EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
A la suite de Mayotte, première collectivité unique de l'article 73 de la Constitution depuis le 31 mars 2011, la Guyane et la Martinique seront aussi demain des collectivités uniques de l'article 73 de la Constitution, c'est-à-dire des collectivités à statut particulier exerçant à la fois les compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer, dans le cadre du droit commun de la République tel que le prévoit l'article 73 de la Constitution et dans le plein respect de la départementalisation votée en 1946.
La collectivité unique ne remet nullement en cause le sens et l'esprit de la départementalisation, qui résident avant tout dans l'application du droit commun de la République. Elle est d'abord une rationalisation institutionnelle et administrative, dans des régions monodépartementales depuis 1983 à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel ayant refusé la création d'une assemblée unique pour le département et la région, au moment de la création des régions pour la France métropolitaine.
Après avoir rejeté par la consultation du 10 janvier 2010 le passage au statut de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, les électeurs de Guyane et de Martinique ont approuvé lors de la consultation du 24 janvier 2010 la création d'une collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution et exerçant les compétences du département et de la région 1 ( * ) .
Après ces consultations, des discussions ont eu lieu entre les élus. Le Gouvernement a également engagé un dialogue avec les élus, en particulier le conseil régional et le conseil général, avant de leur soumettre un avant-projet de loi organique et un avant-projet de loi à la fin de l'année 2010, sur lesquels les deux conseils ont rendu leur avis.
Ainsi, le 26 janvier 2011, le Gouvernement a déposé sur le bureau du Sénat le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Conformément à l'article 39 de la Constitution, ces projets de loi sont soumis en premier lieu au Sénat, puisqu'ils ont pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.
Dans la perspective de l'examen de ces deux projets de loi, votre commission des lois a souhaité envoyer sur place une mission d'information, composée de votre rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat. Pour une durée de quinze jours du 17 février au 4 mars 2011, la mission d'information s'est rendue en Guyane puis en Martinique, concernées par le projet de loi, ainsi qu'en Guadeloupe où la question institutionnelle se pose aussi même si la réflexion des élus n'a pas encore abouti.
La mission d'information a tenu à rencontrer très largement les élus de ces collectivités et à les écouter : président du conseil régional et président du conseil général bien sûr, conseillers régionaux et généraux, président de l'association des maires, maires et élus municipaux, sans oublier les députés et les sénateurs. Votre rapporteur estime avoir entendu tous les points de vue et être en mesure de rendre compte de la position majoritaire des élus de Guyane et de Martinique.
Le 6 avril 2011, après avoir entendu le rapport de votre rapporteur et de notre collègue Bernard Frimat, votre commission a autorisé la publication du rapport de la mission d'information 2 ( * ) . Le même jour, votre commission a entendu Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer, sur le projet de loi organique portant diverses mesures de nature organique relatives aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution et sur le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.
Le rapport d'information fait état des positions des élus rencontrés sur la question de la collectivité unique, son architecture institutionnelle et son mode de scrutin comme ses modalités de mise en place.
Votre rapporteur tient à remercier notre collègue Bernard Frimat, avec qui il a beaucoup travaillé, dans une grande convergence de vue, et conçu certaines dispositions qu'il a proposées à votre commission pour amender le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.
Si la mise en place en Guyane et en Martinique d'une collectivité unique en lieu et place du département et de la région, sans renier l'esprit de la départementalisation, est une opportunité pour les élus locaux comme pour nos compatriotes guyanais et martiniquais, permettant de rationaliser et de rendre plus efficace l'action publique locale, votre rapporteur insiste sur le fait que la collectivité unique ne sera qu'un instrument institutionnel plus performant au service du développement économique, social et culturel de la Guyane et de la Martinique, mais en aucun cas une solution miracle. Pour ne pas susciter de trop lourdes désillusions, la collectivité unique ne doit être comprise que pour ce qu'elle est : un instrument plus adapté.
La collectivité unique, ce n'est pas non plus un nouveau « statut », apparenté à l'article 74 de la Constitution, qui remettrait en cause le vote des électeurs du 10 janvier 2010. A cet égard, aucun transfert de compétences de l'État vers ces collectivités n'est organisé par le projet de loi, dès lors que l'on demeure dans le droit commun, dans le cadre de l'article 73 de la Constitution. Il faut ajouter que les choix institutionnels particuliers effectués pour les deux nouvelles collectivités uniques, qui peuvent s'expliquer par le fait qu'il s'agisse de collectivités à statut particulier pour lesquelles aucun modèle préétabli et imposé n'existe, ne doivent pas être confondus avec le fond du droit applicable dans ces collectivités, qui restera le droit commun.
Votre commission espère que demain, lorsque le Parlement aura voté la collectivité unique, le débat institutionnel n'occultera plus la réalité des enjeux qui concernent les populations de Guyane et de Martinique et qui attendent les élus qui auront la responsabilité de cette nouvelle collectivité.
I. LA VOIE DE LA RESPONSABILITÉ DANS LA RÉPUBLIQUE : DE LA DÉPARTEMENTALISATION À LA COLLECTIVITÉ UNIQUE
A. LA LOI DE DÉPARTEMENTALISATION DU 19 MARS 1946
Adoptée par l'Assemblée nationale constituante, à l'initiative de plusieurs députés d'outre-mer, notamment Aimé Césaire, alors député de la Martinique, la loi de départementalisation du 19 mars 1946 a été l'aboutissement d'un long combat de plusieurs décennies, mais également le point de départ de nouvelles revendications, de nature économique et sociale. La départementalisation a néanmoins clos, pour cinquante ans, la question institutionnelle dans les quatre nouveaux départements d'outre-mer.
1. L'aspiration à la départementalisation au nom de l'égalité
Quelques décennies après l'abolition de l'esclavage dans les colonies françaises en 1848, qui a fait de tous leurs habitants des citoyens français, la revendication d'assimilation à la métropole est apparue dans les quatre « vieilles colonies », françaises depuis le XVII ème siècle, de la Guyane, de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Cette revendication, portée par une large partie des élus et des parlementaires, était également partagée par les populations. Une des formes d'expression de cette revendication a été, par exemple aux Antilles, jusqu'à la première guerre mondiale, la demande tendant à accomplir le même service militaire que les métropolitains.
La transformation des colonies en départements représentait la fin du régime colonial structurellement et juridiquement inégalitaire - même si leurs habitants étaient devenus des citoyens français à part entière -, l'assimilation à la métropole, l'appartenance entière à la nation française et l'entrée dans un complet rapport d'égalité entre les populations des colonies et celles de la France métropolitaine. L'assimilation était l'objectif à atteindre, c'est-à-dire devenir des Français comme les autres, et la départementalisation était jugée comme le plus sûr moyen d'y parvenir. En ce sens, la départementalisation était une forme de décolonisation, puisqu'elle instaurait la pleine égalité des droits entre tous les citoyens de métropole et d'outre-mer.
* 1 Une première consultation organisée le 7 décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique s'était conclue par le refus de la collectivité unique se substituant au département et à la région.
* 2 Le rapport d'information « Guyane, Martinique, Guadeloupe : l'évolution institutionnelle, une opportunité, pas une solution miracle » (n° 410, 2010-2011) est consultable à l'adresse suivante :