait votre rapporteur lors de l'examen de la loi organique du 7 décembre 2007, on ne peut que constater « l'échec des dispositions électorales posées dans la loi statutaire pour faire émerger une majorité stable à l'assemblée » : la faible avance de sièges de la formation politique à laquelle les urnes avaient donné la majorité en 2005, combinée à la souplesse des règles prévues pour l'adoption d'une motion de censure à l'encontre du président, a ainsi permis à l'assemblée de la Polynésie française d'adopter quatre motions de censure entre mai 2004 et décembre 2007 et a mené à la nomination de cinq exécutifs différents au cours de cette même période.

B. DES PROBLÈMES NON RÉSOLUS PAR LA LOI ORGANIQUE DU 7 DÉCEMBRE 2007

1. Une modification du mode de scrutin qui n'a pas permis de stabiliser l'assemblée de la Polynésie française

Répondant à une demande formulée par M. Gaston Tong Sang, alors président de la Polynésie française, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a modifié le mode de scrutin applicable aux élections territoriales. Ce texte a ainsi supprimé la prime majoritaire créée en 2004 et relevé le seuil d'accès à la répartition des sièges, qu'elle a fixé à 5 %.

Ce mode de scrutin n'a, toutefois, jamais été mis en oeuvre, une nouvelle loi organique (la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007) étant intervenue avant l'organisation de nouvelles élections en Polynésie.

Ce dernier texte, dont découle le mode de scrutin actuellement en vigueur, entendait permettre l'émergence d'une majorité stable, pérenne et solide au sein de l'assemblée de la Polynésie française en :

- mettant en place un scrutin de liste à deux tours (et non à un tour, comme dans le mode de scrutin prévu en 2004 et en février 2007), avec un seuil de passage au second tour fixé à 12,5 % des suffrages exprimés ; le seuil de fusion des listes entre les deux tours était, quant à lui, établi à 5 % des suffrages exprimés ;

- confirmant la suppression de la prime majoritaire : en effet, ventilée entre des circonscriptions multiples (et donc attribuée à des listes différentes), celle-ci n'apparaissait pas comme un facteur de stabilisation de l'assemblée et semblait, au contraire, rendre plus complexe la construction d'un groupe doté de la majorité absolue des sièges de représentant à l'assemblée de la Polynésie française.

En outre, pour permettre la mise en oeuvre immédiate de ce nouveau mode de scrutin, la loi organique précitée du 7 décembre 2007 prévoyait un renouvellement anticipé de l'assemblée .

Les résultats des élections organisées les 27 janvier et 10 février 2008 ont cependant démontré que les dispositions votées par le Parlement quelques semaines auparavant ne permettaient pas, en pratique, de doter l'une des listes d'une avance de sièges suffisante pour garantir son maintien à la tête de la collectivité.

Répartition des sièges par circonscription à l'issue des élections du 10 février 2008

	Îles du Vent	Îles sous le Vent	Tuamotu Ouest	Gambier et Tuamotu Est	Marquises	Australes	TOTAL
Tahoeraa	6	1	0	1	1	1	10
UPLD	14	3	1	1	0	1	20
To Tatou Ai'a	17	4	2	1	2	1	27
TOTAL	37	8	3	3	3	3	57

Source : rapport d'information n° 130 (2008-2009)
de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat

Comme on le voit, malgré la mise en place d'un nouveau mode de scrutin, le parti arrivé en tête -le To Tatou Ai'a dirigé par M. Gaston Tong Sang- disposait seulement d'une majorité relative , et donc d'une assise institutionnelle faible.

Dès lors, le régime conçu en 2007 pouvait aisément donner lieu à des renversements d'alliances faisant « tomber » la majorité en place. Les imperfections du mode de scrutin ont d'ailleurs été accentuées par le « nomadisme politique » qui caractérise la vie politique polynésienne -et qui n'est pas sans lien avec les disparités géographiques et sociales au sein de la collectivité- : comme le rappelait M. Jacques Barthélémy dans son rapport de mission, « le chef d'un petit parti, surtout s'il possède un fort ancrage local, est tenté de marchander son soutien au plus offrant en échange de quelques `miettes' du pouvoir [...] dont il pourra faire bénéficier ses électeurs » ^{9 ( * )} .

Votre rapporteur souligne que l'échec de la réforme électorale de 2007 a aggravé l'instabilité des institutions de la Polynésie : l'impossibilité de mettre en place une véritable majorité de gouvernement au sein de l'assemblée polynésienne a ainsi provoqué la succession de six gouvernements depuis les élections de février 2008.

C. DES CONSÉQUENCES DANGEREUSES POUR LA SITUATION FINANCIÈRE, ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Engagée par M. François Fillon, Premier ministre, à la demande de M. Gaston Tong Sang ^{10 ( * )} , alors président de la Polynésie française, une mission d'assistance des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales a effectué un diagnostic très complet de la situation économique, financière et budgétaire de la Polynésie française et émis un ensemble de recommandations pour redresser une situation critique.

1. Une situation critique des finances publiques

Le rapport de la mission d'assistance relève que la Polynésie française connaît une crise de trésorerie. Son niveau d'endettement s'est fortement accru et atteignait, en 2009, 84,4 milliards de francs CFP (707 millions d'euros). Le nombre d'années d'épargne brute nécessaires au remboursement de la dette pourrait atteindre 18 en 2010 (contre 3 en 2005).

La notation financière de la Polynésie française s'est fortement dégradée, passant de BBB+ à BBB-, ce qui fait peser sur la collectivité un risque de remontée des taux. La collectivité se trouve par ailleurs obligée de rétablir la sincérité de ses comptes, sous peine de voir le budget déféré à la chambre territoriale des comptes.

• L'absence de politique coordonnée d'investissement public

La Polynésie française manque à la fois d'une vision d'ensemble des investissements publics et de grands projets structurants. Les difficultés rencontrées pour conduire une politique d'investissement s'expliquent pour partie par l'absence de stratégie de moyen/long terme et de document de planification (schéma d'aménagement général du territoire).

La tentation du protectionnisme a accompagné le développement du modèle polynésien de croissance. Les États Généraux de l'outre-mer ont mis en exergue l'effet inflationniste que les restrictions protectionnistes exerçaient sur les prix, au détriment des consommateurs, ce qui ne favorise pas la concurrence.

Selon la mission d'assistance, l'économie polynésienne s'est caractérisée par « l'interventionnisme prépondérant des pouvoirs publics locaux dans l'économie, dans des proportions incompatibles avec un développement synonyme d'autonomie économique ». La loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 constitue en effet un cadre très propice à l'interventionnisme public.

• Un recouvrement des impôts inefficace

L'amélioration du recouvrement des impôts (mais aussi des créances hospitalières ou des produits communaux) constitue un enjeu financier de première importance.

L'absence d'un contrôle fiscal effectif jusqu'à 2008/2009 contribue en outre à expliquer une baisse continue du rendement des impôts sur les entreprises tout au long de la décennie 2000. La mise en place d'une véritable politique de contrôle fiscal depuis 2008 a cependant commencé à produire ses effets.

2. La nécessité d'une réduction des dépenses de fonctionnement de la collectivité

Le chapitre budgétaire 960 consacré aux pouvoirs publics représente 8,7 milliards de francs CFP (72,9 millions d'euros) de dépenses en 2009, soit 8,3% de l'ensemble des dépenses de la collectivité de Polynésie française.

La mission d'assistance mentionne la possibilité d'effectuer environ 1,255 milliard de francs CFP (10,5 millions d'euros) d'économies annuelles sur les 3,9 milliards de francs CFP (32,7 millions d'euros) de dépenses directes, si une démarche d'exemplarité était engagée sur les rémunérations, la taille du gouvernement ou le nombre de collaborateurs des différentes institutions.

• Le gouvernement et la présidence représentent une part prépondérante des dépenses

Le gouvernement de la Polynésie française concentre à lui seul 35 % des dépenses liées aux institutions, au sein desquelles les dépenses de personnel représentent 75 % (2,25 milliards de francs CFP, soit 18,8 millions d'euros). En outre, 1,5 milliard de francs CFP (127 millions d'euros) sont dépensés au titre des cabinets, le reste provenant des services administratifs rattachés à la présidence.

La mission estime qu'une diminution du nombre de ministres et une limitation à 8 membres de cabinet par ministre (15 pour le Président) permettrait d'économiser 998 millions de francs CFP (8,36 millions d'euros).

S'agissant du non-cumul de certains mandats, si la loi organique n°2004-192 édicte un certain nombre de principes, il n'existe en revanche pas de plafond financier applicable aux cumuls de mandats pour les ministres de Polynésie française, lorsqu'ils exercent, en plus, une fonction d'élu local, comme c'est par ailleurs le cas en métropole.

• Une assemblée excédentaire

En vertu de l'article 129 de la loi organique statutaire, l'assemblée dispose de son propre budget, indépendant de celui de la collectivité, que cette dernière finance néanmoins par une dotation de fonctionnement.

Le compte administratif 2009 de l'assemblée fait état d'un déficit de 261 millions de francs CFP (2,2 millions d'euros) en fonctionnement et de 194 millions de francs CFP (1,6 million d'euros) en investissement. Toutefois, la trésorerie disponible, de 903 millions de francs CFP (7,6 millions d'euros) lui a permis de verser 400 millions de francs CFP (3,6 millions d'euros) au budget de la Polynésie française en 2009. Cet effort pourrait lui être redemandé ces prochaines années.

Les dépenses de l'assemblée représentent 29 % des dépenses de la collectivité et pourraient être réduites de 300 millions de francs CFP (2,5 millions d'euros) pour 2011, l'assemblée disposant d'une trésorerie suffisante pour supporter cette diminution.

Par ailleurs, les 57 élus disposent actuellement de 121 collaborateurs, soit en moyenne 2 collaborateurs par élu, pour une dépense totale de 282 millions de francs CFP (environ 2,4 millions d'euros) par an. Une division par deux de ce crédit pourrait être envisagée et serait compensée par l'administration de l'assemblée.

II. LES DEUX AXES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE : LA DÉFINITION D'UN NOUVEAU MODE DE SCRUTIN ET L'AJUSTEMENT DU FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL

A. UNE NOUVELLE RÉFORME DU MODE DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS À L'ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Une mission présidée par M. Jacques Barthélémy, conseiller d'Etat, s'est rendue en Polynésie française du 26 au 30 mai 2010 en vue de proposer les éléments d'une réforme électorale. La réforme préconisée par le rapport de la mission est axée sur trois objectifs :

- assurer la stabilité des institutions ;

- permettre une représentation correcte des archipels éloignés ;

- conserver la parité hommes-femmes.

C'est sur la base des propositions formulées par la mission que le projet de loi organique du gouvernement prévoit une nouvelle réforme du mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.

Le rapport de la mission sur la réforme du mode de scrutin

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, a chargé en avril 2010 M. Jacques Barthélémy, conseiller d'État, de conduire une mission sur la réforme du mode de scrutin et la stabilisation des institutions polynésiennes.

Le rapport remis en septembre 2010 dresse deux séries de constats, avant de formuler des propositions visant à renforcer la stabilité des institutions de Polynésie.

• Premier constat : la situation économique et sociale en Polynésie française est préoccupante . Pour les auteurs du rapport, la situation économique et sociale polynésienne se dégrade rapidement, malgré les transferts financiers de la France. L'ensemble des secteurs d'activité est concerné puisque :

- le système d'assurance maladie est au bord de la faillite ;

- le tourisme est en nette baisse ;

- le transport aérien local est en crise ;

- l'exploitation de la perliculture est à réorganiser ;

- la fraude fiscale est massive ;

- le système de santé souffre d'un manque de médecins ;

- les inégalités sociales sont fortes.

• Deuxième constat : les institutions de Polynésie font face à une instabilité récurrente . L'instabilité politique que subit la Polynésie depuis 2004, comme le reste de l'Océanie, constitue un handicap pour la reprise de l'activité économique. Le rapport souligne la spécificité de la vie démocratique en Océanie, où les relations personnelles, affectives et familiales occupent une place prépondérante et où les systèmes reposant sur la rationalisation du pouvoir politique n'ont pas véritablement pris racine.

Le rapport met en évidence la nécessité de prendre en compte trois critères pour la formulation de propositions concernant le mode de scrutin :

1) le choix de la représentation proportionnelle avec un élément de prime majoritaire pour assurer la représentation de la diversité des opinions tout en limitant les effets de l'éparpillement du mode de scrutin ;

2) assurer une représentation correcte des archipels éloignés ;

3) assurer la parité hommes / femmes.

I. Les propositions de correction de la loi électorale

Les auteurs du rapport ont résumé les éléments de contexte qui ont guidé la formulation de leurs recommandations :

- L'éparpillement géographique ne facilite pas l'unité politique et la représentation des archipels éloignés, puisque les intérêts de chacun apparaissent souvent distincts en raison de particularismes culturels et linguistiques forts.

- Le paysage politique est fragmenté et faiblement structuré, ce qui est source d'instabilité politique. On constate une multiplication importante des formations politiques, qui ne correspondent pas aux clivages politiques métropolitains. La vie politique est traditionnellement présentée comme opposant « autonomistes » et « indépendantistes », même si la réalité est plus complexe et les alliances de circonstances souvent éphémères.

- Le nomadisme politique est incessant et imprévisible, les élus polynésiens s'estimant libres d'utiliser leur mandat, voire de négocier leur appartenance à un parti.

- Le système électoral en vigueur ne permet pas de dégager une majorité nette, malgré les deux réformes du mode de scrutin de 2004 et 2007, qui n'ont pas suffi à pallier les effets pervers des renversements d'alliances.

Au vu de ces constats, la mission propose donc trois hypothèses de modes de scrutin :

1 ) Un modèle régional corrigé : il s'agit d'un scrutin de listes à deux tours, avec prime majoritaire égale au quart des sièges et répartition du reste des sièges à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Les sièges seraient répartis entre les sections qui composent la circonscription unique, pour chaque liste au prorata des voix obtenues dans chaque section.

2 ) Un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire dans les circonscriptions élisant 3 représentants ou plus et sans prime dans les autres circonscriptions (Tuamotu-Gambier, Marquises, Australes).

3) Un scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire dans les circonscriptions élisant 3 représentants ou plus et un scrutin majoritaire dans les autres circonscriptions.

Pour tous ces cas de figure, le panachage est écarté en raison de sa complexité ; le nombre de sièges de l'Assemblée est de 45 ; le seuil d'accès au deuxième tour est fixé à 12,5 % des inscrits et le seuil pour fusionner au deuxième tour reste fixé à 5 %.

II. Propositions connexes pour renforcer la stabilité des institutions polynésiennes

La mission a également formulé des propositions qui visent à atteindre l'objectif de stabilisation de la vie politique polynésienne, suggérant notamment :

- de limiter le nombre de ministres à 7 (à l'exclusion du président et du vice-président) ainsi que le nombre de collaborateurs de cabinet.

- de rendre incompatible la fonction ministérielle avec celle de représentant pour empêcher les allers-retours entre les deux fonctions.

- de réduire les possibilités et les conditions d'adoption de la motion de défiance.

- d'encadrer la motion de renvoi budgétaire.

1. La définition de nouvelles circonscriptions et la représentation des archipels éloignés

Le projet de loi organique entend concilier le principe « un homme, une voix » avec une représentation des îles éloignées, dont les intérêts sont souvent présentés comme distincts de ceux de l'Ile de Tahiti.

L'article 1 ^er détermine les circonscriptions électorales ainsi que, pour la circonscription des îles de la Société, les sections électorales et la répartition des sièges entre elles. Une nouvelle circonscription, les Iles de la Société, issue de la fusion des circonscriptions des Iles du Vent et des Iles-Sous-le-Vent, serait ainsi créée. Elle serait divisée en quatre sections électorales.

L'effectif des membres de l'assemblée serait maintenu à son niveau actuel (57 représentants), répartis entre les différentes circonscriptions :

- 45 pour la nouvelle circonscription des Iles de la Société ;

- 3 pour les Iles Australes ;

- 3 pour les Iles Marquises ;

- 3 pour les Iles Tuamotu de l'Est et Gambier ;

- 3 pour les Iles Tuamotu de l'Ouest.

Les Iles de la Société (Iles du Vent, dont notamment Tahiti, et Iles-Sous-le-Vent), qui concentrent 87% de la population, éliraient désormais 79 % des membres de l'assemblée, et les archipels éloignés, qui comptent 13 % de la population polynésienne, éliraient 21 % des membres de l'assemblée.

2. Un nouveau mode de scrutin afin de permettre l'émergence d'une majorité stable

Corrélativement à ce redécoupage des circonscriptions, l'article 2 définit un nouveau mode de scrutin pour les élections territoriales : il s'agit donc de la troisième réforme électorale depuis mai 2004.

Ainsi, les représentants à l'assemblée de la Polynésie française seraient élus, dans chacune des circonscriptions mentionnées à l'article 104, au scrutin de liste à deux tours . Les sièges obtenus par chaque liste dans chaque circonscription seraient attribués aux candidats de cette liste dans leur ordre de présentation et, pour la circonscription des Iles de la Société, dans leur ordre de présentation dans la section.

Afin de favoriser la constitution d'alliances entre les formations politiques polynésiennes, le projet de loi organique viendrait également durcir les règles d'accès au second tour : le seuil de passage au second tour serait ainsi fixé à 10 % des électeurs inscrits .

Le mode de scrutin élaboré par le gouvernement se caractérise, enfin, par la généralisation d'une prime majoritaire attribuée à la liste obtenant la majorité absolue des suffrages au premier tour de scrutin, ou la majorité relative au second tour. Cette prime représenterait un tiers des sièges de chaque circonscription, avec une répartition fixée à l'avance au sein des sections de la circonscription des Iles de la Société.

Ce mode de scrutin serait d'ailleurs transposé, sous certaines réserves, aux élections partielles qui peuvent être organisées à la suite d'une vacance de siège ( article 4 ).

S'agissant par ailleurs du nombre de candidats devant figurer sur chaque liste, il est égal au nombre de sièges à pourvoir, augmenté :

- de quatre pour chaque section des îles du Vent et de trois pour la section des îles-Sous-le-Vent ;

- de trois dans les autres circonscriptions ( article 3 ).

B. UN AJUSTEMENT DU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS

1. La rationalisation du fonctionnement du gouvernement

Dans l'optique de constituer des ministères plus homogènes et cohérents, l 'article 5 fixe le nombre des membres du gouvernement polynésien à 7, alors que le statut prévoit actuellement un maximum de 15 ministres.

Les ministères ainsi reformés possèderaient donc des attributions plus larges et complémentaires, afin d'éviter les doublons. Selon l'exposé des motifs, ce changement vise à tenir compte d'une part d'une demande fortement exprimée par la société civile polynésienne et d'autre part de la nécessité de réaliser des économies budgétaires.

Poursuivant ce même objectif, l' article 7 entend mettre fin au recrutement excessif de collaborateurs par le gouvernement, l'effectif total des cabinets ayant pu s'élever à 693 dans les années 2000). Cet effectif serait désormais limité à 15 collaborateurs par ministre.

2. La limitation à deux du nombre de mandats successifs du président de la Polynésie française

S'inspirant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a limité à deux le nombre de mandats successifs du Président de la République ^{11 ( * )} , le projet de loi organique a pour objectif de favoriser le renouvellement de la classe politique polynésienne.

L' article 6 complète ainsi l'article 74 de la loi organique du 27 février 2004, en limitant à deux mandats de cinq ans successifs l'exercice du pouvoir par le président de la Polynésie française.

3. L'encadrement des procédures de renversement du gouvernement et de l'assemblée

L'assemblée de la Polynésie française possède actuellement la capacité d'interrompre chaque année le mandat de son président, si la majorité absolue de ses membres le souhaite. L'étude d'impact souligne que ce dispositif, unique dans les collectivités territoriales françaises, contribue fortement à l'instabilité politique locale. Or, la présidence de l'assemblée constitue une fonction clé des institutions de la Polynésie française.

Aussi la possibilité de renverser chaque année le président de l'assemblée de la Polynésie française serait-elle supprimée ( article 8 ). Les cas de changement du président de l'assemblée s'en trouveraient dès lors réduits, par la limitation des hypothèses de renouvellement intégral du bureau, au gré des fluctuations politiques. Cette éventualité deviendrait impossible, sauf en cas de démission du président de l'assemblée.

S'agissant de la responsabilité du gouvernement, l' article 10 modifie l'article 156 de la loi organique, afin d'augmenter le nombre d'élus nécessaire pour le dépôt et l'adoption de la motion de défiance dite « constructive ». Le renversement de dix gouvernements depuis 2004 met en évidence le rôle joué par ce mécanisme comme vecteur d'instabilité politique.

Tout en conservant le principe de la responsabilité du gouvernement de la Polynésie française devant l'assemblée, le projet de loi organique renforce les conditions de dépôt et d'adoption de chaque motion de défiance :

- un tiers (au lieu d'un quart actuellement) des membres de l'assemblée serait nécessaire pour rendre recevable une motion de défiance ;

- la motion de défiance ne serait adoptée que si elle est votée par une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de l'assemblée (contre la majorité absolue actuellement).

Afin d'éviter que le durcissement des règles relatives à la motion de défiance ne se traduise par un recours accru à la motion de renvoi budgétaire, le projet de loi organique apporte les mêmes aménagements aux règles de dépôt et d'adoption de cette dernière ( article 11 ).

4. La représentation des archipels au sein du conseil économique, social et culturel

Afin de garantir la représentation de l'ensemble des archipels au sein des institutions de la collectivité, l'article 9 prévoit que la composition du conseil économique, social et culturel (CESC) assure une représentation de l'ensemble des archipels. Il fixe à 43 le nombre maximum des membres du CESC, qui en compte actuellement 51. L'étude d'impact invoque la nécessité de limiter cet effectif, dans un souci de rationalisation des dépenses publiques et d'efficacité du travail du conseil.

5. L'instauration d'un seuil minimum pour l'examen par la commission de contrôle budgétaire et financier des aides financières de la collectivité

Selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, l'absence de seuil pour les aides financières qui doivent être examinées par la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée de Polynésie française retarde l'attribution des subventions d'un faible montant, destinées notamment à des associations, ce retard pouvant d'ailleurs, dans certains cas, remettre en cause l'objet même de la subvention.

L' article 12 du projet de loi organique propose donc d'instaurer par décret un seuil minimum pour les aides financières en deçà duquel les aides financières ne seraient pas soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier. Un rapport annuel devrait par ailleurs être fourni avant leur adoption éventuelle par l'assemblée de la Polynésie française, sur le montant, l'objet et l'utilisation des aides financières situées au-dessous de ce seuil.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : AFFIRMER L'UNITÉ DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE ET ASSURER LA COHÉRENCE DU STATUT POUR SORTIR DE L'INSTABILITÉ

Votre commission souscrit à l'objectif d'une vie institutionnelle plus stable en Polynésie française, afin que cette collectivité réalise les projets nécessaires pour améliorer les conditions de vie de sa population et pour préparer l'avenir de sa jeunesse.

Certes, aucun mode de scrutin respectueux des principes démocratiques, ni aucune règle institutionnelle ne peuvent garantir absolument la stabilité, car les institutions restent ce qu'en font les hommes. A cet égard, comme l'a indiqué à votre rapporteur notre collègue Richard Tuheiava, « il ne faut pas sous-estimer le génie océanien », y compris en matière de pratique institutionnelle.

Votre commission juge cependant indispensable que le législateur, jouant cette fois l'une de ses dernières cartes, définisse le mode de scrutin et les règles institutionnelles les plus propices à la stabilité.

Elle a adopté à cette fin 36 amendements, dont 29 de son rapporteur et 7 de M. Richard Tuheiava.

A. UNE CIRCONSCRIPTION UNIQUE AFIN DE GARANTIR LA STABILITÉ ET D'INTÉGRER LES ARCHIPELS À UN PROJET POUR L'ENSEMBLE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Votre commission a, tout d'abord, souhaité garantir la stabilité de l'assemblée de la Polynésie française et l'unité de la collectivité. Pour ce faire, elle a substitué au système prévu par le projet de loi organique initial, un système de circonscription unique .

En effet, votre commission a observé que le dispositif proposé par le gouvernement, qui conjugue la mise en place de circonscriptions multiples et l'attribution d'une prime majoritaire égale à un tiers des sièges (soit 19 sièges) à la liste arrivée en tête dans chaque circonscription, était très similaire au système que le législateur organique avait mis en place en février 2004 ^{12 ( * )} ; or, comme votre rapporteur l'a déjà souligné, ce système électoral a échoué à assurer la constitution de majorités stables et pérennes au sein de l'assemblée de la Polynésie française (voir supra ). Ainsi, au vu de ce précédent, votre commission a estimé que le dispositif prévu par le projet de loi organique n'était pas de nature à stabiliser les institutions polynésiennes.

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a dès lors souhaité que l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française se déroule dans une circonscription unique, formée par l'ensemble de la collectivité polynésienne. Ce système, dont les auditions de votre rapporteur ont démontré qu'il était soutenu par une très large partie des élus polynésiens (et notamment par MM. Oscar Temaru, Gaston Flosse et Gaston Tong-Sang) lui a en effet semblé présenter deux avantages principaux :

- en permettant que l'intégralité de la prime majoritaire soit attribuée à la liste arrivée en tête dans toute la Polynésie, il garantira l'émergence d'une majorité solide au sein de l'assemblée ;

- il interdira la constitution de listes purement « locales » et mettra fin au particularisme politique qui semble, depuis plusieurs années, caractériser les archipels éloignés.

Toutefois, afin d'éviter que la création d'une circonscription unique ne soit effectuée au détriment des habitants des archipels éloignés (qui ne représentent que 13 % de la population, les 87 % restants étant situés dans les îles de la Société), votre commission a divisé la Polynésie en huit sections , bénéficiant chacune d'un minimum de trois sièges ( article 1 ^er )

La délimitation de ces huit sections reprend le découpage initialement proposé par le gouvernement pour les cinq circonscriptions (dont l'une était divisée en quatre sections) dont il envisageait la constitution.

Par ailleurs, afin de garantir la bonne représentation des populations des archipels éloignés, votre commission a prévu que seules les personnes résidant dans une section pourraient s'y porter candidates : cette précision, fortement dérogatoire au droit commun, permettra d'éviter que la création d'une circonscription unique ne débouche sur des « parachutages » dans les sections les moins peuplées.

Enfin, votre commission a estimé que le mode de scrutin figurant dans le projet de loi organique initial (à savoir un scrutin de liste à deux tours, avec un seuil de passage au second tour fixé à 10 % des électeurs inscrits et une prime majoritaire de 19 sièges) était susceptible, s'il était cumulé avec un système de circonscription unique, de mener à la constitution d'un groupe politique doté de la majorité absolue des sièges au sein de l'assemblée de la Polynésie française : elle a donc souhaité n'y apporter aucun changement de fond ( article 2 ).

B. PRÉCISER LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS EN RESPECTANT L'AUTONOMIE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

1. Réaliser des ajustements pragmatiques

• La limitation du nombre de ministres au sein du gouvernement de la Polynésie française

La limitation du nombre de ministres répond aux observations du rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française et vise à réduire les dépenses consacrées au fonctionnement des pouvoirs publics. Votre commission considère toutefois que cette limitation doit permettre de créer un nombre de portefeuilles approprié aux compétences et à l'étendue de la Polynésie française.

Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur prévoyant, pour la Polynésie française, un effectif gouvernemental compris entre sept et dix ministres ( article 5 ).

• La limitation de l'effectif des cabinets ministériels

Votre commission souhaite que la limitation de l'effectif des cabinets des ministres de Polynésie française respecte l'autonomie de la collectivité. Aussi a-t-elle choisi de donner à l'assemblée de la Polynésie française la compétence pour fixer le nombre maximum de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres ( article 7 ).

L'assemblée fixerait cet effectif maximum sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier. Elle devrait en outre inscrire les crédits nécessaires à la rémunération des emplois de collaborateur de cabinet sur un chapitre spécifique, ces dépenses ne pouvant excéder 20 % des dépenses consacrées au fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française.

Votre commission a en outre précisé les conditions dans lesquelles prennent fin les fonctions de collaborateur des autorités politiques de la Polynésie française. La fin de mandat ou de fonctions mettrait ainsi un terme aux contrats des collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du président de l'assemblée, des ministres et des représentants de l'assemblée.

• Le plafonnement des indemnités et rémunérations perçues par les membres de l'exécutif local

Votre commission a inséré un article 7 bis définissant, sur le modèle des dispositions applicables aux parlementaires, un plafonnement des indemnités perçues par le président de la Polynésie française et par les autres membres du gouvernement de la Polynésie française en cas de cumul de mandats ou de fonctions.

En effet, un plafonnement paraît nécessaire dans le cas où le président de la Polynésie française, ou un membre du gouvernement local, exercerait un mandat local ou siègerait au conseil d'administration d'un établissement public local, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société d'économie mixte locale ou présiderait une telle société.

• Les conditions d'adoption des motions de défiance

Votre commission a précisé les conditions de vote des motions de défiance ( article 10 ). En effet, le projet de loi organique prévoit que le vote de la motion de censure ne pourrait intervenir que 48 heures après le dépôt de la motion, alors que le statut prévoit déjà un délai de trois jours avant que l'assemblée de la Polynésie française ne se réunisse de plein droit, pour permettre aux élus de l'ensemble des archipels de la Polynésie française de rejoindre Papeete.

Il paraît plus cohérent de prévoir que le vote sur la motion doit intervenir dans les quarante-huit heures suivant la réunion de plein droit de l'assemblée.

Par ailleurs, votre commission a maintenu les conditions actuelles d'adoption d'une motion de défiance. En effet, porter aux trois cinquièmes des représentants la majorité requise pour son adoption pourrait conduire à des blocages institutionnels, en maintenant en fonction un président dépourvu de majorité. Il semble préférable de conserver une majorité absolue des représentants pour l'adoption d'une telle motion, dès lors que le nombre de signatures requis est porté du quart au tiers des représentants.

Enfin, votre commission a réduit à une seule motion de défiance le nombre de motions que chaque représentant à l'assemblée de la Polynésie française peut signer au cours de chaque année civile, contre deux depuis la loi organique de décembre 2007.

• Les conditions de discussion du budget et d'adoption des motions de renvoi budgétaire

Votre commission a retenu la majorité des trois cinquièmes des membres de l'assemblée pour l'adoption d'une motion de renvoi budgétaire, car il paraît indispensable que l'exécutif de la collectivité ait les moyens de faire adopter son budget. Le dispositif serait ainsi similaire à celui qui s'applique en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a néanmoins souhaité clarifier la rédaction de l'article 156-1 du statut. En effet, le statut laisse à penser qu'il faudrait attendre la date du 31 mars pour que le président de la Polynésie française puisse présenter un nouveau projet de budget après le rejet du premier. Votre commission a donc précisé que dès le premier vote de rejet du budget, quel que soit le moment auquel il a été émis et au plus tard le 30 mars, le Président de la Polynésie est dans l'obligation de présenter un nouveau projet.

Par ailleurs, votre commission a complété les dispositions relatives à l'adoption du nouveau projet de budget, afin de rappeler que la volonté du législateur organique en décembre 2007 était bien d'instaurer une procédure de vote bloqué.

Dans ce cadre, le président de la Polynésie française présente un nouveau projet modifié, le cas échéant, par des amendements soutenus lors de la discussion par l'assemblée du projet de budget initial. Pour l'examen de ce nouveau projet de budget, s'applique la procédure de vote bloqué, selon laquelle l'assemblée se prononce sur les projets présentés par le président de la Polynésie française, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Enfin, par coordination avec la création d'une section spécifiquement consacrée au régime contentieux des lois du pays fiscales (article 180-1 nouveau de la loi organique, inséré par un amendement de votre rapporteur créant un article 16 ), votre commission a supprimé, au sein de l'article 156-1, les dispositions rappelant les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être contestés devant le Conseil d'État après leur promulgation.

• Le contrôle de l'assemblée de la Polynésie française sur l'attribution d'aides financières par la collectivité

L'article 157-2 du statut, issu de la loi organique du 7 décembre 2007, dispose que le président de la Polynésie française transmet à l'assemblée tout projet de décision relatif à l'attribution d'une aide financière à une personne morale, la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée devant ensuite émettre un avis sur le projet.

La définition d'un seuil au-dessous duquel les aides financières ne seraient pas soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier paraît pertinente, afin d'éviter que cette commission ne soit débordée par des projets de décision portant sur de faibles montants. Ce seuil doit cependant être défini dans le respect de l'autonomie de la Polynésie française.

Aussi votre commission a-t-elle prévu que le seuil à partir duquel les aides financières attribuées par la collectivité doivent faire l'objet d'un avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée serait fixé par l'assemblée de la Polynésie française, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier, et non par un décret (article 12).

• L'organisation du conseil économique, social et culturel

Votre commission approuve l'inscription dans le statut de la Polynésie française d'un principe garantissant la représentation des archipels au conseil économique, social et culturel. Toutefois, il paraît difficile de concilier cet objectif avec le plafonnement à 43 du nombre de membres du CESC.

Votre commission a donc adopté un amendement fixant l'effectif maximal du CESC à 51, soit son effectif actuel. Elle a en outre souhaité indexer les dépenses du CESC, selon un dispositif similaire à celui prévu pour l'assemblée de la Polynésie française (article 129, dernier alinéa, de la loi organique statutaire du 27 février 2004). La progression d'une année sur l'autre du budget de fonctionnement du conseil économique, social et culturel ne pourrait, à représentation constante, excéder l'évolution prévisible des recettes ordinaires telle qu'elle est communiquée au conseil économique, social et culturel, au plus tard le 1 ^er octobre, par le président de la Polynésie française.

Enfin, l'assemblée de la Polynésie française pourrait préciser les règles afférentes aux garanties dont disposent les membres du conseil économique, social et culturel de Polynésie française en ce qui concerne les autorisations d'absence et le crédit d'heures, ces garanties ne pourraient excéder celles applicables aux membres d'un conseil économique, social et environnemental régional.

2. Conforter la cohérence du statut

Adoptant plusieurs amendements présentés par son rapporteur et par M. Richard Tuheiava, votre commission a :

- prévu que l'assemblée de la Polynésie française serait destinataire, le cas échéant, des éléments constituant l'étude d'impact, afin d'améliorer les conditions de consultation de l'assemblée de la Polynésie française sur les projets de loi qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité ( article 5 A nouveau ) ;

- souhaité permettre aux établissements publics de la Polynésie française de participer au capital de certaines sociétés privées et définir l'autorité compétente pour désigner les représentants de la collectivité et de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés privées au capital desquelles ils participent ( article 5 B nouveau ). Cette désignation incomberait au conseil des ministres de la Polynésie française ou au conseil d'administration de l'établissement public actionnaire ;

- étendu à la Polynésie française une disposition permettant à son président de demander à l'État d'engager des négociations avec l'Union européenne, en vue d'obtenir des mesures spécifiques, utiles au développement de la collectivité ( article 5 D nouveau ). Cette disposition reprend celle qui s'applique à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et à la Nouvelle-Calédonie ;

- inséré un article 8 ter précisant les compétences du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée, sur le modèle de l'article 34 de la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. En outre, le texte adopté prévoit que le président de la Polynésie française gère les biens de l'assemblée et les biens qui lui sont affectés ;

- limité le champ de la rétroactivité des lois du pays prises en matière fiscale aux seuls actes relatifs aux contributions directes, en excluant de facto les actes relatifs aux contributions indirectes qui y avaient été intégrés par la loi organique du 7 décembre 2007 ( nouvel article 8 quinquies ) ;

- précisé le régime contentieux du budget de la Polynésie, qu'elle a souhaité soumettre au Conseil d'État en premier ressort ( article 8 quater ) ;

- simplifié le fonctionnement des délégations de signature, afin d'éviter que celles-ci ne prennent fin du seul fait de la démission d'un membre du gouvernement ( article 7 ter ) ;

- raccourci le délai de « viduité » qui sépare la démission d'un membre du gouvernement issu de l'assemblée de la Polynésie française de son retour au sein de cette même assemblée : elle a ainsi fait passer ce délai de trois à un mois ( article 6 bis ) ;

- clarifié la rédaction de certaines dispositions de la loi organique du 27 février 2004 qui, dans certaines matières, comportait des lacunes et des imprécisions dommageables à sa lisibilité ;

- inséré dans le statut de la Polynésie française un nouvel article 170-2, permettant à l'État et à la collectivité d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service, transposant ainsi à la Polynésie française un dispositif que la loi organique du 3 août 2009 a introduit en Nouvelle-Calédonie ( article 13 nouveau ). Une convention signée par les représentants respectifs de l'État et de l'exécutif de la Polynésie française devrait préciser les modalités de fonctionnement de ces services mixtes ;

- adopté un article additionnel précisant que l'ensemble des délibérations prises par la commission permanente de l'assemblée de la Polynésie française seraient transmises au haut-commissaire de la République ( article 14 nouveau ).

3. Permettre à la Polynésie française de créer une autorité de régulation de la concurrence

Le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales, publié en septembre 2010, relève que le droit de la concurrence est quasi inexistant en Polynésie française et souligne l'intérêt, pour la Polynésie française, de mettre en place une autorité de régulation.

La création d'une telle autorité est possible dans un domaine qui relève de la compétence de la Polynésie française, comme la concurrence.

Toutefois, afin de lui donner un pouvoir réglementaire et de sanction, il apparaît nécessaire de modifier la loi organique statutaire.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un article additionnel permettant à la Polynésie française de créer, par une loi du pays, des autorités administratives indépendantes, dont elle devrait définir les garanties d'indépendance et d'expertise ( article 5 C nouveau ).

La loi du pays pourrait attribuer à l'autorité un pouvoir réglementaire, par dérogation aux dispositions du statut qui confient l'exercice de ce pouvoir à l'exécutif de la collectivité. L'ensemble des pouvoirs confiés à l'autorité -à savoir des pouvoirs d'investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction- devraient être strictement nécessaires à l'exercice de ses missions.

C. FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT DE L'INTERCOMMUNALITÉ ET CONFORTER LA PLACE DES COMMUNES POUR ASSURER LE RESPECT DE LA SUBSIDIARITÉ

Le rapport de votre commission sur les communes polynésiennes souligne la nécessité de renforcer les moyens de communes et de favoriser le développement de l'intercommunalité. En effet, la faiblesse des communes a un impact déterminant sur la stabilité institutionnelle, tandis que le regroupement des communes, notamment dans les archipels éloignés, peut leur permettre d'assumer davantage de compétences, tout en diminuant leur dépendance à l'égard de Papeete.

Ce rapport relève en effet que « les communes polynésiennes restent très dépendantes des ressources transférées par la collectivité, si bien que les subventions accordées par cette dernière contribuent à alimenter l'instabilité politique. Les représentants du patronat ont ainsi indiqué à vos rapporteurs que le jeu des subventions favorisait le basculement des membres de l'assemblée d'un camp politique à l'autre, les élus se rendant, selon une expression locale, « là où l'herbe est la plus verte » » ^{13 ( * )} .

Aussi votre commission a-t-elle souhaité introduire dans le projet de loi organique quelques dispositions visant à faciliter l'affirmation des communes et la mise en place d'une intercommunalité efficace.

1. Favoriser le développement de l'intercommunalité

Votre commission a souhaité assurer la cohérence du statut de la Polynésie française avec l'extension aux communes polynésiennes, par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007, des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales, relatives aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

Elle a ainsi permis à la Polynésie française d'instituer des impôts ou taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), afin de favoriser le développement de l'intercommunalité ( article 5 E nouveau ).

En effet, si l'article 53 de la loi organique statutaire donne à la Polynésie française la compétence pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, il ne mentionne pas les ressources des EPCI, dont la création est possible en Polynésie française depuis l'ordonnance du 5 octobre 2007.

Or, le développement de l'intercommunalité est une condition indispensable au développement équilibré de la Polynésie française, car les communes éloignées et isolées n'ont pas les moyens d'assumer seules de lourdes compétences.

Le nouvel article 5 E permet en outre aux EPCI créés en Polynésie française d'exercer, dans les conditions définies par une loi du pays, des compétences en matière d'aides et interventions économiques, d'urbanisme ou de culture et de patrimoine local.

Il prévoit enfin que les présidents des EPCI pourraient, par délégation des autorités de la Polynésie française, prendre les mesures individuelles d'application des lois du pays et des réglementations édictées par ces autorités. Une telle délégation de compétence ne pourrait être accordée qu'avec l'accord de l'assemblée délibérante de l'EPCI intéressé et devrait s'accompagner du transfert des moyens nécessaires à l'exercice des pouvoirs délégués.

2. Conforter la place des communes

Par ailleurs, votre commission a précisé :

- les modalités de mise en oeuvre des délégations de la Polynésie française aux communes, aux établissements communaux ou aux établissements publics de coopération intercommunale, ou des délégations des communes et de leurs groupements à la Polynésie française, pour la réalisation de certains projets ( article 5 G nouveau ) ;

- les modalités de détermination du domaine initial des communes de Polynésie française, afin d'établir clairement que ce domaine procède d'un transfert de propriété et que sa définition est soumise à l'avis préalable du conseil municipal ( article 5 H nouveau ).

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS À L'ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Article 1er (art. 104 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Circonscriptions pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française

Afin de faciliter la constitution de majorités stables et pérennes au sein de l'assemblée de la Polynésie française, le présent article tend à modifier le découpage des circonscriptions pour l'élection des membres de cette même assemblée.

• Le découpage actuel des circonscriptions

Depuis 1946, les élections se déroulent, en Polynésie, dans plusieurs circonscriptions dont le découpage n'a que peu varié.

Circonscriptions	1946	1952	1957	1985	2000	2004
Îles-du-Vent	10	12	16	22	32	37
Îles-sous-le-Vent	5	6	6	8	7	8
Îles Marquises	2	2	2	3	3	3
Australes	1	2	2	3	3	3
Tuamotu-Gambier	2	4	4	5	4
Îles Tuamotu de l'Ouest						3
Îles Gambier et Tuamotu de l'Est						3
TOTAL	20	24	30	41	49	57

Source : rapport de M. Jacques Barthélémy sur la réforme
du mode de scrutin et la stabilisation des institutions de la Polynésie française.

Dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 104 de la loi organique n° 2004-192 du 24 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit que l'assemblée de la collectivité est composée de cinquante-sept membres élus dans six circonscriptions :

- la circonscription des îles du Vent ;

- la circonscription des îles Sous-le-Vent ;

- la circonscription des îles Tuamotu de l'Ouest ;

- la circonscription des îles Gambier et des îles Tuamotu de l'Est ;

- la circonscription des îles Marquises ;

- la circonscription des îles Australes.

Le statut précise, en outre, que chaque circonscription élit au moins trois représentants (tel est le cas de quatre circonscriptions sur six ^{14 ( * )} ).

Bien qu'il permette aux archipels les moins peuplés de disposer d'un nombre de sièges significatif au sein de l'assemblée de la Polynésie française (et donc d'une véritable représentation au sein de cette dernière, malgré leur faible poids démographique), force est de constater que ce découpage n'a pas permis d'assurer la stabilité politique de la collectivité. Ainsi, entre juin 2004 et avril 2011, dix présidents successifs ont pris la tête de l'assemblée, soit une « durée de vie » moyenne de moins de neuf mois.

Le découpage et le nombre des circonscriptions ne sont pas sans lien avec cette instabilité, dans la mesure où ils se conjuguent avec une répartition des sièges selon la règle de la proportionnelle à la plus forte moyenne, sans prime majoritaire. Cette configuration favorise deux phénomènes nuisibles à la pérennité des majorités :

- la création de « petits » partis et l'éparpillement des formations politiques, que favorise un mode de scrutin proportionnel intégral : on compte ainsi 27 partis politiques en Polynésie française ;

- l'émergence de partis ayant pour seule vocation de représenter une partie du territoire, et non une opinion politique valable pour l'ensemble de la Polynésie : tel est notamment le cas dans les archipels, où se constituent des formations politiques « locales » dont le principal but est de valoriser les intérêts de leur circonscription ^{15 ( * )} ; ce phénomène est d'autant plus marqué que le nombre de circonscriptions est élevé.

• Le dispositif du projet de loi organique

Le projet de loi organique vise à assurer une meilleure stabilité au sein de l'assemblée de la Polynésie française, sans pour autant remettre en cause l'existence de circonscriptions multiples. Le dispositif proposé par le gouvernement consiste donc en une réduction du nombre de circonscriptions, qui passerait de six à cinq avec la constitution d'une grande circonscription comprenant à la fois les Îles-du-Vent et les Îles-sous-le-Vent. Cette nouvelle circonscription, dite des Îles de la Société, serait divisée en quatre sections électorales, dont la délimitation reprendrait celle des trois circonscriptions législatives définies en 2010 dans la collectivité, et auxquelles il serait attribué un nombre de sièges fixe. Ainsi :

- la circonscription des Îles-sous-le-Vent deviendrait une section de la nouvelle circonscription « Îles de la Société », mais conserverait un nombre de sièges identique à celui dont elle dispose actuellement (8 sièges) ;

- l'actuelle circonscription des Îles-du-Vent serait divisée en trois sections de taille inégale :

* la première serait constituée des communes de Arue, Moorea-Maiao, Papeete et Pirae (13 sièges) ;

* la seconde comprendrait les communes de Hitiaa O Te Ra, Mahina, Paea, Papara, Taiarapu-Est, Taiarapu-Ouest et Teva I Uta (13 sièges) ;

* la troisième, enfin, inclurait les communes de Faa'a et Punaauia (11 sièges).

Cette réforme n'aurait d'incidence ni sur le nombre total de sièges au sein de l'assemblée de la Polynésie française, qui serait maintenu à 57, ni sur la répartition territoriale des sièges ^{16 ( * )} .

Dès lors, ce nouveau découpage semble, en lui-même, peu susceptible d'être un facteur important de stabilisation des institutions polynésiennes, dans la mesure où il ne modifie le système électoral actuel qu'à la marge ^{17 ( * )} . Le gouvernement justifie ce choix par la volonté de maintenir « l'équilibre atteint dans la représentation des archipels » ^{18 ( * )} , c'est-à-dire de préserver la légère surreprésentation dont bénéficient les archipels éloignés (qui disposent de 21 % des sièges au sein de l'assemblée de la Polynésie française, alors qu'ils représentent 13 % de la population de la collectivité).

• La position de votre commission : renforcer la stabilité de l'assemblée de la Polynésie française en privilégiant la mise en place d'une circonscription unique

Votre commission a partagé les préoccupations du gouvernement quant à la représentation des « petits » archipels. Votre rapporteur souligne, à cet égard, que le législateur encourrait une censure constitutionnelle s'il ne dotait pas les circonscriptions les moins peuplées d'un nombre de sièges suffisant : la « surreprésentation » de ces derniers est en effet rendue nécessaire par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui a mis en évidence, dans sa décision sur la loi organique de février 2004, l'existence d'un « intérêt général qui s'attache à la représentation des archipels éloignés » ^{19 ( * )} .

Pour autant, votre commission a estimé que le dispositif prévu par le gouvernement ne permettait pas de restaurer un degré suffisant de stabilité au sein de l'assemblée de la Polynésie française.

En effet, la division de la collectivité en plusieurs circonscriptions pose, en pratique, de nombreux problèmes.

Tout d'abord, l'existence de circonscriptions multiples, combinée avec le mode de scrutin prévu à l'article 2 -qui inclut une prime majoritaire d'un tiers des sièges attribuée, dans chaque circonscription, à la liste arrivée en tête- ne sera vraisemblablement pas susceptible d'agir comme un facteur de stabilisation dans la mesure où cette prime sera attribuée à des listes différentes, et non à une même liste dans l'ensemble de la collectivité : cette innovation ne permettra donc pas de limiter les possibilités de renversements d'alliances (ces renversements faisant « tomber » les majorités telles qu'elles se sont constituées au lendemain des élections).

Outre ce problème de principe, le découpage prévu par le projet de loi organique est d'autant plus critiquable que, dans les faits, il donne un poids insuffisant aux archipels éloignés, dont le concours ne sera pas nécessaire à la création d'une majorité de gouvernement. Comme le soulignait l'assemblée de la Polynésie française dans son avis sur le présent texte, les circonscriptions sont très déséquilibrées d'un point de vue démographique et la « super-circonscription » des îles de la Société, dotée de trente-sept sièges, cohabite avec des circonscriptions de taille très limitée (trois sièges) : le découpage proposé par le gouvernement aura donc pour effet de « marginaliser les petits archipels éloignés de Tahiti puisque le parti `majoritaire' dans les îles de la Société, grâce à la prime de quinze sièges, pourra en principe gouverner sans aucune alliance ». ^{20 ( * )} Dès lors, force est de constater que l'existence de circonscriptions n'est pas un gage de meilleure représentation des archipels éloignés et ne garantit pas le respect de la diversité géographique qui caractérise la Polynésie française.

Enfin et surtout, votre commission a considéré que le maintien d'une division de la Polynésie en circonscriptions favorisait la constitution de listes strictement « locales » et, symétriquement, dissuadait les formations politiques polynésiennes de constituer des listes communes à toute la collectivité ^{21 ( * )} .

Or, ce phénomène est doublement préjudiciable pour la stabilité des institutions en Polynésie française :

- d'une part, et comme le soulignaient M. Oscar Temaru, président du gouvernement de la Polynésie française, et notre collègue Richard Tuheiava lors de leur audition par votre rapporteur, les circonscriptions renforcent les particularismes locaux et nuisent à l'unité de la collectivité ;

- d'autre part, il n'est pas rare que des groupes politiques issus de listes « locales » multiplient les alliances avec d'autres groupes politiques en vue de favoriser l'intérêt de la circonscription qui les a élus (c'est-à-dire l'intérêt de l'un des archipels éloignés ^{22 ( * )} ) : ils jouent donc fréquemment un rôle de « bascule » au sein de l'assemblée polynésienne et contribuent -souvent de manière décisive- à faire chuter la majorité en place.

À l'inverse, votre commission a estimé que la mise en place d'un système de circonscription unique présenterait plusieurs avantages :

- en permettant d'attribuer la prime majoritaire de manière globale (c'est-à-dire d'attribuer l'intégralité de la prime à la liste qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages dans l'ensemble de la collectivité), la circonscription unique permettra à la liste arrivée en tête de disposer d'une « avance » importante face à ses concurrentes : cette situation favorisera, après les élections, la constitution d'un groupe politique doté de la majorité absolue des sièges au sein de l'assemblée de la Polynésie française ;

-  la mise en place d'une circonscription unique interdira la constitution de listes seulement dans les archipels éloignés, et obligera les formations politiques à présenter des candidats dans chaque partie du territoire polynésien. Cette réforme renforcera donc l'unité politique de la Polynésie ;

- enfin, en incitant à un regroupement des formations politiques dès le premier tour, la création d'une circonscription unique devrait conduire à la conclusion de véritables « contrats de mandature » entre plusieurs partis, ce qui évitera les renversements d'alliances entre deux élections générales.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que la Polynésie constitue une circonscription unique pour les élections territoriales. Cette option est d'ailleurs soutenue par une large partie des élus polynésiens : en effet, non seulement elle est défendue, de longue date, par l'Union pour la démocratie (UPLD), mais surtout les représentants des autres forces politiques locales se sont ralliés à cette solution lors de leur audition par votre rapporteur (tel est notamment le cas de notre collègue Gaston Flosse, président du Tahoera'a huiraatira, et de M. Gaston Tong-Sang, président du O Porimetia To Tatou Ai'a).

Afin de préserver la représentation spécifique des archipels éloignés et de faire en sorte que la création d'une circonscription unique n'ait pas pour effet de les priver de représentation au bénéfice des Îles de la Société (qui représentent environ 87 % de la population et qui pourraient donc, en théorie, avoir la mainmise sur la composition de l'assemblée de la collectivité si la création d'une circonscription unique ne s'accompagnait pas de mécanismes correctifs), votre commission a également souhaité que huit sections soient créées .

Ces sections reprendraient partiellement le découpage proposé par le gouvernement et seraient ainsi constituées :

- première section : communes d'Arue, de Moorea-Maiao, de Papeete et de Pirae ;

- seconde section : communes de Hitiaa O Te Ra, de Mahina, de Paea, de Papara, de Taiarapu-Est, de Taiarapu-Ouest et de Teva I Uta ;

- troisième section : communes de Faa'a et de Punaauia ;

- quatrième section (correspondant à l'actuelle circonscription des îles Sous-le-Vent) : communes de Bora-Bora, de Huahine, de Maupiti, de Tahaa, de Taputapuatea, de Tumaraa et de Uturoa ;

- cinquième section (correspondant à l'actuelle circonscription des îles Tuamotu de l'Ouest) : communes d'Arutua, de Fakarava, de Manihi, de Rangiroa et de Takaroa ;

- sixième section (correspondant à la circonscription des îles Gambier et Tuamotu de l'Est) : communes d'Anaa, de Fangatau, de Gambier, de Hao, de Hikueru, de Makemo, de Napuka, de Nukutavake, de Pukapuka, de Reao, de Tatakoto et de Tureia ;

- septième section (îles Marquises) : communes de Fatu-Hiva, de Hiva-Oa, de Nuku-Hiva, de Tahuata, d'Ua-Huka et d'Ua-Pou ;

- huitième section (îles Australes) : communes de Raivavae, de Rapa, de Rimatara, de Rurutu et de Tubuai.

Ce système de sections garantira la représentation de toutes les parties du territoire polynésien au sein de l'assemblée de la Polynésie française.

Le nombre de sièges attribué à chaque section serait identique à ce que prévoyait le dispositif initial du gouvernement, à savoir :

- 13 sièges pour la première section (pour 66 440 habitants ^{23 ( * )} ) ;

- 13 sièges pour la deuxième section (pour 72 891 habitants) ;

- 11 sièges pour la troisième section (pour 55 292 habitants) ;

- 8 sièges pour la quatrième section (pour 33 184 habitants).

En outre, votre commission a estimé essentiel de maintenir le principe selon lequel un minimum de trois sièges doit être attribué à chaque section (comme le statut le prévoit actuellement pour les circonscriptions) : trois sièges seraient donc attribués aux quatre sections les moins peuplées (section des îles Tuamotu de l'Ouest ; section des îles Gambier et des îles Tuamotu de l'Est ; section des îles Marquises ; section des îles Australes).

Votre commission a adopté l'article 1 ^er ainsi rédigé .

Article 2 (art. 105 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Mode de scrutin applicable à l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article modifie le mode de scrutin applicable à l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française.

• Un mode de scrutin fréquemment modifié depuis 2004

Depuis l'entrée en vigueur de la loi organique du 27 février 2004, le mode de scrutin pour les élections territoriales a été fréquemment modifié.

En effet, depuis 2004, pas moins de trois modes de scrutin différents ont été prévus pour les élections à l'assemblée polynésienne :

- la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 avait institué une élection au scrutin de liste à un tour, sans panachage ni vote préférentiel ; une prime majoritaire forte (un tiers des sièges) était attribuée à la liste arrivée en tête. La répartition des sièges se déroulait à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, le seuil d'accès à cette répartition étant fixé à 3 % des suffrages exprimés ;

- la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions institutionnelles et statutaires relatives à l'outre-mer avait supprimé la prime majoritaire et relevé le seuil à partir duquel une liste pouvait accéder à la répartition des sièges (de 3 à 5 % des suffrages exprimés), les autres éléments du mode de scrutin restant inchangés. Ce mode de scrutin n'a jamais été mis en oeuvre du fait de l'intervention d'une nouvelle loi organique dès décembre 2007 ;

- enfin, la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, dont découle le mode de scrutin actuellement en vigueur, a mis en place un scrutin de liste à deux tours , la répartition des sièges ayant lieu à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés. En outre, le seuil de passage au second tour était établi à 12,5 % des inscrits . Comme votre rapporteur l'avait indiqué lors de l'examen de la loi organique précitée, ce mode de scrutin devait favoriser la constitution d'alliances entre les deux tours, c'est-à-dire qu'il devait permettre de « concilier l'organisation de coalitions claires avant le scrutin (en raison des deux tours) et l'impérieuse représentation de la diversité polynésienne » ^{24 ( * )} .

Chacun de ces modes de scrutin s'appliquait dans un système à six circonscriptions, dont le découpage est resté inchangé depuis 2004 (voir supra , commentaire de l'article 1 ^er ).

	Nombre de tours	Accès à la répartition des sièges (premier tour)	Accès au deuxième tour	Seuil de fusion des listes	Accès à la répartition des sièges (deuxième tour)	Prime majoritaire
L.O. de février 2004	1	3 %				Un tiers des sièges
L.O. de février 2007	1	5 %				Non
L.O. de décembre 2007	2	5 %	12,5 % des suffrages exprimés	5 % des suffrages exprimés	5 % des suffrages exprimés	Non

Toutefois, aucune des réformes entreprises depuis 2004 n'a permis de stabiliser l'assemblée de la Polynésie française : la prime majoritaire instaurée en 2004 ne s'est pas avérée suffisante pour donner une majorité de gestion durable aux partis arrivés en tête, qui ont dû s'allier à des groupes minoritaires et se sont donc trouvés soumis aux décisions de ces derniers ^{25 ( * )} ; la suppression de cette prime à partir de 2007 a aggravé cet éparpillement de la représentation politique, puisqu'elle a incité les « petites » formations à maintenir au second tour des candidats dans toutes les circonscriptions où ce maintien était possible. Les multiples modifications du mode de scrutin intervenues depuis février 2004 n'ont donc pas réussi à apporter une réponse satisfaisante à l'éclatement de la vie politique polynésienne.

• Le dispositif du projet de loi

Pour mettre fin à cette instabilité chronique, le projet de loi prévoit une nouvelle modification du régime électoral polynésien.

Comme actuellement, l'élection se déroulerait selon un scrutin de liste à deux tours (ce deuxième tour étant organisé dès lors qu'aucune liste n'a obtenu la majorité absolue des suffrages au premier tour), sans panachage ni vote préférentiel, les sièges étant répartis à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés ^{26 ( * )} .

Le seuil à partir duquel les listes pourraient fusionner entre les deux tours resterait fixé à 5 % des suffrages exprimés. Il est précisé que les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne peuvent figurer que sur une même liste lors du second (ce qui interdit aux membres d'une même liste au premier tour de fusionner avec des listes différentes en vue du second tour).

Deux innovations majeures seraient cependant introduites :

- le seuil de passage au second tour serait considérablement relevé et passerait de 12,5 % des suffrages exprimés à 10 % des électeurs inscrits ^{27 ( * )} ;

- une prime majoritaire égale à un tiers des sièges serait attribuée à la liste arrivée en tête dans chaque circonscription (ou dans chaque section), ce qui correspondrait à :

* une prime d'un siège dans les circonscriptions des îles Tuamotu de l'Ouest, des îles Gambier et des îles Tuamotu de l'Est, des îles Marquises, et des îles Australes ;

* une prime de quinze sièges dans la circonscription des Îles-de-la-Société, dont quatre sièges dans chacune des trois sections des îles-du-Vent et trois sièges dans la section des îles-Sous-le-Vent.

• La position de votre commission des lois

Conformément à sa volonté de mettre en place une circonscription unique pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française (voir supra , article 1 ^er ), votre commission a adopté un amendement de son rapporteur modifiant les modalités d'attribution de la prime majoritaire : cette prime serait ainsi ventilée entre les sections, mais serait attribuée à la liste arrivée en tête dans l'ensemble de la collectivité indépendamment des résultats obtenus par cette même liste dans la section en cause. Il s'agit donc d'un système électoral identique, dans son fonctionnement, à celui que votre commission a mis en place pour l'élection des membres de l'Assemblée de Guyane.

Toutefois, certaines des personnes entendues par votre rapporteur (et notamment M. Teina Maraeura, président du groupe politique Te Mana o te Mau Motu -« le pouvoir des îles »- et représentant des élus issus des archipels éloignés au sein de l'assemblée de la Polynésie française) ont craint que la création d'une section unique, malgré la mise en place concomitante de sections électorales, soit préjudiciable aux archipels éloignés : en effet, les principales formations politiques polynésiennes pourraient alors être tentées de présenter, dans toutes les sections, des candidats issus des îles du Vent ou des îles Sous le Vent.

Dès lors, votre commission a souhaité répondre à cette crainte et faire en sorte que la création d'une circonscription unique ne donne pas lieu à des « parachutages » qui seraient préjudiciables à la représentation des archipels éloignés et à l'intégration de ces derniers dans la vie politique polynésienne. À l'initiative de son rapporteur, elle a instauré une condition de résidence grâce à laquelle seules les personnes qui résident dans la section (c'est-à-dire celles qui sont inscrites sur les listes électorales ou au rôle des contributions directes d'une commune de la section) pourront se porter candidates dans cette même section.

Votre rapporteur considère que, bien que fortement dérogatoire au droit commun, cette précision est conforme à la Constitution et ce, pour deux raisons :

- d'une part, la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose au le législateur organique de garantir la représentation effective des archipels éloignés ^{28 ( * )} : l'objectif d'intérêt général poursuivi par ces dispositions semble autoriser le Parlement à déroger, de manière limitée et proportionnée, aux principes généraux du droit électoral ;

- d'autre part, votre rapporteur rappelle que la Polynésie française relève de l'article 74 de la Constitution, et peut donc être soumis à des régimes dérogatoires au droit commun : à cet égard, il souligne que, aux termes de l'article 74, les collectivités d'outre-mer « ont un statut qui tient compte de [leurs] intérêts propres [...] au sein de la République ».

Au vu de ces éléments, votre commission a estimé que la mise en place d'une condition de résidence était non seulement possible de jure , mais surtout qu'elle était, de facto , indispensable pour tenir compte de l'éclatement géographique et démographique de la Polynésie : il semble en effet essentiel de lutter dès maintenant contre la tentation des « parachutages » afin d'assurer l'adhésion des îliens à la réforme électorale et de garantir, à long terme, la représentation des populations des archipels éloignés au sein de l'assemblée de la Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé .

Article 3 (art. 106 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Composition des listes

Cet article fixe les modalités de composition des listes pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.

En l'état du droit, l'article 106 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit que chaque liste est composée alternativement d'un candidat de chaque sexe et interdit à une même personne d'être candidate sur plusieurs listes.

En outre, en lien avec le découpage des circonscriptions actuellement en vigueur, il prévoit que chaque liste comporte un nombre de candidats égal au double du nombre de sièges à pourvoir, « dans la limite de dix ».

Par cohérence avec le système à cinq circonscriptions initialement prévu à l'article 1 ^er , le présent article modifie les dispositions relatives au nombre de candidats qui doivent être présentés sur chaque liste : il indique ainsi que chacune des listes devra comporter un nombre de candidats égal au double du nombre de sièges à pourvoir dans chaque section (pour la circonscription des Îles de la Société) ou dans chaque circonscription (pour les autres circonscriptions).

Par coordination avec la mise en place d'une circonscription unique, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur indiquant que le nombre de candidats inscrits sur chaque liste devrait être égal, dans chaque section, au nombre de sièges à pourvoir, augmenté de deux.

Chaque liste devra donc comporter, pour toute la circonscription, 73 candidats .

Il convient, en effet, que la mise en place d'une circonscription unique ne provoque pas une augmentation brutale du nombre de candidats nécessaires pour constituer une liste, ce qui aurait pour effet d'empêcher les « petits » partis politiques de se présenter aux élections à l'assemblée de la Polynésie française. Votre rapporteur souligne, à cet égard, que le maintien de la règle prévue par le gouvernement (à savoir l'obligation d'avoir un nombre de candidats égal au double du nombre de sièges à pourvoir) obligerait chaque formation politique à présenter 144 candidats : cette exigence serait totalement disproportionnée, voire absurde dans une collectivité de 260 000 habitants.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi rédigé .

Article 4 (art. 107 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Mode de scrutin applicable en cas de vacance de siège

Par coordination avec le nouveau découpage des circonscriptions prévu à l'article 1 ^er du projet de loi organique, cet article modifie les modalités de remplacement des membres de l'assemblée de la Polynésie française dont le siège serait devenu vacant. Il n'apporte toutefois aucun changement de fond aux dispositions actuellement en vigueur.

Rappelons que, en l'état du droit (article 107 de la loi organique du 27 février 2004 précitée), un élu dont le siège devient vacant « pour quelque cause que ce soit » est remplacé par son « suivant de liste » ; si la liste est arrivée à expiration, une élection partielle doit être organisée dans un délai de trois mois.

Le mode de scrutin applicable lors de cette élection partielle varie selon le nombre de sièges vacants :

- lorsque la vacance porte sur un seul siège, une élection au scrutin uninominal majoritaire à deux tours est organisée. Le seuil d'accès au second tour est fixé à 12,5 % des suffrages exprimés ;

- lorsque la vacance porte sur deux sièges, l'élection a lieu au scrutin de liste majoritaire à deux tours ; ici encore, le seuil de passage au second tour est de 12,5 % des suffrages exprimés ;

- lorsque la vacance porte sur trois sièges ou plus, l'élection partielle est organisée selon le mode de scrutin applicable aux élections générales.

Par coordination avec la position qu'elle a adoptée aux articles 1 ^er et 2 du présent texte, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tenant compte de la création d'une circonscription unique.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi rédigé.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ORGANISATION ET AU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

Article 5 A (nouveau)
(art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004)
Communication à l'assemblée de la Polynésie française des études d'impact relatives aux projets de loi sur lesquels elle est consultée

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, prévoit que l'assemblée de la Polynésie française, lorsqu'elle est consultée sur un projet de loi, reçoit, le cas échéant, communication des éléments constituant l'étude d'impact.

Ces éléments sont définis à l'article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

Compte tenu du délai relativement bref de consultation - un mois ou, en cas d'urgence, quinze jours - la transmission de ces documents permettra à l'assemblée de la Polynésie française d'être mieux informée sur l'objet des projets de loi qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité.

Tel est l'objet de l'article 5 A inséré par votre commission .

Article 5 B (nouveau) (art. 30 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Participation des établissements publics de la Polynésie française au capital de certaines sociétés et désignation des représentants de la Polynésie française au conseil d'administration des sociétés

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, permet aux établissements publics de la Polynésie française de participer au capital de certaines sociétés privées et précise quelle autorité de la Polynésie française est compétente pour désigner les représentants de la collectivité et les représentants de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés privées au capital desquelles ils participent.

En effet, l'article 30 de la loi organique statutaire permet à la Polynésie française de participer au capital des sociétés privées gérant un service public ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital de sociétés commerciales.

Dans un avis du 12 août 2010 (n° 01-2010) le tribunal administratif de Papeete a estimé que les établissements publics de la Polynésie française pouvaient prendre des participations dans des sociétés commerciales et ainsi créer des filiales.

Toutefois, la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française, dans son rapport d'observations définitives concernant la gestion, pour les exercices 2002 à 2006, de la société par actions simplifiée MANA, a fait observer que : « la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a autorisé, en son article 30, la participation de la collectivité d'outre-mer au capital de sociétés commerciales, pour des motifs d'intérêt général. Aucun article n'ouvre cette possibilité aux établissements publics de la Polynésie française » ^{29 ( * )} .

Afin de clarifier les conditions de participation des établissements publics de la Polynésie française à des sociétés privées, l'amendement adopté par votre commission permet expressément à ces établissements publics de participer au capital de sociétés privées gérant un service public ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital de sociétés commerciales.

Une telle extension a déjà été adoptée pour les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie, dans le cadre de la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte ^{30 ( * )} .

L'article additionnel inséré par votre commission définit en outre l'autorité compétente pour désigner les représentants de la Polynésie française ou de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés privées au capital desquelles ils participent.

En l'absence de précision, le tribunal administratif de la Polynésie française a, dans un avis n° 16-2009 du 1 ^er juillet 2009, précisé que sur le fondement de l'article 102 du statut, il revenait à l'assemblée de la Polynésie française de procéder à de telles désignations. En effet, aux termes du deuxième alinéa de cet article, « toutes les matières qui sont de la compétence de la Polynésie française relèvent de l'assemblée de la Polynésie française, à l'exception de celles qui sont attribuées par la présente loi organique au conseil des ministres ou au président de la Polynésie française ».

Or, s'agissant de la création, par la Polynésie française, de sociétés d'économie mixte l'associant, ou associant ses établissements publics, à des personnes privées, l'article 29 du statut confie la désignation des représentants au conseil d'administration ou au conseil de surveillance au conseil des ministres de la Polynésie française ou au conseil d'administration de l'établissement public actionnaire.

Votre commission a souhaité appliquer le même dispositif à la désignation des représentants de la Polynésie française ou de ses établissements publics au conseil d'administration ou au conseil de surveillance des sociétés au sein desquelles ils détiennent une participation.

En conséquence, votre commission a précisé à l'article 157-3 du statut que le président de la Polynésie française transmettrait à l'assemblée de la collectivité tout projet de décision relatif à la nomination de représentants de la Polynésie française au sein du conseil d'administration ou du conseil de surveillance des sociétés privées dans lesquelles elle détient des participations.

Ainsi, dans une logique de transparence des institutions, les décisions de nominations seront soumises à la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée, qui devra émettre un avis.

Tel est l'objet de l'article 5 B inséré par votre commission .

Article 5 C (nouveau) (art. 30-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Création d'autorités de régulation économique par la Polynésie française

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, permet à la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes auxquelles elle pourrait confier des missions de régulation dans le secteur économique. Il s'agit en particulier de permettre à la Polynésie française de créer une autorité indépendante chargée de veiller au respect des règles de concurrence.

En effet, le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales, publié en septembre 2010, relève que le droit de la concurrence est quasi inexistant en Polynésie française.

Or, indique-t-il, « certaines entreprises, à l'abri derrière des barrières protectionnistes, disposent d'un pouvoir de marché élevé comme l'atteste le niveau de certains prix (celui de l'électricité par exemple) ».

La mission propose de commencer à acclimater le fait concurrentiel en Polynésie française par la mise en place d'une autorité de la concurrence, sous forme d'une autorité administrative indépendante (AAI).

Comme l'indique l'annexe VIII du rapport de la mission d'assistance, la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, dans un avis rendu le 22 décembre 2009, en réponse à une question du président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, estime que des AAI peuvent être instituées par l'organe délibérant de ce territoire ^{31 ( * )} . Cette analyse est transposable à la Polynésie française. Toutefois, une telle AAI ne peut être créée que dans les domaines de compétence de la collectivité et ne peut qu'exercer une fonction consultative, sauf si la loi organique statutaire permet de lui attribuer un pouvoir réglementaire ou de sanction.

Le rapport de la mission d'assistance considère que « rien ne s'oppose donc, au niveau constitutionnel, à ce que, dans la collectivité de Polynésie française, des pouvoirs analogues à ceux confiés habituellement à une autorité administrative indépendante soient confiés à un organisme présentant des garanties d'indépendance, d'expertise et de continuité justifiant une telle solution institutionnelle, sous réserve du respect des dispositions de la loi organique statutaire » ^{32 ( * )} .

La mission des inspections générales juge hautement souhaitable de modifier la loi organique statutaire de manière à prévoir la possibilité pour l'assemblée de Polynésie française de créer des AAI dotées, par exemple, d'un pouvoir réglementaire et/ou du pouvoir de prendre des décisions individuelles.

Une telle autorité administrative indépendante interviendrait dans un domaine qui relève des compétences de la collectivité, comme la concurrence, l'énergie ou les télécommunications.

Votre rapporteur a souhaité préciser que la création d'une telle autorité procèderait d'une loi du pays.

Aussi le présent article permet-il à la Polynésie française de créer par une loi du pays des autorités administratives indépendantes, dont elle devrait définir les garanties d'indépendance et d'expertise.

La loi du pays pourrait attribuer à l'autorité un pouvoir réglementaire, par dérogation aux dispositions du statut qui confient l'exercice de ce pouvoir à l'exécutif de la collectivité (articles 64, 67, 89 à 92 et 95).

L'ensemble des pouvoirs confiés à l'autorité - pouvoirs d'investigation, de contrôle, de recommandation, de règlement des différends et de sanction - devraient être strictement nécessaires à l'exercice de ses missions.

Tel est l'objet de l'article 5 C inséré par votre commission .

Article 5 D (nouveau) (art. 41 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Possibilité pour le président de la Polynésie française de solliciter l'engagement de négociations avec l'Union européenne

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, étend à la Polynésie française une disposition permettant à son président de demander à l'État d'engager des négociations avec l'Union européenne, en vue d'obtenir des mesures spécifiques, utiles au développement de la collectivité.

Le législateur organique a déjà adopté une telle disposition pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon (art. L.O. 6252-17, L.O. 6352-17 et L.O. 6462-15 du code général des collectivités territoriales), ainsi que pour la Nouvelle-Calédonie (art. 30 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

Tel est l'objet de l'article 5 D inséré par votre commission .

Article 5 E (nouveau) (art. 43, 48 et 53 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Compétences et ressources des établissements publics de coopération intercommunale

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, complète trois articles du statut de la Polynésie française afin d'étendre les compétences des établissements publics de coopération intercommunale et de leur attribuer des ressources propres.

Il permet tout d'abord à la Polynésie française d'instituer des impôts ou taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale.

En effet, l'article 53 de la loi organique statutaire donne à la Polynésie française la compétence pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes. Cette compétence doit aujourd'hui être complétée pour accompagner la mise en place de l'intercommunalité, rendue possible par l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007.

Cette ordonnance a étendu aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En Polynésie française, le développement de l'intercommunalité apparaît comme une impérieuse nécessité, afin que les communes puissent assumer pleinement leurs nouvelles compétences.

La Polynésie française compte actuellement 8 structures intercommunales, dont deux créées en 2010 :

- le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) créé le 1er juin 2010 entre les communes de Pirae et d'Arue pour l'assainissement des eaux usées ;

- la communauté de communes des Marquises regroupant les 6 communes de l'archipel. Il s'agit de la première communauté de communes créée en Polynésie française. Elle réunit les communes de Fatu Hiva, Hiva Oa, Nuku Hiva, Tahuata, Ua Huka et Ua Pou, soit au total 8 632 habitants.

Par ailleurs, l'extension du code général des collectivités territoriales (CGCT) aux communes de la Polynésie française a entraîné la création d'une commission de coopération intercommunale de Polynésie française, ou CCIPF (article L.5211-42 du CGCT). Présidée par le haut commissaire et composée de 40 membres , cette commission est chargée d'établir et de tenir à jour un état de la coopération intercommunale, de formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale, la CCIPF doit également donner des avis sur les projets de création d'EPCI, d'extension du périmètre d'EPCI et de fusion d'EPCI à fiscalité propre et sur toute demande de retrait d'un syndicat de communes, d'une communauté de communes ou d'un syndicat mixte.

Sous la direction de son rapporteur, la CCIPF doit élaborer un programme de travail avec pour objectif la réalisation d'un schéma de l'intercommunalité en Polynésie française.

Dans son avis budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2011, votre rapporteur soulignait que la création de structures de coopération intercommunale en Polynésie française est freinée par une quasi inexistence de la fiscalité communale.

En effet, la Polynésie française est compétente depuis 2004 pour instituer des impôts ou taxes spécifiques aux communes, mais elle n'a pas exercé cette compétence. L'absence de fiscalité obère le développement de structures intercommunales plus intégrées, la création de SIVU et de SIVOM apparaissant actuellement plus adaptée à la situation et à la gestion mutualisée des compétences : eau, déchets, assainissements.

L'amendement adopté par votre commission permet à la Polynésie française d'instituer des impôts et taxes spécifiques pour les établissements publics de coopération intercommunale. Cette fiscalité spécifique donnerait aux EPCI la possibilité de réaliser des projets d'aménagement et de développement de façon beaucoup plus autonome que s'ils dépendent de subventions.

L'article 5 E modifie en outre l'article 43 du statut, afin de permettre aux EPCI créés en Polynésie française d'intervenir , dans les conditions définies par une loi du pays, en matière d'aides et interventions économiques, d'aide sociale, d'urbanisme, de culture et de patrimoine local . Cette possibilité d'intervention n'est aujourd'hui prévue que pour les communes.

Enfin, votre commission a souhaité modifier l'article 48 de la loi statutaire, pour que les présidents des EPCI puissent, par délégation des autorités de la Polynésie française, prendre les mesures individuelles d'application des lois du pays et des réglementations édictées par ces autorités.

Une telle délégation de compétence ne pourrait être accordée qu'avec l'accord de l'assemblée délibérante de l'EPCI intéressé et devrait s'accompagner du transfert des moyens nécessaires à l'exercice des pouvoirs délégués.

Tel est l'objet de l'article 5 E inséré par votre commission .

Article 5 F (nouveau) (art. 47 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Domaine public maritime de la Polynésie française

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, vise à assurer une meilleure protection du domaine public maritime de la Polynésie française.

Il s'agit de préciser que ce domaine comprend non seulement les rivages de la mer, mais aussi les lais et relais de la mer. Les lais sont les terres nouvelles formées par des dépôts d'alluvions sur le rivage. Les relais sont les terrains qui émergent lorsque la mer les abandonne en se retirant.

Tel est l'objet de l'article 5 F inséré par votre commission .

Article 5 G (nouveau) (art. 55 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Délégation de la réalisation d'équipements collectifs ou de la gestion de services publics

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les modalités de mise en oeuvre des délégations de la Polynésie française aux communes, aux établissement communaux ou aux établissements publics de coopération intercommunale, ou des délégations des communes et de leurs groupements à la Polynésie française, pour la réalisation de certains projets.

L'article 55 du statut de la Polynésie française permet en effet à cette collectivité de confier aux communes, aux établissements communaux ou à des établissements de coopération intercommunale la réalisation d'équipements collectifs ou la gestion de services publics et, réciproquement, aux communes ou à leurs groupements de confier à la Polynésie française l'exécution de ces mêmes missions. Dans chaque cas, une convention de délégation doit être signée et prévoit le concours financier de la Polynésie française ou la participation financière des communes.

Ces dispositions ne précisent cependant pas la nature juridique des rapports contractuels qu'entretiennent les collectivités à l'occasion de la mise en application de ces dispositions, ni l'autorité compétente pour réglementer de tels contrats.

Par ailleurs, l'article 55 n'indique pas qu'un texte est nécessaire pour assurer sa mise en oeuvre, à la différence de l'article 54 qui précise qu'une loi du pays intervient pour définir les règles en matière de concours financiers de la Polynésie française aux communes.

Or, la rédaction de l'article 140 du statut, relatif aux lois du pays, issue de la loi organique du 7 décembre 2007, ne mentionne plus l'intervention de tels textes pour définir les relations entre la Polynésie française et les communes, prévues à la section 6 du chapitre Ier du titre III.

Par conséquent, l'amendement adopté par votre commission complète l'article 55 du statut, afin de lever les incertitudes concernant la nature juridique des conventions de délégations de compétence et la détermination de l'autorité compétente pour assurer la mise en oeuvre d'une telle disposition.

Il appartiendrait à l'assemblée de la Polynésie française d'adopter une loi du pays définissant les conditions de conclusion d'une telle délégation.

Tel est l'objet de l'article 5 G inséré par votre commission .

Article 5 H (nouveau) (art. 56 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Définition du domaine initial des communes de Polynésie française

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les modalités de détermination du domaine initial des communes de Polynésie française.

En effet, l'article 56 de la loi organique statutaire est ambigu, dans la mesure où il évoque une affectation aux communes d'une partie du domaine de la Polynésie française.

Les décrets relatifs à la constitution du domaine des communes ne précisent pas davantage la nature du transfert ^{33 ( * )} . Il convient de lever ces ambigüités et d'affirmer qu'il s'agit d'un transfert de propriété.

Le présent article prend ainsi en compte l'extension des compétences communales depuis l'ordonnance du 5 octobre 2007. Cette extension a placé les communes dans une situation difficile en raison de la rigidité de leurs ressources et du coût du foncier. Selon les indications fournies à votre rapporteur par les autorités de Polynésie française, les communes peuvent en effet se voir refuser l'attribution de financements de projets par le Comité des finances locales, si elles ne sont pas propriétaires foncières.

Par ailleurs, la loi organique statutaire institue deux procédures concernant le domaine communal, l'une réservée à la création du domaine, l'autre à son extension. Seule l'extension est soumise à l'avis préalable du conseil municipal.

Il paraît souhaitable d'étendre l'avis du conseil municipal à la procédure de création puisque les communes restent les acteurs principaux de la gestion de leur domaine.

Enfin, le présent article simplifie la procédure de constitution du domaine des communes de Polynésie française, qui ne relèverait plus d'un décret mais d'un arrêté du haut commissaire. Parmi les 48 communes polynésiennes, 27 n'ont pas encore de domaine constitué. Or, il revient à la direction de l'ingénierie publique et des affaires communales (DIPAC), service du haut commissariat, de préparer les projets de décrets.

Tel est l'objet de l'article 5 H inséré par votre commission .

Article 5 (art. 73 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation du nombre de ministres

Cet article limite la composition du gouvernement de la Polynésie française à sept ministres.

La loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française a engagé un premier mouvement de limitation de l'effectif gouvernemental, en insérant à l'article 73 de la loi organique statutaire un alinéa disposant que le gouvernement comprend au plus quinze ministres.

Le projet de loi organique tend à réduire à nouveau cet effectif, qui ne pourrait dépasser sept ministres. Selon l'exposé des motifs, il s'agit de « répondre à une demande fortement exprimée par la société civile en Polynésie française » et de « tenir compte de la nécessité de réaliser des économies budgétaires ».

L'effectif de sept ministres, auxquels s'ajouteraient le président et le vice-président, semble raisonnable pour l'exécutif d'une collectivité de 265.000 habitants.

Votre commission est d'ailleurs à l'origine de la limitation définie en 2007. Elle avait alors souhaité, en première lecture, préciser que le gouvernement polynésien comprend entre sept et quinze membres.

La limitation du nombre de ministres répond aux observations du rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française et vise à réduire les dépenses consacrées au fonctionnement des pouvoirs publics.

Cette limitation doit permettre de créer un nombre de portefeuilles approprié aux compétences de la Polynésie française. Elle peut aussi réduire les éventuels jeux de répartition des responsabilités, qui ont un impact sur la stabilité gouvernementale.

Votre commission a cependant souhaité accorder davantage de souplesse aux autorités de Polynésie française. En effet, s'il est nécessaire d'encadrer le nombre de ministres, il convient néanmoins de permettre la création de portefeuilles qui ne soient pas démesurés et de prendre en compte l'étendue géographique de la Polynésie française, comparable à celle de l'Europe.

Le gouvernement constitué par le M. Oscar Temaru, président de la Polynésie française, comprend dix ministres.

A titre de comparaison, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie doit comprendre cinq à onze membres, dont le président (article 109 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur prévoyant, pour la Polynésie française, un effectif gouvernemental compris entre sept et dix ministres. Si l'on inclut le président de la Polynésie française et le vice-président, l'effectif total sera au maximum de douze.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .

Article 6 (art. 74 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation du nombre de mandats successifs du président de la Polynésie française

Cet article limite à deux le nombre de mandats successifs que peut exercer le président de la Polynésie française.

L'article 74 de la loi organique du 27 février 2004 ne prévoit actuellement aucune limite. La disposition proposée s'inspire de la modification apportée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l'article 6 de la Constitution, s'agissant du nombre de mandats successifs que peut accomplir le Président de la République.

L'exposé des motifs du projet de loi organique avance que la limite proposée permettrait de favoriser le renouvellement de la classe politique polynésienne.

En pratique, la limitation à deux mandats de cinq ans successifs de l'exercice du pouvoir par le président de la Polynésie française ne paraît pas constituer la mesure la plus urgente compte tenu de l'absence de stabilité institutionnelle.

Celle-ci supposerait en effet que le président de la collectivité puisse, avant tout, aller au terme de son mandat, ce qui ne s'est pas produit depuis une dizaine d'années. Or, votre commission souligne que la limitation proposée par le projet de loi organique ne vise que l'accomplissement de deux mandats successifs complets par le même président de la Polynésie française.

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification .

Article 6 bis (nouveau) (art. 78 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Clarification des dispositions relatives au remplacement temporaire des représentants à l'assemblée de la Polynésie française

Inséré à l'initiative de votre rapporteur, cet article vise à préciser les dispositions relatives au retour à l'assemblée de la Polynésie, à la fin de leurs fonctions gouvernementales, des représentants nommés au gouvernement de la collectivité.

En effet, dans sa rédaction actuellement en vigueur, l'article 78 de la loi organique prévoit qu'un membre du gouvernement qui quitte ses fonctions ne peut retrouver son siège au sein de l'assemblée qu'à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de sa démission. Or, simultanément, le même article indique qu'en cas de démission du président de la Polynésie française, les membres du gouvernement peuvent reprendre immédiatement l'exercice de leur mandat de représentant au sein de l'assemblée de la Polynésie française.

Votre commission a estimé opportun de préciser que, si le président de la collectivité démissionne après un membre du gouvernement mais moins de trois mois après cette dernière démission, le membre du gouvernement en cause pourra retrouver son mandat dès la démission du président.

En outre, votre commission a estimé que le délai de trois mois qui sépare la démission d'un membre du gouvernement de son retour au sein de l'assemblée de la Polynésie était excessivement long. En conséquence, elle a souhaité aligner ce délai sur le droit commun applicable en métropole ^{34 ( * )} : ainsi, elle a réduit sa durée, qu'elle a fixée à un mois .

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .

Article 7 (art. 86 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Limitation de l'effectif des cabinets ministériels

Cet article limite à quinze le nombre de collaborateurs que peut employer chaque ministre du gouvernement de la Polynésie française.

Cette disposition complète la limitation du nombre de ministres, prévue par l'article 5, dans un double objectif de moralisation de la vie institutionnelle et d'économie budgétaires. L'exposé des motifs du projet de loi organique indique que cette mesure « vise à mettre fin au recrutement pléthorique des collaborateurs par le gouvernement de la Polynésie française », celui-ci ayant recruté, dans les années 2000, jusqu'à 693 collaborateurs.

La limitation de l'effectif des cabinets ministériels en Polynésie française peut contribuer à améliorer le fonctionnement du gouvernement, en rassemblant les énergies et en évitant le recours à des emplois qui, au regard des effectifs atteints dans le passé, n'étaient sans doute pas tous justifiés.

Le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française préconise de limiter l'effectif des cabinets à huit personnes ^{35 ( * )} .

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à assurer une limitation de l'effectif des cabinets des ministres de Polynésie française, tout en respectant l'autonomie de la collectivité.

Cet amendement confie par conséquent à l'assemblée de la Polynésie française la compétence pour fixer le nombre maximum de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres.

L'assemblée fixerait cet effectif maximum sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier. Elle devrait en outre inscrire les crédits nécessaires à la rémunération des emplois de collaborateur de cabinet sur un chapitre spécifique, les dépenses correspondantes étant soumises à un plafond fixé à 20 % des dépenses consacrées au fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française.

L'amendement précise par ailleurs les conditions dans lesquelles prennent fin les fonctions de collaborateur des autorités politiques de la Polynésie française.

Il s'agit de reconnaître la fin de mandat ou de fonctions comme cause réelle et sérieuse de licenciement pour les contrats des collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du président de l'assemblée, des ministres et des représentants de l'assemblée qui relèvent du droit privé.

Ces précisions permettront d'éviter un abondant et coûteux contentieux pour la collectivité d'outre mer.

L'amendement applique enfin les mêmes conditions aux contrats des collaborateurs du président de l'assemblée de la Polynésie française et des représentants à cette assemblée.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .

Article 7 bis (nouveau) (art. 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Plafonnement des indemnités et rémunérations du président et des membres du gouvernement de la Polynésie française

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, instaure un plafonnement des indemnités perçues par le président de la Polynésie française et par les autres membres du gouvernement de la Polynésie française en cas de cumul de mandats ou de fonctions.

La mise en place d'un tel plafonnement est recommandée par le rapport des inspections générales des finances, de l'administration et des affaires sociales dans le cadre de la mission d'assistance à la Polynésie française (volume 1, annexe IV, p. 9, proposition n°3). Ce rapport relève que depuis l'ordonnance du 5 octobre 2007 étendant le code général des collectivités territoriales à la Polynésie française, les fonctions de président ou de membre du gouvernement de la Polynésie française peuvent être cumulées avec un mandat de maire.

De façon plus générale, un plafonnement paraît nécessaire dans le cas où le président de la Polynésie française, ou un membre du gouvernement local, siègerait au conseil d'administration d'un établissement public local, au conseil d'administration ou au conseil de surveillance d'une société d'économie mixte locale ou présiderait une telle société.

Suivant cette recommandation, le présent article reprend le dispositif défini par l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, c'est-à-dire le principe d'un plafond correspondant à une fois et demie l'indemnité de fonction de base du président et des membres du gouvernement de la Polynésie française.

Tel est l'objet de l'article 7 bis inséré par votre commission .

Article 7 ter (nouveau) (art. 96 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Délégations de signature

Inséré par votre commission à la suite de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur, cet article simplifie les modalités de fonctionnement des délégations de signature consenties par le président de la Polynésie française et les membres du gouvernement.

En l'état du droit, l'article 96 de la loi organique du 27 février 2004 se borne à indiquer que le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement peuvent confier une délégation de signature aux responsables des services de la collectivité, à ceux des services de l'Etat et aux membres de leur cabinet. En l'absence de précision contraire, il est considéré que la cessation des fonctions du président ou du membre du gouvernement met fin à la délégation de signature, ce qui pose de réels problèmes pratiques dans le contexte d'instabilité que connaît la Polynésie.

Votre commission a, en conséquence, estimé nécessaire d'assouplir ce dispositif : elle a ainsi souhaité aligner le régime applicable aux délégations de signature en Polynésie sur celui prévu, en métropole, pour les délégations consenties par les ministres et les secrétaires d'Etat ^{36 ( * )} .

Ainsi, la loi organique préciserait que :

- le changement de président ou de membre du gouvernement ne met pas automatiquement fin aux délégations de signature consenties par les « sortants », mais que l'autorité délégataire peut, à tout moment, remettre en cause cette délégation par un arrêté publié au Journal officiel de la Polynésie française ;

- les responsables des services de la Polynésie française bénéficient d'une délégation de signature dès le lendemain de la publication de l'acte de nomination du président ou du membre du gouvernement dont ils relèvent ; un régime de délégation expresse serait toutefois maintenu pour les membres de cabinet et les responsables des services de l'Etat.

Votre commission a adopté l'article 7 ter ainsi rédigé .

Article 8 (art. 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Renouvellement du bureau de l'assemblée de la Polynésie française

Cet article supprime la possibilité, pour l'assemblée de la Polynésie française, de décider du renouvellement intégral de son bureau.

L'article 121 de la loi organique statutaire prévoit que l'assemblée élit son président pour la durée du mandat de ses membres, soit pour cinq ans. Cette assemblée élit en outre chaque année les autres membres de son bureau, à la représentation proportionnelle des groupes politiques.

Le statut prévoit par ailleurs deux cas de renouvellement intégral du bureau :

- en cas de vacance des fonctions de président de l'assemblée de la Polynésie française ;

- lors du renouvellement annuel des membres du bureau, ou lors de la première réunion de l'assemblée suivant un renouvellement partiel, si elle le décide à la majorité absolue de ses membres.

La possibilité, pour l'assemblée, d'interrompre chaque année le mandat de son président si la majorité de ses membres le décide, est un facteur d'instabilité, puisqu'elle permet d'intégrer la présidence de l'assemblée de la Polynésie française dans un jeu de distribution des responsabilités en cas de recomposition des majorités.

Aussi l'article 8 du projet de loi organique supprime-t-il cette faculté, de même que la possibilité, pour l'assemblée, de décider de renverser le président après le renouvellement d'une partie de ses membres.

En conséquence, le bureau de l'assemblée ne serait pas renouvelé chaque année, mais élu pour la durée du mandat des membres de l'assemblée, comme le président. Seule une vacance des fonctions de président de l'assemblée, résultant par exemple d'une démission, entraînerait un renouvellement intégral du bureau.

Votre rapporteur approuve ces modifications, qui participent pleinement à l'objectif de stabilité des institutions de la Polynésie française. En effet, l'impossibilité, pour l'assemblée, de remettre en cause les fonctions du président en place retirera une fonction éminente des opérations de combinaison et de répartition des responsabilités qui favorisent des changements incessants au sein des institutions polynésiennes. L'une des fonctions en jeu sera désormais fixe et cette stabilisation devrait avoir un effet positif sur l'ensemble des institutions.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification .

Article 8 bis (nouveau) (art. 135 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Actualisation d'une référence aux institutions européennes

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, prend en compte l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne qui, depuis le 1 ^er décembre 2009, a supprimé toute référence aux Communautés européennes. Seule existe désormais l'Union européenne, qui s'est substituée aux Communautés européennes.

L'article 135 du statut de la Polynésie française, aux termes duquel le haut-commissaire soumet à l'assemblée de la collectivité les propositions d'actes des Communautés européennes et de l'UE relatives à l'association des pays d'outre-mer à la Communauté européenne est donc modifié pour faire référence à l'Union européenne.

Tel est l'objet de l'article 8 bis inséré par votre commission .

Article 8 ter (nouveau) (art. 137 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Autorité du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée

Cet article additionnel, issu d'un amendement de votre rapporteur, précise les compétences du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée.

Depuis 1990, l'assemblée de la Polynésie française bénéficie de l'autonomie administrative et financière et, à cet effet, les juridictions administratives, tant dans leur activité contentieuse que consultative, ont reconnu que le président de l'assemblée était l'autorité investie du pouvoir d'organiser et diriger les services de l'assemblée ^{37 ( * )} .

Sur le modèle de l'article 34 de la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, le présent amendement tend à inscrire ces attributions dans la loi organique statutaire ^{38 ( * )} .

En outre, et comme la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie l'a précisé, l'amendement indique que le président de la Polynésie française gère les biens de l'assemblée et les biens qui lui sont affectés.

Tel est l'objet de l'article 8 ter inséré par votre commission .

Article 8 quater (nouveau) (art. 144 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Régime contentieux du budget de la Polynésie française

Cet article, inséré à la suite de l'adoption d'un amendement de votre rapporteur, uniformise le régime contentieux des lois du pays prises en matière fiscale et du budget de la Polynésie française.

En effet, les lois du pays fiscales peuvent aujourd'hui être contestées directement devant le Conseil d'Etat, alors que le budget doit être déféré au tribunal administratif. Cette différence de traitement est problématique, dans la mesure où elle induit l'existence de deux procédures différentes (et donc de deux délais différents entre la contestation initiale de l'acte et la décision définitive du juge administratif sur la légalité de celui-ci) pour des catégories d'actes similaires.

Pour résoudre cette dissymétrie, votre commission a souhaité que le budget puisse être déféré au Conseil d'Etat en premier ressort.

Elle a adopté l'article 8 quater ainsi rédigé .

Article 8 quinquies (nouveau) (art. 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Rétroactivité des lois du pays fiscales

Inséré à l'initiative de votre rapporteur, cet article restreint le champ de la rétroactivité des lois du pays prises en matière fiscale.

En effet, dans sa rédaction initiale, la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 prévoyait que les lois du pays relatives aux « contributions directes et taxes assimilées » entraient en vigueur, dès lors le budget avait été adopté, le 1 ^er janvier de l'année suivant la première réunion de l'assemblée de la Polynésie française consacrée à l'examen du projet de budget, et ce, même si elles n'avaient pas été publiées avant cette date. Il s'agissait donc de prévoir une entrée en vigueur rétroactive de certains actes fiscaux , afin de permettre la perception effective de contributions par la collectivité.

Cependant, la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 a étendu le champ des actes concernés par ce régime dérogatoire, en permettant l'entrée en vigueur immédiate des toutes lois du pays relatives « aux impôts et taxes ». Ce faisant, elle y a soumis les contributions indirectes : à l'usage, cette innovation ne semble pas adaptée aux particularités de ces impôts -qui ont, en règle générale, un fait générateur de durée très limitée et qui sont fréquemment acquittés immédiatement ^{39 ( * )} .

En conséquence, votre commission a souhaité revenir à l'état du droit antérieur à la loi organique de décembre 2007 et limiter la possibilité d'une entrée en vigueur rétroactive aux seules lois du pays relatives aux impôts directs .

Par ailleurs, votre commission a supprimé les dispositions relatives au régime contentieux applicable aux lois du pays faisant l'objet d'une entrée en vigueur rétroactive qui figuraient au sein de l'article 144 de la loi organique : cette suppression n'a aucune conséquence de fond, dans la mesure où elle est compensée par la création d'un nouvel article 180-1 regroupant l'ensemble des dispositions relatives aux modalités de contestation de ces actes (voir infra , article 12 quinquies nouveau).

Votre commission a adopté l'article 8 quinquies ainsi rédigé .

Article 9 (art. 147, 149 et 152 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Composition du conseil économique, social et culturel

Cet article précise que la composition du conseil économique, social et culturel (CESC) de la Polynésie française assure une représentation de l'ensemble des archipels.

Le Conseil économique, social et culturel est obligatoirement consulté sur les projets et propositions de « lois du pays » à caractère économique ou social et peut l'être sur les autres projets ou propositions de délibérations (article 151 du statut d'autonomie).

L'article 147 de la loi organique statutaire dispose que le CESC de la Polynésie française est composé de représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de la collectivité.

Aux termes de l'article 149, il appartient à l'assemblée de la Polynésie française de fixer, par des délibérations, le nombre des membres du CESC, la liste des groupements, organismes et associations qui y sont représentés, le mode de désignation de leurs représentants, le nombre de sièges qui leur sont attribués, le montant des indemnités de vacation payées aux membres et les règles d'organisation et de fonctionnement du conseil.

Le I de l'article 9 modifie l'article 147 de la loi organique, afin de prévoir que la composition du CESC assure une représentation de l'ensemble des archipels.

Il s'agit d'assurer ainsi que des représentants des archipels éloignés de Tahiti (îles Marquises, îles Australes, Tuamotu-Gambier) siègent au sein du conseil.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, les élus des archipels, « dénonçant un centralisme excessif des institutions polynésiennes », ont « tendance à faire valoir systématiquement les intérêts de leurs îles lors des votes à l'assemblée, faute de disposer d'une autre voie organisée d'expression institutionnelle ».

Votre rapporteur souligne que la représentation des archipels doit d'abord être assurée au sein de l'assemblée de la Polynésie française. Il relève cependant que les archipels distincts des îles de la Société ont chacun des situations économiques et sociales particulières, qui justifient leur représentation au CESC. Votre commission approuve par conséquent l'inscription de cette représentation dans le statut de la Polynésie française.

Le II de l'article 9 modifie par ailleurs l'article 149 de la loi organique statutaire, afin de préciser que l'assemblée de la Polynésie française doit fixer les règles relatives au CESC en respectant l'obligation d'assurer la représentation de l'ensemble des archipels et de limiter le nombre des membres du CESC à 43. Ce plafond vise à préserver le fonctionnement du conseil et à éviter une augmentation excessive des dépenses publiques.

Le CESC compte actuellement 51 membres, désignés pour 4 ans.

Consulté par le président de la Polynésie française sur le projet de loi organique, le CESC a rendu un avis le 14 avril 2011, dans lequel il juge que « la réduction (de 51 à 43) du nombre de ses membres est excessive et l'objectif affiché de rationalisation des dépenses contesté ». En effet, la dotation du CESC reste modeste et connaît une baisse depuis trois ans. Elle s'élève, pour l'année 2011, à 96 millions de francs CFP, soit 805.000 euros.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur fixant l'effectif maximal du CESC à 51, soit son effectif actuel. En effet, le nombre maximal de 43 pourrait se révéler trop faible, puisque la composition du CESC devra désormais assurer la représentation des archipels.

En outre, afin de limiter les dépenses de fonctionnement du CESC, cet amendement modifie l'article 152 de la loi organique statutaire afin d'indexer les dépenses du CESC pour éviter toute dérive. Il applique donc à cette institution le même dispositif que celui existant pour l'assemblée de la Polynésie française (art. 129, dernier alinéa, de la loi organique statutaire du 27 février 2004).

Ainsi, la progression d'une année sur l'autre du budget de fonctionnement du conseil économique, social et culturel ne pourrait, à représentation constante, excéder l'évolution prévisible des recettes ordinaires telle qu'elle est communiquée au conseil économique, social et culturel, au plus tard le 1 ^er octobre, par le président de la Polynésie française.

L'amendement adopté par votre commission permet en outre à l'assemblée de la Polynésie française de préciser les règles afférentes aux garanties dont disposent les membres du conseil économique, social et culturel de Polynésie française en ce qui concerne les autorisations d'absence et le crédit d'heures. Votre commission a toutefois établi une limite, en précisant que ces garanties ne pourraient excéder celles applicables aux membres d'un conseil économique, social et environnemental régional ^{40 ( * )} .

Enfin, votre commission a souhaité préciser que ce sont des délibérations et des lois du pays qui fixent les règles relatives à la composition, à l'organisation et au fonctionnement du CESC, car le recours à une loi du pays serait plus adapté pour définir les garanties accordées aux membres du conseil.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .

Article 10 (art. 156 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Conditions de dépôt et d'adoption d'une motion de défiance constructive

Cet article modifie les conditions de dépôt et d'adoption par l'assemblée de la Polynésie française des motions de défiance, afin d'éviter que ce mécanisme de mise en cause de la responsabilité du gouvernement polynésien ne favorise l'instabilité politique.

• Le dispositif proposé

L'article 156 du statut, modifié par la loi organique du 7 décembre 2007, permet en effet à l'assemblée de la Polynésie française de mettre en cause la responsabilité du président et du gouvernement de la Polynésie française, par le vote d'une motion de défiance.

Dans sa version initiale, reprenant le statut de 1996, la loi organique du 27 février 2004 permettait à l'assemblée de la Polynésie française de voter une motion de censure, cette motion n'étant recevable que si elle était revêtue de la signature d'au moins un cinquième des représentants.

En raison d'une utilisation très fréquente de cette procédure au cours des années 2004-2007, la loi organique du 7 décembre 2007 a substitué à la motion de censure une motion de défiance constructive, inspirée du dispositif défini à l'article 38 de la loi du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse. Ce dispositif avait auparavant été repris pour les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon dans la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

La motion de défiance n'est recevable que si elle est signée par au moins le quart des représentants à l'assemblée de la Polynésie française. Elle doit mentionner les motifs pour lesquels elle est présentée et le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption.

Pendant les périodes de session, l'assemblée de la Polynésie française se réunit de plein droit trois jours francs après le dépôt de la motion de défiance. Si celle-ci est déposée en-dehors des périodes de session ordinaire, une session est ouverte de droit cinq jours francs après le dépôt. Le vote sur la motion doit intervenir au cours des deux jours suivant la réunion de l'assemblée.

Si le quorum n'est pas atteint, le vote est renvoyé au lendemain.

Selon une disposition analogue à celle de l'article 49, deuxième alinéa, de la Constitution, seuls les votes favorables à la motion de défiance sont recensés et celle-ci ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des représentants.

Votre commission avait par ailleurs inscrit à l'article 156 une limitation à deux du nombre de motions de défiance que chaque représentant peut signer au cours d'une année civile.

Les résultats du scrutin peuvent être contestés par tout représentant à l'assemblée de la Polynésie française ou par le haut-commissaire, devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux, dans un délai de cinq jours suivant leur proclamation.

Les fonctions des membres du gouvernement cessent de plein droit dès l'adoption de la motion de défiance. Le candidat à la présidence de la Polynésie française est déclaré élu et prend immédiatement ses fonctions. Il lui revient alors de nommer un vice-président et des ministres, dans les conditions prévues par l'article 73 du statut.

L'article 10 du projet de loi organique revient tout d'abord à une disposition qu'avait proposée votre rapporteur lors de l'examen de la loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française et qui n'avait finalement pas été retenue.

Il porte en effet la proportion de signataires requise pour que la motion de défiance soit recevable du quart au tiers des représentants . Cette proportion est identique à celle que prévoient les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Votre commission approuve cette modification qu'elle avait elle-même proposée en novembre 2007.

Le projet de loi organique précise en outre que le vote sur la motion de défiance ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt, et non au cours des deux jours suivants la réunion de l'assemblée dans les trois jours ou les cinq jours suivant le dépôt.

Cette disposition reprend celle qui figure à l'article 49, deuxième alinéa, de la Constitution, pour les motions de censure. Elle impose un délai minimal de quarante-huit heures après le dépôt pour que la motion de défiance soit soumise à un vote, alors que le texte en vigueur impose un vote dans les deux jours suivant la réunion de plein droit de l'assemblée.

Ce délai de réflexion ne paraît guère pertinent en l'espèce, puisque le statut prévoit d'ores et déjà un délai de trois ou de cinq jours suivant le dépôt de la motion de défiance pour la réunion de plein droit de l'assemblée. Le projet de loi organique induit même une ambiguïté, voire une incohérence, puisque le délai minimal de quarante-huit heures pour le vote sur la motion est inférieur au délai requis pour réunir l'assemblée de plein droit, en fonction des périodes de session.

Cette ambiguïté n'existe pas dans les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, aux termes desquels « le vote ne peut avoir lieu avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures après le dépôt de la motion » (articles L.O. 6222-4, L.O. 6322-4 et L.O. 6432-2 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, le projet de loi organique porte à trois cinquièmes des représentants à l'assemblée de la Polynésie française la majorité requise pour l'adoption d'une motion de défiance.

• Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant les conditions de vote des motions de défiance.

En effet, le projet de loi organique reprend les dispositions de l'article 49, alinéa 2, de la Constitution, selon lequel que le vote de la motion de censure ne peut intervenir que 48 heures après le dépôt de la motion.

Pourtant, ce délai n'est pas transposable en l'état à la Polynésie française, puisque le statut prévoit déjà un délai avant que l'assemblée de la Polynésie française ne se réunisse pour discuter la motion. Cette réunion de plein droit a lieu trois jours après le dépôt de la motion si l'assemblée est en session ou cinq jours après si elle n'est pas en session. Ce délai vise à permettre aux élus de l'ensemble des archipels de la Polynésie française de rejoindre Papeete afin de participer au vote.

Par conséquent, votre commission a précisé que le vote sur la motion doit intervenir dans les quarante-huit heures suivant la réunion de plein droit de l'assemblée .

Par ailleurs, votre commission a maintenu les conditions actuelles d'adoption d'une motion de défiance. En effet, porter aux trois cinquièmes des représentants la majorité requise pour son adoption pourrait conduire à des blocages institutionnels, en maintenant en fonction un président dépourvu de la majorité nécessaire pour faire adopter ses textes. Il semble préférable de conserver une majorité absolue des représentants pour l'adoption d'une telle motion, dès lors que le nombre de signatures requis est porté du quart au tiers des représentants.

Enfin, votre commission a réduit à une seule motion de défiance le nombre de motions que chaque représentant à l'assemblée de la Polynésie française peut signer au cours de chaque année civile, contre deux depuis la loi organique de décembre 2007.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .

Article 11 (art. 156-1 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Conditions de recevabilité et d'adoption des motions de renvoi budgétaire

Cet article aligne les conditions de recevabilité et d'adoption des motions de renvoi budgétaire sur le nouveau régime des motions de défiance prévu par l'article 11 du projet de loi organique.

• Le dispositif proposé

La loi organique du 7 décembre 2007 a inséré dans le statut de la Polynésie française un article 156-1 permettant au président de la Polynésie française d'engager sa responsabilité devant l'assemblée afin d'obtenir l'adoption du projet de budget de la collectivité.

Ainsi, dans l'hypothèse où, au 31 mars de l'exercice en question, l'assemblée de la Polynésie française a rejeté le budget annuel, le président de la Polynésie française lui transmet un nouveau projet de budget, reprenant le projet initial, modifié le cas échéant par des amendements.

Si l'assemblée n'a pas adopté ce nouveau projet et les projets de « lois du pays » relatifs aux impôts et taxes dans un délai de cinq jours suivant leur dépôt, le président de la Polynésie française peut engager sa responsabilité devant l'assemblée.

Le projet de budget et les projets de « lois du pays » qui l'accompagnent sont alors considérés comme adoptés, sauf si une motion de renvoi est adoptée à la majorité absolue des membres. Cette motion doit être présentée par au moins le quart des membres de l'assemblée et déposée dans les cinq jours suivant l'engagement de la responsabilité du président de la Polynésie française. Elle doit comporter un projet de budget alternatif, assorti des projets de « lois du pays » relatifs aux impôts et taxes, ainsi que le nom du candidat appelé à exercer les fonctions de président de la Polynésie française en cas d'adoption.

Le projet de loi organique porte la proportion de signataires requise pour le dépôt d'une motion de renvoi budgétaire du quart au tiers des membres de l'assemblée de la Polynésie française . La majorité requise pour l'adoption de la motion s'élèverait aux trois cinquièmes des membres de l'assemblée et non à la majorité absolue des membres.

L'exposé des motifs du projet de loi organique souligne que le statut de la Nouvelle-Calédonie prévoit des règles similaires de dépôt et d'adoption de la motion de renvoi budgétaire. L'article 184 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose en effet que « le vote sur la motion doit avoir lieu dans les cinq jours de son dépôt. Si elle est adoptée à la majorité des trois cinquièmes des membres de l'assemblée, le projet de budget qui lui est annexé est considéré comme adopté. Dans ce cas, et au cours de la même séance, il est procédé à l'élection du bureau selon les modalités prévues à l'article 161 ».

Aussi votre commission considère-t-elle qu'une majorité des trois cinquièmes peut être retenue pour l'adoption d'une motion de renvoi budgétaire en Polynésie française. Il semble en effet indispensable que l'exécutif puisse obtenir l'adoption de son budget. Si la majorité de l'assemblée devenait hostile au président de la Polynésie française, elle garderait la possibilité de déposer une motion de défiance qui, elle, pourrait être adoptée à la majorité absolue des membres.

• Le texte adopté par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur qui clarifie la rédaction de l'article 156-1 du statut.

En effet, la rédaction en vigueur comporte une ambigüité, qui laisse à penser qu'il faudrait attendre la date du 31 mars pour que le président de la Polynésie française puisse présenter un nouveau projet de budget après le rejet du premier.

L'amendement lève cette ambigüité afin de préciser que dès le premier vote de rejet du budget, sous réserve que ce vote intervienne au plus tard le 30 mars, le président de la Polynésie française est dans l'obligation de présenter un nouveau projet.

Par ailleurs, l'amendement précise les modalités d'adoption du nouveau projet de budget , car la volonté du législateur organique en décembre 2007 était bien d'instaurer, pour ce nouveau projet, une procédure de vote bloqué. Or, les péripéties du dernier budget ont montré que les dispositions du statut pouvaient être mal interprétées.

Afin de dissiper cette difficulté, il convient de préciser que le président de la Polynésie française présente un nouveau projet modifié, le cas échéant, par des amendements soutenus lors de la discussion par l'assemblée du projet de budget initial. Par ailleurs, votre commission a souhaité indiquer expressément que sur le nouveau projet de budget, s'applique la procédure de vote bloqué , selon laquelle l'assemblée se prononce sur les projets présentés par le président de la Polynésie française, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.

Enfin, par coordination avec la création d'une section spécifiquement consacrée au régime contentieux des lois du pays fiscales (article 180-1 nouveau de la loi organique, inséré par un amendement de votre rapporteur à l'article 16 nouveau), votre commission a supprimé, au sein de l'article 156-1, les dispositions rappelant les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être contestés devant le Conseil d'Etat après leur promulgation.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .

Article 12 (art. 157-2 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Montant des aides financières de la collectivité soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier

Cet article instaure un seuil minimum pour les aides financières de la collectivité qui doivent être examinées par la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée de la Polynésie française.

En effet, l'article 157-2 du statut, issu de la loi organique du 7 décembre 2007, dispose que le président de la Polynésie française transmet à l'assemblée tout projet de décision relatif :

- à l'attribution d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt à une personne morale ;

- aux participations de la Polynésie française au capital de sociétés privées gérant un service public ou au capital de sociétés d'économie mixte ;

- aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisés par la Polynésie française.

La commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée doit ensuite émettre un avis sur le projet de décision dans les vingt jours suivant sa transmission, ou dans les dix jours en cas d'urgence déclarée par le président de la Polynésie française. A l'issue de ce délai, un débat est organisé sur le projet de décision à l'assemblée de la Polynésie française, en-dehors des périodes de session, au sein de sa commission permanente, si un cinquième de leurs membres en fait la demande.

En outre, sur le rapport de sa commission de contrôle budgétaire et financier, l'assemblée de la Polynésie française peut saisir la chambre territoriale des comptes si elle estime que le projet de décision est de nature à accroître gravement la charge financière de la Polynésie française ou le risque financier qu'elle encourt. En-dehors des périodes de session, cette saisine peut être décidée par la commission permanente de l'assemblée.

Afin d'éviter tout blocage du processus de décision, le projet soumis par le président de la Polynésie française peut être délibéré en conseil des ministres à l'issue d'un délai d'un mois ou, en cas d'urgence, de quinze jours à compter de sa transmission. L'article 12 du projet de loi organique réécrit le deuxième alinéa de l'article 157-2, afin de préciser que sont transmis à l'assemblée de la Polynésie française les projets de décision relatifs à l'attribution d'une aide financière supérieure à un seuil défini par décret. Il précise en outre que le gouvernement de la Polynésie française doit faire chaque année un rapport à l'assemblée sur le montant, l'objet et l'utilisation des aides financières inférieures à ce seuil.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi organique, l'absence de seuil conduit à « retarder l'attribution des subventions d'un faible montant à des associations, par exemple dans le cadre de la politique de la ville, retard qui peut mettre en cause la réalisation même de l'objet de la subvention ».

Votre rapporteur considère que si la définition d'un seuil paraît appropriée, celui-ci devra être fixé à un niveau suffisamment bas pour assurer l'effectivité du contrôle de l'assemblée et éviter que ne se reproduisent des dérives observées dans le passé.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à préserver l'autonomie de la Polynésie française, en prévoyant que le seuil à partir duquel les aides financières attribuées par la collectivité doivent faire l'objet d'un avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée est fixé par l'assemblée de la Polynésie française et non par un décret.

L'amendement précise que l'assemblée de la Polynésie française fixerait ce seuil sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .

Article 13 (nouveau) (art. 170-2 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Possibilité pour l'État et la Polynésie française d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, insère dans le statut de la Polynésie française un nouvel article 170-2, permettant à l'Etat et à la collectivité d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service.

Votre commission a ainsi souhaité transposer à la Polynésie française un dispositif que la loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte a introduit en Nouvelle-Calédonie ^{41 ( * )} .

Selon les indications communiquées à votre rapporteur par les autorités polynésiennes, cette faculté de mettre en place des services mixtes entre l'État et la Polynésie française pourrait être particulièrement utile en matière juridique (établissement de bases de données diverses) et permettrait d'assurer au meilleur coût le fonctionnement de services imbriqués, dont la scission en plus petites entités serait parfois absurde.

Il reviendrait à une convention signée par les représentants respectifs de l'État et de l'exécutif de la Polynésie française de préciser les modalités de fonctionnement de ces services mixtes.

Tel est l'objet de l'article 13 inséré par votre commission .

Article 14 (nouveau) (art. 171 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Transmission au représentant de l'État de l'ensemble des délibérations de la commission permanente de l'assemblée

Cet article additionnel, issu de deux amendements identiques de votre rapporteur et de notre collègue Richard Tuheiava, précise la liste des actes de l'assemblée de la Polynésie française qui doivent être transmis au haut-commissaire.

En effet, l'article 171 du statut de la Polynésie française prévoit que doivent être transmises au représentant de l'Etat toutes les délibérations de l'assemblée et celles prises par la commission permanente « par délégation de l'assemblée ».

Votre commission a souhaité modifier cette rédaction, qui laisse supposer que les délibérations adoptées par la commission permanente en dehors d'une délégation de l'assemblée - ce qui peut être le cas des délibérations que le gouvernement de la Polynésie française a fait inscrire à l'ordre du jour de la commission permanente parce qu'il estime que leur discussion est urgente ^{42 ( * )} - n'auraient pas à être transmises.

Ainsi, l'ensemble des délibérations prises par la commission permanente de l'assemblée de la Polynésie française seraient transmises au haut-commissaire de la République.

Tel est l'objet de l'article 14 inséré par votre commission .

Article 15 (nouveau) (art. 180 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Coordination

Par coordination avec la création d'une section consacrée au régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes (et qui peuvent faire l'objet d'une entrée en vigueur rétroactive), cet article modifie la rédaction de l'article 180 de loi organique du 27 février 2004 afin de rappeler que les lois du pays précitées peuvent faire l'objet d'un recours par voie d'action après leur promulgation.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi rédigé .

Article 16 (nouveau) (art. 180-1 nouveau de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) - Régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes et taxes assimilées

Pour renforcer la lisibilité de la loi organique du 27 février 2004, cet article regroupe, au sein d'un même article 180-1 de cette loi, l'ensemble des dispositions relatives au régime contentieux des lois du pays relatives aux contributions directes et aux taxes assimilées -celles-ci étant actuellement éclatées entre plusieurs articles épars.

Dans ce cadre, votre rapporteur rappelle que le délai de droit commun entre l'adoption des lois du pays et leur promulgation  s'élève à quatre mois (c'est-à-dire un mois pendant lequel la loi du pays est publiée à titre d'information, et trois mois pendant lesquels le Conseil d'Etat peut être saisi de la légalité de la loi du pays en cause). Or, cette situation est susceptible de poser de lourds problèmes en matière fiscale, puisque la possibilité de percevoir des contributions directes est subordonnée à l'entrée en vigueur de la loi du pays : c'est pourquoi le législateur organique a prévu, dès 2004, que les lois du pays relatives « aux contributions directes et [aux] taxes assimilées » bénéficieraient d'un régime particulier. Ces lois du pays sont ainsi, par dérogation au régime applicable aux autres actes, promulguées au plus tard le lendemain de leur adoption ; par conséquent, et toujours de manière dérogatoire, elles peuvent faire l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat par voie d'action et après leur promulgation ^{43 ( * )} .

Votre commission a souhaité rassembler ces dispositions dérogatoires au sein d'un même article, sans y apporter aucun changement de fond : cette modification est donc purement rédactionnelle et vise seulement à améliorer l'intelligibilité de la loi organique du 27 février 2004.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi rédigé .

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 18 MAI 2001

_______

M. Christian Cointat , rapporteur . - Le Parlement a adopté en 2004 un nouveau statut pour la Polynésie française, qui lui accorde une large autonomie ; mais le système électoral adopté -6 circonscriptions, c'est-à-dire une pour chaque archipel éloigné, une pour Tahiti et Moorea et une pour les îles-sous-le-Vent- n'a pas donné les résultats escomptés en matière de stabilité politique. En 2007, une première modification a donc été tentée, qui supprimait la prime majoritaire ; mais elle n'est jamais entrée en vigueur, car fin 2007 une nouvelle modification est intervenue qui conservait les six circonscriptions et remplaçait le scrutin à un tour par une élection proportionnelle à deux tours. L'instabilité a perduré.

Le gouvernement propose donc une troisième modification pour remédier enfin à une instabilité gouvernementale catastrophique pour la Polynésie, car elle y bloque les décisions d'investissement et les perspectives de développement économique. La situation est grave.

Le dispositif repose sur cinq circonscriptions : quatre pour les archipels éloignés qui auraient chacun trois sièges et une prime majoritaire d'un tiers ; et une circonscription unique pour toutes les îles de la Société, divisée en quatre sections avec également une prime majoritaire d'un tiers. Cela fait un siège de prime majoritaire pour chacun des archipels éloignés -soit 4 sièges- et 15 pour les îles de la Société, soit, au total, 19 sièges de prime majoritaire. C'est mieux que le système actuel, mais cela ne règle pas le problème de l'instabilité car les 12 sièges des archipels éloignés resteront hors de l'accord « gouvernemental », demeurant des électrons libres qui ne peuvent que recréer l'instabilité. Supposons par exemple que, dans les îles de la Société, dotées de 45 sièges, une liste atteigne au deuxième tour à peine 40 % des voix et que deux autres listes en obtiennent ensemble moins de 40 %. Cette liste aura les 15 sièges de prime majoritaire, plus seulement 13 ou 14 sièges, soit un total de 28 ou 29 sièges, et donc une très fragile majorité. C'est un peu la quadrature du cercle. Je ne vous cache pas que Mme Penchard est attachée au système qu'elle propose et que j'ai vainement tenté de la convaincre de ses inconvénients.

Comment faire pour que les archipels soient correctement représentés, comme le demande le Conseil constitutionnel dans sa décision de février 2004, tout en garantissant la stabilité institutionnelle ? Je propose de faire de l'ensemble de la Polynésie française une circonscription unique découpée en sections, en reprenant le découpage prévu par Mme Penchard, avec quatre sections pour les îles de la Société et une pour chacun des quatre archipels éloignés. Les listes de candidats porteraient sur l'ensemble de la Polynésie ; les îliens seront donc représentés, mais avec les autres polynésiens. L'intégralité de la prime majoritaire sera accordée à la liste arrivée en tête sur l'ensemble de la circonscription, de façon à lui assurer une majorité confortable. Sur ces points, la discussion a été tendue avec le ministère...

Sur la motion de défiance, deuxième facteur d'instabilité, je suis du même avis que pour la Martinique : un tiers de signataires. La ministre veut garder la proportion des trois cinquièmes pour l'adoption. Cela rend plus difficile l'adoption de la motion dite « constructive » dans la mesure où l'on doit la présenter avec un candidat pour remplacer le président de la Polynésie française et un programme. Mais si malgré tout, on présente une telle motion et qu'elle dépasse la majorité absolue sans atteindre les trois cinquièmes, comment le président peut-il continuer à gouverner ? Il ne peut qu'y avoir blocage puis dissolution, ce qu'il faut éviter. Je propose donc un dispositif qui ménage la chèvre et le chou. On conserve la possibilité qu'un tiers des membres de l'assemblée dépose une motion de défiance -une seule par an- qui devra obtenir le vote de la majorité absolue des membres de l'assemblée. En revanche, contre le budget, je propose de conserver la majorité des trois cinquièmes. C'est exactement le dispositif prévu pour la Nouvelle-Calédonie.

M. Richard Tuheiava . - J'ai déposé des amendements sur le texte du gouvernement mais aussi sur d'autres éléments du statut de la Polynésie. J'approuve le rapporteur sur la circonscription unique, qui serait l'un des principaux moyens d'assurer la stabilité. En Polynésie, l'accord sera unanime à ce sujet et je félicite le rapporteur d'avoir tenu bon contre le gouvernement. Cette circonscription unique conforte l'unicité de cette collectivité et rend possible une gouvernance plus stable. Nous soutiendrons cette proposition du rapporteur et nos amendements ne porteront que sur le découpage des sections électorales. Sur la motion de défiance, nos points de convergence sont également importants.

M. Gaston Flosse . - Son premier statut d'autonomie a été octroyé à la Polynésie française en septembre 1984. Il différait des statuts précédents en ce que, pour la première fois, on y prévoyait un véritable gouvernement composé de ministres aux attributions individuelles -et non plus des conseillers aux attributions collégiales- et, à la place d'un gouverneur, un président, un élu de Polynésie désigné par l'assemblée. Une nouvelle étape a été franchie en 1996, avant que, en 2004, soit accordé un statut de large autonomie avec un important transfert de compétences et, même, le partage avec l'État de certaines compétences régaliennes. Mais depuis 2004, l'instabilité est devenue catastrophique. En 2007, M. Estrosi nous a imposé sa nouvelle loi électorale contre l'avis d'une majorité de l'assemblée et la situation est devenue encore plus instable.

Aujourd'hui, Mme Penchard veut nous persuader que son projet de loi est le bon. Nous nous permettons d'émettre quelques doutes. Le 13 avril, l'assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable, parfois unanime, sur la majorité des dispositions qui figurent dans le projet de loi organique. Mais des divergences subsistent. Si la quasi-unanimité de nos 57 représentants a donné son accord à la circonscription unique, les divergences portent sur le nombre des sections. Le rapporteur en propose huit. M. Tuheiava en a proposé 6 puis 8. Nous -c'est-à-dire quatre groupes politiques, le To Tatou Ai'a, le Tahoera'a Huiraatira'a, le Ia Ora Te Fenua et le Te Mana o te Mau Motu- sommes partisans de 9 sections, dont 4 -au lieu des 3 prévues par le rapporteur, qui suit le ministre- pour les îles-du-Vent, afin de respecter une meilleure répartition démographique des sections, dont la fourchette irait de 42.000 à 55.000 habitants, alors qu'avec trois sections on va de 33.000 à 72.000. Augmenter le nombre des sections présenterait en outre l'avantage de faire émerger davantage de nouveaux responsables politiques.

Nous sommes d'accord pour un scrutin proportionnel à deux tours avec une prime majoritaire, non de 33 %, mais de 25 % -taux proposé à l'unanimité par l'assemblée de la Polynésie-, cette prime étant alors de 15 sièges au lieu de 19. Nous proposons que la prime soit accordée à la liste qui obtiendrait le plus grand nombre de suffrages sur l'ensemble de la Polynésie française, cela afin de d'éviter l'erreur commise en 2004, où elle fut éclatée entre les diverses circonscriptions.

M. Bernard Frimat . - Je ne referai pas l'historique de ces institutions, n'étant pas sûr que nous écririons tous la même histoire. Ce qui est sûr, c'est que, à chaque fois, on a voulu un mode de scrutin susceptible de prédéterminer le résultat des élections. Et à chaque fois, le résultat a été autre que celui escompté. Le débat que nous avons eu en 2004 le démontre : le mode de scrutin, alors façonné avec art, n'a pas donné le résultat attendu, si bien que le président de l'époque a réclamé un nouveau mode de scrutin, lequel n'a pas eu le temps d'être appliqué. Puis est venue la loi « Estrosi » de décembre 2007, et nous avions alors tous compris que nous fabriquions une loi d'instabilité. Quoiqu'il en soit, les institutions ont des limites ; elles ne peuvent réguler tous les comportements.

Le texte qu'on nous propose a, lui aussi, l'objectif de prédéterminer le résultat des scrutins. En outre, il est contradictoire puisqu'il instaure une prime majoritaire, mais la fragmente, ce qui en annule l'effet, les primes éclatées entre 5 circonscriptions pouvant être accordées à des partis différents. La proposition du rapporteur a le mérite de tenter de régler le problème du mode de scrutin sereinement et de façon réaliste, la prime devant être emportée par la liste ayant obtenu le plus de voix dans toute la Polynésie française. C'est une mesure de bon sens et le seul moyen d'y parvenir, c'est d'instituer une circonscription unique. Je n'entrerai pas dans le débat des sections. Je ne connais pas de découpage parfait. La prime majoritaire et la circonscription unique sont garantes d'une meilleure représentativité, elles donnent une règle du jeu claire et démocratique. Sinon, on entre dans les pires manoeuvres.. .

Quant à la motion de défiance, on veut la verrouiller au point qu'elle ne serve jamais. Autant la supprimer ! Le verrou mis sur le budget, je peux le comprendre ; cela s'apparente au « 49-3 régional », qui permettait de considérer le budget comme adopté lorsque l'opposition était incapable de constituer une majorité. La démarche du rapporteur est donc sage, je la salue car nous pouvons nous retrouver sur l'essentiel. Les conclusions de notre mission commune sur le terrain ne peuvent que renforcer cette approche.

M. Pierre-Yves Collombat . - J'ai apprécié que le rapporteur distingue l'essentiel de l'accessoire, le nombre de sections. L'essentiel est d'éviter l'éparpillement. L'essentiel est donc dans le mode de scrutin : vouloir dégager une majorité avec un scrutin proportionnel impose d'instituer une prime majoritaire, mais une prime majoritaire non fractionnée. La proposition du rapporteur est une solution de sagesse.

M. Laurent Béteille . - Cet éparpillement n'a en effet aucune justification. Mais la prime majoritaire ne peut fonctionner que si les formations politiques se présentent dans l'ensemble des sections. Y a-t-il des partis qui ne sont que locaux ?

M. Jean-Jacques Hyest , président . - C'est tout le problème des archipels éloignés dont la représentation est plus géographique que politique. Les grandes formations politiques devraient pouvoir s'entendre pour avoir des listes partout. Combien y a-t-il de groupes dans l'Assemblée ?

M. Gaston Flosse . - Il y en a six pour 57 membres. Contre l'instabilité, la meilleure arme serait d'interdire à un représentant élu sur une liste de naviguer dans tel ou tel autre groupe mais cela ne serait pas constitutionnel.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Lors des élections de janvier et février 2008, il y a eu 32 listes ! Mais les grands partis peuvent en présenter partout. Le problème vient des partis locaux minoritaires qui peuvent faire basculer ou conforter la majorité. Mais je pense qu'il faut laisser s'exprimer le génie océanien. L'important est de passer un contrat avec les citoyens avant les élections, pour, la fois suivante, refuser l'investiture et donc compromettre la réélection de ceux qui vagabonderaient.

Mme Jacqueline Gourault . - Je remercie le rapporteur pour un exposé aussi clair. La circonscription unique est d'une évidente nécessité et je suis d'accord sur le nombre de sections proposées. J'ai déposé un amendement portant sur le nombre de voix nécessaires pour accéder au second tour.

M. Richard Tuheiava . - La représentation des archipels éloignés est la clé de la stabilité politique, c'est une des racines du mal. La configuration proposée obligera chaque parti à présenter une liste dans l'ensemble du pays. Sans cette proposition de circonscription unique et de prime majoritaire unique, nous aurions été jusqu'à envisager l'élection du président de la Polynésie française au suffrage universel, direct ou indirect. La discussion de ce matin nous en dispense et c'est pourquoi je n'ai pas déposé d'amendement en ce sens.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Madame Gourault, le seuil de passage au deuxième tour est actuellement fixé à 12,5 % des suffrages exprimés. Dans son premier projet, le gouvernement avait prévu 12,5 % des inscrits. Il s'est finalement prononcé pour 10 % des inscrits. Votre amendement propose de retenir le seuil de 10 % des suffrages exprimés. Quant à moi, j'ai conservé le seuil de 10 % des inscrits. J'ai tout de même été obligé de déposer un amendement de coordination -qui m'a beaucoup gêné- prenant en compte ce seuil de 10 % des inscrits. Tout cela pourra être revu en séance plénière.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il faut aussi prendre en considération l'intérêt d'avoir une majorité stable ; rien ne justifie qu'il y ait autant de partis -27 !- et de groupes au second tour ; cela ne peut qu'encourager la dispersion des voix.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Monsieur Tuheiava, le gouvernement est opposé à l'élection du président de Polynésie française au suffrage universel. En revanche, rien n'empêche que chaque liste présente en tête le nom de celui que le parti propose pour présider la collectivité...

Monsieur Béteille, dans mon dispositif, les représentants des « îliens » seront sur une liste qui se retrouvera dans l'ensemble de la Polynésie : dès lors, l'unité de la Polynésie sera respectée, en même temps que sa diversité. Avec la prime majoritaire non éclatée, il y aura un élu de la majorité dans chacune des sections électorales, donc les îliens ne pourront plus se plaindre de n'avoir aucun élu de la majorité et d'être obligés de se « vendre » pour obtenir quelque chose de cette majorité. En outre, mes amendements permettront de renforcer le pouvoir des intercommunalités pour inciter au regroupement des communes, ce qui concerne au premier chef les archipels. Pour éviter les parachutages, je propose aussi que les candidats soient tenus, pour être éligibles, d'être inscrits sur les listes électorales de la section où ils se présentent ; cela paraît possible non au titre de l'article 73 mais de l'article 74 de la Constitution, d'autant que le Conseil constitutionnel a souligné que ces archipels devaient être représentés en tant que tels. Enfin, on réorganise le Conseil économique, social et culturel pour mieux tenir compte des archipels éloignés. Grâce à toutes ces mesures, ceux-ci auront désormais d'autres moyens d'être entendus.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article premier

M. Christian Cointat , rapporteur . - Mon amendement n° 54 crée une circonscription unique et huit sections électorales. Nous pourrons discuter en séance du découpage de celles-ci. Nous ne pourrons pas modifier cinq d'entre elles, celles des archipels et des îles-sous-le-Vent, mais nous pourrons toujours modifier les trois autres.

M. Bernard Frimat . - Dès lors que la circonscription est unique et la prime majoritaire non éclatée, le découpage devient secondaire.

M. Richard Tuheiava . - J'ai déposé un amendement de repli n° 34 qui propose aussi huit sections. Mais je suis favorable à celui-ci.

M. Gaston Flosse . - Les quatre premières sections (celles des iles-du-Vent et des îles-sous-le-Vent) sont disproportionnées par rapport à leur population. Si les îles-du-Vent disposaient de quatre sections plutôt que de trois, cela serait plus acceptable. Je suis favorables à la circonscription unique, mais avec neuf sections.

M. Christian Cointat , rapporteur . - On a fait les calculs selon les méthodes du Conseil constitutionnel, et le rapport entre la population et le nombre d'élus reste dans la norme : il n'y a aucune méconnaissance du principe d'égalité devant le suffrage. Le gouvernement a divisé Tahiti en trois sections parce qu'il a retenu la partie des circonscriptions législatives qui se trouve sur l'île de Tahiti. Je vous propose d'adopter mon amendement et vous pourrez proposer d'autres découpages en séance. Je ne suis pas polynésien et je m'en remettrai à la sagesse du Sénat. L'important est qu'il y ait une circonscription unique.

L'amendement n° 54 est adopté, M. Flosse s'abstenant.

Les amendements n°s 4, 33, 34 et 49 deviennent sans objet.

L'article premier est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Christian Cointat , rapporteur . - Mon amendement n° 55 adapte le texte du gouvernement à la mise en place d'une circonscription unique. Il prévoit aussi que la prime majoritaire -un tiers des sièges, soit 19 sièges- sera attribuée à la liste arrivée en tête dans l'ensemble de la collectivité puis ventilée entre les différentes sections. Il introduit enfin une condition de résidence dans une section pour se porter candidat dans ladite section.

M. Gaston Flosse . - Dans son avis du 13 avril, l'Assemblée, unanime, a souhaité une prime de 25 % - et non 33 % -, c'est-à-dire 15 représentants répartis dans les sections.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Pour ce qui est accessoire, j'ai collé au texte du gouvernement. Les 33 % protègent davantage contre l'instabilité. Avec la circonscription unique, un pourcentage de 25 % peut suffire mais je ne le propose pas moi-même, je préfère qu'un amendement le fasse en séance.

M. Gaston Flosse . - Nous sommes d'accord puisque notre rapporteur nous dit de redéposer cet amendement en séance et qu'il nous soutiendra.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Je n'ai pas dit cela ! Je suis d'accord pour que nous en débattions en séance avec le gouvernement.

M. Richard Tuheiava . - Nous déposerons cet amendement en séance.

L'amendement n° 55 est adopté et l'article 2 est ainsi rédigé.

L'amendement n° 35 devient sans objet, ainsi que les amendements n°s 36, 37, 38, 45 et 50.

Article 3

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement de coordination n° 56 propose de mettre en place une circonscription unique pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française : chaque liste devra comporter 73 noms pour 57 sièges à pourvoir. Nous avons fait la même chose en Guyane.

L'amendement n° 56 est adopté.

L'amendement n° 84 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 51.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L'amendement de coordination rédactionnelle n° 57 est adopté.

L'amendement n° 85 devient sans objet, ainsi que l'amendement n° 52.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels avant l'article 5

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 58 tend à permettre à l'assemblée de la Polynésie française, lorsqu'elle est consultée sur un projet de loi, de disposer de l'étude d'impact. L'amendement n° 2 est identique.

Les amendements identiques n°s 58 et 2 sont adoptés et l'article additionnel est inséré.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 90 double les délais dévolus aux institutions polynésiennes pour émettre un avis sur les projets de loi relatifs à la collectivité. Ce n'est pas raisonnable. Avis défavorable.

L'amendement n° 90 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 91 permettrait de créer des peines d'emprisonnement par le biais de simples délibérations. Une loi du pays est absolument nécessaire en un tel domaine. Avis défavorable.

L'amendement n° 91 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 59 tend à permettre expressément aux établissements publics de la Polynésie française de participer au capital de sociétés privées gérant un service public ou, pour des motifs d'intérêt général, au capital de sociétés commerciales. Une telle extension a déjà été adoptée pour les établissements publics de la Nouvelle-Calédonie dans le cadre de la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. Il convient en effet de clarifier la volonté du législateur.

L'amendement n° 59 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 5, satisfait, est retiré.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 60 permet à la Polynésie française de créer une autorité administrative indépendante pour mettre en place dans ce territoire un droit de la concurrence effectif.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - C'est indispensable.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Le Conseil d'État est d'accord.

M. Patrice Gélard . - La formule est-elle vraiment appropriée ?

M. Christian Cointat , rapporteur . - Elle a été recommandée par le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française, réalisé par l'inspection générale des finances.

L'amendement n° 60 est adopté et devient un article additionnel.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 92 traite de la même question, mais prévoit la compétence d'une autorité parisienne plutôt que celle d'une autorité locale. La solution préconisée par mon amendement me semble préférable car Paris risque de se désintéresser de cette question.

L'amendement n° 92 est retiré.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 6 prévoit un accord implicite du gouvernement s'il ne répond pas explicitement dans les six mois à une demande de participation de la Polynésie française à l'exercice des compétences de l'Etat ; ce n'est pas acceptable.

L'amendement n° 6 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 7 précise que les lois du pays prévoyant des sanctions pénales ne sont pas soumises à la procédure d'homologation par la loi prévue par l'article 21 du statut lorsqu'elles ont déjà été soumises à une telle homologation en application de l'article 32.

Cette précision n'est pas utile car il est évident que le projet d'acte ne doit, dans un tel cas, faire l'objet que d'une seule homologation.

L'amendement n° 7 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Les amendements n°s  61 et 8, identiques, visent à étendre à la Polynésie française une disposition que le législateur organique a déjà adoptée pour les statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que pour la Nouvelle-Calédonie : ils permettent au président de la Polynésie française de solliciter l'engagement de négociations avec les institutions européennes.

Les amendements n°s 61 et 8 sont adoptés et l'article additionnel est inséré.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 63 rectifié permet de renforcer les établissements publics de coopération intercommunale pour qu'ils puissent percevoir des taxes.

L'amendement n° 63 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 10, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 62 vise à rectifier un oubli afin d'assurer une meilleure protection du domaine public maritime de la Polynésie française. Il s'agit de préciser que ce domaine comprend non seulement les rivages de la mer, mais aussi les « lais et relais de la mer », les lais étant les terres nouvelles formées par des dépôts d'alluvions sur le rivage et les relais, les terrains qui émergent lorsque la mer les abandonne en se retirant. Avis favorable à l'amendement n° 9 qui est identique.

Les amendements identiques n°s 62 et 9 sont adoptés et deviennent un article additionnel.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 93 est intéressant mais il pose problème. Il prévoit que le domaine public polynésien comprend une zone de 50 mètres autour des îles Marquises, et non de 50 pas géométriques, soit 81,20 mètres, comme l'indique actuellement la loi organique. L'auteur justifie cette modification par une contradiction entre la loi organique et un décret du 31 mai 1902 qui fait référence à 50 mètres, cette contradiction étant susceptible de créer une ambiguïté. Or, tel n'est évidemment pas le cas, puisque la loi organique à une valeur juridique supérieure au décret.

L'amendement n° 93 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 64 permet de compléter l'article 55 du statut, afin de lever les incertitudes concernant à la fois la nature juridique des conventions de délégations de compétence et la détermination de l'autorité compétente pour assurer la mise en oeuvre d'une telle disposition.

L'amendement n° 64 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 11, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 65 tend à préciser les modalités de détermination du domaine initial des communes de Polynésie française. La rédaction de l'article 56 du statut évoque en effet une affectation de terrains, et non un transfert de propriété, qui semblerait pourtant plus approprié. Certaines communes n'ont pas pu réaliser des investissements car elles ne pouvaient justifier de la propriété d'un bien affecté à leur domaine.

L'amendement n° 65 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 12, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 13 prévoit que la Polynésie française pourra bénéficier, dans des conditions définies par convention, d'un concours de l'État pour l'assister dans l'exercice des compétences normatives découlant des transferts de compétences ayant eu lieu depuis 2004. Malheureusement, trop souvent, le droit local reste en l'état quand les compétences normatives sont transférées : c'est ce qui s'est passé en Nouvelle-Calédonie pour le droit des assurances. Le gouvernement risque de ne pas être favorable à cet amendement, mais on ne peut laisser les Polynésiens se débrouiller seuls. A titre personnel, je serais favorable à cet amendement mais je vous suggère de le redéposer pour qu'il soit examiné en séance. La commission s'en remettra à la sagesse de la Haute assemblée.

M. Richard Tuheiava . - Je le redéposerai donc.

M. Bernard Frimat . - L'article 40 de la Constitution ne pourra pas être invoqué, car on n'évoque pas ici le contenu de la convention.

L'amendement n° 13 est retiré.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 14 est satisfait par l'amendement n° 68 de la commission : je demande le retrait.

L'amendement n° 14 est retiré.

Article 5

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 66 traite du nombre des ministres. Mme la ministre de l'outre-mer m'a dit qu'elle attachait une grande importance aux sept ministres ce qui, avec le président et le vice-président, représente un exécutif de neuf membres. Elle m'a dit qu'en Corse et en Martinique, ce nombre suffisait amplement. Certes, mais la Polynésie française s'étend sur 2 500 kilomètres du nord au sud et sur 3 000 kilomètres de l'est à l'ouest, soit quasiment la surface de l'Union européenne. La situation de ce territoire est donc tout à fait différente. Je crains qu'avec neuf membres, l'exécutif ne puisse remplir toutes ses missions. M. Flosse propose 12 ministres, soit 14 personnes en tout. Le gouvernement de M. Temaru compte actuellement 10 ministres, sans compter le président et le vice-président. La Nouvelle-Calédonie, quant à elle, peut varier de cinq à onze ministres au total. Initialement, je pensais vous proposer de sept à neuf ministres. Mais comme le gouvernement actuel compte dix ministres, je vous suggère de fixer la fourchette entre sept et dix : il serait en effet injuste d'imposer à un gouvernement qui a déjà fait l'effort de réduire d'un tiers le nombre de ses membres de devoir encore licencier un ministre.

M. Gaston Flosse . - Je veux faire un bref rappel historique : avec le statut de 1984, il ne pouvait y avoir que de sept à dix ministres. Avec celui de 2004, le président de Polynésie française pouvait nommer autant de ministres qu'il le voulait.

En 2007, M. Estrosi a estimé que nous nous étions mal conduits et qu'il fallait fixer la limite supérieure à 15 ministres. Aujourd'hui, Mme Penchard nous traite d'enfants dissipés et veut ramener le plafond à sept ministres. L'assemblée est d'accord pour fixer le seuil à douze ministres.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Les audits ont démontré que les ministres coûtaient très cher. Vous le savez : des économies sont nécessaires. En outre, la répartition des portefeuilles a été un facteur d'instabilité gouvernementale. Je préfère en revenir au statut de 1984 car il serait déraisonnable de s'en tenir à sept ministres : dix, c'est acceptable, puisque le système a fonctionné ainsi jusqu'en 1984 et a été remis au goût du jour par M. Temaru.

M. Richard Tuheiava . - Au-delà du naufrage démocratique que nous connaissons depuis 2004, nous devons tenir compte de la crise. En outre, la situation n'est pas comparable à ce qu'elle était en 1984 : nous ne sommes plus du tout dans la même configuration.

Cet amendement est sage : il serait en effet dommage de ne pas suivre le gouvernement polynésien qui s'est conformé aux conclusions des audits afin d'être crédible aux yeux des nouveaux bailleurs de fonds potentiels de la Polynésie.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - J'ai participé à la discussion des derniers statuts de la Polynésie française et j'avais voté contre l'augmentation du nombre de ministres.

L'amendement n° 66 est adopté.

L'amendement n° 86 devient sans objet.

L'amendement n° 39, satisfait, est rejeté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 88 propose une précision inutile. Le texte est clair : il va de soi que les deux mandats successifs s'entendent comme des mandats complets. Le projet de loi organique évoque bien « deux mandats de cinq ans ». Ceci dit, rien n'empêche M. Flosse de redéposer cet amendement pour que la ministre confirme en séance plénière qu'il s'agit bien de deux mandats complets.

L'amendement n° 88 est rejeté.

L'article 6 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 6

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 67 rectifié prévoit que le membre du gouvernement qui démissionne retrouvera son siège au bout d'un mois et non plus de trois mois : il s'agit donc de fixer un délai identique à celui qui s'applique, depuis la loi organique du 13 janvier 2009, aux parlementaires devenus ministres.

L'amendement n° 67 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 15, satisfait, est rejeté.

L'amendement n° 47 devient sans objet.

Article 7

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 68 nous a demandé beaucoup d'efforts : il réécrit en effet complètement l'article 7 qui traite du nombre de collaborateurs de chaque ministre.

Nous estimons que fixer le nombre de collaborateurs est un peu péjoratif : Nous apparaîtrions comme des Père Fouettard, alors que nous sommes dans le cadre d'un statut d'autonomie.

En outre, 15 collaborateurs, c'est énorme, parce qu'avec 10 ministres, cela fait tout de même 150 personnes. Nous avons tourné la difficulté en disant que le nombre de collaborateurs ne peut excéder la limite fixée par l'assemblée de la Polynésie française. Pour la suite, je vous renvoie à la lecture de l'amendement : les crédits destinés à la rémunération des collaborateurs ne pourraient excéder 20 % des dépenses de fonctionnement du gouvernement. Nous précisons aussi que les fonctions des collaborateurs prennent fin en même temps que le mandat de l'élu auprès duquel ils sont placés.

M. Gaston Flosse . - Ne peut-on laisser le gouvernement libre de fixer le nombre de ses collaborateurs ? Il y a des ministres de peu d'importance et d'autres qui ont besoin de nombreux collaborateurs. Voilà bien le Père Fouettard...

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Les ministres ont, pour les aider, des fonctionnaires. Ici, il s'agit des collaborateurs des cabinets ministériels. En métropole, le nombre des membres de cabinet est limité par circulaire.

M. Gaston Flosse . - Mais ici, c'est la loi qui le fait !

M. Christian Cointat , rapporteur . - Je vous rappelle que c'est l'assemblée qui fixe le montant de l'enveloppe budgétaire réservée à la rémunération des cabinets ministériels. Ce n'est plus Paris qui impose un montant mais les citoyens doivent savoir combien vous dépensez pour ces postes.

M. Gaston Flosse . - Vous fixez quand même l'enveloppe à 20 % des crédits consacrés au fonctionnement du gouvernement !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - C'est déjà pas mal !

M. Christian Cointat , rapporteur . - Il faut garder des crédits pour le reste !

M. Gaston Flosse . - Serait-ce que l'État va participer financièrement au fonctionnement du gouvernement de Polynésie ? Dans ce cas, je comprendrais une limitation des dépenses.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Ces dernières années, les simples collaborateurs de cabinet représentaient 50 % des coûts de fonctionnement du gouvernement : c'est énorme ! Aujourd'hui, la notation de la Polynésie française sur les marchés financiers pour le remboursement de sa dette est fixée à « BBB- ». L'autonomie est renforcée, mais nous fixons des règles pour encourager une bonne gestion financière.

M. Gaston Flosse . - C'est absolument faux ! On a confondu les membres de cabinets et les membres de services placés sous la tutelle des ministres !

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'Inspection générale des finances ne me paraît pas susceptible d'avoir fait une telle confusion.

M. Hugues Portelli . - Qu'appelle-t-on un collaborateur en Polynésie française ?

M. Bernard Frimat . - Je soutiens la position de notre rapporteur. Il faut tirer les leçons des expériences récentes et des rapports de la chambre territoriale des comptes et de l'Inspection générale des finances.

Cette mesure laisse la liberté d'affectation des crédits entre les ministères à la Polynésie française, mais limite l'enveloppe globale. Avec 20 % des crédits de fonctionnement du gouvernement, le système doit pouvoir fonctionner. Si nous nous battions sur ce point, nous devrions nous lancer dans une analyse très poussée du passé. Ce ne serait pas une bonne chose pour tout le monde.

M. Richard Tuheiava . - Cet amendement est satisfaisant, même si j'ai des réserves sur les 20 %. Ici, la logique de l'article 74 est respectée puisqu'on parle bien de l'autonomie.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - En outre, fixer le nombre de collaborateurs ne veut rien dire : il peut en effet s'agir d'emplois à temps partiel.

L'amendement n° 68 est adopté, M. Flosse s'abstenant.

L'amendement n° 89 devient sans objet.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 7

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 69 tend à instaurer un plafonnement des indemnités perçues par le président de la Polynésie française et par les autres membres du gouvernement de la Polynésie en cas de cumul de mandats ou de fonctions : nous nous alignons ici sur le droit applicable aux parlementaires.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Je croyais que cela existait déjà.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Moi aussi, mais tel n'est pas le cas.

L'amendement n° 69 est adopté et devient un article additionnel.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'avis est défavorable sur l'amendement n° 48 puisque nous avons retenu le délai d'un mois.

L'amendement n° 48 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 70 simplifie les dispositions relatives aux délégations de signature, notamment afin d'éviter que les délégations consenties aux responsables des services de la collectivité ne « tombent » en cas de démission d'un membre du gouvernement. Il faut assurer la continuité des services.

L'amendement n° 70 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 17, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 94 vise à conférer à la Polynésie française une compétence en matière de réglementation ou de prix des prestations bancaires. Il mettrait donc en cause la compétence de l'État en matière bancaire et doterait la Polynésie de prérogatives dont aucune des collectivités territoriales d'outre-mer ne dispose actuellement. Avis défavorable.

L'amendement n° 94 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 16 propose de supprimer les dispositions prévoyant que le conseil des ministres de la Polynésie approuve les conventions conclues avec des personnes morales, afin que le président de la Polynésie française puisse approuver seul de telles conventions. Avis défavorable. Il faut conserver des règles de transparence.

L'amendement n° 16 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 95 clarifie la rédaction des dispositions relatives à la compétence du gouvernement en matière d'attribution des aides financières ou des garanties d'emprunt aux personnes morales et il prévoit que le gouvernement n'est compétent qu'au-delà du seuil de 1 million FCPF, soit environ 9 000 euros. Cette modification est inutile.

L'amendement n° 95 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 96 vise à rendre le conseil des ministres compétent pour autoriser l'adhésion de la Polynésie française à des associations, et donc à substituer la compétence de ce dernier à celle de l'assemblée de la Polynésie française. Avis défavorable.

L'amendement n° 96 est rejeté.

Article 8

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 42 est important : lorsqu'on a modifié le statut de la Polynésie française en 2007, nous avions prévu que le président était élu pour cinq ans mais que le bureau de l'assemblée était élu tous les ans. Par amendement, nous avons rajouté que le président était élu pour cinq ans sauf si la majorité des membres demandait son renouvellement en même temps que celui du bureau de l'assemblée. L'expérience a montré que cette disposition a été utilisée tous les ans, d'où un facteur d'instabilité supplémentaire. Pour éviter cela, le texte prévoit un mandat de cinq ans, sans remise en cause annuelle. Cet amendement revient au texte antérieur, d'où mon avis défavorable.

M. Gaston Flosse . - C'est plutôt la rédaction proposée par le projet de loi organique qui encourage l'instabilité. Si une motion de défiance est votée, qu'une nouvelle majorité se dégage et que le président de l'assemblée n'appartienne pas à cette majorité nouvelle, il se maintiendra en place pendant cinq ans alors que le gouvernement sera constitué d'une autre majorité, il y aura blocage. Nous demandons le maintien des textes actuels qui prévoient que le président est en principe élu pour cinq ans, sauf si la majorité change et qu'elle demande le renouvellement des fonctions du président. Nous avons vraiment intérêt à ce que le président appartienne à la majorité gouvernementale.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Le problème, c'est qu'aujourd'hui le vote a lieu tous les ans.

M. Gaston Flosse . - Seulement lorsqu'une majorité se dégage pour remplacer ce président. S'il n'y a pas de changement de majorité, le président reste en place.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Cela encourage quand même l'instabilité !

M. Christian Cointat , rapporteur . - Les risques de blocage existent. Mais ce n'est pas en changeant tous les ans qu'on peut régler le problème. Je suggère à M. Flosse de retirer son amendement et d'en déposer un en séance pour dire qu'en cas de vote d'une motion de défiance, le bureau de l'assemblée est soumis à renouvellement, de telle sorte qu'on puisse lier les deux jusqu'à la fin du mandat, ou jusqu'à ce qu'une nouvelle motion de défiance soit votée. Je demanderai alors l'avis du gouvernement.

L'amendement n° 42 est rejeté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 8

L'amendement rédactionnel n° 71 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 18, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 72 précise les compétences du président de l'assemblée de la Polynésie française pour organiser et diriger les services de cette assemblée.

L'amendement n° 72 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 19, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 73 prévoit que le Conseil d'État sera compétent en premier ressort pour connaître du budget de la Polynésie française.

L'amendement n° 73 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 20, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 74 prévoit que la rétroactivité des lois du pays fiscales ne peut concerner que les taxes directes, et non les taxes indirectes.

L'amendement n° 74 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 21, satisfait, est rejeté.

Article 9

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 75 apporte plusieurs précisions aux dispositions relatives au conseil économique, social et culturel de Polynésie française : il convient en effet de préciser les garanties en ce qui concerne les autorisations d'absence et le crédit d'heures des membres du CESC et de fixer l'effectif à 51 membres, et non pas à 43 comme le voulait le gouvernement.

L'amendement n° 75 est adopté.

L'amendement n° 43, satisfait est rejeté, ainsi que les amendements n°s 23, 24 et 25.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 76 propose une modification rédactionnelle : le vote de la motion doit intervenir dans les 48 heures après l'ouverture de la réunion de plein droit de l'assemblée pour son examen. En outre, il faut maintenir la majorité absolue et non pas celle des trois-cinquièmes pour son adoption.

L'amendement n° 76 est adopté.

L'amendement n° 44, satisfait, est rejeté, ainsi que les amendements n°s 26 et 40.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 77 traite du budget : en cas de rejet, le président du gouvernement doit présenter un deuxième budget qui ne pourra pas être modifié par l'assemblée. Si ce budget est rejeté, une motion de renvoi pourra être déposée, mettant en cause sa responsabilité. La majorité des trois-cinquièmes est alors requise.

M. Gaston Flosse . - Je ne suis pas favorable à ce 49-3 lorsque le gouvernement présente un deuxième budget. Il faut laisser l'assemblée délibérer sur ce second budget puisqu'elle dispose de cinq jours pour le faire. Si le président présente un budget identique au premier, l'assemblée serait dans l'obligation de le voter sans discussion ? C'est antidémocratique !

M. Jean-Jacques Hyest , président . - L'assemblée n'aura qu'à déposer une motion de renvoi budgétaire. On doit pouvoir mettre les élus face à leurs responsabilités, sinon les discussions seront sans fin. S'ils ne sont pas d'accord avec le gouvernement, ils pourront déposer une motion de renvoi budgétaire.

M. Richard Tuheiava . - Ici, je suis d'accord avec M. Flosse, même si le vote des budgets a causé la destitution de cinq ministres. Pour voter une motion de renvoi, on ne peut exiger la majorité des trois-cinquièmes des représentants.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - S'il y a vraiment un problème, une motion de défiance est toujours possible pour renverser le gouvernement.

M. Richard Tuheiava . - Je vous renvoie au « génie océanien » évoqué par M. le rapporteur. ( Sourires ) Un vote bloqué ne doit pas se substituer au vote souverain de l'assemblée de la Polynésie française.

M. Bernard Frimat . - Nous sommes ici dans une phase budgétaire. Rien n'empêche l'opposition qui aurait la majorité absolue dans l'assemblée de choisir de voter une motion de défiance pour renverser le gouvernement. Avec la motion de renvoi, soit on se met d'accord, soit on en arrive à une crise et la majorité des trois cinquièmes est contournable.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Le but est d'éviter des discussions sans fin.

M. Gaston Flosse . - Lorsqu'une motion de défiance ou de renvoi est déposée, il faut proposer dans le même temps la candidature d'un nouveau président.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - C'est logique.

M. Gaston Flosse . - Dans un régime démocratique, il faudrait pouvoir renverser le gouvernement puis discuter de la formation d'une nouvelle majorité avant de se mettre d'accord sur le nom d'un candidat. Or, dès le dépôt de la motion, nous devons présenter un nom.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - C'est fait pour !

M. Christian Cointat , rapporteur . - C'est le système allemand et on ne peut prétendre que ce pays ne soit pas une démocratie. Il faut que la Polynésie française ait un budget pour pouvoir fonctionner : nous privilégions la stabilité.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - S'il n'y a pas de budget, c'est la chambre territoriale des comptes qui prend la main : ce n'est pas ce que vous voulez, quand même !

L'amendement n° 77 est adopté, M. Flosse votant contre, M. Tuheiava s'abstenant et l'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 28 devient sans objet, ainsi que les amendements n°s 41, 27 et 46.

Article 12

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 78 tend à préserver l'autonomie de la Polynésie française, en prévoyant que le seuil à partir duquel les aides financières attribuées par la collectivité doivent faire l'objet d'un avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée. En outre, elles doivent être fixées par l'assemblée de la Polynésie française et non par un décret pris à Paris.

L'amendement n° 78 est adopté.

L'amendement n° 83 devient sans objet.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 12

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 1 a trait à la publication des textes consolidés. Ce travail est utile et intéressant mais je ne suis pas certain que le gouvernement voudra le faire. Je suggère à M. Tuheiava de redéposer cet amendement pour demander en séance l'avis du gouvernement.

L'amendement n° 1 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 3 tend à étendre la possibilité pour la Polynésie française d'avoir des représentations auprès d'États ou d'organisations internationales, en dehors de la zone Pacifique.

Cette extension ne paraît pas nécessaire car elle dépasserait le cadre de la coopération régionale : tel serait le cas si la Polynésie française ouvrait des représentations en Europe, par exemple.

L'amendement n° 3 est rejeté.

L'amendement n° 29, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 53 a trait aux conseils des archipels. L'idée était bonne, mais il est désormais possible de créer des communautés de communes. La loi du 12 juillet 1990 qui créait ces conseils d'archipels n'a jamais été appliquée. Nous risquerions de créer une strate administrative de plus : avis défavorable.

L'amendement n° 53 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - Avis défavorable sur l'amendement n° 30, qui permettrait à la Polynésie française de solliciter le concours des autorités administratives indépendantes nationales.

L'amendement n° 30 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 79 tend à transposer à la Polynésie française un dispositif que la loi organique du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et de Mayotte a introduit en Nouvelle-Calédonie. Il s'agit de permettre à l'État et à la collectivité d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service. Avis favorable sur l'amendement n° 31, identique.

Les amendements identiques n°s 79 et 31 sont adoptés et deviennent un article additionnel.

Les amendements identiques rédactionnels n°s 80 et 32 sont adoptés et deviennent un article additionnel.

L'amendement de coordination n° 81 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement de coordination n° 82 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 22, satisfait, est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 97 vise à abroger l'article 185-15 de la loi organique de 2004, aux termes duquel les règles budgétaires et comptables applicables à la Polynésie française sont également applicables à ses établissements publics. Ces règles étant un gage de transparence financière, il ne semble pas opportun de mettre fin à leur application aux établissements publics.

L'amendement n° 97 est rejeté.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'amendement n° 87 est très important, puisque notre collègue voudrait qu'une fois la loi adoptée, on dissolve l'assemblée de la Polynésie pour procéder à de nouvelles élections. Je propose que cette question soit débattue en séance.

M. Gaston Flosse . - J'aurais aimé que la commission donne son avis. Cette loi doit apporter la stabilité à la Polynésie française, alors que nous sommes actuellement en pleine instabilité. Ne faut-il pas alors renouveler cette assemblée  le plus rapidement possible ? Grâce à cette loi, la stabilité règnera dans notre beau territoire, à moins que l'on ne doute de son efficacité et que l'on souhaite, finalement, maintenir l'assemblée actuelle jusqu'en 2013. Le maintien de l'assemblée serait vraiment contradictoire avec ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Il faut peut être un certain temps pour s'habituer à la stabilité ! ( Sourires ) Ceci dit, votre raisonnement est impeccable.

M. Bernard Frimat . - Nous allons voter contre cet amendement. En revanche, il sera intéressant d'interroger Mme la ministre sur les intentions du gouvernement puisque certains estiment que ce projet de loi présenté en urgence pourrait déboucher sur des élections.

En revanche, ce texte pourrait apporter la stabilité sous la limite apportée par M. Cointat, à savoir l'inventivité du génie océanien.

M. Richard Tuheiava . - Je souscris à la position de mon groupe. Si nous votions cet amendement, nous irions à l'encontre de l'objectif de ce texte en provoquant l'instabilité. Depuis le 1 ^er avril, rien n'est venu prouver que le gouvernement actuel était instable. Bien évidemment, nous demanderons à Mme la ministre quelles sont ses intentions mais nous pensons qu'elle voudra abréger le mandat de l'exécutif actuel.

Le gouvernement a oublié de mentionner, parmi les causes de l'instabilité, le refus de la classe politique locale de reconnaître l'émergence du mouvement souverainiste polynésien. Pour l'instant et jusqu'en 2013, un gouvernement souverainiste est au pouvoir en Polynésie française. Pour des raisons idéologiques, cet amendement risque d'avoir un effet contraire à celui poursuivi. J'espère que mon raisonnement aura été également impeccable...

M. Gaston Flosse . - Je suis étonné de la position de mes deux collègues. Ils n'ont sans doute pas consulté M. Temaru qui réclamait, il y a trois mois à peine, la dissolution de l'assemblée. Aurait-il changé d'avis depuis qu'il a été élu président du gouvernement ?

M. Bernard Frimat . - Je salue l'humour de notre collègue Flosse lorsqu'il s'étonne que des gens puissent changer d'avis. C'est une performance intellectuelle qu'il nous faut saluer. Ceci dit, nous ne prenons nos ordres nulle part et nous analysons les textes en toute quiétude. Nous serons attentifs aux leçons que M. Flosse pourra nous donner en séance en ce qui concerne la rigueur de pensée.

M. Christian Cointat , rapporteur . - L'article 157-1 du statut de la Polynésie française indique : « A la demande du gouvernement de la Polynésie française, il peut être décidé par décret du Président de la République délibéré en conseil des ministres de procéder au renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française avant le terme du mandat fixé à l'article 104. Ce décret fixe la date des nouvelles élections ».

Il y a donc toute possibilité de dissoudre l'assemblée si les Polynésiens le souhaitent, mais le gouvernement polynésien devra le demander.

Je ne crois pas que la commission doive intégrer l'amendement de M. Flosse dans le texte, mais un amendement extérieur serait bienvenu ; nous interrogerons alors le gouvernement sur ses intentions. Je croyais que de nouvelles élections n'étaient pas à l'ordre du jour en Polynésie française... Mais il serait utile que cela fût dit explicitement.

L'amendement n° 87 est rejeté.

Le projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest , président . - On ne dira pas que nous ne consacrons pas le temps qu'il faut aux textes concernant l'outre-mer !

M. Bernard Frimat . - Cela n'a pas été dit à propos de la commission des lois.

M. Richard Tuheiava . - Il s'agissait des décrets d'application.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article 1 ^er Circonscriptions pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française
M. COINTAT, rapporteur	54	Création d'une circonscription unique, divisée en huit sections, pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.	Adopté
M. FLOSSE	4	Création d'une circonscription unique, divisée en neuf sections, pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	33	Création d'une circonscription unique, divisée en six sections, pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	34	Création d'une circonscription unique, divisée en huit sections, pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	49	Création d'une circonscription unique, divisée en huit sections, pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
Article 2 Mode de scrutin applicable à l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française
M. COINTAT, rapporteur	55	Coordination.	Adopté
M. TUHEIAVA	35	Mise en place d'un scrutin de liste à un tour, avec une prime majoritaire de quinze sièges.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	36	Mise en place d'un scrutin de liste à un tour, avec une prime majoritaire de quinze sièges.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	37	Mise en place d'un scrutin de liste à deux tours, avec une prime majoritaire de quinze sièges.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	38	Mise en place d'un scrutin de liste à deux tours, avec une prime majoritaire de quinze sièges.	Satisfait ou sans objet
M. FLOSSE	45	Mise en place d'un scrutin de liste à deux tours, avec une prime majoritaire de quinze sièges.	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	50	Mise en place d'un scrutin de liste à deux tours, avec un seuil de passage au second tour fixé à 10 % des suffrages exprimés et une prime majoritaire de dix-neuf sièges.	Satisfait ou sans objet
Article 3 Composition des listes
M. COINTAT, rapporteur	56	Coordination	Adopté
M. FLOSSE	84	Coordination	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	51	Nombre de candidats sur chaque liste.	Satisfait ou sans objet
Article 4 Mode de scrutin applicable en cas de vacance de siège
M. COINTAT, rapporteur	57	Coordination.	Adopté
M. FLOSSE	85	Coordination.	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	52	Coordination.	Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) avant Article 5
M. COINTAT, rapporteur	58	Transmission des études d'impact à l'assemblée de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	2	Transmission des études d'impact à l'assemblée de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	90	Délais accordés à la Polynésie française pour se prononcer sur les projets de loi.	Rejeté
M. TUHEIAVA	91	Compétence de la Polynésie française pour définir des peines privatives de liberté.	Rejeté
M. COINTAT, rapporteur	59	Participation des établissements publics de la Polynésie française au capital de sociétés privées.	Adopté
M. TUHEIAVA	5	Participation des établissements publics de la Polynésie française au capital de sociétés privées.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	60	Possibilité pour la Polynésie de créer des autorités administratives indépendantes dans ses domaines de compétence.	Adopté
M. TUHEIAVA	92	Possibilité pour la Polynésie de créer des autorités administratives indépendantes dans ses domaines de compétence.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	6	Décision implicite d'acceptation des demandes de participation à l'exercice des compétences de l'Etat	Rejeté
M. TUHEIAVA	7	Homologation des lois du pays prévoyant des sanctions pénales.	Rejeté
M. COINTAT, rapporteur	61	Possibilité pour le président de la Polynésie française de solliciter l'engagement de négociations avec l'Union européenne.	Adopté
M. TUHEIAVA	8	Possibilité pour le président de la Polynésie française de solliciter l'engagement de négociations avec l'Union européenne.	Adopté
M. COINTAT, rapporteur	63 rect	Ressources et compétences des établissements publics de coopération intercommunale.	Adopté
M. TUHEIAVA	10	Ressources et compétences des établissements publics de coopération intercommunale.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	62	Domaine public maritime de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	9	Domaine public maritime de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	93	Définition du domaine public de la Polynésie française.	Rejeté
M. COINTAT, rapporteur	64	Loi du pays relative aux délégations de compétence de la Polynésie française aux communes.	Adopté
M. TUHEIAVA	11	Loi du pays relative aux délégations de compétence de la Polynésie française aux communes.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	65	Domaine initial des communes de Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	12	Domaine initial des communes de Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	13	Concours des administrations de l'Etat à la Polynésie française pour l'élaboration de normes.	Rejeté
M. TUHEIAVA	14	Régime des contrats des collaborateurs de cabinet.	Satisfait ou sans objet
Article 5 Limitation du nombre de ministres à sept
M. COINTAT, rapporteur	66	Effectif de sept à dix ministres.	Adopté
M. FLOSSE	86	Fixation à douze du nombre maximum de ministres.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	39	Fixation à dix du nombre maximum de ministres.	Satisfait ou sans objet
Article 6 Limitation du nombre de mandats successifs du président de la Polynésie française
M. FLOSSE	88	Cet amendement tend à préciser que les mandats successifs du président de la Polynésie française, limités à deux, sont des mandats complets.	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 6
M. COINTAT, rapporteur	67	Précision relative au retour à l'assemblée de Polynésie française des ministres qui en sont issus.	Adopté
M. TUHEIAVA	15	Précision relative au retour à l'assemblée de Polynésie française des ministres qui en sont issus.	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	47	Cohérence.	Satisfait ou sans objet
Article 7 Limitation de l'effectif des cabinets ministériels
M. COINTAT, rapporteur	68	Compétence de l'assemblée de la Polynésie française pour limiter l'effectif des cabinets.	Adopté
M. FLOSSE	89	Amendement de suppression de l'article limitant l'effectif des collaborateurs de cabinet.	Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) après Article 7
M. COINTAT, rapporteur	69	Plafonnement des indemnités des membres de l'exécutif.	Adopté
Mme GOURAULT	48	Suppression des indemnités perçues par les membres du gouvernement en cas de démission.	Rejeté
M. COINTAT, rapporteur	70	Régime des délégations de signature.	Adopté
M. TUHEIAVA	17	Régime des délégations de signature.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	94	Compétence de la Polynésie française en matière de tarifs bancaires.	Rejeté
M. TUHEIAVA	16	Compétences du président de la Polynésie française pour approuver les conventions conclues avec des personnes morales.	Rejeté
M. TUHEIAVA	95	Compétence du gouvernement de la Polynésie française pour l'attribution des aides économiques.	Rejeté
M. TUHEIAVA	96	Compétence du conseil des ministres pour autoriser l'adhésion de la Polynésie française à des associations.	Rejeté
Article 8 Renouvellement du bureau de l'assemblée de la Polynésie française
M. FLOSSE	42	Cet amendement tend à maintenir la possibilité, pour l'assemblée de la Polynésie française, de remttre en cause, lors du renouvellement annuel du bureau, les fonctions du président de l'assemblée.	Rejeté
Article(s) additionnel(s) après Article 8
M. COINTAT, rapporteur	71	Actualisation d'une référence à l'Union européenne.	Adopté
M. TUHEIAVA	18	Actualisation d'une référence à l'Union européenne.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	72	Compétence du président de l'assemblée de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	19	Compétence du président de l'assemblée de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	73	Compétence du Conseil d'Etat en premier ressort en cas de contestation du budget de la Polynésie française.	Adopté
M. TUHEIAVA	20	Compétence du Conseil d'Etat en premier ressort en cas de contestation du budget de la Polynésie française.	Adopté
M. COINTAT, rapporteur	74	Régime des lois du pays relatives aux impôts et taxes.	Adopté
M. TUHEIAVA	21	Nature des lois du pays pouvant faire l'objet d'une entrée en vigueur rétroactive.	Adopté
Article 9 Composition du conseil économique, social et culturel
M. COINTAT, rapporteur	75	Effectif et organisation du conseil économique, social et culturel.	Adopté
M. FLOSSE	43	Cet amendement tend à prévoir que les archipels sont représentés au sein du Conseil économique, social et culturel de la Polynésie française.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	23	Garanties accordées aux membres du conseil économique, social et culturel.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	24	Effectif du conseil économique, social et culturel.	Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) après Article 9
M. TUHEIAVA	25	Indexation des crédits alloués au conseil économique, social et culturel.	Satisfait ou sans objet
Article 10 Conditions de dépôt et d'adoption d'une motion de défiance constructive
M. COINTAT, rapporteur	76	Régime de présentation et de vote des motions de défiance.	Adopté
M. FLOSSE	44	Cet amendement tend à maintenir les conditions de vote de la motion de défiance (majorité absolue des membres) et à préciser le délai dans laquelle elle doit être soumise au vote de l'assemblée.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	26	Délai de vote de la motion de défiance.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	40	Majorité requise pour le vote d'une motion de défiance.	Satisfait ou sans objet
Article 11 Conditions de recevabilité et d'adoption des motions de renvoi budgétaire
M. COINTAT, rapporteur	77	Régime de discussion du nouveau projet de budget après rejet du projet initial par l'assemblée.	Adopté
M. TUHEIAVA	28	Modalités d'examen du nouveau projet de budget.	Rejeté
M. TUHEIAVA	41	Signatures requises pour le dépôt d'une motion de renvoi budgétaire.	Rejeté
M. FLOSSE	46	Cet amendement tend à maintenir les conditions de vote de la motion de renvoi budgétaire avec une majorité absolue des membres de l'assemblée.	Rejeté
M. TUHEIAVA	27	Cet amendement précise que le vote par lequel l'assemblée de la Polynésie rejette, le cas échéant, le projet de budget, doit intervenir avant le 31 mars de l'exercice auquel il s'applique.	Rejeté
Article 12 Montant des aides financières de la collectivité soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier
M. COINTAT, rapporteur	78	Fixation par l'assemblée de la Polynésie française du seuil à partir duquel les projets d'aide financière lui sont soumis pour avis.	Adopté
M. FLOSSE	83	Cet amendement tend à prévoir que le seuil à partir duquel les aides financières de la Polynésie françaises sont soumises à l'avis de la commission de contrôle budgétaire et financier de l'assemblée.	Satisfait ou sans objet
Article(s) additionnel(s) après Article 12
M. TUHEIAVA	1	Publication par le haut-commissaire de la version consolidée des textes applicables à la Polynésie française.	Rejeté
M. TUHEIAVA	3	Représentation de la Polynésie française hors de la zone pacifique.	Rejeté
M. TUHEIAVA	29	Coordination.	Satisfait ou sans objet
Mme GOURAULT	53	Cet amendement tend à rétablir des conseils d'archipel.	Rejeté
M. TUHEIAVA	30	Concours des autorités administratives indépendantes nationales à la Polynésie française.	Rejeté
M. COINTAT, rapporteur	79	Exercice par l'Etat et par la Polynésie française de certaines compétences au sein d'un même service.	Adopté
M. TUHEIAVA	31	Exercice par l'Etat et par la Polynésie française de certaines compétences au sein d'un même service.	Satisfait ou sans objet
M. COINTAT, rapporteur	80	Transmission au haut-commissaire de l'ensemble des délibérations de l'assemblée permanente.	Adopté
M. TUHEIAVA	32	Transmission au haut-commissaire de l'ensemble des délibérations de l'assemblée permanente.	Adopté
M. COINTAT, rapporteur	81	Coordination.	Adopté
M. COINTAT, rapporteur	82	Régime contentieux des lois du pays.	Adopté
M. TUHEIAVA	22	Régime contentieux des lois du pays.	Satisfait ou sans objet
M. TUHEIAVA	97	Règles budgétaires et comptables applicables aux établissements publics de Polynésie française.	Rejeté
M. FLOSSE	87	Renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française en novembre 2011.	Rejeté

ANNEXES

_____

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

_______

Ministère de l'outre-mer

- Mme Marie-Luce Penchard , ministre chargée de l'outre-mer

Polynésie française

- M. Oscar Temaru , président de la Polynésie française, maire de Faa'a

- M. Jacqui Drollet , président de l'Assemblée de la Polynésie française

- M. Richard Tuheiava , sénateur

- M. Gaston Flosse , sénateur, ancien président de la Polynésie française, représentant à l'assemblée de la Polynésie française

- M. Gaston Tong Sang , ancien président de la Polynésie française, représentant à l'assemblée de la Polynésie française, maire de Bora-Bora

- M. Teina Maraeura , maire de la commune de Rangiroa, représentant à l'Assemblée de la Polynésie française, président du groupe Te Mana o te Mau Motu

- Mme Nicole Bouteau , présidente du parti No Oe E Te Nunaa

- M. Alain Moyrand , conseiller juridique du président de la Polynésie française

- Mme Maeva Salmon , déléguée de la Polynésie française à Paris

ANNEXE 2 - RAPPORT ET AVIS DE L'ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF AU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

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ANNEXE 3 - POPULATION DES COMMUNES ET COMMUNES ASSOCIÉES DE POLYNÉSIE FRANÇAISE

(Extrait de l'annexe au décret n° 2007-1886 du 26 décembre 2007
authentifiant les résultats du recensement de la population
effectué en Polynésie française en 2007)

COMMUNES dont communes associées	POPULATION TOTALE 2007 ^(1) (avec doubles comptes)	POPULATION ^(1) municipale	POPULATION ^(1) comptée à part
11. Anaa	833	827	6
111. Anaa		461
112. Faaite		366
12. Arue	9 562	9 458	104
13. Arutua	1 841	1 759	82
131. Apataki		492
132. Arutua		725
133. Kaukura		542
14. Bora-Bora	8 992	8 927	65
141. Anau		1 728
142. Faanui		2 272
143. Nunue		4 927
15. Faaa	30 019	29 851	168
16. Fakarava	1 674	1 578	96
161. Fakarava		855
162. Kauehi		552
163. Niau		171
17. Fangatau	254	252	2
171. Fakahina		131
172. Fangatau		121
18. Fatu-Hiva	629	587	42
19. Gambier	1 641	1 337	304
20. Hao	1 601	1 342	259
201. Amanu		163
202. Hao		1 121
203. Hereheretue		58
21. Hikueru	274	268	6
211. Hikueru		169
212. Marokau		99
22. Hitiaa O Te Ra	8 694	8 683	11
221. Hitiaa		1 662
222. Mahaena		928
223. Papenoo		3 520
224. Tiarei		2 573
23. Hiva-Oa	2 310	1 986	324
231. Atuona		1 635
232. Puamau		351
24. Huahine	6 070	5 999	71
241. Faie		388
242. Fare		1 440
243. Fitii		1 145
244. Haapu		629
245. Maeva		995
246. Maroe		509
247. Parea		501
248. Tefarerii		392
25. Mahina	14 553	14 369	184
26. Makemo	1 607	1 422	185
261. Katiu		285
262. Makemo		738
263. Raroia		303
264. Taenga		96
27. Manihi	1 575	1 379	196
271. Ahe		561
272. Manihi		818
28. Maupiti	1 248	1 231	17
29. Moorea-Maiao	16 628	16 490	138
291. Afareaitu		3 249
292. Haapiti		4 045
293. Maiao		299
294. Paopao		4 244
295. Papetoai		2 196
296. Teavaro		2 457
30. Napuka	321	315	6
301. Napuka		271
302. Tepoto Nord		44
31. Nuku-Hiva	2 798	2 660	138
311. Hatiheu		348
312. Taiohae		1 927
313. Taipivai		385
32. Nukutavake	320	319	1
321. Nukutavake		170
322. Vahitahi		83
323. Vairaatea		66
33. Paea	12 153	12 084	69
34. Papara	10 777	10 615	162
35. Papeete	26 294	26 017	277
36. Pirae	14 710	14 475	235
37. Pukapuka	162	157	5
38. Punaauia	25 680	25 441	239
39. Raivavae	940	905	35
391. Anatonu		206
392. Rairua-Mahanatoa		459
393. Vaiuru		240
40. Rangiroa	3 384	3 210	174
401. Makatea		61
402. Mataiva		204
403. Rangiroa		2 438
404. Tikehau		507
41. Rapa	506	482	24
42. Reao	575	567	8
421. Pukarua		207
422. Reao		360
43. Rimatara	797	785	12
431. Amaru		265
432. Anapoto		221
433. Mutuaura		299
44. Rurutu	2 210	2 088	122
441. Avera		741
442. Hauti		370
443. Moerai		977
45. Tahaa	5 094	5 003	91
451. Faaaha		452
452. Haamene		927
453. Hipu		420
454. Iripau		1 131
455. Niua		513
456. Ruutia		518
457. Tapuamu		640
458. Vaitoare		402
46. Tahuata	706	671	35
47. Taiarapu-Est	11 774	11 549	225
471. Afaahiti		5 321
472. Faaone		1 853
473. Pueu		2 037
474. Tautira		2 338
48. Taiarapu-Ouest	7 066	7 002	64
481. Teahupoo		1 322
482. Toahotu		3 122
483. Vairao		2 558
49. Takaroa	1 704	1 577	127
491. Takapoto		472
492. Takaroa		1 105
50. Taputapuatea	4 675	4 614	61
501. Avera		3 131
502. Opoa		1 324
503. Puohine		159
51. Tatakoto	233	227	6
52. Teva I Uta	8 610	8 589	21
521. Mataiea		4 446
522. Papeari		4 143
53. Tubuai	2 216	2 050	166
531. Mahu		544
532. Mataura		954
533. Taahuaia		552
54. Tumaraa	3 660	3 632	28
541. Fetuna		402
542. Tehurui		500
543. Tevaitoa		1 826
544. Vaiaau		904
55. Tureia	318	311	7
56. Ua-Huka	592	571	21
57. Ua-Pou	2 246	2 157	89
571. Hakahau		1 588
572. Hakamaii		569
58. Uturoa	4 210	3 778	432
Polynésie française	264 736	259 596	5 140

⁽¹⁾ Aux termes de l'article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales, applicable en Polynésie française, la population d'une commune comprend trois catégories : la population municipale, la population comptée à part et la population totale, qui est la somme des deux précédentes.

---

* ¹ Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Bernard Frimat et Christian Cointat, Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité , n° 130, 2008-2009, p. 39-41, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2008/r08-130-notice.html .

* ² M. Oscar Temaru a été élu président de la Polynésie française à cinq reprises, M. Gaston Flosse à trois reprises et M. Gaston Tong Sang à trois reprises.

* ³ Voir le rapport de la mission d'assistance à la Polynésie française, septembre 2010, p. 1. http://www.igf.finances.gouv.fr/gcp/webdav/site/igfinternet/shared/Nos_Rapports/documents/Mission_Polynesie_volume_1.pdf .

* ⁴ Voir le rapport fait au nom de la commission par M. Lucien Lanier sur le projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française et le projet de loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, n° 107 (2003-2004) consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l03-107/l03-107.html .

* ⁵ Le haut conseil de la Polynésie française, prévu à l'article 163 de la loi organique du 27 février 2004, est chargé de conseiller le président de la Polynésie française et le gouvernement dans la confection des « lois du pays », des délibérations et des actes réglementaires. Son président et ses membres sont nommés par arrêté du conseil des ministres polynésien pour une durée de six ans non renouvelable, en considération de leur compétence en matière juridique, parmi les magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire n'exerçant pas leurs fonctions en Polynésie française et n'y ayant exercé aucune fonction au cours des deux années précédentes, les professeurs des universités dans les disciplines juridiques et les avocats inscrits au barreau, les fonctionnaires de catégorie A et les personnes ayant exercé ces fonctions (article 164 du statut).

* ⁶ L'article 157 de la loi organique du 27 février 2004 dispose que l'assemblée de la Polynésie française peut être dissoute par décret motivé du Président de la République lorsque le fonctionnement des institutions de la Polynésie française se révèle impossible ou à la demande du gouvernement de cette collectivité.

* ⁷ Décision CE du 15 novembre 2004 - Election à l'assemblée de la Polynésie française - circonscription des îles du Vent.

* ⁸ La loi organique du 7 décembre 2007 a substitué à la motion de censure une motion de défiance constructive. Celle-ci doit être signée par au moins le quart des membres de l'assemblée de la Polynésie française, chaque représentant ne pouvant signer plus de deux motions de défiance par année civile (art. 156 du statut).

* ⁹ Rapport de mission sur la réforme du mode de scrutin et la stabilité nécessaire des institutions polynésiennes : http://www.outre-mer.gouv.fr/IMG/pdf/Rpt_mission_PF.pdf .

* ¹⁰ M. Gaston Tong Sang a formulé cette demande à l'automne 2009. Auparavant, M. Oscar Temaru, alors président de la Polynésie française, avait formulé une demande analogue, comme le rappelle le rapport de la mission d'assistance remis en septembre 2010.

* ¹¹ Article 6, deuxième alinéa, de la Constitution.

* ¹² Le système de 2004 prévoyait toutefois que l'élection se déroulerait en un seul tour et dans six circonscriptions, alors que le présent projet de loi organique vise à mettre en place un scrutin à deux tours et cinq circonscriptions.

* ¹³ Rapp. cit. p. 78.

* ¹⁴ Les circonscriptions des îles Tuamotu de l'Ouest, des îles Gambier et de Tuamotu de l'Est, des îles Marquises, et des îles Australes. Par comparaison, on soulignera que la circonscription la plus peuplée (à savoir celle des îles du Vent) élit trente-sept représentants.

* ¹⁵ Cette situation est d'autant plus fréquente que, comme le rappelait M. Jacques Barthélémy dans son rapport de mission sur la réforme du mode de scrutin et la stabilisation des institutions de la Polynésie française, « les intérêts des archipels sont souvent présentés comme distincts, voire opposés à ceux de l'île de Tahiti ».

* ¹⁶ En effet, les îles-sous-le-Vent disposeraient toujours de huit sièges et les îles-du-Vent conserveraient leurs trente-sept sièges.

* ¹⁷ Le principal facteur de stabilisation serait la réintroduction d'une prime majoritaire égale à un tiers des sièges, qui serait appliquée à chaque circonscription -et, pour la circonscription des Îles de la Société, à chaque section (voir infra , article 2).

* ¹⁸ Étude d'impact jointe au présent projet de loi organique.

* ¹⁹ Décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, considérant 22.

* ²⁰ Voir l'avis, présenté en annexe.

* ²¹ En effet, dans un système de circonscriptions multiples, il est loisible à une formation politique de ne présenter des candidats que dans une seule circonscription, et donc de constituer des listes purement « locales ».

* ²² Cette situation est d'autant plus fréquente que, comme le rappelait M. Jacques Barthélémy dans son rapport de mission sur la réforme du mode de scrutin et la stabilisation des institutions de la Polynésie française, « les intérêts des archipels sont souvent présentés comme distincts, voire opposés à ceux de l'île de Tahiti ».

* ²³ Les chiffres de population retenus correspondent à la somme des populations municipales authentifiées au 1 ^er janvier 2007 (ces chiffres sont présentés en annexe).

* ²⁴ Rapport n° 69 (2007-2008) de M. Christian Cointat, fait au nom de la commission des lois, sur la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

* ²⁵ Comme le soulignait M. Jacques Barthélémy dans son rapport précité, « aussitôt les élections passées, les différents partis politiques de l'opposition (quelle qu'elle soit) n'ont de cesse de chercher des `bascules' afin de reprendre le pouvoir ».

* ²⁶ Reprenant une règle classique, le projet de loi prévoit également que, si plusieurs listes ont obtenu la même moyenne pour l'attribution d'un siège, celui-ci revient à celle qui a obtenu le plus grand nombre de suffrages dans la circonscription et que, si les listes ont obtenu le même nombre de suffrages, le siège revient au plus âgé des candidats susceptibles d'être proclamés élus.

* ²⁷ Le projet de loi organique précise, en outre, que si une seule liste a atteint ce seuil, la liste arrivée immédiatement derrière elle peut également se maintenir au second tour et que, si aucune liste n'a obtenu un nombre de voix au moins égal à 10 % des électeurs inscrits, le second tour se déroule entre les deux listes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages.

* ²⁸ Décision constitutionnelle précitée du 12 février 2004.

* ²⁹ Rapport de la chambre territoriale des comptes de Polynésie française, Observations définitives - Société par actions simplifiée MANA, séance du 2 septembre 2008, p. 5. http://www.ccomptes.fr/fr/CTC02/documents/ROD/PFR200809.pdf .

* ³⁰ Voir l'article 20 de cette loi organique, qui modifie l'article 53 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ³¹ Conseil d'Etat, section de l'intérieur, avis n° 383316 du 22 décembre 2009.

* ³² Rapport cité, Annexe VIII, p. 1.

* ³³ Voir le décret n° 74-677 du 19 juillet 1974 portant constitution du domaine public d'Arue et le décret n° 2001-885 du 26 septembre 2001 portant constitution du domaine de la commune de Tahaa.

* ³⁴ Loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 portant application de l'article 25 de la Constitution : ce texte a fixé à un mois la durée du délai de « viduité » applicable aux parlementaires devenus ministres.

* ³⁵ Rapp. cit. p. 16.

* ³⁶ Décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement.

* ³⁷ Voir les décisions du tribunal administratif de Papeete n° 91-92, 12 décembre 1991, haut-commissaire de la République en Polynésie française c/ Assemblée territoriale de la Polynésie française ; et l'avis de ce tribunal n° 95-33 du 12 mars 1996.

* ³⁸ L'article 68 de la loi organique du 19 mars 1999 modifiée dispose que « Le président du congrès organise et dirige les services du congrès. Il nomme aux emplois des services du congrès ; les personnels de ces services sont soumis aux règles applicables aux fonctionnaires et agents de la Nouvelle-Calédonie, dont ils font partie.

« Il gère les biens du congrès et les biens affectés à celui-ci. »

* ³⁹ Tel est, par exemple, le cas pour la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

* ⁴⁰ L'article L. 4134-7-1 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que « Indépendamment des autorisations d'absence dont ils bénéficient en application de l'article L.4136-6, le président et les membres du conseil économique, social et environnemental régional ont droit à un crédit d'heures leur permettant de disposer du temps nécessaire à la préparation des réunions du conseil et des commissions dont ils font partie. Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. »

* ⁴¹ L'article 56-1 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose en effet que « L'Etat et la Nouvelle-Calédonie peuvent décider d'exercer leurs compétences respectives au sein d'un même service. Les modalités de mise en oeuvre de cette décision font l'objet d'une convention passée entre le haut-commissaire et le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. »

* ⁴² L'article 153, premier alinéa, de la loi organique statutaire dispose que « Le conseil des ministres peut faire inscrire par priorité, à l'ordre du jour de l'assemblée de la Polynésie française par dérogation aux dispositions de l'article 125, ou à l'ordre du jour de la commission permanente par dérogation aux dispositions du troisième alinéa du I de l'article 127, les projets d'actes prévus à l'article 140 dénommés "lois du pays" ou les projets de délibérations dont il estime la discussion urgente. »

* ⁴³ On rappellera également que, dans ce cadre, le Conseil d'Etat exerce un contrôle non pas de conformité de la loi du pays au bloc de légalité (Constitution, lois organiques, engagements internationaux de la France et principes internationaux du droit), mais un contrôle de simple compatibilité (c'est-à-dire qu'il annule les dispositions contraires aux normes précitées).